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Fallos Clásicos |
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B., O. G. c. H. Cámara de Senadores
Mendoza, 21 de mayo de 1999. - Y Vistos: El llamado al acuerdo de fs. 41 y Considerando:
I. LA CAUTELAR SOLICITADA
Que a fs. 3/4 y 20/21 el actor solicita como medida cautelar en la acción de inconstitucionalidad deducida contra la ley provincial 1151, una medida de no innovar consistente en que se detenga el procedimiento de citación y obligación de comparecencia del ciudadano O. B. ante la Comisión de Vivienda del Senado. Es decir, que se ordena a la Comisión de Vivienda del Senado la suspensión del procedimiento de citación de O. B. hasta tanto se resuelva esta acción.
Sostiene que su citación vulnera la garantía contenida en el art. 18 de la Constitución Nacional y 26 de la Provincial, ya que se lo obligaría a declarar contra sí mismo, con la alternativa de la detención si no lo hace. Expresa que encontrándose imputado en los autos Nº 81.083 caratulado F. c. B., O. y otros que tramitan por ante el 7º Juzgado de Instrucción de esta circunscripción, ha sido citado por la presidencia de la comisión de vivienda del senado, bajo los términos de la ley 1151, es decir, en calidad de testigo y bajo promesa de decir verdad, a fin de prestar declaración respecto de los mismos hechos por los que está imputado penalmente, todo bajo las penas y sanciones dispuestas en dicha ley: arresto y multa por inasistencia, sin perjuicio de arresto inmediato hasta que declare o diga la verdad, radicando allí el interés inmediato de la medida solicitada. Agrega que la declaración coactiva es inconstitucional, siendo materia de esta acción, ya que se dirige a la aplicación de la ley tanto en sus resultados como en su forma (citación, declaración, escrito de declaración, obligación de juramento, etc.).
II. UN REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA MEDIDA DE NO INNOVAR.
Con sólidas bases normativas, la Corte Federal tiene reiteradamente resuelto que la viabilidad de las medidas precautorias, aunque no exige prueba de certeza del derecho (CS, 22/12/1992, DJ, 1993-2-195; 9/6/1994, JA, 1995-IV-509; 15/2/1994, DJ, 1994-2-97; 22/5/97, DJ, 1998-1-831), se halla supeditada a que se demuestre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora (ver, a vía de ej., CS 24/8/1993, DJ, 1994-1-904). También tiene dicho que dada la presunción de legitimidad de la que gozan los actos de los otros poderes del Estado, la admisión de medidas cautelares que tengan por finalidad suspender la aplicación de esos actos, requiere por parte de los jueces una especial prudencia en la apreciación de los recaudos que tornan viable su concesión (CS, 19/5/1997, DJ, 1998-1-203 y LL, 1997-E-524; 16/7/1996, LL, 1996-E-560).
Corresponde, en consecuencia, analizar con especial prudencia si prima facie, existe verosimilitud del derecho de no comparecer como testigo en un procedimiento investigativo que realiza la Comisión de medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda del Senado respecto a posibles irregularidades cometidas en el Instituto Provincial de la Vivienda; en este análisis, esta sala se ve obligada a abordar, sumariamente, el complejo tema de las facultades investigativas de las comisiones legislativas, referido, concretamente, a la atribución de tomar declaración testimonial a terceros no funcionarios públicos.
III. LAS FACULTADES INVESTIGATIVAS DE LAS COMISIONES DEL PODER LEGISLATIVO
Las facultades de investigación de las comisiones del Poder Legislativo han dado lugar a una extensa bibliografía nacional y extranjera (Muestra sin tapujos la actualidad del tema, la publicación del Centro de Estudios Constitucionales de España bajo el título Instrumentos de información de las Cámaras Parlamentarias, de los trabajos presentados al debate celebrado por ese Centro en colaboración con el Congreso de los diputados y el Senado español el 14/3/1994; Serie Cuadernos y Debates Nº 52. En la obra se encuentran artículos que describen el estado de la cuestión en los principales países de la Unión Europea). En nuestro país, Vanossi recuerda las palabras de uno de los grandes estudiosos del derecho judicial norteamericano (Bernard Schwartz) cuando dijo Pocos aspectos de la autoridad del Congreso han recibido más atención pública en años recientes que el poder de investigación. A veces, en verdad, parece que el principal papel del Congreso ha llegado a ser el que William Pitt el Viejo llamó alguna vez el de gran inquisidor de la Nación. Desde la Segunda Guerra Mundial, por lo menos, muy a menudo ha parecido que el miembro del Congreso en su calidad inquisitiva deja en la sombra el miembro del Congreso en su calidad de legislador (Vanossi, J. R., El poder de investigación del Congreso Nacional, Rev. Jus., Nº 25, 1977, pág. 109).
Pocas constituciones, en cambio se refieren explícitamente al tema; en el ámbito latinoamericano pueden mencionarse, entre otras, las siguientes disposiciones: art. 83.3 de la moderna Constitución de la Ciudad de Bs. As., art. 195 de la Constitución paraguaya de 1992, art. 120 de la Constitución de Uruguay, etc. (para las constituciones europeas ver Medina Rubio, Ricardo, La función constitucional de las comisiones parlamentarias de investigación, Madrid, Civitas, 1994, págs. 35/38).
La Constitución Nacional, aun después de la reforma constitucional, no menciona expresamente esta atribución; la omisión es lamentada por los autores, sobre todo si se tiene en consideración que la ley 24.309 [EDLA, 1994-a116] que declaró la necesidad de la reforma de 1994, habilitó la consideración del tema al establecer en el art. 3.h. la posibilidad de introducir reformas acerca de las facultades del Congreso respecto de pedidos de informes, interpelación y comisiones de investigación, por reforma del art. 63 de la CN (Compulsar Ziulu, Adolfo G., Derecho Constitucional, Bs. As., Depalma, 1998, t. II, págs. 166/167). De cualquier modo, cabe recordar que, ante la dificultad del tema, la reglamentación legal de la disposición constitucional uruguaya y originaria (que remonta a 1918) tardó ochenta años (Compulsar Brito, Mariano, Las comisiones parlamentarias de investigación en Derecho Administrativo. Obra en homenaje al prof. Miguel Marienhoff, Bs. As., A. Perrot, 1998, pág. 377) y la ley paraguaya 137 que reglamenta la cláusula constitucional, ha necesitado ser interpretada por la sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia frente a las discrepancias existentes (ver fallo del 17/8/1995 Nº 208, reseñado en Rev. Investigaciones, Sec. de Investigaciones de Derecho Comparado, CSN, abril de 1998, año II, pág. 80).
La Constitución de Mendoza tampoco se refiere expresamente a la cuestión pero las facultades investigativas han sido reglamentadas hace ya muchos años por la ley 1151 cuya inconstitucionalidad se reclama en autos.
No obstante la omisión constitucional, la existencia de la atribución de investigar en el poder legislativo (nacional y provincial) es reconocida por la mayoría de la doctrina, aunque con diversos fundamentos; algunos invocan los derechos implícitos (art. 75, inc. 32, CN, antes art. 67, inc. 28) (Ver, a vía de ej., Quiroga Lavié, Humberto, Constitución de la Nación Argentina Comentada, 2ª ed., Bs. As., ed. Zavalía, 1997, pág. 499); otros, que entienden que esta norma no da base suficiente pues se refiere a hacer leyes y reglamentos y no a investigar, encuentran apoyo en la costumbre constitucional (ver, por ej., Ekmekdjián, Miguel A., Tratado de Derecho Constitucional, Bs. As., Depalma, 1997, t. IV, pág. 351), a punto tal que se ha llegado a hablar del un poder heredado (del derecho inglés y de las primitivas legislaturas estaduales o coloniales), de una historia del ejercicio de la potestad de control parlamentario vinculado a la creación de comisiones investigadoras, etc. (Para esa historia hasta 1984, ver Quiroga Lavié, Humberto, La potestad de contralor del Congreso de la Nación, LL, 1984-D-1022 y ss.). En tal sentido, se recuerda que la Corte Norteamericana ha dicho que el poder de investigar es un auxiliar necesario y apropiado de la función legislativa... pues un cuerpo legislativo no puede legislar sabia o efectivamente en ausencia de información relativa a las condiciones que la legislación apunta a afectar o cambiar (fallo citado por Lozano, Luis, Facultades de investigación del Congreso, LL, 1984-D-1013; conf. García Lema, A.M. La reforma por dentro. La difícil construcción del consenso constitucional, Bs. As., Planeta, 1994, pág. 282).
La cuestión debatida, como normalmente ocurre, gira en torno a los alcances y límites de esta atribución.
En principio, la doctrina nacional y extranjera admiten que el Poder Legislativo tiene facultades para pedir informes al Poder Ejecutivo y también para investigar hechos acaecidos en la órbita del poder administrador; esta atribución tiene fundamento en el ejercicio del poder de control de la actuación gubernativa y administrativa (ver dictamen del 15/1/1976 del Fiscal de Cámaras, hoy ministro de la Corte Federal, Dr. Enrique Petracchi, con amplias y certeras referencias a la jurisprudencia de la Corte y doctrina norteamericana sobre el tema, LL, 1976-B-43; Ramella, Pablo Comisiones Investigadoras, LL, 1984-D-961; para esta cuestión en España ver Mancisidor Artaraz, Eduardo, El Derecho de información de los parlamentarios en la jurisprudencia constitucional, en Parlamento y Justicia Constitucional, Madrid, ed. Aranzadi, 1997, pág. 232 y ss.; para la noción de control parlamentario y la importancia en la moderna democracia representativa ver, especialmente, Aragón Reyes, Manuel, El significado actual del control parlamentario, Anales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1994, págs. 213/220: Lavilla Rubira, Juan J., Congreso de los diputados y demás poderes públicos información, control y responsabilidad en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al prof. Eduardo García de Enterria, Madrid, Cívitas, 1991, pág. 2004; Robles Gil - Delgado, José María, La comparecencia ante las comisiones de las cortes: ¿control o información? En Actualidad y perspectivas del derecho público a fines del siglo XX, Homenaje al Prof. Garrido Falla, Madrid, 1992, t. III, págs. 1949/1967; Montero Gilbert y otro, Los procedimientos del control parlamentario: preguntas, interpelaciones y comisiones de investigación, en El Control parlamentario, Madrid, Tecnos, 1984, págs. 65/89).
El tema se complica, en cambio, cuando el ejercicio de las facultades investigadoras incluyen a particulares que no ejercen funciones públicas. Basta recordar la amplia disputa que generó el caso Klein, no sólo a nivel técnico jurídico, sino en los medios masivos de difusión (ver, a vía de ej., para la posición crítica, Repeto, Roberto, La Constitución y la crisis argentina, Bs. As., Ediar, 1988, pág. 161; Linares Quintana, Segundo, Límites constitucionales de la facultad de investigación del Congreso, LL, 1984-D-1025; para la tesis legalizadora de la conducta del legislativo, Lozano, Luis, Facultades de investigación del Congreso, LL, 1984-D-1013).
En lo que a esta cautelar interesa, aun la doctrina más restrictiva acepta que las Comisiones legislativas pueden citar a testigos como puede hacerlo la Administración en el procedimiento administrativo. Pero cualquiera sea la tesis que se sostenga, hay coincidencia en que esta atribución debe ser ejercida con los límites que la Constitución impone a los órganos de poder y siempre con respeto de los derechos y garantías personales (Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución reformada, Bs. As., Ediar, 1997, t. III, Nº 68, pág. 90; Colautti, Carlos E., Las facultades de investigación del Poder Legislativo y la división de poderes, LL, 1983-D-947 y ss.; en España, sosteniendo igual tesis, Torres Muro, I., Las comisiones parlamentarias de investigación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1998, pág. 70 y ss. Para el carácter de asistencia al Poder Judicial, ver sentencia de la CS 5/11/1996, Soria, Carlos, ED, 173-403). En esta posición se alinean expresas normas del derecho comparado, tales como:
- el art. 195, 4º párr. de la Constitución paraguaya de 1992, que dispone: La actividad de las comisiones investigadoras no afectará las atribuciones privativas del Poder Judicial, ni lesionará los derechos y garantías consagrados por esta Constitución (Compulsar SeallSasian, J., Las comisiones de investigación del Congreso. Antecedentes en el derecho constitucional estadounidense un examen de su regulación y prácticas nacionales, en Rev. De la Fac. de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Asunción, 1995, pág. 445 y ss.);
- el art. 1º de la ley orgánica 5/1984 española de comparecencia ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras, que impone velar porque ante las comisiones de investigación queden salvaguardados el respeto a la intimidad y el honor de las personas, el secreto profesional, la cláusula de conciencia y los demás derechos constitucionales.
Con especial referencia a la prueba testimonial, la Corte Federal de los EE. UU. Resuelve que los testigos no pueden ser obligados a declarar si con ello se viola la cuarta enmienda, y coincidentemente, en nuestro país se afirma que si el testigo comparece y se niega a declarar invocando una de las garantías del art. 18 de la norma fundamental -no declarar contra sí mismo, corresponde a los jueces evaluar la justificación o antijuridicidad de su actitud cuando la autoridad jurisdiccional sea requerida a los fines de la aplicación del art. 243 del cód. penal (Seisdedos, Felipe, La investigación congresional. Las comisiones investigadoras, en Atribuciones del Congreso Argentino, en obra colectiva dirigida por Pérez Guilhou, Bs. As., Depalma, pág. 510); en suma: los testigos pueden negarse a contestar preguntas que impliquen una acusación contra sí mismos y pueden someter a decisión de los tribunales la cuestión acerca de la pertinencia (Bianchi, Alberto, Los poderes de investigación del Congreso. Fundamento constitucional, contenido y límites, LL, 1984-D-1035).
IV. LA APLICACIóN DE ESTOS PRINCIPIOS A LA CAUTELAR SOLICITADA
De todo lo expuesto se deduce que la cautelar, en los términos en que ha sido solicitada, debe ser rechazada desde que:
1. No existe, prima facie, un derecho a no comparecer ante una citación realizada por una comisión investigadora del Senado provincial, sobre todo, si se tiene en consideración que esa comisión se encuentra investigando actividades desarrolladas en el ámbito del poder administrador en el ejercicio de funciones de altas implicancias sociales y de necesaria regulación legislativa (construcción de viviendas con financiación pública).
2. Si eventualmente, el compareciente estimara que la pregunta que en concreto se le formula viola la garantía constitucional a no declarar contra sí mismo, tiene la posibilidad de no contestar y la cuestión será oportunamente resuelta por el poder jurisdiccional si el fuera sometida.
V. A mérito de todo lo expuesto el Tribunal resuelve: desestimar la cautelar requerida a fs. 3/4 y 20/21, sin costas. Notifíquese. Se deja constancia que la presente resolución no es suscripta por el doctor Carlos E. Moyano, por encontrase en uso de licencia (art. 88, apar. III, CPC). - Aída Kemelmajer de Carlucci. - Fernando Romano.-
