Fallo Bingo Lomas S.A c/ Provincia de Buenos Aires s/ Demanda Contenciosa
Administrativa
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modelos contratos comerciales civiles penales
Bingo Lomas S.A c/ Provincia de Buenos Aires s/ Demanda Contenciosa
Administrativa.
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a tres de setiembre de mil novecientos noventa y seis,
habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo
2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores
Negri, Laborde, San Martín, Hitters, Pisano, se reúnen los señores
jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar
sentencia definitiva en la causa B. 55.846, "Bingo Lomas S.A. contra Provincia
de Buenos Aires. Demanda contencioso administrativa".
A N T E C E D E N T E S
1. Bingo Lomas S.A. promueve demanda contencioso administrativa contra la Provincia
de Buenos Aires impug¬nando las resoluciones del Directorio del Instituto
Provin¬cial de Lotería y Casinos que decidieron la caducidad del
convenio de autorización que favorecía a la Asociación
Cooperadora contratista de la actora; el rechazo de la suspen¬sión
de la ejecutoriedad de dicha medida y la denegatoria de los recursos articulados
en sede administrativa.
Pide que se dejen sin efecto los actos cuestionados.
2. La Fiscalía de Estado sostiene la legitimidad de los actos atacados
y solicita el rechazo de la demanda en todas sus partes.
3. Agregadas las actuaciones administrativas remitidas como única prueba
ofrecida por las partes, los alegatos de la actora y demandada y encontrándose
la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente
C U E S T I O N
¿Es fundada la demanda?
V O T A C I O N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
I. Bingo Lomas S.A. acude en su calidad de con¬tratista de la Asociación
Cooperadora del Hospital Subzonal Materno Infantil de San Francisco Solano,
entidad autorizada para la explotación de una sala de juego de azar denominado
"lotería familiar" o "bingo" en los términos
de la ley 11.018 y decreto reglamentario 5309/90.
Invoca la disposición 722/91 de la Dirección Provincial de Lotería
que habilitó a la mencionada Asociación Cooperadora para desarrollar
la actividad de la sala de bingo nº 27 en el partido de Quilmes y el contrato
celebrado con la beneficiaria para tomar a su cargo la adminis¬tración
de la tarea.
Señala que una serie de dificultades financieras determinaron que los
primeros depósitos destinados a las reparticiones oficiales no fueran
efectuados en el plazo previsto por la ley 11.018 y que los ingresos registraron
atrasos que en algunos casos resultaron demoras significativas.
Destaca que, con motivo de tales tardanzas, el Instituto Provincial de Lotería
acudió a las previsiones del art. 13 del decreto 5309/90, aplicando los
intereses punitorios del 1% diario y los progresivos que llegaron al 3% diario
y posteriormente declaró la caducidad del convenio de autorización.
Denuncia que, sin que adquiriera firmeza el acto revocatorio de la habilitación,
se paralizó la actividad de la entidad de bien público y de su
tercero contratante, concretándose el secuestro de los cartones y la
clausura de la sala.
Afirma que las normas establecidas en el art. 13 del decreto 5309/90 para calcular
los intereses han sido derogadas por el decreto 939/91 que declara aplicable
en el ámbito provincial la ley 23.928 respecto a las materias y situaciones
propias del derecho público local.
Rechaza la tasa de interés del decreto 5309/90 por su incompatibilidad
con las normas de la convertibilidad.
Califica al porcentaje de interés aplicado como creciente, desorbitado,
leonino y contrario a derecho y sostiene en definitiva que los actos impugnados
son ilegí¬timos pues se apoyan en una norma orgánicamente
derogada y resultan arbitrarios e irrazonables pues establecen una tasa de interés
usuraria.
Considera que las resoluciones estarían viciadas de nulidad en razón
de haberse omitido la vista de la Fis¬calía de Estado.
II. La Fiscalía de Estado solicita el rechazo de la demanda en todas
sus partes.
Señala que la denominada ley de convertibilidad del austral únicamente
prohibió los mecanismos de actualización de las deudas, manteniendo
en torno a los intereses tanto sus funciones indemnizatorias como lucrativas.
Pone de resalto la inexistencia de una derogación orgánica o tácita
del art. 13 del decreto 5309/90 ya que sus cuestiones no comprenden el campo
de aplicación de la ley 23.928.
Manifiesta que los arts. 11 y 12 de la ley 11.018 y 13 del decreto reglamentario
regulan específicamente la sanción aplicable a los autorizados
para la explotación del juego que no ingresen oportunamente los correspondiente
porcentajes de recaudación y dicha especialidad de la nor¬mativa
impide que se la considere derogada por la vigencia de la ley 23.928. Ambas
normas tienen un ámbito de aplicación diferente y tienden a finalidades
diversas.
Considera que los intereses denunciados tienen una finalidad persuasiva y sancionatoria,
rechazando el ar¬gumento que los identifica como un elemento tendiente a
repotenciar la deuda.
Puntualiza el carácter voluntario de la infrac¬ción, ya que
ha sido el propio actor quién con su obrar negligente e injustificado
ha generado la situación de la que ahora se agravia, y suma a ello el
conocimiento previo de la sanción.
Refiere que la empresa al formalizar el contrato de explotación y administración
se sometió expresamente y sin reservas a las previsiones de la ley 11.018
y al decreto 5309/90 y ello determina la improcedencia de la ulterior impugnación.
Afirma que la causal de rescisión contractual y/o caducidad de la autorización
quedó configurada al incurrir la actora en atrasos mayores a los treinta
días en el depó¬sito de las sumas retenidas y que las autoridades
aplicaron para tal suceso las disposiciones contempladas por los arts. 11 y
13 del decreto 5309/90.
Expresa que la interesada consintió la determinación administrativa
de los días de mora en que incurriera y el plazo establecido para el
depósito de las recaudaciones y con ello los fundamentos esenciales de
las resoluciones administrativas, los cuales no fueron impugnados en la demanda
y arriban firmes a la instancia judicial.
Rechaza la existencia de vicios de procedimiento por la falta de la vista del
Fiscal de Estado y concluye en la inexistencia de irregularidades que afecten
al interés público o a intereses patrimoniales de la Provincia.
III. La actora acude a esta instancia contencioso administrativa al amparo de
su vinculación con la Asociación Cooperadora Hospital Subzonal
Materno Infantil de San Francisco Solano para la administración y explotación
de una sala de juego de azar denominado "bingo" (exp. 3354, contrato
de fs. 89).
En efecto, el Director Provincial de Lotería aprobó por la disposición
722/91 el convenio referido precedentemente y autorizó la explotación
de una sala destinada al juego de "Lotería familiar gigante"
o "bingo" por el término de 15 años en los términos
de la ley 11.018 y decreto 5309/90 (exp. adm., fs. 95 y 96).
Con motivo del curso de ejecución de dicha relación fueron observados
incumplimientos del tercero contratante. Las auditorías efectuadas sobre
los pagos de recaudación comprobaron que varios depósitos habían
sido realizados una vez vencidos los plazos legales, circunstancia que también
motivara la investigación administrativa de la negligencia en la conducta
de los agentes públicos respon¬sables (exp. adm., fs. 209).
Las irregularidades detectadas culminaron con la declaración de caducidad
del convenio de autorización, el reclamo de los intereses punitorios
devengados por los atrasos imputados (resolución 31/94; 104/94, exp.
adm., fs. 214/215 y 232) y el rechazo de los recursos de revocatoria, apelación
y revisión (resolución 540/94; 1788/94; exp. adm., fs. 261/263
y 289).
Dichos actos constituyen el complejo decisorio impugnado en autos.
IV. La actora reconoce la existencia de atrasos en los depósitos del
dinero destinado a las instituciones oficiales. Sus defensas se limitan a la
descalificación de la tasa de interés aplicada por calificarla
como abusiva y usuraria.
Las constancias de las actuaciones administrativas demuestran distintas anormalidades
en el cumplimiento de los deberes legales. Por un lado faltaron comprobantes,
boletas de depósitos y por otro se registraron atrasos en los depósitos
(v. informe de fs. 136).
Ello dio motivo a la pertinente intimación (fs. 139), a cumplimientos
parciales con pedidos de prórroga de plazos (fs. 141), que merecieron
respuesta negativa (resolución 344/93, fs. 143) y a posteriores entregas
de documentación exigida (fs. 144, 147 y 149).
No obstante, los informes continuaron documen¬tando la existencia de atrasos
en los ingresos de las sumas debidas (v. fs. 150) los cuales por su gravedad
sostenían la causal de caducidad de la autorización (v. informe
de fs. 155 y 159).
A partir de las demoras constatadas se origina una doble penalidad por el incumplimiento,
ya que las nor¬mas legales contemplan la figura de los intereses y en los
casos de la mayor gravedad la caducidad de la autorización.
Las constancias no controvertidas de las actuaciones administrativas, particularmente
el informe del Departamento Bingo de la Dirección de Lotería y
Casinos documentan la existencia de varios meses de atrasos en los in¬gresos
de los depósitos. A fs. 150 resulta esclarecedor el testimonio en cuanto
a que durante el mes de noviembre del año 1991 las demoras no pasaban
de algunos días en el mismo mes, pero a partir de abril de 1992, los
pagos se trasladan al mes de febrero de 1993.
Es así que los importes de los meses de mayo, junio, julio, agosto, octubre,
noviembre y diciembre de 1992 fueron depositados en distintos días del
mes de abril de 1993.
En definitiva, el atraso comprobado asciende a varios meses.
V. La cuestión debe resolverse con arreglo a las normas de aplicación.
La relación jurídica entablada por la autorización conferida
para el funcionamiento y explotación del juego de azar denominado lotería
familiar, lotería familiar gigante, o bingo, se encuentra regida por
la ley 11.018 y su decreto reglamentario 5309/90. Tal el marco de sujeción
normativa al que voluntariamente se somete quién resulta beneficiado
con un derecho administrativo de semejante naturaleza.
Se trata de un típico régimen de derecho público. La regulación
del juego constituye una materia sometida a estrictas limitaciones y controles
severos. El hecho que el Estado reglamente dicha actividad, en aras de determinadas
valoraciones sociales, ya que los ingresos provenientes de dicho ámbito
permiten fomentar estas funciones, determina que para su ejercicio los particulares
deban ajustarse a pautas rigurosas (I. 1135, "Club Atlético Brown",
27-IX-94).
En el presente, las previsiones legales contem¬plan como exigencia ineludible
para los responsables el depósito de los fondos en un plazo no mayor
de 72 horas pos¬teriores al día del o los sorteos (art. 11, ley 11.018).
También existe una habilitación legal a los fines que la reglamentación
establezca las multas y sanciones para los casos de incumplimiento (art. 12,
ley 11.018), permitiendo que las infracciones puedan ser pasibles con hasta
la caducidad de la autorización (art. 20 ley 11.018).
En dicho marco, el decreto 5309/90 autorizó al organismo de aplicación
-Dirección Provincial de Lotería a declarar la caducidad y/o rescisión
del contrato y aplicar intereses por no realizar en términos los depósitos
entre otras medidas (art. 2º incs. 15 y 16).
En cuanto a las penalidades graves, estableció que la falta de depósito
en término por la autorizada y/o terceros contratantes de las sumas ingresadas
hará que las mismas devenguen un interés punitorio del 1% diario
durante los primeros 5 días, del 2% diario del sexto al décimo
día y del 3% diario del día once en adelante (art. 13, primera
parte) y para el supuesto de un atraso mayor de treinta días contempló
la causal de caducidad de la autorización y/o rescisión del contrato
(art. 13, última parte).
VI. Las normas señaladas establecen sanciones económicas para
los atrasos, pero reglan de manera autónoma la demora más grave,
esto es la que supera el plazo de los treinta días y para ella determinan
la caducidad y/o rescisión de la autorización. Las circunstancias
comprobadas a fs. 150 de las actuaciones administrativas importan atrasos de
varios meses y en oportunidades reiteradas, motivo por el cual configuran la
situación extrema que habilita la ex¬tinción de la relación
(art. 13 última parte, decreto 5309/90).
La medida se ajusta a sus antecedentes causales y a las normas de aplicación.
VII. La cuestión de los intereses calculados por las demoras en mérito
a la vigencia de la mecánica sancionatoria constituye una cuestión
diferente a la que califica por sí misma la posibilidad de la rescisión
contractual.
Los intereses consignados no pueden valorarse ex¬clusivamente en el marco
de la reparación patrimonial por la mora. Tal como fuera ponderado, es
un espacio de regulación especial del derecho público. Es actividad
sancionatoria prevista como multa por el incumplimiento. Se trata de una pena
que no actúa como indemnización e importa una medida ejemplarizadora,
de índole intimidatoria, indispensable para lograr el acatamiento de
la ley.
Son sanciones de naturaleza económica que afectan el patrimonio del infractor
no como retribución o compensación del daño o desmedro
que haya ocasionado la infracción, sino como represión punitoria
de la falta (B. 47.752, "Londero", 22-IV-80).
En el supuesto de autos el particular ingresa el dinero como consecuencia de
la explotación y solamente debe depositar el porcentaje establecido legalmente.
Es una operación de simple cálculo matemático seguida de
un trámite bancario. En las bases mismas de la relación contractual
el obligado se compromete a afrontar graves consecuencias patrimoniales por
el incumplimiento. Hay una conformidad con el régimen legal al consentir
el ámbito normativo de sujeción.
Por todas las razones expuestas, los intereses contemplados revisten una particular
naturaleza jurídica, distinta al ámbito de reparación común
de la mora y se ajustan al marco especial de derecho público que se aplica
para la administración y explotación de la actividad autorizada.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado reiteradamente
que las Provincias pueden establecer particulares infracciones y penas en asuntos
de interés puramente local (Fallos, 191: 245; 195: 319).
VIII. En cuanto al supuesto vicio de procedimiento denunciado por la ausencia
de la vista del Fiscal de Estado en el procedimiento administrativo, juzgo que
el mismo resulta inexistente ya que, si bien no se registra intervención
en la primer etapa de la formación de la voluntad administrativa, con
motivo del trámite recursivo tuvo oportunidad de expedirse sin formular
observaciones al trámite y legitimidad de lo actuado (exp. adm., fs.
281).
La demanda no puede progresar. Costas por su or¬den (art. 17, C.P.C.A.).
Voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Laborde, San Martín, Hitters y Pisano,
por los fundamentos del señor Juez doctor Negri, votaron por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede se rechaza la demanda
interpuesta.
Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.)
Por su actuación profesional en autos regúlanse los honorarios
del doctor Carlos A. Botassi en la suma de cuatro mil trecientos pesos (arts.
9, 14, 15, 16, 21, 23 2da. parte, 28 inc. "a", 44 inc. "a",
51 y 54, decreto ley 8904/77), cantidad a la que deberá adicionarse el
10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.
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