Fallo Asociación Civil Ayo La Bomba y otro v. Provincia de Formosa
y otro s/acción de amparo
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 11/10/2005
Partes: Asociación Civil Ayo La Bomba y otro v. Provincia de
Formosa y otro s/acción de amparo
COMPETENCIA (EN GENERAL) - Federal - Originaria de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación - Causas en que son parte una provincia y el Estado Nacional
- Obra pública en ruta provincial - Financiación en el marco de
un Programa del Ministerio de Planificación Federal - Cuestión
regida por el derecho público local
________________________________________
DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL.- Considerando: I. Los actores, invocando el
derecho de dominio sobre las tierras comunitarias que ocupan las comunidades
indígenas del pueblo de Pilayá y su federación, cuya transmisibilidad
y, por ende, su expropiación, se encuentran expresamente prohibidas por
la ley, promueven acción de amparo con fundamento en los arts. 41 Ver
Texto , 42 Ver Texto y 43 Ver Texto CN. (1), contra el Estado Nacional - Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
y contra la provincia de Formosa, a fin de oponerse a la ejecución del
proyecto de obra pública: "Reconstrucción y Adecuación
- Complejo Hidrovial Ruta Provincial n. 28, Bañado La Estrella",
tramo Las Lomitas -Posta Cambio Zalazar-, financiada por el Banco Interamericano
de Desarrollo mediante el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR suscripto entre
esa entidad y la República Argentina (ver decreto PEN. 1142/2003 Ver
Texto ).
Asimismo, pretenden obtener la declaración de inconstitucionalidad de
la ley provincial 1439 , en cuanto declara de utilidad pública y sujetos
a expropiación a los inmuebles afectados a esa obra que -según
dicen- les pertenecen.
Manifiestan que dicho programa de recuperación de zonas inundables, de
carácter federal, e imputado al presupuesto nacional, que se realiza
a través de una Unidad Ejecutora Provincial (UEP.), en la provincia de
Formosa, de la Unidad Central de Administración de Programas (UCAP.),
que está en la capital de cada jurisdicción y de la Unidad Ejecutora
Central (UEC.) o nacional, responsable de la obra, que funciona en la Capital
Federal (Ministerio de Planificación, Inversión Pública
y Servicios), será efectuado en forma irregular e ilegítima en
cuanto, al levantar en 45 cm el terraplén de la ruta provocará
inundaciones aguas arriba del Bañado La Estrella, peligro cierto de roturas
en él y la posibilidad de pérdida de vidas humanas y bienes de
los pobladores de la zona, los que deberán ser reubicados en otro lugar,
lo cual afectará decididamente al medio ambiente.
Afirman así que tal comportamiento de las autoridades nacionales y provinciales
lesiona, con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas -a su entender-, sus derechos
sobre dichos parajes y viola los arts. 14 Ver Texto , 16 Ver Texto , 17 Ver
Texto , 18 Ver Texto , 28 Ver Texto , 29 Ver Texto y 75 Ver Texto inc. 17 CN.,
79 Ver Texto Const. prov. de Formosa (2), 13, 14 y 35 Convenio 169 de la OIT.
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (aprobado
por ley nacional 24071 Ver Texto [3]) y el Protocolo Adicional al Pacto de San
José de Costa Rica (4).
Por otra parte, indican que el criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca
del Río Pilcomayo, mediante su retención, viola el Acuerdo Trinacional
de Manejo de la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo suscripto entre
las Repúblicas de Argentina, Bolivia y Paraguay.
Solicitan, en consecuencia, la nulidad del proyecto, del estudio del impacto
ambiental por ser poco serio y carente de datos corroborables, del llamado a
licitación internacional y a la audiencia pública realizada el
10/10/2003, por haberse efectuado sin la participación de los afectados
directos.
Señalan que interpusieron un reclamo administrativo previo ante ambas
jurisdicciones: provincial (expte. A-1280/04) y nacional (exptes. S01-0002954/2004
y S01-00527201/2004), con el propósito de intentar un diálogo
con las respectivas autoridades, pero, si bien en el orden federal obtuvieron,
el 17/2/2004, la suspensión preventiva de la obra, esa decisión
no fue instrumentada por el Estado provincial, lo que demuestra la razonabilidad
de la acción de amparo que deduce.
En virtud de lo expuesto, requieren que se decrete una medida cautelar de no
innovar por la cual se ordene la suspensión de las referidas obras hasta
tanto se resuelva este proceso.
A fs.60, se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
II. El tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo,
de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las
hipótesis que surtan la competencia originaria, toda vez que, de otro
modo, en tales ocasiones quedarían sin protección los derechos
de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 Ver Texto CN. (ver
Fallos 307:1379 Ver Texto [5]; 311:489 Ver Texto [6]; 810 Ver Texto y 2154 Ver
Texto ; 313:127 Ver Texto ; 320:1093 Ver Texto ; 322:190 Ver Texto , 1387 Ver
Texto , 1514 Ver Texto y 3122 Ver Texto ; 323:2107 Ver Texto y 3326 Ver Texto
, entre otros).
Es mi parecer que dichos presupuestos se presentan en autos. En efecto, de los
términos de la demanda, a cuya exposición de los hechos se debe
atender de modo principal a fin de determinar la competencia según el
art. 4 Ver Texto CPCCN. (7) y doctr. de Fallos 306:1056 Ver Texto ; 308:2230
Ver Texto , entre otros, se desprende prima facie que los actores dirigen su
pretensión de amparo contra actos que emanan de autoridades nacionales
y provinciales.
Por ello, la única forma de armonizar las prerrogativas jurisdiccionales
que gozan ambos demandados, tanto el Estado Nacional al fuero federal, según
el art. 116 Ver Texto CN., como la provincia a la competencia originaria de
la Corte, conforme al art. 117 Ver Texto CN., es sustanciando la acción
en esta instancia (doctr. de Fallos 322:1043 Ver Texto , 2038 Ver Texto y 2263
Ver Texto ; 323:470 Ver Texto , 1110 Ver Texto y 1206 Ver Texto ; 324:2042 Ver
Texto y 2859 Ver Texto , entre muchos otros).
En tales condiciones, opino que el sub lite debe tramitar ante los estrados
del tribunal, en instancia originaria.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, octubre 11 de 2005.- Considerando: 1) Que a fs. 23/59 los actores
inician la presente acción de amparo contra el Estado Nacional -Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios-
y la provincia de Formosa a fin de oponerse a la ejecución del proyecto
de obra pública "Reconstrucción Ruta Provincial n. 28, Bañado
La Estrella, Tramo Las Lomitas -Posta Cambio Zalazar-" financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo mediante el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR
suscripto entre esa entidad y la República Argentina.
Por otra parte, pretenden obtener la declaración de inconstitucionalidad
de la ley provincial 1439/2004 Ver Texto , en cuanto declara de utilidad pública
y sujetos a expropiación los inmuebles afectados a esa obra que -según
dicen- les pertenecen.
Requieren que, mientras dure la sustanciación de este proceso y hasta
tanto se pronuncie el tribunal de manera definitiva, se dicte una medida cautelar
por medio de la cual se suspenda la referida obra (fs. 58).
2) Que al efecto relatan que el mencionado programa de recuperación de
zonas inundables, de carácter federal e imputado al presupuesto nacional,
se realiza por intermedio de una Unidad Ejecutora Provincial (UEP.) en la provincia
de Formosa, de la Unidad Central de Administración de Programas (UCAP.)
en la capital de cada jurisdicción, y de la Unidad Ejecutora Central
(UEC.) o nacional, responsable de la obra, que funciona en la Capital Federal
(Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios)
(fs. 29).
Manifiestan que no se oponen a la reconstrucción de la ruta provincial
28, sino a que se levante en 45 cm un terraplén, dado que provocará
inundaciones aguas arriba del Bañado "La Estrella", con el
consiguiente peligro de roturas y la posibilidad de pérdida de vidas
humanas y bienes de los pobladores de la zona, los que deberán ser reubicados
en otro lugar, lo cual afectará al medio ambiente (fs. 54 vta./55).
Interpretan que tal comportamiento de las autoridades nacionales y provinciales
lesiona con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas sus derechos sobre dichos
parajes y contraría los arts. 14 Ver Texto , 16 Ver Texto , 17 Ver Texto
, 18 Ver Texto , 28 Ver Texto , 29 Ver Texto y 75 Ver Texto inc. 17 CN., 79
Ver Texto Const. prov. de Formosa, 13, 14 y 35 Convenio 169 Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (aprobado por ley nacional 24071 Ver Texto ), y el Protocolo
Adicional al Pacto de San José de Costa Rica (fs. 25).
Arguyen que el criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca del Río
Pilcomayo mediante su retención viola el Acuerdo Trinacional de Manejo
de la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo suscripto entre la República
Argentina, Bolivia y Paraguay (fs. 55).
Sostienen que la Corte es competente para entender por vía de su instancia
originaria en virtud de la aplicación, interpretación y ejecución
de leyes federales y de distintos tratados internacionales, tales como la Declaración
de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente; la Convención de Viena
sobre Interpretación y Aplicación de Tratados Internacionales;
el Convenio de Préstamo 1118/OC-AR entre el Banco Interamericano de Desarrollo
y la República Argentina, entre otros.
En consecuencia, solicitan que se declare la nulidad del referido proyecto,
del estudio de impacto ambiental por ser "poco serio", y del llamado
a licitación internacional y audiencia pública realizado el 10/10/2003,
por haberse efectuado sin la participación de los "afectados directos"
(fs. 24 vta., 29 vta.).
Aclaran además que interpusieron un reclamo administrativo previo ante
la jurisdicción provincial y otro ante la nacional, y que si bien en
esta última obtuvieron la suspensión preventiva de la obra, la
decisión no fue instrumentada por el Estado provincial, lo que demuestra
la razonabilidad de la acción de amparo que deducen (fs. 42 vta.).
3) Que el tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo,
de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las
hipótesis que surtan la competencia originaria, toda vez que, de otro
modo, en tales ocasiones quedarían sin protección los derechos
de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 Ver Texto CN. (Fallos
307:1379 Ver Texto ; 311:489 Ver Texto , 810 Ver Texto y 2154 Ver Texto ; 313:127
Ver Texto ; 320:1093 Ver Texto ; 322:190 Ver Texto , 1387 Ver Texto , 1514 Ver
Texto y 3122 Ver Texto ; 323:2107 Ver Texto y 3326 Ver Texto , entre otros).
Por lo tanto, la cuestión radica en determinar si en el sub lite se dan
los requisitos que habilitan la tramitación de esta causa en la instancia
originaria del tribunal.
4) Que el presente caso no corresponde a la competencia originaria de esta Corte,
prevista en los arts. 116 Ver Texto y 117 Ver Texto CN. En este sentido, resulta
necesario considerar el proyecto de obra pública "Reconstrucción
Ruta Provincial n. 28, Bañado `La Estrella', Tramo Las Lomitas -Posta
Cambio Zalazar-", en el marco del "Programa de Emergencia para la
Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones" y en la
recta interpretación de sus términos.
A fs. 25 vta., los actores sostienen que la obra es financiada por el Banco
Interamericano de Desarrollo y ejecutada por el Estado Nacional y por el provincial;
a fs. 42 vta. que "se trata de una obra federal con financiamiento internacional",
y a fs. 29 que el citado programa de emergencia es financiado por el préstamo
1118/OC-AR por el Banco Interamericano de Desarrollo y aprobado por la República
Argentina e incluido en el Presupuesto Nacional.
5) Que, por el contrario, la documentación acompañada prueba que
el referido proyecto de reconstrucción de la ruta provincial n. 28 lo
realizó la Dirección de Recursos Hídricos de la Provincia
de Formosa (ver fs. 3 del informe del proyecto; fs. 1 de observaciones al proyecto,
fs. 1, 3 y 4 del estudio y evaluación del proyecto de la fundación
FUNGIR. y fs. 6, 11 del estudio de impacto ambiental).
6) Que, por lo tanto, la pretensión de vincular al Estado Nacional como
parte en este juicio carece de todo asidero. La única justificación
que los actores ofrecen en su escrito inicial para demandarlo es el origen de
los fondos usados para el proyecto de obra pública provincial en cuestión
(fs. 29).
En efecto, tal como surge de la copia del estudio de impacto ambiental que se
acompaña, "la obra,... se ejecutará a través de una
línea de financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID.)
en la modalidad de Programas de Emergencia para la Recuperación de las
Zonas Afectadas por las Inundaciones (1118/OC-AR)" (fs. 2). Por otra parte,
cabe recordar que por el decreto 1142/2003 Ver Texto se transfirió este
programa del Ministerio de Desarrollo Social a la Subsecretaría de Desarrollo
Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios (art. 4 Ver Texto ).
7) Que en tales condiciones, el Estado Nacional no es parte de la relación
jurídica que se debate en el sub lite, pues ni la circunstancia de que
el financiamiento de la obra se solvente con fondos provenientes del Banco Interamericano
de Desarrollo a través de un programa del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, ni la inclusión
del préstamo 1118/OC-AR en el presupuesto nacional (fs. 29) autorizan
a atribuirle legitimación pasiva para actuar en el proceso (conf. causa
S.497.XXXII, "Sociedad Electro Comercial S.R.L. v. Provincia de Corrientes
y otro s/cobro de pesos", pronunciamiento del 23/2/1999; y M.35.XXXIV,
"Mariategui Usandizaga S.A.C.I.M.A.C. v. Provincia del Neuquén y
otro s/ordinario", sent. del 14/10/2004).
8) Que, establecida entonces la falta de legitimación pasiva del Estado
Nacional y desplazada la competencia ratione personae, resta determinar si corresponde
ratione materiae por tratarse de una cuestión estrictamente federal.
9) Que resulta propicio recordar que no basta que una provincia sea parte en
un pleito para que proceda la instancia originaria de la Corte prevista en el
art. 117 Ver Texto CN. ya que resulta necesario, además, que la materia
sobre la que versa sea de carácter federal (Fallos 97:177; 115:167; 311:1588
Ver Texto [8]; 315:448 [9]), o se trate de una causa civil, único caso
en el cual resulta esencial la distinta vecindad de la contraria (Fallos 1:485;
310:1074 Ver Texto [10]; 311:1812 Ver Texto ; 313:1217; 314:240 Ver Texto [11];
315:2544 Ver Texto [12]). Por el contrario, quedan excluidos de dicha instancia
aquellos pleitos que se rigen por el derecho público local (Fallos 324:2725,
P.1469.XL, "Promecor S.A. v. Provincia de Buenos Aires s/acción
de amparo", pronunciamiento del 21/9/2004).
10) Que en el sub examine los actores han puesto en tela de juicio la ley 1439
de la provincia de Formosa relativa a la expropiación de inmuebles provinciales
afectados a la obra (ver fs. 24 vta. y 43 vta.). Al respecto, debe considerarse
que la Corte ha tenido oportunidad de establecer en Fallos 308:2564 Ver Texto
, sobre la base del precedente de Fallos 291:232 Ver Texto (13), que no corresponden
a su competencia originaria los juicios que versan sobre expropiación,
ni aun cuando sólo se discuta el quantum del resarcimiento (doctrina
que fue mantenida en Fallos 315:1241 Ver Texto [14] y 317:221 Ver Texto [15]
y en las sentencias publicadas en Fallos 324:2725 y sus citas y P.1469.XL, "Promecor
S.A. v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo", ya citada).
11) Que en este orden de ideas, se ha sostenido que si para resolver el pleito
se requiere examinar normas y actos provinciales, interpretándolos en
su espíritu y en los efectos que la soberanía local ha querido
darles, el juicio no es de competencia originaria de este tribunal (Fallos 311:1470
Ver Texto ; 315:1892 Ver Texto [16], disidencia de los Dres. Barra y Fayt, sus
citas, entre muchos otros).
No empece a lo expuesto el hecho de que los amparistas invoquen el respeto de
cláusulas constitucionales, por cuanto la nuda violación de garantías
de tal naturaleza, proveniente de autoridades de provincia, no sujeta por sí
sola las causas que de ella surjan al fuero federal, ya que este tribunal sólo
tendrá competencia cuando aquéllas sean lesionadas por una autoridad
nacional, según el art. 18 Ver Texto parte 2ª ley 16986 (doctr.
de Fallos 307:2249 Ver Texto [17], consid. 3 y sus citas; 318:2457 Ver Texto
, consid. 6 con cita de Fallos 236:559 Ver Texto [18]), situación que
no se presenta en autos, puesto que la presunta lesión provendría
de autoridades locales (conf. referida causa P.1469.XL, "Promecor S.A.
v. Provincia de Buenos Aires s/acción de amparo").
12) Que, por último, el hecho de que los actores sostengan que "el
criterio de acopiar aguas originadas en la cuenca del Río Pilcomayo,
mediante su retención, viola,... el Acuerdo Trinacional de Manejo de
la Cuenca Hídrica del Río Pilcomayo" (fs. 55) no funda la
competencia originaria de este tribunal en razón de la materia, pues
esta jurisdicción procede tan sólo cuando la acción entablada
se basa "directa y exclusivamente" en prescripciones constitucionales
de carácter nacional, ley del Congreso o tratados internacionales, de
tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos
97:177; 183:160 Ver Texto [19]; 271:244 Ver Texto [20] y sus citas), pero no
cuando, como sucede en la especie, se incluyen temas de índole y competencia
de los poderes locales (Fallos 240:210 Ver Texto [21]; 249:165 Ver Texto [22];
259:343 Ver Texto [23]; 277:365 Ver Texto ; 291:232 Ver Texto ) como son los
concernientes a la protección ambiental (Fallos 318:992 Ver Texto [24]).
13) Que a pesar del intento de los amparistas de justificar la jurisdicción
originaria de esta Corte sobre la base de las cuestiones federales que proponen,
resulta claro que no son ésas las predominantes en la causa, sino las
vinculadas con la protección del medio ambiente que en forma extensa
desarrollan en el escrito inicial, al señalar que el proyecto cuestionado
pone en riesgo de "catástrofe hídrica por inundación"
a las comunidades representadas en autos (fs. 28, 30 vta./42, 44 y 53 vta.).
En efecto, ello trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales
de la provincia de Formosa las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta
aspectos tan propios del derecho provincial, como lo son los concernientes a
la protección del medio ambiente (Fallos 318:992 Ver Texto ).
14) Que la solución propuesta tiene respaldo en el respeto del sistema
federal y de las autonomías provinciales que exige que se reserve a los
jueces locales el conocimiento y la decisión de las causas que, en lo
sustancial, versan sobre aspectos propios de su derecho público, sin
perjuicio de que las cuestiones federales que también pueden comprender
estos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del art.
14 Ver Texto ley 48 (Fallos 308:2564 Ver Texto ; 310:295 Ver Texto [25], 2841
Ver Texto ; 311:1791 Ver Texto ; 312:282 Ver Texto [26] y 943 Ver Texto ; 318:992
Ver Texto y 327:436 y sus citas).
15) Que si por la vía intentada se le reconociera a la jurisdicción
originaria de esta Corte la extensión que se le atribuye, la justicia
nacional habría realizado por su facultad de examen y el imperio de sus
decisiones la absorción completa de los atributos primordiales del gobierno
de los Estados (arg. Fallos 141:271 y 318:992 Ver Texto ).
Por ello y oído el procurador fiscal, se resuelve: declarar la incompetencia
de esta Corte para conocer en instancia originaria. Notifíquese y remítase
copia de esta decisión a la Procuración General.- Enrique S. Petracchi.-
Elena I. Highton de Nolasco.- Carlos S. Fayt.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl
Zaffaroni.- Ricardo L. Lorenzetti.- Carmen M. Argibay.
Planeta Ius Comunidad Jurídica Argentina. Libre acceso
a todo el mundo. Los propietarios de esta web se
reservan los derechos de admisión, así también la facultad
de dar de baja a usuarios ya inscriptos. Ante
cualquier duda lea los términos y condiciones de esta web, o comuníquese
con la administración en
el formulario de contacto.
