Buenos Aires, 13 de diciembre de 2001.-
Y VISTOS: CONSIDERANDO:
1.Atento las razones de urgencia invocadas, habilítanse horas inhábiles
a fin de resolver la cuestión traída a conocimiento y decisión
del Tribunal (arts. 153 del Código Procesal y art.79 del Reglamento para
la Justicia Nacional) ASI SE DECIDE.
2.La Sra MARIA CRISTINA BOSCH solicita el dictado de un pronunciamiento judicial
que , con carácter cautelar disponga la suspensión de los efectos
del inc. a) del art.2 del Decreto N° 1570/01 que limita a $ 250 o U$S 250
el retiro en efectivo por semana por parte del titular o de los titulares que
actuaren en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad
financiera.
Señala, básicamente, que la prohibición de retiro de sumas
que superen la indicada afecta derechos que gozan de reconocimiento y protección
constitucional (arts.14, 14 bis y 17 de la Const. Nac.)
Explica que después de “...muchos años de trabajo y sacrificio...”,
adquirió un departamento en la calle Gorriti 4407, Piso 1° “B”
que vendió el 30 de marzo de 2001 (cfr.escritura traslativa de dominio
que en copia obra a fs.12/14), en razón de la falta de trabajo y la aceptación
de una propuesta para ello en la ciudad de Lima (Perú).
Literalmente relata que “...por los tiempos que vivimos de inseguridad
total no quise dejar la plata en el colchón.....”, y que procedió
a depositar el dinero en el Banco Boston – sucursal Callao 1661-.
Manifiesta que la prohibición establecida por el inc. a) del art. 2 del
Decreto 1570/01, conculca los derechos de propiedad, de trabajar y de transitar
libremente que consagran los arts. 14 y 17 de la ley Fundamental.
Explica que carece de fondos para su manutención y para adquirir el pasaje
que le permita viajar al Perú, país en el que tiene una propuesta
de trabajo.
Entiende que la medida cuestionada vulnera las disposiciones de la ley 25.466
y el art. 17 de la Const. Nacional, razón por la cual peticiona en los
términos en que lo hace.
3.Reseñada como ha quedado la cuestión traída a conocimiento
y decisión del Tribunal, liminarmente cuadra precisar que la medida reclamada
(decisión con carácter cautelar) constituye un remedio judicial
que – de ordinario debe aplicarse con carácter restrictivo y cuyo
fundamento reside en la necesidad de salvaguardar la igualdad de las partes
en el proceso , evitando que se convierta en ilusoria la sentencia que lo concluya,
debiendo subordinarse a la confirmación de dos extremos insoslayables:
la verosimilitud del derecho invocado y el peligro de sufrir un daño
irreparable como consecuencia de la demora, ambos previstos en el art.230 del
Código Procesal, a los que debe agregarse el tercero contemplado para
toda clase de medidas cautelares en el art.199 del ordenamiento aludido.
Por lo demás, ambos extremos – en materia federal- se encuentran
de tal modo relacionados que a mayor concurrencia de uno de ellos no resulta
procedente – en forma proporcionalmente correlativa- ser tan exigente
con la verificación del restante (cfr. “Banco Popular de la Plata
, Sala I del 13.10.65).
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe puntualizar que, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha sentado doctrina en cuanto que “... las medidas
cautelares no exigen de los magistrados el exámen de certeza sobre la
existencia del derecho pretendido sino sólo de su verosimilitud. Es más,
el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad
del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no excede
del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad
....” (Fallos: 306:2060).
4.Atento el criterio de valoración legal y jurisprudencialmente indicado
debe considerarse que el otorgamiento de una medida cautelar impone al magistrado
una detenida y especial apreciación de la situación a él
sometida porque cuando un particular “...solicita del juez su inmediata
intervención para que proteja ad cautelam su derecho...”, coloca
al juez en la dificilísima tarea de ponderar los intereses en presencia,
confrontando la irreversibilidad del daño que pueda causarse al interés
privado, con la del daño que puedan sufrir los intereses generales y
equilibrar provisionalmente esos intereses encontrados. Todo ello, además,
tendrá que hacerlo, tal y como exige la naturaleza de las medidas cautelares,
no desde la certeza absoluta y definitiva de la existencia del derecho o interés
legitimo del demandante y de la ilegalidad de la actuación administrativa,
sino simplemente desde la apariencia...”, cuanto mas cuando se da en el
reducido marco cognoscitivo que autoriza la ley ritual (art.230 y sig. Del Cód.
Procesal).
5.Según se desprende del escrito liminar, la medida peticionada está
destinada a que se excluyan los importes depositados en caja de ahorro –
en el caso en moneda extranjera- de las limitaciones previstas por el inc.a)
del art.2 del Decreto N° 1570/01.
Conforme la doctrina reseñada en el considerando precedente, adelanto
mi opinión favorable en el sentido que “prima facie” los
recaudos exigidos por el remedio en análisis se encuentran reunidos en
la emergencia en una magnitud tal que permiten acceder a lo solicitado.
Para así decidirlo he considerado que se pretende mediante el “sub
lite”, en función de la tacha de inconstitucionalidad, se suspendan,
respecto de la actora, los efectos del inc. a) del art.2 del Decreto N°
1507/01, que dispone: Art. 2 “Prohíbense las siguientes operaciones:
a) Los retiros en efectivo que superen los PESOS DOSCIENTOS CINCUENTA ( $ 250)
o DOLARES ESTADOUNIDENSES DOSCIENTOS CINCUENTA (u$s 250) por semana, por parte
del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta,
del total de sus cuentas en cada entidad financiera ...” y que tal decreto
se dict´”...en ejercicio de las facultades previstas en el Art.99,
inc. 1, 2 y 3 de la Const. Nacional.
En consecuencia, y a los fines de disponer la suspensión de los efectos
del mismo, entiendo procedente y necesario analizar – en el restringido
marco cognoscitivo que autoriza el remedio peticionado – no sólo
si el acto cuestionado resulta “prima facie” violatorio de los derechos
constitucionales individualizados, sino también si – no obstante
las razones de necesidad y la urgencia invocadas en el 17° párrafo
del considerando del Decreto N°1507/01-, resultan suficientes para establecer
limitaciones al retiro de efectivo depositado en caja de ahorro.
6.El Decreto N° 1507/01, como todo acto administrativo, se ha motivado en
los términos que da cuenta su considerando y goza de presunción
de validez y ejecutoriedad.
Se ha considerado que “...toda decisión administrativa que afecte
derechos de los particulares debe responder a una motivación suficiente
y resultar la derivación razonada de sus antecedentes, de modo tal que
se encuentren cabalmente a resguardo las garantías constitucionales en
juego, como son entre otras las tuteladas por los arts. 16, 17 y 18 de la Const.
Nacional (cfr. Sala IV “in re” “S.A.D.E. S.A. “ del
7.5.96), puesto que se trata de una exigencia que por imperio legal es establecida
como elemento condición para la real vigencia del principio de legalidad
en la actuación de los órganos administrativos.
Es mas, se ha sostenido que aparte de la observancia del principio cardinal
de legalidad administrativa, la motivación traduce una exigencia fundada
en conferir una mayor protección a los derechos individuales, por lo
que su cumplimiento depende de que el administrado pueda conocer de una manera
efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del
acto (cfr.C.Civ, Sala B “in re”, “COLOMBO MURUA” del
19.11.87 y “GUARROCHENA CRESPO” del 5.4.88)...” (cfr. Sala
I “in re”, “EDELMEHAN” del 11.4.97).
En este orden de ideas, entiendo oportuno recordar que en virtud de la ley 25.466
(B.O. 25.9.01), se consagró la intangibilidad de “Todos los depósitos
ya sea en pesos, o en moneda extranjera a plazo fijo y a la vista, captados
por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central
de la República Argentina...” (art. 1°)
A Juicio del legislador “la intangibilidad ...consiste en: el Estado nacional
en ningún caso podrá alterar las condiciones pactadas entre el
/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibición
de canjearlos por títulos de la deuda pública nacional, u otro
activo del Estado nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las
tazas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos ,
los que operaran en las fechas establecidas entre las partes” (art. 2°).
Robusteciendo el concepto se estableció que “...los derechos derivados
para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas
en el artículo 1° de ésta ley, serán considerados derechos
adquiridos y protegidos por el art. 17 de la Const. Nac. “ (art. 3).
De los términos del considerando del acto atacado (Decreto N° 1570/01)
podría inferirse que las medidas adoptadas son – a juicio del Ejecutivo-
las adecuadas para evitar se ponga en riesgo la intangibilidad de los depósitos
con el alcance que le fuera reconocida por la ley 25466.
En tal sentido, y en lo que aquí interesa, se ha considerado y admitido
que:
a. hasta que se completen las operaciones de reducción del costo de la
Deuda Pública Nacional (Decreto N° 1387/01) “... es previsible
que continúe existiendo una marcada volatilidad en las cotizaciones de
los valores públicos, afectando el nivel de las tazas de interés
de la economía...”
b. mientras ello ocurre la inestabilidad que pueda generarse en el nivel de
los depósitos en el sistema financiero puede poner en riesgo la intangibilidad
consagrada por la ley 25.466;
c. se ha manifestado una caída en el nivel total de los depósitos
ocurrida desde el mes de febrero del corriente año que produjo la suba
abrupta de las tazas de interés;
d. tal inestabilidad “... induce a las entidades financieras a suspender
el otorgamiento de nuevos préstamos y a solicitar la cancelación
de los ya acordados, poniendo en grave riesgo el funcionamiento de la cadena
de pagos .. .” ;
e. para “...evitar la disminución de los depósitos totales
del sistema financiero...” se ha estimado que “...en situaciones
como la presente puede restringirse por un breve período su uso y goce,
limitando exclusivamente ciertos retiros en efectivo...”
Estas circunstancias y argumentos, que en principio importan no otra cosa que
reconocer que la caída en el nivel de los depósitos se viene manifestando
desde el mes de febrero del año en curso (sin que se expliquen cuales
son los mecanismos que, en su oportunidad, se implementaron para controlar este
drenaje), son –según se indica- los que llevaron al Ejecutivo Nacional
a “...adoptar las medidas de emergencia apropiadas por el corto tiempo
que duren las operaciones mencionadas, para evitar que la continuidad de esta
situación afecte en mayor medida la marcha de la economía, dando
las seguridades necesarias tanto respecto al valor de los activos financieros,
como sobre su liquidez, conservación e intangibilidad...”.
Esta es, en definitiva, la expresión concreta de las razones que determinaron
a la Administración a actuar como lo hizo.
En relación a la segunda de las notas apuntadas, la presunción
de validez y ejecutoriedad de los actos administrativos “...impide disponer
por vía de una medida cautelar la suspensión de sus efectos sin
una estricta apreciación de los requisitos de admisión... de los
que surja “prima facie” la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta
del acto y un cuidadoso resguardo del interés público comprometido...”
(cfr. “Industrias Termoplásticas Argentinas S.A.I.C.F.”,
Sala II del 12.1.89), pero ello es así cuando el órgano del que
emanan actúa dentro del ámbito normal de su competencia.
Sin embargo, muy distinto es el supuesto de los decretos de necesidad y urgencia,
en el caso el decreto N° 1570/01, mediante los cuales el Poder Ejecutivo
Nacional se arroga, con carácter excepcional y bajo circunstancias de
extrema gravedad que impidan – de manera objetivamente comprobable- seguir
los trámites ordinarios para la creación de las leyes de la Nación,
el ejercicio de competencias propias del Congreso.
Tales normas – como regla general- adolecen de nulidad absoluta e insanable
(art.99, inc.3 de la Const. Nacional), por lo que la presunción se invierte,
de suerte que queda a cargo del Poder Ejecutivo Nacional probar fehacientemente
la presencia de los presupuestos fácticos que las hacen provisoriamente
viables (cfr.Sala III “in re” “Pulichino” del 11.5.95
y sus citas), para cuyo análisis los jueces se encuentran ampliamente
facultados (cfr. Criterio del anterior titular de este Tribunal , Dr. Francisco
de las Carreras, “in re” “Molina” del 22.5.95 y sus
citas, que el suscripto comparte).
7.Se trata en autos de un depósito en Cuenta Caja de Ahorro en Moneda
Extranjera (cfr. Comprobantes que en copia obran a fs.6), hecho este que, liminarmente,
obliga a analizar las notas que tipifican a este tipo de operaciones.
En principio debe puntualizarse que “El depósito bancario es una
operación por la cual el depositante entrega a la entidad una suma de
dinero con el compromiso de su restitución en la misma especie, en fecha
prefijada o cuando aquél lo solicite” (cfr. Rodríguez Alfredo
“Técnica y Organización Bancarias”, Bs. As., Ed. Ediciones
Macchi, 1980, pág.159).
Partiendo de esta definición “...deben distinguirse los depósitos
en dinero a la vista, de aquéllos a plazo. Los primeros están
representados por entregas de sumas de dinero a los Bancos, respecto de los
cuales el cliente conserva la disponibilidad total pudiendo requerir su reembolso
ad nulum. Esta característica no puede ser desdibujada, ni siquiera cuando
la atracción de los depósitos está precedida de incentivos
especiales-v.gr ..premios por permanencia de la imposición durante un
tiempo preestablecido- ...A la especie de depósitos a la vista pertenecen
las operaciones de caja de ahorro y de cuenta corriente bancaria ...”
(cfr. Barbier, Eduardo A. “contratación Bancaria”, Bs. As.
Ed. Astrea, 2000. pág.249).
Respecto de los depósitos en caja de ahorro se ha señalado que
con ellos “... se tiende fundamentalmente a captar el ahorro de sectores
de menores recursos, que procuran obtener con él un interés modesto
pero no perder totalmente la facultad de retirarlo ante eventuales necesidades
...” (cfr. Rodríguez Alfredo C. ob. cit., pág. 197).
En este orden de ideas se ha definido al “ahorro” como “...la
diferencia que surge entre el consumo presente y el poder de compra derivado
del ingreso actual ...” de allí que los depósitos en caja
de ahorro “... son la especie de mayor difusión dentro de la “clientela
general”, o si se quiere, del consumidor o usuario bancario ...”
y que se considere al depósito en caja de ahorro un contrato”...
unilateral, desde que luego de la imposición sólo el banco queda
obligado a restituir los fondos ...” (cfr. Barbier Eduardo A., ob. cit,
pág. 253, 251 y 250).
Por todo lo dicho, en principio, no podría argumentarse que el retiro
de tales importes de una caja de ahorro pueda afectar el nivel de los depósitos
provocando las consecuencias que a través del Decreto N° 1570/01
se pretenden neutralizar.
En efecto, el acto en crisis tiene por finalidad – a “contrario
sensu”- procurar la estabilidad en el nivel de los depósitos, durante
la operación de reducción del costo de la Deuda Pública
Nacional, a los efectos de evitar –entre otras cosas- la suba de la tasa
de interés , la suspensión del otorgamiento de nuevos préstamos
o la solicitud de cancelación de los acordados por parte de las entidades
financieras y la contracción de las operaciones y actividades empresarias.
De tal propósito no pueden, razonablemente, participar los importes correspondientes
a depósitos a la vista que, como se expresara, se caracterizan por la
posibilidad de ser retirados por el titular en cualquier momento.
En este orden de ideas, cabe resaltar que no hay argumentos en el considerando
del decreto que demuestren que la limitación de $ 250 o U$S 250 a la
disponibilidad de fondos acreditados en este tipo de cuentas es el medio adecuado
para conjurar los efectos de la situación descripta o, eventualmente,
evitar perjuicios mayores.
Por el contrario el suscripto no advierte – prima facie- el mayor peligro
que, en una situación de aguda recesión económica como
la que aqueja al país desde hace casi cuatro años, con sus secuelas
cada vez mas graves de exclusión social, desocupación, indigencia
y marginación, generara la posibilidad de que pequeños ahorristas
retiraran la totalidad o parte de los importes depositados en cajas de ahorro
a los fines estimular el nivel de actividad económica y , consecuentemente
el de recaudación de los cuales, como lo señala el decreto , “...depende
enteramente el funcionamiento del Estado Nacional y los Estados Provinciales
...”.
Esta sola circunstancia pareciera no hacer propicio el mantenimiento de una
prohibición que “prima facie”, debe considerarse dispuesta
irregularmente y en violación de derechos que gozan de amparo constitucional.
Tal el argumento que autoriza al suscripto, en esta etapa larval del proceso,
a excluir tales depósitos de la limitación impuesta por el inc.
a) del art.2 del Decreto N° 1570/01.
Por lo demás no puede dejar de señalarse que desde antiguo se
ha entendido que la validez constitucional de las decisiones adoptadas en función
de situaciones de emergencia – que habilita a la suspensión temporal
de los efectos de los contratos- exige que no se produzca una mutación
o alteración de los aspectos o términos substanciales o esenciales
del derecho adquirido en función del acuerdo (fallos: 243:467 y 313:1513).
Tratándose de contrato de depósito en caja de ahorro, no puede
soslayarse que es nota esencial del derecho adquirido en virtud del mismo la
posibilidad de que el depositante pueda requerir su reembolso a la orden. Tan
es así que la “Extracción de Fondos”, es un aspecto
específicamente contemplado por las “Normas Sobre Depósitos
de Ahorro ...” Comunicación “A” 3336, Sección
1. 17 del BCRA).
En consecuencia, el argumento relativo a que “... la tecnología
provee los medios necesarios para que los mercados puedan valerse perfectamente
de transferencias entre cuentas de la misma u otra entidad del sistema, permitiendo
a sus titulares la total disposición de su propiedad...”, no resulta,
“prima facie”, suficiente para considerar que no se encuentre afectado
un aspecto sustancial del derecho que emerge del contrato de depósito
en cuenta caja de ahorro, cual es la extracción de los fondos.
Extraer es “sacar, poner una cosa fuera de donde estaba contenida”,
(Real Academia Española 21° Ed. , Espasa, Tomo a/g, pág.930,
segunda columna), y ese derecho – incito en la naturaleza del tipo de
depósitos que se analizan-, no puede mutarse por una alegada disponibilidad
de los fondos en la modalidad de “dinero bancario”, sin que medie
“prima facie” una alteración sustancial del mismo que, liminarmente,
autorice a considerar verosímil el derecho invocado por el depositante,
frente a una decisión cuya validez se presentaría enervada a la
luz de la doctrina del Alto Tribunal.
Por lo demás, la restricción impuesta tampoco observa los recaudos
que, en el contexto de extrema emergencia que se invoca, se exigen como condición
de validez y razonabilidad:
a.-plazo determinado: el decreto no lo fija en su articulado, limitándose
a consignar que las medidas que instrumenta se adoptarán por el tiempo
que duren las operaciones de reducción del costo de la deuda pública
previstas por el Decreto 1387/01, el que – a su vez- tampoco lo establece
y;
b.-proporcionalidad: el decreto autoriza la extracción semanal de una
suma fija, no representativa de porcentaje alguno de los importes involucrados,
situación ésta que resulta violatoria del principio de igualdad
ante la ley (cfr. Art. 16 de la Const. Nacional).
De lo hasta aquí expuesto, no puede sino concluirse que - en principio-
el procedimiento propuesto por el Poder Ejecutivo Nacional para afrontar los
efectos de la crisis descripta, no resiste – tratándose de depósitos
en caja de ahorro- el cotejo con el articulado de la Constitución Nacional,
la ley 25.466 y con la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en materia de emergencia.
Finalmente, me permito señalar que medida de esta naturaleza no encuentran
antecedentes en la historia económica de la Nación, y sólo
pueden compararse, a mi juicio, con las restricciones que, respecto de la libertad
física, pueden disponerse previa declaración del estado de sitio
que, como lo preceptúa el inc. 29 del art.75 de la Const. Nacional, es
atribución del Congreso de la Nación.
Conforme todo lo expuesto estimo que los argumentos ensayados por la actora
exhiben – en principio- la solidez necesaria como para reputar verosímil
el derecho que –sostiene- le asiste, circunstancia esta que habilita al
suscripto a disponer en el sentido pretendido.
Tal conclusión se apoya, además, en la inteligencia que los factores
de la economía no constituyen compartimientos estancos y que, en circunstancias
como las que atraviesa la Nación, cualquier acontecimiento que implique
un freno al circuito económico puede fácilmente redundar en perjuicios
irreparables, tanto para la economía del sector privado ( comerciantes,
empresarios y trabajadores) como para la del sector público (por la incidencia
que ello puede tener en los niveles de recaudación impositiva).
A mérito de todo lo expuesto, estimo que se encuentra acreditado –
en esta etapa larval del proceso-, los extremos que tornan procedente acceder
a la medida peticionada.
8.En cuanto al recaudo previsto por el art.199 del ritual, considero que la
caución juratoria de la Sra. MARIA CRISTINA BOSCH, es suficiente contracautela.
Por lo expuesto:
RESUELVO:
1-Hacer lugar a la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, decretar respecto
a la Sra. MARIA CRISTINA BOSCH la suspensión del inc. a) del art. 2 del
Decreto N° 1570/01 en cuanto establece restricciones a la extracción
de sumas depositadas en la Cuenta Caja de Ahorro Moneda Extranjera de la que
es titular.
2-Previo cumplimiento de la caución fijada en el considerando 8.-, líbrese
oficio al PODER EJECUTIVO NACIONAL – JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS-,
a la cartera ministerial correspondiente (MINISTERIO DE ECONOMIA) y al BANCO
CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, autoridad de aplicación del Decreto
N° 1570/01 (art.8), a fin de poner a los mismos en conocimiento de la presente
cuya copia deberá acompañarse.
Regístrese y notifíquese en el día (art.36 RJN).- MARTÍN
SILVA GARRETON – JUEZ-
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