|
Fallos Clásicos |
|
|
Baca Castex, Raúl Alejo c/ C.P.A.C.F. s/ proceso de conocimiento
Buenos Aires, 1 de junio de 2000.
Vistos los autos: "Baca Castex, Raúl Alejo c/ C.P.A.C.F. s/ proceso
de conocimiento".
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, que confirmó la de primera
instancia e hizo lugar a la acción meramente declarativa intentada por
el doctor Raúl Alejo Baca Castex, el Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal interpuso el recurso extraordinario federal, que fue concedido
a fs. 86.
2) Que el actor pretendió que por sentencia judicial se determinara su
derecho a ejercer la profesión de abogado con una única inscripción
en la matrícula correspondiente a su domicilio real, según lo
establecido en el art. 1 del decreto 2293/92, frente a la disposición
-incompatible con la anterior de la ley 23.187 que, además de la creación
del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, ordenaba la colegiación
obligatoria para los profesionales que quisieran ejercer en el ámbito
de la Capital Federal. Adujo lesión actual por cuanto el Colegio Público
le había aplicado una sanción por falta de pago del canon y había
iniciado actuaciones judiciales de cobro.
3) Que la cámara admitió, en primer lugar, la viabilidad de la
acción intentada por cuanto se configuraba en el sub lite el estado de
incertidumbre sobre los alcances, existencia o modalidad de una relación
jurídica, que era la nota distintiva de las acciones meramente declarativas.
Estimó, asimismo, que el actor tenía un interés actual
y cierto en dilucidar el caso puesto que corría el riesgo concreto de
una lesión inminente y descartó el argumento del demandado concerniente
al desistimiento de la demanda (fs. 58, apartados 2.1. y 2.2.). En cuanto al
fondo del asunto, el a quo juzgó que el decreto 2293/92 no había
excedido el marco legislativo que le había dado antecedente -art. 12
del decreto 2284/91 de desregulación, ratificado por el art. 29 de la
ley 24.307- ni había alterado el espíritu de las normas que tendían
a la eliminación de las regulaciones que impidieran una fluida circulación
de servicios. Finalmente, la cámara rechazó por conjetural, el
agravio relativo a que un profesional inscripto en extraña jurisdicción
no podía ser objeto de correcciones disciplinarias en razón de
que los colegios sólo podrían actuar respecto de sus matriculados.
4) Que el recurso extraordinario intentado es formalmente procedente, toda vez
que se halla en tela de juicio la inteligencia de normas federales -decretos
2284/91 y 2293/92-, y la decisión de la causa ha sido contraria a las
pretensiones que el apelante fundó en normas de igual carácter.
5) Que mediante la ley 23.187 el Congreso de la Nación sancionó
el régimen general del ejercicio de la profesión de abogado y
dispuso la creación del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, persona jurídica de derecho público que controla el ejercicio
de la profesión y tiene a su cargo el gobierno de la matrícula
respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal. El art.
18 dispuso el carácter obligatorio de la inscripción, aun cuando
el profesional ejerza esporádicamente en la jurisdicción. El colegio
tiene asimismo a su cargo, promover y organizar la defensa jurídica de
las personas que carezcan de recursos económicos, contribuir al mejoramiento
de la justicia, dictar las normas de ética que deben regir la actividad
y aplicar las sanciones que correspondiesen.
6) Que este Tribunal, en oportunidad de expedirse con relación a la obligación
de matriculación en el Colegio Público de Abogados, afirmó
la razonabilidad de la reglamentación del ejercicio de la abogacía
por parte del legislador en nombre del constitucional poder de policía
del Estado y sostuvo, asimismo, que "la facultad atribuida al Congreso
Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio
es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades
nacionales, por el art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional, no
es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía
locales, en tanto no enerven el valor del título..." (Fallos: 308:987,
considerando 7 y sus citas). Asimismo, en los casos en los que se hallaba en
juego la posibilidad de que profesionales no matriculados ejercieran en las
provincias con la oposición de los respectivos colegios, esta Corte juzgó
que es atribución de las provincias reglamentar la práctica de
las profesiones liberales en sus respectivas jurisdicciones, en la medida en
que con dicha reglamentación no se alteren sustancialmente los requisitos
que al efecto exige la norma nacional, pues dentro de lo razonable, las provincias
pueden establecer los requisitos complementarios que, en el ejercicio del poder
de policía, les corresponde (conf. doctrina de Fallos: 320:89).
7) Que en tanto se trata en el sub lite del ejercicio de la abogacía
en la Capital Federal, cabe destacar que en forma coincidente con la doctrina
que sostiene que las autoridades locales pueden dictar leyes en ejercicio del
poder de policía y estatutos conducentes a su bienestar y prosperidad,
el estatuto organizativo sancionado para la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, atribuyó a la legislatura local la facultad de legislar "en
materia del ejercicio profesional" (art. 80, inc. 2, d) y dispuso que "el
control de la matrícula y el ejercicio del poder disciplinario de las
profesiones liberales, continuará siendo ejercido por los colegios y
consejos creados por ley de la Nación hasta que la ciudad legisle sobre
el particular" (cláusula transitoria décimo octava).
8) Que el decreto 2284/91 -ratificado por el Congreso Nacional mediante el art.
29 de la ley 24.307-, declaró el propósito de continuar el ejercicio
del poder de policía para afianzar la reforma del Estado y profundizar
la libertad de los mercados, con el objeto de provocar la disminución
de los precios artificialmente elevados por efecto de regulaciones o monopolios
legales que provocaban falta de competencia y de transparencia. Es decir, que
su espíritu se orientaba a asegurar un mercado no monopólico en
la oferta de servicios, en amparar los principios básicos de la libertad
de comercio y eliminar las intervenciones distorsionantes, no fundadas en el
respeto del interés general. Con ese espíritu debe interpretarse
su art. 12 -citado en los considerandos del decreto 2293/92 como materia legislativa
a reglamentar, el cual sólo por error en la comprensión de las
"limitaciones" a las que se refiere, puede entenderse como fundamento
de actos que anulen o desnaturalicen el cumplimiento de un cometido público,
cual es el de controlar el ejercicio de la profesión de abogado por un
órgano que registra la matrícula. Este control, que se distingue
claramente de la imposición de requisitos de carácter sustantivo,
es indispensable para un sano orden social y conviene que sea ejercido por la
entidad social que constituyen los miembros de la profesión, que es el
sistema que ofrece mayores garantías individuales y sociales y que, a
la vez, limita la injerencia estatal inmediata y directa (disidencia de los
jueces Sagarna y Casares en Fallos: 203:100).
9) Que, por otra parte, el art. 2 del decreto 240/ 99 establece que "las
disposiciones del decreto Nro. 2293/92 serán aplicables a los profesionales
matriculados o inscriptos, en las condiciones establecidas en su artículo
1º, en jurisdicciones cuyas legislaturas hubieran aprobado el 'Pacto Federal
para el Empleo, la Producción y el Crecimiento' y adecuado al decreto
2293/92 el ordenamiento provincial correspondiente, mediante la derogación
expresa de las normas locales que exijan la matriculación de los profesionales
para poder ejercer su profesión en el ámbito provincial".
Que esta norma sujeta la aplicación del citado decreto 2293/92 a un doble
orden de condiciones: la aprobación del mencionado pacto por las legislaturas
locales y la derogación expresa de las disposiciones que exigen la inscripción
en la matrícula profesional. La ratificación del pacto tuvo lugar
mediante el dictado del decreto nacional 14/94 y de la ley provincial 11.463,
mas, por el contrario, la derogación legal exigida no se ha llevado a
cabo pues se encuentra vigente el art. 18 de la ley 23.187, por lo que el decreto
2293/92 no puede ser invocado como sustento de la presente acción.
En consecuencia, aun si -por hipótesis no se considerase que el citado
decreto hubiera excedido el marco de la norma que manifiesta reglamentar, de
todos modos resultaría inaplicable por no haberse cumplido la señalada
condición.
Esta conclusión coincide, además, con la doctrina sentada por
esta Corte en la causa "Cadopi" (Fallos: 320:89) atinente también
a la vigencia del "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y
el Crecimiento" y su aprobación por la ley, y no existen motivos
serios y suficientes en el caso para apartarse de los principios sustentados
en ese precedente.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto
la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a las dificultades
de la materia debatida. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que,
por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Notifíquese y remítase.
CARLOS S. FAYT (según su voto)- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (según su voto)-
GUSTAVO A. BOSSERT - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ (en disidencia).
ES COPIA
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT Y DON GUILLERMO
A. F. LOPEZ
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, que confirmó la de primera
instancia e hizo lugar a la acción meramente declarativa intentada por
el doctor Baca Castex, por medio de la que pretendía que se reconozca
la vigencia de los decretos 2284/91 -ratificado por la ley 24.307- y 2293/92
en cuanto dejaban "sin efecto en todo el territorio de la Nación
todas las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias..."
y entre ellas, las que lo alcanzaban como abogado, el Colegio Público
de Abogados de la Capital Federal interpuso el recurso extraordinario de fs.
70/79 que fue concedido a fs. 86.
2) Que, para así decidir, el a quo sostuvo que el demandante se enfrentaba
a un estado de incertidumbre que justificaba el ejercicio de la acción
que intentó. En efecto -dijo el actor "quiere saber -por una sentencia
judicial que su derecho -a ejercer su profesión con una única
inscripción en la matricula correspondiente a su domicilio real existe;
o quiere excluir que exista el derecho de la contraria a exigirle otra matriculación".
Por otra parte, agregó, que bien pudo admitirse la validez de la sanción
que le fue impuesta por el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal con fundamento en la falta de pago del canon anual, pero ello no obstaba
a la declaración de que, por aplicación del decreto 2284/91 -ratificado
por el art. 29 de la ley 24.307- y del decreto 2293/92, el demandante no se
encontraba obligado a mantener tal inscripción ante la referida entidad
para ejercer su profesión en el ámbito de la Capital, bastando
una única inscripción en el colegio correspondiente a su domicilio
real.
3) Que el apelante impugna ese pronunciamiento en los términos de la
doctrina de la arbitrariedad por considerar que se funda en una afirmación
dogmática cuando sostiene que no podía dejar de advertirse la
falta de una crítica concreta y razonada por parte del recurrente de
todos los argumentos en los que el tribunal de primera instancia apoyó
su decisión. Sostiene que el decreto 2293/92 fue dictado como reglamentario
de la ley 23.068, que al tiempo de plantearse la demanda, había sido
expresamente derogada por el art. 87 de la ley 24.521 que ratificó la
competencia local para fijar las condiciones del ejercicio profesional de los
títulos habilitantes. En un mismo sentido, expone que la reforma constitucional
de 1994 ha ratificado los poderes de policía locales y ha dotado a la
Ciudad de Buenos Aires de un régimen autónomo, cuyo nuevo estatuto
trata expresamente la cuestión. Explica que la llamada eliminación
de las regulaciones para el ejercicio de las profesiones no significa dejar
sin efecto todas las reglamentaciones razonables que la Constitución
Nacional autoriza en su art. 14 para el ejercicio de cada uno de los derechos
que reconoce. Por último, agrega que el principio del art. 7 de la Constitución
Nacional no puede ser entendido como un impedimento a la existencia de sistemas
de contralor local.
4) Que el recurso extraordinario intentado es formalmente procedente, toda vez
que por su intermedio se controvierte la inteligencia de una norma federal,
tal es el caso del decreto 2284/91, y la sentencia definitiva del superior tribunal
de la causa es contraria a las pretensiones del apelante fundadas en normas
de igual carácter.
5) Que mediante la ley 23.187 el Congreso de la Nación sancionó
el régimen general del ejercicio de la profesión de abogado que
define los requisitos para el desempeño profesional, el sistema de matriculación
y, asimismo dispone la creación del Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal. Esa institución, según prescribe el art.
17 de la mencionada ley, "controlará el ejercicio de la profesión...y
tendrá a su cargo el gobierno de la matrícula respectiva en el
ámbito geográfico de la Capital Federal", siendo la inscripción
ante ella obligatoria -art. 18- aun cuando el profesional ejerza esporádicamente
en la jurisdicción.
6) Que ese colegio, que ha sido definido como persona jurídica de derecho
público, tiene -por imperio de la norma mencionada también a su
cargo asegurar a sus miembros "el libre ejercicio de la profesión
conforme a las leyes", promover y organizar la defensa jurídica
de las personas que carezcan de recursos económicos, contribuir al mejoramiento
de la justicia, dictar las normas de ética que deben regir la actividad
y aplicar las sanciones que aseguren su cumplimiento.
7) Que el art. 12 del decreto 2284/91 -ratificado por la ley 24.307, art. 29-
dispuso dejar "sin efecto en todo el territorio de la Nación todas
las limitaciones al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias,
incluyendo las limitaciones cuantitativas de cualquier índole, que se
manifiesten a través de prohibiciones u otras formas de restricciones
de la entrada a la actividad de profesionales legalmente habilitados para el
ejercicio de su profesión". En este mismo sentido, fue dictado por
el Poder Ejecutivo Nacional el decreto 2293/92, con la declamada intención
de poner en ejecución la prescripción del mencionado art. 12.
8) Que como paso previo a ingresar en el examen de las normas enunciadas en
los considerandos anteriores, corresponde precisar que la ley 23.068, invocada
en sustento de la reglamentación dictada y en la que funda sus pretensiones
el actor, perdió su vigencia a partir del 7 de agosto de 1995, fecha
en la que comenzó a regir la ley 24.521. En efecto, esta ley dispuso
la derogación expresa de la 23.068, entre otras -art. 87-.
9) Que como marco de referencia que no deberá perderse de vista en la
decisión de la causa, conviene recordar que la Constitución Nacional
reformada dotó a la Ciudad de Buenos Aires de "un régimen
de gobierno autónomo" -art. 129-, en virtud del cual se sancionó
su estatuto organizativo. A su vez, esa norma facultó a la asamblea local,
a legislar "en materia del ejercicio profesional" -art. 80, inc. 2,
d y prescribió que "el control de la matrícula y el ejercicio
del poder disciplinario de las profesiones liberales, continuará siendo
ejercido por los colegios y consejos creados por ley de la Nación hasta
que la ciudad legisle sobre el particular" -cláusula transitoria
decimoctava. Tal orden en el ejercicio de competencias no es novedoso. En efecto,
este Tribunal ha decidido en forma constante que las autoridades locales pueden
dictar las leyes y estatutos que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad
(Fallos: 7:373; 174:105; 289:238), leyes de policía interior (Fallos:
65:58; 156:290; 237:397, entre otros) y de orden administrativo. En ese entendimiento,
se ha aceptado que las autoridades facultadas para reglamentar el ejercicio
profesional establezcan los requisitos complementarios destinados a asegurar
la rectitud y responsabilidad con que la profesión ha de ser desempeñada
(Fallos: 207:159 y sus citas).
10) Que cuando el decreto 2284/91 -titulado de desregulación económica
declara que es "forzoso continuar el ejercicio del poder de policía
para afianzar y profundizar la libertad económica y la reforma del Estado..."
-cons. primero precisa el sentido de la reglamentación que dispone y
acota su ámbito de aplicación. En efecto, todas las motivaciones
que le dan sustento y las previsiones que de ella se siguen tienden a profundizar
"la libertad de los mercados con el objeto de afianzar la estabilización
de los precios y provocar la disminución de aquéllos artificialmente
elevados por efecto de regulaciones o monopolios legales que provocan falta
de competencia y de transparencia" -cons. séptimo, de allí
que no se puedan extraer conclusiones que desnaturalicen sus objetivos. De su
texto se desprende claramente la intención de asegurar un mercado no
monopólico en la oferta de servicios, sin quebranto del sistema de contralor
del ejercicio de las profesiones con título habilitante en el que reposa
en buena medida la seguridad jurídica, eje indiscutido del crecimiento
económico de un país y fin último del decreto.
11) Que es pertinente recordar que la interpretación de una norma -como
operación lógica jurídica consiste en verificar su sentido,
de modo que se le dé pleno efecto a la intención del legislador,
computando los preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico
restante y con los principios y garantías de la Constitución Nacional
(Fallos: 255:192; 263:63; 267:478; 285:60; 296:22; 297:142; 299:93; 301:460,
302:1600; 312:111), pues es principio de hermenéutica jurídica
que debe preferirse la interpretación que favorezca y no la que dificulte
los fines perseguidos por la legislación que alcance el punto debatido.
12) Que no se trata en el caso de desconocer los términos del decreto
2284/91, sino de reconocerles un alcance que se compadezca con el conjunto armónico
del ordenamiento jurídico, y con los principios fundamentales del derecho
en el grado y jerarquía en que éstos son valorados por el todo
normativo. Esta habrá de ser la técnica interpretativa siempre
que la inteligencia de un precepto, basada exclusivamente en la literalidad
de uno de sus textos conduzca a resultados concretos que no armonicen con los
principios de hermenéutica enunciados precedentemente, arribe a conclusiones
reñidas con las circunstancias singulares del caso o a consecuencias
notoriamente contradictorias. De lo contrario aplicar las normas se convertiría
en una tarea mecánica incompatible con la naturaleza misma del derecho
y con la función específica de los magistrados a quienes se les
exige conjugar los principios contenidos en la ley con los elementos fácticos
del caso, pues el consciente desconocimiento de unos u otros no se compadece
con la misión de administrar justicia (doctrina de Fallos: 234:482; 249:37;
255:360; 258:75; 281:146; 302:1611, entre otros).
13) Que, por otra parte, el decreto 2293/92 ha excedido el marco de la norma
que pretende reglamentar, circunstancia que lo torna inaplicable. Ello es así,
pues al suprimir el sistema de inscripciones centralizadas y al crear condiciones
al ejercicio de la abogacía que impiden un serio control disciplinario
y ético, ha lesionado el valor seguridad jurídica, que -como se
dijo responde a la teleología del decreto 2284/91, y ha abrogado la ley
23.187, cuyo objetivo principal es precisamente asegurarlo. En efecto, tal como
se sostuvo en Fallos: 308:987, "el Colegio no es una asociación
que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente,
sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente
pertenecen al Estado, y que éste por delegación, circunstanciada
normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno
de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados
de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia".
14) Que corresponde recordar, que el abogado no es simplemente un profesional
habilitado por su diploma universitario para exponer el derecho, enseñarlo
y hacerlo valer en patrocinio en las causas en justicia, es decir un juris peritus
y un juris consultus según la expresión y el concepto romano;
es además, un auxiliar de la justicia, un colaborador de la misma y un
integrante potencial de sus tribunales en los casos de impedimento, recusación
o excusación de sus miembros; y en su consecuencia lógica, las
leyes que organizan la justicia -en la Nación y en las provincias conforme
al enunciado del preámbulo y el art. 5º de la Constitución
Nacional, pueden exigir a los abogados cierta organización y disciplina
dentro del art. 14 de nuestra Ley Fundamental, que garantice el ejercicio responsable
y ético de la profesión legal.
15) Que, por último, y como una ratificación de la justicia material
de los criterios adoptados en el presente pronunciamiento, es necesario poner
de relieve que en casos en los que se hallaba en juego la posibilidad de que
profesionales no matriculados ejercieran en las provincias con la oposición
de los respectivos colegios, este Tribunal adoptó análogo temperamento,
fundado en los argumentos anticipados en el considerando 9 -in fine de esta
sentencia (Fallos: 320:89 y causa E.136.XXIX "Espinosa Buschiazzo, Carlos
Alberto c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa" del
18 de febrero de 1997).
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia
apelada. Costas por su orden, en atención a lo novedoso de la cuestión
planteada. Vuelvan los autos al tribunal de procedencia a los efectos de que,
por quien corresponda, se dicte una nueva. Hágase saber y remítase.
CARLOS S. FAYT - GUILLERMO A. F. LOPEZ.
ES COPIA
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ
Considerando:
1) Que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal interpuso
recurso extraordinario -que fue concedido a fs. 86- contra la sentencia de la
Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, que confirmó la de primera instancia que había hecho
lugar a la acción meramente declarativa -tendiente a lograr el libre
ejercicio profesional en cualquier jurisdicción o distrito del país,
intentada por el Dr. Raúl Alejo Baca Castex.
2) Que el actor pretendió que por sentencia judicial se declarara:
a) la no subsistencia a su respecto de la obligación de mantener una
matriculación en el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal a fin de poder ejercer su profesión ante los tribunales con asiento
en la ciudad de Buenos Aires;
b) la inexigibilidad de las respectivas cuotas anuales derivadas de tal matriculación.
Que, a esos fines, invocó lo establecido en el decreto 2293/92 en cuanto
determina la posibilidad de ejercer cualquier actividad u oficio en todo el
territorio de la República Argentina, con una única inscripción
en el registro profesional que corresponda al del domicilio real del interesado
(art. 1). Asimismo, adujo lesión actual por cuanto el colegio público
indicado le había aplicado una sanción por falta de pago de la
cuota anual y había iniciado actuaciones judiciales de cobro.
3) Que el juez federal de primera instancia, hizo lugar a la acción entablada.
Señaló que el decreto 2293/92 fue dictado a la luz de lo previsto
por el decreto 2284/91; que ambos textos superaban el análisis de validez
constitucional en cuanto a su origen; que la autoridad de la Capital Federal
admite como válida la matriculación del abogado en colegio provincial;
que el decreto 2293/92 otorga una franquicia a los matriculados provinciales
(con domicilio en la sede de matriculación), a fin de ejercer su profesión
en la Capital Federal; que tal franquicia es de ejercicio opcional por el interesado
quien, hasta que formule la misma, y mientras mantenga su matriculación
ante el colegio público, se mantiene vinculado al mismo con los deberes
y derechos que de ello devienen, estando sometido inclusive a su poder disciplinario
(fs. 39/41).
4) Que esa decisión fue confirmada por la cámara a quo. La alzada
admitió, en primer lugar, la viabilidad de la acción intentada
por cuanto, a tenor de la matriculación obligatoria establecida por la
ley 23.187 (art. 18), se configuraba en el sub lite un estado de incertidumbre
sobre los alcances, existencia o modalidad de una situación jurídica,
extremo que determinaba la nota distintiva de las acciones meramente declarativas.
Estimó, asimismo, que el actor tenía un interés actual
y cierto en la dilucidación del caso, pues corría el riesgo concreto
de una lesión inminente, y descartó el argumento del demandado
concerniente al desistimiento de la demanda (fs. 58, apartado 2.1. y 2.2.).
En cuanto al fondo del asunto, la cámara de apelaciones juzgó
que el decreto 2293/92 no había excedido el marco legislativo que le
había dado antecedente -art. 12 del decreto 2284/91 de desregulación,
ratificado por el art. 29 de la ley 24.307- ni había alterado el espíritu
de las normas que tendían a la eliminación de las regulaciones
que impidieran una fluida circulación de servicios. Finalmente, el a
quo rechazó por conjetural, el agravio relativo a que un profesional
inscripto en extraña jurisdicción no podía ser objeto de
correcciones disciplinarias en razón de que los colegios sólo
podrían actuar respecto de sus matriculados.
5) Que el recurso extraordinario es formalmente procedente, toda vez que se
halla en tela de juicio la inteligencia de normas federales -decretos 2284/91
y 2293/92- y la decisión de la causa ha sido contraria a las pretensiones
que el apelante fundó en normas de igual carácter.
6) Que cabe recordar preliminarmente que en la tarea de establecer la inteligencia
de normas federales, este Tribunal no se encuentra limitado por las posiciones
de los jueces de la causa o del recurrente, sino que le incumbe realizar una
declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación
que rectamente le otorga (Fallos: 307:1457; 313:1714; entre otros).
7) Que, en los albores de nuestro nacimiento como Nación, uno de los
inspiradores de la Carta Magna sostenía con vehemencia que "...todo
reglamento que so pretexto de organizar la libertad económica en su ejercicio,
la restringe y embaraza, comete un doble atentado contra la Constitución
y contra la riqueza nacional, que en esa libertad tiene su principio más
fecundo..." (conf. Juan Bautista Alberdi, "Sistema económico
y rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución
de 1853", pág. 16).
Que, a la luz de ese pensamiento fundamental y de la convicción que el
poder político tuvo acerca de sus beneficios prácticos, la república
cumplió una primera etapa de su vida en la que, como lo demuestra la
historia, el Estado jugó un papel principalmente abstencionista en la
regulación de las libertades económicas de los ciudadanos, en
el entendimiento de que esa era la mejor manera de respetar los derechos constitucionales
de propiedad y de ejercer toda actividad o industria lícita.
Que durante dicha etapa -que se caracterizó por la continuidad de las
instituciones tuvo lugar un ejercicio claramente restringido del poder de policía
estatal. El Estado, en efecto, mantenía su actuación dentro de
determinados límites, incidiendo solamente en la regulación de
aspectos que consideraba necesarios para el cumplimiento de sus funciones esenciales,
pero evitando reglamentar la actividad de los actores económicos, especialmente
en cuanto al ejercicio del derecho de ofertar bienes y servicios.
Que esta Corte no fue ajena a tal concepción, y en un precedente del
año 1869 estableció el criterio de que el derecho de propiedad
y especialmente el derecho de ejercer una profesión o industria, sólo
podía ser limitado por el poder de policía estatal por razones
de seguridad, salubridad y moralidad (Fallos: 7:150). El mismo criterio fue
mantenido en Fallos: 31:273.
8) Que la irrupción de las ideas políticas del siglo XX contrarias
al pensamiento liberal de los constituyentes, condujo a una relativización
en la concepción de los derechos de propiedad y libertad económica
de los ciudadanos. Se abrió en la república un debate que más
que constitucional fue político. Aunque algunos proponían el mantenimiento
del statu quo, otros propiciaban el cambio a través de una mayor injerencia
del Estado en la estructuración de lo "social", a cuyo fin
el ejercicio del poder de policía debía rebasar aquellos límites
determinados por la seguridad, la salubridad y la moralidad, para referirse
también a la regulación de las libertades de comercio e industria,
y aun al derecho de propiedad mismo.
Que la influencia de esta nueva concepción se hizo sentir paulatinamente
en la acción del poder político mediante el dictado de diversas
leyes, llegándose al año 1922 en el cual esta Corte convalidó
una manifestación de la expansión del poder de policía
del Estado referida a derechos de índole económica, lo que marcaría
el rumbo de la república de las décadas siguientes.
En efecto, la sentencia registrada en Fallos: 136: 161 (caso "Ercolano,
Agustín c/ Lanteri Renshaw, Julieta"), al declarar la constitucionalidad
de la ley 11.157 de "congelamiento" de alquileres, abrió el
camino para que el Estado, invocando el poder de policía, reglamentara
no sólo las manifestaciones de los diversos intereses económicos
de la comunidad, sino también todo aquello que se considerase de "interés
público". El nuevo rumbo adoptado, permisivo de una mayor reglamentación
y limitación de los derechos económicos en determinadas situaciones,
se vio afianzado y profundizado en otros pronunciamientos posteriores, llegándose
al caso registrado en Fallos: 247:121 ("Cine Callao") en el que fue
convalidada una reglamentación (ley 14.226), dictada en ejercicio del
poder de policía estatal, que obligaba a los particulares a realizar
una determinada actividad económica aun contra su voluntad.
9) Que, como se advierte, a partir de 1922 esta Corte abandonó un criterio
restringido de la concepción del poder de policía, para abrazar
otro más amplio -constitucionalmente válido, según se entendió-
admisivo de una mayor injerencia estatal en la reglamentación del ejercicio
de los derechos individuales, especialmente de aquéllos de índole
económica, y cuya proyección práctica se concibió
inclusive de un modo definidamente difuso bajo el argumento, expuesto en Fallos:
253:133, de que cuanto más alta sea la jerarquía del interés
tutelado, mayor podría ser la medida de la reglamentación.
Que al amparo de tal concepción amplia del poder de policía, la
república conoció una profusión de reglamentaciones en
distintos ámbitos. Sucesivamente las actividades económicas más
diversas fueron reguladas, dando lugar a un Estado intervencionista, que fue
el que signó la historia argentina durante más de sesenta años.
10) Que en época reciente el poder político ha decidido dar un
"golpe de timón" en el indicado rumbo histórico, y ha
iniciado un proceso desregulador de la economía -cuya oportunidad, mérito
o conveniencia no incumbe a esta Corte juzgar pero que sin dudas se muestra,
en su faceta más notoria, como una autolimitación del Estado en
el ejercicio de su poder de policía, lo cual es interpretado como condición
necesaria para el futuro desarrollo de la Nación.
Que, en ese sentido, y como continuación de la política iniciada
con las leyes 23.696 y 23.697, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto
2284/91, que el Poder Legislativo ratificó mediante el art. 29 de la
ley 24.307.
Que, en los considerandos de dicho decreto se recuerda que la crisis económica
de los años 30, dio lugar al establecimiento de un sin número
de restricciones al ejercicio de los derechos constitucionales de comerciar,
trabajar y ejercer industria lícita; y con base en esa situación
de hecho, se afirma en los mismos considerandos que la estabilidad que se hizo
más perceptible a partir de la sanción de la ley 23.928, impone
la necesidad de eliminar mediante una norma de sanción única y
aplicación simultánea, las regulaciones que pierden virtualidad
económica e impiden una fluida circulación de bienes y servicios,
a fin de que los habitantes recuperen sin restricciones y limitaciones el ejercicio
de sus derechos y garantías constitucionales, restringidos por normas
dictadas en atención a situaciones de hecho que ya no existen.
11) Que, en lo que aquí interesa destacar, es evidente que el dictado
del decreto 2284/91 significó romper con una tradición jurídica
iniciada en los primeros años del siglo pasado y consolidada en los siguientes,
para retornar a la filosofía constitucional liberal que dio las bases
para la construcción de la Nación.
Que, a partir de ello, el cambio implica entender, en el plano interpretativo,
que para la actual conducción política el bienestar general no
se logra a partir de la restricción y el dirigismo estatal sino que,
por el contrario, se obtiene mediante la libertad de los mercados y la fluidez
en el intercambio de bienes y servicios, lo que de suyo supone, entre otras
cosas, la ausencia de restricciones al ingreso de nuevos oferentes en el circuito
económico.
Buena o mala, tal es la evidente orientación política que ha adoptado
la Nación a través de las decisiones de sus representantes, la
cual naturalmente no puede ser revisada en su acierto por esta Corte.
12) Que, en el esquema indicado, una de las variables que se ha entendido trascendente
para alcanzar los propósitos señalados, tiene su eje en la denominada
desregulación del ejercicio de las profesiones liberales.
Sobre el particular, el art. 12 del recordado decreto 2284/91 estableció
la derogación en el territorio de la Nación de todas las limitaciones
al ejercicio de las profesiones universitarias o no universitarias, incluyendo
las limitaciones cuantitativas de cualquier índole, que se manifiesten
a través de prohibiciones u otras formas de restricciones de la entrada
a la actividad de profesionales legalmente habilitados para el ejercicio de
su profesión.
13) Que tiempo después, con una idéntica orientación, se
dictó el decreto 2293/92. En los fundamentos de esta norma, tras recordar
lo dispuesto por el art. 12 del decreto 2284/91, el Poder Ejecutivo Nacional
sostuvo, entre otras consideraciones, que las inscripciones, matriculaciones,
colegiaciones, etc. impuestas por diversas normas tanto nacionales como provinciales,
lleva a que aquellos profesionales que desean desarrollar su actividad en más
de una jurisdicción, se vean injustamente obligados a someterse al cumplimiento
de exigencias administrativas y económicas que constituyen verdaderas
aduanas interiores, lo cual importa una verdadera restricción al carácter
habilitante y a la validez nacional de los títulos.
Sobre la base de tales argumentos, el art. 1 del decreto 2293/92 reconoció
la libertad de todo profesional universitario o no universitario que posea título
con validez nacional, para ejercer su actividad u oficio en todo el territorio
de la República Argentina con una única inscripción en
el colegio, asociación o registro que corresponda al de su domicilio
real.
14) Que el recurso extraordinario interpuesto por la parte demandada se endereza
a cuestionar la validez del citado decreto 2293/92.
Que, ante todo, cabe señalar que el planteo se lo hace en una forma harto
contradictoria pues, por una parte, se reitera lo dicho en las instancias anteriores
en cuanto a que el mencionado decreto es inconstitucional (lo cual importa afirmar
su vigencia material), pero por la otra, se afirma que ha perdido virtualidad
por no existir ya la ley 23.068 que reglamentaba, debiendo inclusive tenérselo
por derogado en función del art. 42 de la ley 24.521 que ratificó
la competencia local para fijar las condiciones del ejercicio profesional de
los títulos habilitantes (fs. 74/75). Es decir, en el recurso extraordinario
tanto se afirma la subsistencia del decreto 2293/92 como integrante del ordenamiento
positivo vigente (de ahí el mantenimiento del planteo de inconstitucionalidad),
como su derogación o falta de virtualidad, todo lo cual evidencia una
incongruencia difícil de entender.
15) Que, ante todo, resulta inadmisible sostener -como lo hace el apelante que
el decreto 2293/92 reglamenta a la ley 23.068.
Que, en tal sentido, dicha ley estableció provisoriamente el régimen
jurídico de las universidades nacionales al poco tiempo de haber asumido
las autoridades constitucionales electas en 1983, en tanto que el decreto 2293/92
-dictado más de siete años después de la sanción
de aquella norma reglamenta una materia que -tal como se expuso no tiene relación
con el gobierno y administración de aquellos centros de estudio (arts.
5 a 9 de la ley 23.068).
Además, en el decreto aludido se cita a la ley 23.068 -al igual que al
art. 67, inc. 16 de la Constitución Nacional (texto anterior a la reforma
de 1994) y al art. 21, incs. 10 y 11 de la Ley de Ministerios al solo efecto
de reafirmar que "es facultad de la Nación dictar los planes de
instrucción universitaria, determinar la validez nacional de los estudios
y títulos, así como fijar las habilitaciones e incumbencias de
los mismos" (conf. primer considerando). Luego, es claro que las disposiciones
a las que se hace referencia constituyen el fundamento normativo de la competencia
del Estado Nacional, mas no el conjunto de los preceptos a reglamentar por el
decreto.
Tal conclusión guarda afinidad, por lo demás, con el sentido que
el propio apelante le atribuye a la Ley de Ministerios citada a los mismos fines
que la ley 23.068 en el primer considerando del decreto (ver fs. 74 vta., último
párrafo).
16) Que, por otra parte, corresponde observar que la alegación vinculada
a la falta de vigencia del decreto 2293/92 no puede ser considerada por esta
Corte por dos razones.
En primer lugar, porque el argumento basado en la derogación sufrida
por la ley 23.068 no fue sometido a la consideración de las instancias
inferiores, apareciendo planteado por primera vez en el remedio federal.
En segundo lugar, porque independientemente de lo anterior, lo cierto es que
del art. 42 de la ley 24.521 ninguna derogación puede ser deducida respecto
del decreto 2293/92. Ello es así, por varios motivos.
a) Ante todo, porque es principio recibido que las normas generales no derogan
específicas anteriores, salvo expresa disposición o manifiesta
incompatibilidad (Fallos: 312: 1484; 315:1274; 319:2594), lo que no se ha demostrado
en la especie.
b) Asimismo, porque no corresponde suponer una derogación tácita
como consecuencia de lo dispuesto en el art. 42 de la ley 24.521, pues tal alcance
no podría ser asignado sin desconocimiento de las atribuciones propias
del Poder Ejecutivo Nacional ejercidas al dictar el decreto 2293/92 con sustento
en el art. 21, incs. 10 y 11 de la Ley de Ministerios, texto ordenado por decreto
438/92 (doctrina de Fallos: 316: 1723, considerando 10).
c) Y, en fin, porque para declarar la falta de vigencia de una norma (en el
caso, el decreto 2293/92) como consecuencia de la abrogatio de una ley con la
que -se dice armoniza y se relaciona (la nº 23.068), no basta señalar
-como se sugiere en el remedio federal que se había dictado en ocasión
de la vigencia de esta última o con explícita referencia a ella,
sino que es necesario examinar si la norma en cuestión es verdaderamente
incompatible con el sistema establecido en la nueva ley (en la ocasión,
la nro. 24.521), pues sólo en este supuesto la sanción de un nuevo
precepto producirá la derogación de las normas que tuvieron su
razón de ser en el antiguo (Fallos: 304:1039 y sus citas; 318:567, considerando
13). En este sentido, cabe observar que el recurso extraordinario omite un desarrollo
pleno y acabado relativo a una posible incompatibilidad de los textos implicados.
17) Que, a esta altura, y ponderando la amplitud con que esta Corte puede interpretar
las normas federales en juego (conf. considerando 6), conviene discernir si
el presidente de la Nación tenía atribuciones constitucionales
para reglamentar el decreto 2284/91 antes de que éste fuera ratificado
por la ley 24.037.
Para ello, resulta necesario recordar que con anterioridad a la reforma constitucional
introducida en 1994 este Tribunal sostuvo in re "Peralta" (Fallos:
313:1513) que mediante los decretos de necesidad y urgencia el Poder Ejecutivo
pretende paliar situaciones de emergencia que no pueden ser conjuradas mediante
los procedimientos ordinarios que la Constitución prevé; por ello
-afirmó- dichas normas son válidas mientras el Congreso no manifieste
su rechazo (conf. considerandos 24 y 25); lo que implica que producen efectos
jurídicos a partir de su entrada en vigor y que, por ende, pueden ser
reglamentadas en las mismas condiciones que pueden serlo las leyes (conf. art.
86, inc. 2, de la Constitución Nacional, actualmente reproducido como
art. 99, inc. 2), pues resultaría un verdadero despropósito reconocerle
al presidente de la Nación la facultad de dictarlas y, al mismo tiempo,
negarle la de reglar los pormenores necesarios para ponerlas en ejecución.
Dado que el decreto 2284/91 pertenece a la categoría de disposiciones
comprendidas en la doctrina de aquel precedente, cabe concluir en que el Poder
Ejecutivo Nacional tenía atribuciones para reglamentarlo antes de que
operase su ratificación legislativa.
18) Que, sentado lo anterior, cabe indagar acerca de si el decreto 2293/92 excede
o altera el marco de la norma reglamentada, esto es, si respeta el espíritu
del decreto 2284/91 (art. 99, inc. 2, de la Constitución Nacional).
Que el texto del art. 12 del decreto 2284/91 no permite determinar -por lo genérico
de su formulación qué situaciones concretas están sujetas
al proceso de desregulación. Tal circunstancia pone de manifiesto por
sí misma la necesidad de una reglamentación que torne operativa
la norma, por lo que es dable concluir que el Poder Ejecutivo no incurrió
en exceso reglamentario al dictar el decreto 2293/92.
Por otro lado, cabe recordar una vez más que el decreto 2284/91 fue dictado
no sólo para profundizar la reforma del Estado sino también para
afianzar la libertad económica eliminando aquellos factores que repercutieran
negativamente en la formación de los precios (conf. considerando primero)
y suprimiendo las restricciones económicas al intercambio de bienes y
servicios (considerandos quinto, vigésimo segundo y vigésimo tercero,
entre otros). En ese contexto, el art. 12 citado no configura una declaración
retórica de principio sin relación alguna con los fines enunciados.
Por el contrario, debe ser interpretado como la clara decisión del gobierno
federal de atenuar el poder de policía de las profesiones en beneficio
del logro de aquellos propósitos.
Conclúyese, pues, que el decreto 2293/92 no altera el espíritu
de la norma reglamentada al disponer que los profesionales pueden ejercer su
actividad "con una única inscripción en el Colegio, asociación
o registro que corresponda al de su domicilio real".
19) Que, en otro orden de ideas, cabe observar que el apelante no aporta argumento
alguno que sirva de sustento a su planteo de inconstitucionalidad del decreto
2293/92 por violar las facultades locales atinentes al ejercicio del poder de
policía de las profesiones (fs. 75/75 vta).
Por lo pronto, semejante tacha supone un conflicto entre la norma federal impugnada
y una disposición de carácter provincial, lo que, por cierto,
no se ha verificado en esta causa.
En tal sentido, es preciso poner de resalto que la ley 23.187 sobre la que el
apelante ha fundado su derecho no fue dictada por un gobierno de provincia con
apoyo en los poderes que nuestra Ley Fundamental le confiere a esos estados
(arts. 121 y sgtes. -antes arts. 104 y sgtes.-; Fallos: 286:187; 300:310; 301:1053)
sino que fue sancionada por el Congreso de la Nación para regular, nada
más y nada menos, que el ejercicio profesional de los abogados ante los
tribunales con asiento en la capital de la república, incluyendo los
federales (art. 1 cit., ley cit.; acordadas 54/85 y 37/87, Fallos: 307:62 y
310:1660, respectivamente).
El interés del gobierno federal en regir esa materia es evidente a poco
que se advierta que "el abogado no es simplemente un profesional habilitado
por su diploma universitario para exponer el derecho, enseñarlo y hacerlo
valer en patrocinio de las causas en justicia..., es, además, un auxiliar
de la justicia, un colaborador de la misma y un integrante potencial de sus
tribunales en los casos de impedimento, recusación o excusación
de sus miembros" (Fallos: 203:100, considerando 5 del voto de los jueces
Sagarna y Casares; Fallos: 308:987, considerando 6 del voto del juez Belluscio).
Por ende, así como les incumbe a las autoridades de la Nación
dictar las leyes y reglamentos relativos a la organización de la justicia
federal (arts. 75, incs. 20 y 32, y 108 de la Constitución Nacional)
también a ellas les compete legislar y reglamentar lo atinente al ejercicio
de la abogacía en dicho ámbito fijando pautas de organización
y disciplina para el desempeño de esa profesión (conf. art. 14
de la Constitución Nacional). En este sentido, cabe advertir que la ley
23.187 no sólo regula esa materia dentro de los límites que fija
su art. 1 (como lo reconoce la propia recurrente a fs. 70/70 vta., punto "c"),
sino que, además, contiene otras disposiciones que también exceden
la competencia que el art. 75, inc. 30, de la Constitución le confiere
al Congreso para actuar como legislatura local. Así, por ejemplo, cabe
destacar que faculta al Colegio Público a evacuar las consultas que le
sean requeridas en cuanto a la designación de magistrados (arts. 1, y
20, inc. f); o la que le impone a todos los jueces con asiento en la capital
de la república -incluidos los federales la verificación del pago
del "derecho fijo" establecido en la ley (art. 51, inc. d); o bien,
la que exime a la entidad demandada del pago de "todo impuesto, tasa o
contribución nacional o municipal" (art. 64), lo que importa que
quede exceptuada de satisfacer el depósito establecido por el art. 286
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación para recurrir
ante esta Corte (Fallos: 321:426, voto del juez Vázquez; etcétera).
No debe omitirse en este orden de consideraciones, que la ley 23.187 (art. 65)
derogó a la ley 22.192 en lo referente al ejercicio de la abogacía
ante los tribunales nacionales ordinarios y federales de la Capital Federal,
lo que importó quitarle a esta Corte el gobierno de la matrícula
de los letrados que actuaran ante esos fueros y, asimismo, las atribuciones
que tenía para designar a los miembros del tribunal de ética forense
y establecer la reglamentación de éste (arts. 1, 3, 9, 10, 23,
24, 39 y 40). Ello desvirtúa aún más el pretendido carácter
local de la primera de las leyes mencionadas, pues es evidente que las disposiciones
derogadas comprometían el ejercicio de las funciones del Supremo Tribunal
de la Nación (art. 116 de la Constitución Nacional y Fallos: 305:38),
por lo que -en este aspecto eran de indudable naturaleza federal (Fallos: 310:2214,
voto del juez Petracchi, considerando 5, concorde con la doctrina de Fallos:
306:282); en consecuencia, sólo podían ser dejadas sin efecto
por normas que participaran de la misma naturaleza, lo que conduce a descartar
que el Congreso de la Nación haya podido actuar como mera legislatura
local al abrogarlas (art. 65 de la ley 23.187).
Por cierto, aunque se admitiera el carácter ambivalente del régimen
legal aludido (Fallos: 304:568), ello no alcanzaría para tener por configurado
el conflicto que plantea la recurrente (fs. 75, punto c, y fs. 75 vta), porque
en el caso, el propio órgano legisferante que sancionó la ley
23.187 integra el gobierno federal (arts. 44 y sgtes. de la Constitución
Nacional), al igual que la autoridad de la que emanó la norma reglamentaria
impugnada (arts. 87 y sgtes. de la Constitución).
En última instancia, corresponde advertir que tampoco mejora la postura
de la recurrente la alegada naturaleza local de la ley 23.187 que se pretende
fundar en lo previsto por la cláusula transitoria décimo octava
del estatuto organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ello
es así, porque si bien la policía de las profesiones es propia
de los poderes locales, tal circunstancia no obsta al ejercicio de facultades
de esa índole por el gobierno federal, cuando deba "proveer lo conducente
a la prosperidad del país, el adelanto y bienestar de todas las provincias"
(art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional), de suerte que las normas
dictadas por él deben prevalecer sobre cualquier disposición local
que, so color de reglamentación, pueda desvirtuarla (Fallos: 305:1094
y 307:2116).
20) Que, a todo evento, debe ser ponderado que ninguna incompatibilidad existe
entre el decreto 2293/92 y el art. 42 de la ley 24.521 en cuanto ratifica la
competencia local para fijar las condiciones del ejercicio profesional de los
títulos habilitantes. Es decir, el decreto citado respeta el ejercicio
del poder de policía local.
Que, en tal sentido, se lee en sus fundamentos que no hay "...limitación
al Poder de Policía de las Provincias que mantienen intacta su facultad
de vigilar el correcto ejercicio de las profesiones dentro de sus jurisdicciones..."
(la referencia a las "provincias" equivale a autoridades locales,
por lo que vale también para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
Por su parte, el art. 2 claramente establece que "...todos los profesionales
estarán sujetos al cumplimiento de las normas que reglamentan el ejercicio
de la profesión en las diferentes jurisdicciones donde actuaren, sin
perjuicio de lo dispuesto en el art. 1...".
Que, como puede verse, lo único que el decreto lleva a eliminar en las
jurisdicciones locales es el recaudo de la denominada "habilitación
formal" (inscripción, matriculación o registración),
en el entendimiento de que la misma no es necesaria para que igualmente aquéllas
puedan ejercer una plena vigilancia sobre el correcto ejercicio de las llamadas
profesiones liberales.
21) Que, por otra parte, no es exacta la afirmación del recurso extraordinario
en cuanto a que las normas federales cuestionadas conducen a crear una categoría
de abogados con posibilidad de actuar en la jurisdicción local que quedarían
exentos de los poderes disciplinarios del Colegio Público demandado.
Que el art. 2 del decreto 2293/92 expresamente respeta esa potestad disciplinaria
al establecer que "...En caso de ser sancionados en una jurisdicción
diferente de aquélla donde se hallaren inscriptos o matriculados, la
sanción deberá ser comunicada a la autoridad que corresponda a
su jurisdicción de origen...".
Como se aprecia, el precepto no excluye el ejercicio del poder disciplinario
del colegio demandado -o de cualquier institución análoga en el
ámbito provincial en el caso de profesionales inscriptos en otra matrícula,
sino que por el contrario lo admite al punto de señalar que las sanciones
que se apliquen serán comunicadas al colegio de inscripción.
22) Que, ciertamente, pueden ser vertidos distintos juicios sobre si la referida
modalidad de ejercicio del poder disciplinario es la más apta o no. Pero
lo concreto, es que no incumbe a esta Corte ni a ningún otro órgano
judicial ofrecer una respuesta axiológica sobre el particular.
En este sentido, reiteradamente ha resuelto este Tribunal que la misión
de los jueces es dar pleno efecto a las normas vigentes sin sustituir al legislador
ni juzgar sobre el mérito, acierto o conveniencia de disposiciones adoptadas
por aquél en el ejercicio de sus propias facultades (Fallos: 302:973;
304:1007, 1733; 305:538; 308:1745; 318: 1012; entre muchísimos otros).
Y es que, como lo destacó el juez Tomás D. Casares hace ya más
de cincuenta años, los jueces no deben juzgar "de" las leyes,
sino "según" las leyes (Fallos: 201:249).
Por tanto, señalar que el régimen instrumentado por el decreto
2293/92 impide un serio control disciplinario o ético, importa emitir
un juicio de valor en asunto en el que esta Corte no debe inmiscuirse.
23) Que, en relación a lo anterior, no es ocioso tener presente que la
atribución disciplinaria de que se trata no pertenece al colegio profesional
demandado, sino que a él le incumbe sólo su ejercicio.
En este sentido, dicha atribución disciplinaria no es sino una variante
segmentada del ejercicio del poder de policía que pertenece al Estado
y que éste confía, sólo en su aplicación, por razones
de política jurídica a órganos distintos. Constituye un
capítulo de la potestad correctiva externa que se reconoce a aquél,
fundada en el carácter eminentemente público de las funciones
del abogado y el ministerio que ejercita, que el Estado tiene el deber de tutelar
en salvaguarda del interés público comprometido (confr. A. M.
Morello y R.O. Berizonce, "Abogacía y colegiación",
pág. 61, Bs. As. 1981).
Que, al ser ello así, no es dudoso que es el propio Estado el que define
cómo y de qué manera se ejerce la atribución disciplinaria
confiada al colegio profesional demandado, pudiendo aumentarla, restringirla,
conservarla o modificarla en sus modalidades según sean las exigencias
del momento. Por su parte, el colegio no puede dejar de brindar leal acatamiento
a lo que las autoridades dispongan sobre el particular, pues no reside en él
ningún poder de policía (el que pertenece al Estado), sino que
lo único que posee es una imputación de funciones esencialmente
alterables en su estructura y alcances por quien le ha confiado dicha atribución
de competencia.
24) Que en este punto también corresponde advertir que no existe, ni
podría ser postulado válidamente que exista, una única
modalidad o manifestación posible del poder de policía de las
profesiones liberales. Dicho poder de policía puede adoptar un modo más
o menos intenso, más o menos extenso o rígido, más o menos
reglamentarista, según sean las necesidades de la Nación en un
momento histórico determinado. No hay versiones unívocas e inmodificables
que con el correr de los años no admitan variación. Lo que ayer
se tuvo por un régimen conveniente y apetecible, puede hoy ser considerado
de otra manera en atención a las necesidades que experimente el país.
Que, en ese orden de ideas, el dictado de los decretos 2284/91 (art. 12) y 2293/92
(el primero ratificado por la ley 24.307), muestra una clara voluntad del gobierno
federal de alterar el modo de ejercicio del poder de policía profesional
tal como se lo conoce hasta ahora.
Por cierto, tal voluntad del gobierno federal armoniza con la creciente liberalización
de la prestación de los servicios en el espacio integrado por los países
signatarios de los acuerdos del Mercosur, a los que, por lo demás, alude
la norma reglamentaria impugnada (considerando vigésimo primero); ello
implica, necesariamente, la atenuación progresiva -y en algunos casos,
la eliminación lisa y llana de las restricciones administrativas y económicas
que, en cada país adherente, afectan el ejercicio de las profesiones
liberales. La tendencia apuntada se manifiesta, entre otros aspectos, en la
iniciativa de fijar pautas para el reconocimiento y la reválida de títulos
profesionales sobre la base de un tratamiento igualitario -tal el caso del protocolo
de integración educativa para la prosecución de estudios de postgrado
en las universidades del Mercosur y el que se refiere a la reválida de
diplomas, certificados, títulos y reconocimiento de estudios de nivel
medio técnico.
Tanto las medidas propiciadas en los documentos referidos como la eliminación
de las restricciones dispuesta por el decreto 2284/91 evidencian que el poder
de policía del Estado -cualquiera que fuere su manifestación no
puede ser concebido en términos rígidos e invariables, de modo
tal, que resulte inconciliable con las necesidades cambiantes de los pueblos.
25) Que no escapa a la consideración del Tribunal que por imperio de
la norma cuestionada, quienes se encuentran inscriptos en una jurisdicción
pueden ejercer su actividad en cualquier otra sin tener que pagar suma alguna
en concepto de matriculación o de aporte periódico, lo que se
traduce en la merma en la recaudación de las cuotas que por estos conceptos
perciben -según los casos las entidades provinciales o nacionales que
tienen a su cargo el control del ejercicio profesional. Sin embargo, esa circunstancia
tampoco importa menoscabo irrazonable para la autoridad que representan las
entidades mencionadas.
Ante todo, es preciso destacar que dichas cuotas no constituyen prestaciones
dinerarias que los profesionales están obligados a satisfacer a ultranza
para sostener económicamente una asociación a la que no desean
pertenecer (dictamen del Procurador General en Fallos: 199:483). Por el contrario,
ellas son recursos económicos autorizados por la ley de los que se vale
la institución para ejercer el poder que el Estado le delegó;
es decir, que guardan una relación de medio a fin con la modalidad elegida
por el legislador para llevar a cabo el control superior del ejercicio de la
profesión de que se trate (Fallos: 203:100, voto cit., considerando 7).
Desde esa perspectiva, es evidente que tales obligaciones están sujetas
a los mismos límites que el poder de policía que ellas instrumentan;
por ende, el gobierno federal puede restringir su exigibilidad a un determinado
conjunto de personas -como lo ha hecho mediante el decreto 2293/92- cuando ello
sea conducente para la prosperidad del país o al adelanto de todas las
provincias (Fallos: 305:1094 y 307:2116).
Con particular referencia al Colegio Público de Abogados, no se advierte
que la falta de pago de las cuotas previstas en el art. 51, inc. a, de la ley
23.187 por parte de los profesionales que -como el demandante se encuentren
matriculados en una jurisdicción distinta de la Capital Federal, implique
un trastorno que pueda comprometer el cumplimiento de los fines de la institución,
máxime, cuando ella cuenta con una significativa cantidad de profesionales
inscriptos que contribuyen económicamente a su mantenimiento.
26) Que los planteos efectuados en la causa difieren de los que tuvo que resolver
el Tribunal en los casos "Cadopi" (Fallos: 320:89) y "Antonini
Modet" (Fallos: 320: 2964).
En efecto, en el primero de los precedentes referidos el actor modificó
su posición inicial al relacionar la aplicación del decreto 2293/92
en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires con la vigencia, en el orden
nacional y provincial, del Pacto Federal para el Empleo, la Producción
y el Crecimiento (confr. hechos nuevos denunciados a fs. 45/46 y 58 de aquel
expediente, y resultando II del fallo); en segundo lugar, la demandada no cuestionó
-a diferencia de lo ocurrido en el sub lite la constitucionalidad del decreto
citado, sino que adujo que su aplicación dentro del territorio provincial
estaba condicionada a la ratificación del órgano legisferante
local, lo que concordaba con el argumento central del citado como tercero (ver
resultandos III y IV). En el contexto indicado, la cuestión relativa
a si la matriculación local importaba una restricción o limitación
en los términos del decreto 2284/91 era ajena al thema decidemdum.
En lo que respecta al caso "Antonini Modet", cabe señalar que,
además de ser análogo al anterior (ver considerando 3 del fallo),
el demandante se había sometido voluntariamente a las disposiciones a
las que pretendía sustraerse mediante la promoción del juicio,
lo que, sumado a los fundamentos dados por el Tribunal en "Cadopi",
determinaba el rechazo de la demanda (considerando 4 de aquel pronunciamiento).
En el sub lite, frente a la impugnación de inconstitucionalidad deducida,
el Tribunal ha decidido sentar la doctrina relativa al punto en disputa con
un alcance que trasciende las particularidades de la causa. Ello, en beneficio
de la seguridad jurídica y del cumplimiento de la ley (Fallos: 311:1946),
para evitar situaciones potencialmente frustratorias de derechos constitucionales
(Fallos: 318: 1959), y siguiendo una interpretación legal, administrativa
y jurisprudencial congruente, que, por lo demás, se encuentra igualmente
presente en los fallos dictados en el sub lite en las dos instancias anteriores,
a lo cual se puede abundar, entre otros, el voto del juez Vázquez en
la acordada 20 del 12 de mayo de 1998 (Fallos: 321:30) por la cual se decidió
posibilitar que todos los abogados del país puedan ejercer su derecho
a elegir sus representantes ante el Consejo de la Magistratura; lo cual se condice
con la plena vigencia del principio representativo de gobierno y con el hecho
incontrovertible de que, cumpliendo con los recaudos profesionales, todos se
encuentran en condiciones de ser jueces de la Nación; y que a través
de la Federación Argentina de Colegios de Abogados se abarcan por igual
a todos los letrados de la república y no sólo a aquellos que
ejerzan en la ciudad de Buenos Aires, aventándose así toda práctica
inconstitucional que pudiera afectar el derecho de ejercer libremente la profesión,
sin discriminación entre iguales de distinta colegiación.
27) Que, en fin, el dictado del decreto 240/99 por parte del Poder Ejecutivo
Nacional no hace variar la solución adoptada en el sub lite, pues el
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento -a cuya
aprobación legislativa subordina aquella norma la aplicación del
decreto 2293/92- fue ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el
decreto 14/94 en virtud de la autorización conferida por el Congreso
de la Nación (art. 33 de la ley 24.307) y, asimismo, por el gobernador
de la Provincia de Buenos Aires sobre la base de lo establecido en la ley 11.463
de dicha provincia.
En tales circunstancias, no existe impedimento para que el actor se encuentre
amparado por el régimen jurídico que invoca.
Esta interpretación, por lo demás, adquiere singular valor si
se atiende a que el dictado del aludido decreto 240/99 -en cuanto aquí
interesa, encontró expresa motivación en el sentido que el Poder
Ejecutivo atribuyó a la decisión adoptada por el Tribunal en la
causa "Cadopi" (confr. entre los considerandos que precedieron a aquél,
el décimo), pronunciamiento cuyo verdadero alcance ha sido precisado
con anterioridad.
Por ello, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma
el fallo apelado. Costas por su orden en atención a las dificultades
de la materia debatida y su carácter novedoso (art. 68, segundo párrafo,
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese
y devuélvase. ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
