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Fallos Clásicos |
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Boaglio, Carlos J. A. c. Municipalidad de Buenos Aires
Buenos Aires, diciembre 6 de 1993.
Cuestión: I. Si ante la jurisprudencia fijada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del fallo "in re": "Piaggio de Valero, María Elena c. M. C. B. A. s/ ordinario", debe ser mantenida la doctrina del plenario dictado en los autos "González Vilar, Carmen c. M. C. B. A. s/ daños y perjuicios", de fecha 20/8/87 ¬La Ley, 1988¬A, 46¬ según la cual es susceptible de declararse la nulidad de un decreto municipal por el cual se reescalafona a un agente de la comuna privándolo de la función de conducción que desempeñaba, si en aquél no se indican los motivos determinantes de la decisión pero se citan las normas legales en que se fundan.
II. En caso negativo, si debe considerarse válido un decreto municipal por el cual se reescalafona a un agente de la comuna, privándolo de la función de conducción que desempeñaba, si en aquél no se indican los motivos determinantes de la decisión pero se citan las normas legales en que se fundan.
La mayoría, en forma impersonal dijo:
I. Como punto de partida, esta mayoría adelanta que considera que el plenario debe seguir vigente, a pesar del criterio opuesto sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Además, se ratifican los fundamentos vertidos en oportunidad de su dictado.
II. Si bien son atendibles las razones expuestas por la minoría que comparte el criterio del Alto Tribunal, también lo son las de esta mayoría, respecto a que no obstante la vigencia del art. 9 de la ordenanza 33.640, en cuanto establece que la estabilidad alcanza solamente al grupo y categoría de revista, estando excluida la función de conducción que se haya asignado, y que el agente que cesare en sus funciones de conducción se reintegrará a la función o especialidad que cumplía con anterioridad a la mencionada designación, conservando la categoría alcanzada, pero dejando de percibir los adicionales fijados para el respectivo nivel de conducción, el acto administrativo que reescalafona al agente privándolo de la función de conducción que desempeñaba, debe contener la respectiva motivación.
Es que, como se sostuvo entonces, con ello no se busca establecer formas por las formas mismas, sino preservar valores sustantivos y aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuación de los órganos estatales y que desde el punto de vista del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor protección de los derechos individuales. De su cumplimiento depende que el administrado pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto.
III. Desde otro punto de vista, el motivo de esta convocatoria es el dictado de sentencias por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con un criterio adverso al sostenido en el plenario. En este aspecto es necesario destacar que en temas como el de la convocatoria la jurisprudencia de ese tribunal, si bien debe ser observada en aquellos casos concretos en que anula las sentencias que aplicaron el plenario obligatorio (art. 303, Cód. Procesal), no ocurre lo mismo para la generalidad de ellos. Es que, sin perjuicio de la autoridad que cabe reconocer a esos pronunciamientos de aquel tribunal, se trata de un supuesto de cuestiones de hecho y de derecho público local, que constituye materia ajena a la instancia del art. 14 de la ley 48, "máxime cuando la cuestión ha sido resuelta con fundamentos bastantes de igual naturaleza que descartan la tacha de arbitrariedad" (conf. C.S.J.N. c. "González Vilar C. c. M. C. B. A.", del 7/7/88, disidencia de los doctores Levene (h.) y Moliné O'Connor).
IV. A lo expuesto debe agregarse que es prácticamente unánime el criterio jurisprudencial y doctrinal, que coincide con la conclusión del fallo plenario en cuestión (conf. SC Buenos Aires c. "Fiscal de Estado c. Provincia de Buenos Aires", del 1/6/82, ED, 102¬424; íd.; c. "Verdún R. c. Municipalidad de General Sarmiento", del 20/3/84; íd., c. "Torrubia M. c. Provincia de Buenos Aires", del 5/8/86; íd., c. "González Menéndez D. c. Provincia de Buenos Aires", del 27/9/88; íd., c. "Ricci de Patane M. c. Municipalídad de La Matanza", del 21/11/89; íd., c. "Torres N. c. Municipalidad de Quilmes", del 5/3/91; Sup. Trib. Justicia de Chubut, c. "Otaegui de Canario E. c. Corporación de Fomento del Chubut", del 10/5/85; íd., c. "Ferré de García M. c. C.O.R.F.O. Chubut", del 4/6/86; C. S. J. Santa Fe, c. "Flores O. c. Municipalidad de Granadero Baigorria", del 13/9/89, sentencias todas registradas en el banco de datos del Sistema Argentino de Informática Jurídica; Sup. Trib. Chaco c. "Spasoevich Hnos. S. R. L. c. Provincia del Chaco", del 31/5/82, ED, 102¬565; CNFed. Contenciosoadministrativo, sala I., c. "American Express Argentina S. A. c. Resol. del Secr. de Industria y Comercio Exterior 356", del 25/8/85, ED, 126¬257; íd., sala III, c. "Hughes Tool Company S. A. c. Estado nacional", del 11/9/84, ED, 111¬701, La Ley, 1984¬D, 363; íd. íd., c. "Colombo Murúa, M. c. Gobierno nacional", del 19/11/87, JA, 1989¬i398; íd., sala IV, c. "Cabuli V. c. Estado nacional", del 11/2/85, ED, 115¬341; C. Fed. Córdoba, sala B. c. "Universidad Nacional de Córdoba", del 30/3/88, así citada en JA, 1989¬i851; Bielsa, "Derecho Administrativo", t. II, p. 85, 6ª ed.; Bruzzón, nota en ED, 109¬345; Cabral, "El acto administrativo y sus elementos esenciales (ley 19.549)", ED, 42¬847; Canasi, "Derecho Administrativo", ed. 1974, t. II, parte especial, p. 172; Cassagne, "El acto administrativo", pág. 212, 2ª ed., Diez, "El acto administrativo" p. 239, 2ª ed.; Dromi, "Manual de Derecho Administrativo", t. 1, p. 133, 1987; Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, p. 421, 2ª ed. , Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. III, p. X¬6/979; Heredia, "Los elementos del acto administrativo", La Ley, 1975¬C, 823; Hutchinson, "Ley nacional de procedimientos administrativos", ed. 1987, t. 1, p. 148/987; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", segunda edición, t. II, p. 323, 2ª ed., aunque aclara que la cita legal es suficiente "cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva"; Martínez, "Motivación del acto administrativo", JA, 1986¬II, 817; Miri Ferrari de Heras, "La motivación en los actos administrativos discrecionales", JA, 1985¬I, 607; Sayagués Laso, "Tratado de derecho administrativo", t. I, p. 460, Montevideo, 1959).
V. La respuesta que se da al punto I de la convocatoria, hace innecesario entrar a la consideración del punto II del temario.
Por estas consideraciones y como doctrina legal obligatoria (art. 303, Cód. Procesal), se resuelve:
Ante la jurisprudencia fijada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del fallo "in re": "Piaggio de Valero, María Elena c. M. C. B. A. s/ ordinario", debe ser mantenida la doctrina del plenario dictado en los autos "González Vilar, Carmen c. M. C. B. A. s/ daños y perjuicios", de fecha 20/8/87, según la cual es susceptible de declararse la nulidad de un decreto municipal por el cual se reescalafona a un agente de la comuna privándolo de la función de conducción que desempeñaba, si en aquél no se indican los motivos determinantes de la decisión pero se citan las normas legales en que se fundan".
El doctor Russomanno no interviene por hallarse en uso de licencia. La vocalía Nº 4 se encuentra vacante. Asimismo, el doctor Sansó no interviene por hallarse en uso de licencia. ¬Luis G. Lérida. ¬Carlos R. Degiorgis. ¬ Jorge A. Giardulli. ¬ Ana M. Luaces (en disidencia). ¬Hugo Molteni. ¬ Jorge Escuti Pizarro. ¬ José A. Martín de Mundo. ¬ Santos Cifuentes (en disidencia). ¬ Jorge H. Alterini (en disidencia). ¬ José L. Galmarini (en disidencia). ¬ Alberto J. Bueres (en disidencia). ¬Alí Joaquín Salgado (en disidencia). ¬ Osvaldo D. Mirás (en disidencia). ¬ Juan C. Dupuis (en disidencia). ¬ Mario P. Calatayud (en disidencia). ¬ Gustavo A. Bossert (en disidencia). ¬ Ana M. Conde (en disidencia). ¬ Fernando Posse Saguier (en disidencia). ¬ Ricardo L. Burnichón. ¬ Roberto E. Greco. ¬ Leopoldo L. V. Montes de Oca. ¬ Marcelo J. Achával. ¬ Néstor A. Cipriano. ¬ Claudio M. Kíper. ¬ Julio M. Ojea Quintana. ¬ Delfina M. Borda de Radaelli. ¬ Eduardo L. Fermé. ¬Benjamín E. Zaccheo. ¬ Zulema D. Wilde (en disidencia). ¬ Teresa M. Estévez Brasa. ¬ Julio R. Moreno Hueyo (en disidencia). ¬ Emilio M. Pascual. ¬ Carlos Polak. ¬ Gladys S. Alvarez. ¬ Hernán Daray (en disidencia). ¬ Carlos H. Gárgano (en disidencia).
En disidencia, los doctores Luaces, Cifuentes, Alterini, Galmarini, Bueres, Salgado, Mirás, Dupuis, Calatayud, Bossert, Conde, Posse Saguier, Wilde, Moreno Hueyo, Daray y Gárgano, dijeron:
I. Uno de los requisitos de validez del acto administrativo es su motivación. La cuestión radica en establecer cuándo debe considerarse que el acto está debidamente motivado y lo que en él se expresa cumple con ese requisito, o, en su defecto, al no ser suficiente, hay una omisión que lo torna inválido. En este sentido se comparte el criterio que sostiene que la cita legal que abarca al caso, es motivación suficiente. El art. 9 de la ordenanza 33.640 prescribe que, "La estabilidad alcanza solamente al grupo y categoría de revista, estando excluida la función de conducción que se haya asignado". Agrega que, "el agente que cesare en las funciones de conducción se reintegrará a la función o especialidad que cumplía con anterioridad a la mencionada designación, conservando la categoría alcanzada, pero dejando de percibir los adicionales fijados para el respectivo nivel de conducción" (Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, i282).
Por lo tanto, en coincidencia con los antecedentes actuales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (conf. "in re", p. 50.XXII, "Piaggio de Valero, María Elena c. M. C. B. A. s/ ordinario", del 7/7/88), debe interpretarse que según la norma en cuestión los agentes municipales tenían, durante su vigencia, estabilidad en el grupo o categoría de revista alcanzado, pero no en el ejercicio de las funciones de conducción que se les asignara. En esas condiciones, requerir la expresa motivación del acto como requisito de validez (art. 7, inc. e, ley 19.549), importaría desconocer que la invocación de la norma reglamentaria de la estabilidad en los cargos de conducción, sustenta el ejercicio de la facultad discrecional, conferida por razones administrativas que justificaron su dictado.
II. En la exposición de motivos de la ley 19.549 de procedimientos administrativos (Adla, XXXIiB, 1752), se encuentra un importante fundamento que apoya esta razonable solución.
En el título III, denominado requisitos esenciales del acto administrativo,
el art. 7 establece que, entre otros, lo es la motivación. Pero en la
exposición de motivos se aclara que "en el título III adoptamos
en lo esencial, las opiniones expuestas por el doctor Miguel S. Marienhoff,
en el t. II de su 'Tratado de Derecho Administrativo' en materia de acto administrativo".
Y, según sostiene este prestigioso autor, coincidiendo con el criterio
unánime que existe al respecto, el acto administrativo debe contener
la motivación, pero aclara que "cuando la norma legal aplicable
es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efecto de motivación,
resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría
entonces como motivación" (conf. op. y T. cit., p. 331 y sus citas
en nota 271). Por lo tanto, cabe concluir que éste es el sentido que
se debe acordar a la exigencia de la norma legal.
III. Los fundamentos que anteceden y el resultado del plenario, de acuerdo al criterio mayoritario, hacen innecesario responder al punto II del tema.
Por estas consideraciones y como doctrina legal obligatoria (art. 303, Cód. Procesal), se resuelve:
"Ante la jurisprudencia fijada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del fallo 'in re': 'Piaggio de Valero María Elena c. M. C. B. A. s/ ordinario', no debe ser mantenida la doctrina del plenario dictado en los autos 'González Vilar Carmen c. M. C. B. A. s/ daños y perjuicios', de fecha 20/8/87, según la cual es susceptible de declararse la nulidad de un decreto municipal por el cual se reescalafona a un agente de la comuna privándolo de la función de conducción que desempeñaba, si en aquél no se indican los motivos determinantes de la decisión pero se citan las normas legales en que se fundan". ¬ Ana M. Luaces. ¬ Santos Cifuentes. ¬ Jorge H. Alterini. ¬José L. Galmarini. ¬Alberto J. Bueres. ¬ Alí J. Salgado. ¬ Osvaldo D. Mirás. ¬ Juan C. Dupuis. ¬Mario P. Calatayud. ¬ Gustavo A. Bossert. ¬ Ana M. Conde. ¬ Fernando Posse Saguier. ¬ Zulema D. Wilde. ¬ Julio R. Moreno Hueyo. ¬ Hernán Daray. ¬ Carlos H. Gárgano.
