Falllo Bagnat, Juan C. c. Gobierno nacional -Est. Mayor Gral. Naval s/ Retiro
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Bagnat, Juan C. c. Gobierno nacional -Est. Mayor Gral. Naval s/ Retiro.
Opinión del Procurador General de la Nación
Contra la sentencia de la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contenciosoadministrativo Federal, que revocó la de primera instancia
y rechazó la demanda, dedujo el actor recurso extraordinario, el que
fue concedido a fs. 442.
Para arribar a la decisión que se impugna, sostuvo el a quo que la accionada
había opuesto como defensa de fondo en su contestación de fs.
94/98, la caducidad de la acción por haber vencido el plazo previsto
en el art. 25 de la ley 19.549, cuestión cuyo tratamiento fue diferido
por el juez de grado hasta el dictado de la sentencia definitiva sin que, finalmente
en esa oportunidad fuera abordado.
Al margen de señalar que temas de esa naturaleza debían resolverse
como excepción de previo y especial pronunciamiento, entendió
la cámara que atento el agravio formulado a ese respecto por la accionada,
cabía su tratamiento en aquella sede.
Al respecto, afirmó que si bien la doctrina sentada en el fallo plenario
"Astarida" limitaba la aplicación del plazo de caducidad previsto
por el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos, a los actos emanados
de los organismos militares, policiales y de seguridad por los cuales se apliquen
sanciones disciplinarias a sus agentes, situación que no se daba en la
especie, idénticas razones de justicia y conveniencia a las invocadas
por la mayoría en el plenario citado, aconsejaban adoptar la misma solución.
Añadió en punto a ello, que correspondía interpretar en
forma extensiva el art. 2°, inc. a), de la ley 19.549 en cuanto dispone
la aplicación supletoria de sus normas a las tramitaciones administrativas
contempladas por regímenes especiales, de modo que alcance también
al ejercicio de la acción contemplada en el título IV de la misma
ley.
Ello así, concluyó, porque no encontrándose previsto normativamente
el plazo para impugnar judicialmente decisiones como las aquí cuestionadas,
no quedaría asegurado el buen orden ni la eficacia de la gestión
del interés público, si no se contara con el mecanismo de la caducidad
para definir, con prontitud, la validez de tales decisiones.
La recurrente se agravia, en primer término, por entender que el a quo
ha vuelto sobre una cuestión precluida como lo era la habilitación
de la instancia. Añade a ello, que el tribunal ha incurrido en una contradicción
al sostener por una parte que la mencionada defensa debía tratarse como
una excepción de previo y especial pronunciamiento, para luego resolverla
una vez tramitando el proceso.
Se queja también por la aplicación efectuada del art. 25 de la
ley de procedimientos administrativos, con remisión a los fundamentos
de un fallo plenario cuyas circunstancias fácticas son ajenas a las planteadas
en esta causa.
Discrepa también, con el alcance otorgado por la cámara al art.
2°, inc. a) de la ley 19.549, toda vez que la referida norma alude al procedimiento
aplicable a los regímenes especiales que subsisten, que fueron señalados
por el dec. 9101/72 y en el cual no se indica a la ley 19.101 entre aquellos
a los que el primer cuerpo normativo se aplica supletoriamente. Es por ello,
agrega, que el art. 2°, inc. b) de la ley 19.549 facultó al Poder
Ejecutivo Nacional a dictar los respectivos códigos de procedimientos
para los organismos de defensa y de seguridad, no estableciéndose en
éstos la supletoriedad mencionada en el inciso anterior.
Expone el apelante, que al actuar de tal manera, la cámara ha creado
un mecanismo de caducidad no previsto por la ley convirtiéndose en legislador
y condicionando el ejercicio del derecho de defensa en su parte, con violación
de expresas disposiciones constitucionales.
Por último, afirma que se ha omitido tratar el carácter de acto
nulo de nulidad absoluta e insalvable, que le atribuyera en la demanda al decreto
cuestionado, extremo que resulta conducente para una correcta solución
del caso, dada la imprescriptibilidad de tales actos.
El agravio expuesto en primer lugar, referido a la arbitrariedad en que habría
incurrido el tribunal al volver sobre una cuestión firme como lo era
la habilitación de la instancia, no debe merecer acogida, toda vez que
no ha existido al respecto un pronunciamiento contrario a un derecho de naturaleza
federal oportunamente invocado por el apelante. Así lo pienso, toda vez
que ante el planteamiento de su contraparte acerca de la caducidad de la acción,
el actor se limitó a señalar la improcedencia del alcance que
la demandada pretendía otorgar al art. 25 de la ley 19.549, postura que
reiteró en la contestación de agravios de fs. 408/411 sin invocar,
en esa oportunidad, la preclusión que ahora trae como sustento de su
recurso.
Distinta solución corresponde, en mi criterio en lo que hace al tema
de fondo debatido, es decir a la aplicabilidad en el "sub lite" del
referido art. 25 de la ley de procedimientos administrativos. En primer término,
punto suscita cuestión federal al encontrarse en juego la inteligencia
de normas de igual carácter, como lo son el referido artículo
y el art. 2° del mismo cuerpo normativo.
Sentado ello, debo recordar que el art. 1° de la ley 19.549, exceptúa
de manera expresa la aplicación de sus disposiciones al procedimiento
administrativo ante los organismos militares, de defensa y seguridad. Por su
parte, el art. 2°, inc. a) dispone que su articulado se aplicará
en forma supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes
especiales subsistan, supuestos éstos, que fueron especificados en el
dec. 9101/72, que sólo se refiere a los procedimientos contemplados en
las normas que rigen para el personal civil que presta servicios en la Administración
Pública y en los organismos militares, de defensa y seguridad e inteligencia.
Como puede verse, de acuerdo a lo que disponen las normas citadas, estimo que
el procedimiento atinente al personal militar y de seguridad, no admite la aplicación
supletoria de la ley 19.549, en la forma en que lo ha entendido la cámara,
ello, sin dejar de señalar que aun cuando pudiera admitirse tal inteligencia,
dicha aplicación no podría extenderse a normas que sujetan a un
plazo en extremo breve la extinción del derecho que pretende ejercerse.
Al respecto, ha señalado el Tribunal con anterioridad, que las leyes
deben ser interpretadas considerando armónicamente la totalidad del ordenamiento
jurídico y los principios y garantías de raigambre constitucional,
para obtener un resultado adecuado, pues la admisión de soluciones notoriamente
disvaliosas no resulta compatible con el fin común, tanto de la tarea
legislativa como de la judicial (Fallos t. 302; p. 1284 ¬Rev. LA LEY, t.
1981¬A, p. 401¬).
Por ello, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario, revocar
el pronunciamiento atacado con el alcance que surge de lo antes expuesto y devolver
las actuaciones al tribunal de origen para que, por donde corresponda se dicte
uno nuevo con arreglo al presente. ¬ Diciembre 28 de 1987. ¬ Andrés
J. D'Alessio.
Buenos Aires, marzo 10 de 1988.
Considerando: Que los agravios del apelante reciben adecuado tratamiento en
los términos del dictamen del Procurador General, que esta Corte comparte
y da por reproducidos en su sentencia por razones de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto
la sentencia con el alcance indicado y se devuelven los autos al tribunal de
origen para que, por quien corresponda, proceda al dictado de otro nuevo con
arreglo a derecho. Con costas (art. 68, Cód. Procesal Civil y Comercial
de la Nación). ¬ Augusto C. Belluscio. ¬ Carlos S. Fayt. ¬
Jorge A. Bacqué.
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