Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 06/07/2004
Partes: Bottaro, Oscar E. v. Estado Nacional
Publicado: SJA 30/3/2005. JA 2005-I-91.
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Demanda contra el Estado - Plazo de caducidad -
Art. 25 LNPA. - Cesantía - Daños y perjuicios
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Comentario de:
- Marcer, Ernesto A., La impugnación judicial de los actos administrativos
emitidos por el Poder Ejecutivo Nacional no requiere el agotamiento de la vía
administrativa. Ello, según un fallo de la Corte Suprema, Ver Texto Completo
- Christe, Graciela E., Un fallo correctivo de la Corte en materia de habilitación
de la instancia contencioso administrativa, Ver Texto Completo
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. La sala
4ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal confirmó la sentencia de la instancia anterior y, en consecuencia,
hizo lugar a la defensa de caducidad opuesta por la demandada en los términos
del art. 25 Ver Texto ley 19549 (1).
Para así decidir, consideró que dicha excepción fue interpuesta
en tiempo oportuno -al contestar la demanda- y que, de tener la pretensión
resarcitoria de autos como causa la anulación del decreto que dispuso
la cesantía del actor, se debió agotar previamente la instancia
administrativa mediante la vía de impugnación, según lo
dispuesto por los arts. 23 Ver Texto y 25 Ver Texto ley 19549. Finalmente, expresó
que la carta documento remitida al presidente de la Nación carecía
de efectos, pues aun cuando pudiera ser considerada como recurso, habría
sido extemporánea.
II. Disconforme, el actor interpuso el recurso extraordinario que, denegado,
dio origen a la presente queja.
Sostiene que la sentencia afecta la garantía de defensa en juicio y de
debido proceso sustantivo, que omite considerar los planteos efectuados y que
carece de fundamento. Añade que la Cámara no examinó lo
referido a la aplicación del art. 32 Ver Texto inc. e ley 19549 y que,
de haberlo hecho, se hubiera arribado a una conclusión distinta. En este
sentido, entiende que sólo cuando la pretensión del particular
se agote en la impugnación de un acto, individual o general, son aplicables
los arts. 23 Ver Texto y ss. de la ley mencionada, pero que, cuando dicha impugnación
está comprendida en una controversia más amplia, corresponde aplicar
los arts. 30 Ver Texto a 32 Ver Texto .
Por otra parte, esgrime la ilegitimidad del decreto 1388/1996 Ver Texto (2),
que dispuso la cesantía de los directores de la ex Comisión Nacional
del Transporte Automotor que lesiona, a su entender, la forma republicana de
gobierno, los principios que inspiraron la reforma constitucional de 1994 y
su derecho a la estabilidad en el cargo.
III. En primer término, considero que corresponde desestimar el agravio
relativo a la oportunidad en que fue planteada la defensa de falta de habilitación
de la instancia judicial, pues se trata de un tema de Derecho Procesal ajeno,
en principio, a la vía del art. 14 Ver Texto ley 48 (3) y el apelante,
con sustento en la tacha de arbitrariedad, sólo demuestra su discrepancia
con el criterio adoptado por el a quo, sin rebatir los fundamentos expuestos
con relación a este punto.
IV. Por el contrario, entiendo que el recurso extraordinario es formalmente
admisible en lo que se refiere a la procedencia de la excepción en el
caso, toda vez que se encuentra en juego la inteligencia y aplicación
de normas de naturaleza federal -ley 19549 Ver Texto - y la decisión
del superior tribunal de la causa -a la que cabe atribuir el carácter
de definitiva por cuanto los agravios constitucionales que se invocan no son
susceptibles de reparación ulterior- fue contraria a los derechos que
invoca el apelante.
Al respecto, cabe señalar que en el precedente de Fallos 319:1476 Ver
Texto (4), el alto tribunal sostuvo que los actos administrativos no impugnados
judicialmente en el plazo que establece el art. 25 Ver Texto ley 19549 devienen
firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada,
razón por la cual no es admisible la acción por cobro de pesos
o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar ilícito
de la Administración. Asimismo, agregó que dicha conclusión
es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria -en el ámbito
del derecho administrativo- de pretensiones como las indicadas respecto de la
acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que
tienen los actos administrativos (art. 12 Ver Texto de la ley citada), por cuyo
mérito se presume que toda la actividad de la administración guarda
conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste
en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente. Al no mediar
declaración de ilegitimidad, no puede haber resarcimiento o pago de suma
de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones.
En tales condiciones, al no haberse cuestionado judicialmente en el término
legal previsto el decreto que dispuso la cesantía del actor en el cargo
de director de la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario, ni haberse
declarado su ilegitimidad, no es posible demandar el pago de los daños
y perjuicios que le habría ocasionado.
Finalmente, entiendo que también debe desestimarse el agravio referido
a la omisión en que habría incurrido la Cámara al no tratar
la aplicación del art. 32 Ver Texto inc. e ley 19549, que invocó
el apelante a los efectos de ser eximido del reclamo administrativo previo.
Ello es así, puesto que los magistrados no están obligados a seguir
a las partes en todas sus argumentaciones sino sólo aquéllas estimadas
conducentes para fundar sus conclusiones y, en el sub lite, del modo en que
fue resuelta la cuestión, se tornó inoficioso pronunciarse al
respecto. En efecto, la posibilidad que otorga dicha norma a los particulares
sólo opera en la medida en que, por el objeto de la pretensión,
resulten aplicables los arts. 30 Ver Texto y ss. de la ley citada, hipótesis
que, como sostuvo el a quo y se reiteró supra, no se configura en la
especie. En este sentido, cabe recordar que V.E. distinguió entre la
vía impugnatoria que presupone el agotamiento de las instancias administrativas
reglamentadas en los arts. 23 Ver Texto y ss. ley 19549, cuyo resultado sería
necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo,
de la reclamación del reconocimiento de un derecho -aun originado en
una relación jurídica preexistente- basada en lo dispuesto por
los arts. 30 Ver Texto y concordantes de ese mismo cuerpo legal (Fallos 312:1017
[5] y 315:2346), caso en el cual es posible prescindir del reclamo previo si
se diera alguna de las circunstancias previstas en el art. 32 Ver Texto .
V. Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia de fs.
299/301 de los autos principales, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.-
Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, julio 6 de 2004.- Considerando: 1) Que contra el pronunciamiento
de la sala 4ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal que confirmó el fallo de primera instancia que
había admitido la excepción de caducidad opuesta por la demandada
en los términos del art. 25 Ver Texto ley 19549, el actor interpuso el
recurso extraordinario que, rechazado, motivó esta presentación
directa.
2) Que el a quo consideró que la excepción había sido deducida
en tiempo oportuno toda vez que podía ser planteada hasta el momento
de contestar la demanda, a la par que valoró que la pretensión
resarcitoria deducida por el actor tenía por causa la anulación
del decreto 1388/1996 Ver Texto , que había dispuesto su cese en el cargo
que ocupaba, por lo que en forma previa a la demanda judicial debió agotarse
la instancia administrativa mediante la impugnación de aquel acto, de
conformidad con lo dispuesto en los arts. 23 Ver Texto y 25 Ver Texto ley 19549.
3) Que al respecto, agregó que según jurisprudencia plenaria de
la cámara del fuero y la doctrina de Fallos 319:1476 Ver Texto , era
improcedente la acción por cobro de pesos o indemnización por
daños, sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 Ver Texto ley 19549
la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o
cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Asimismo, concluyó que
ningún efecto cabía otorgar a la carta documento que el demandante
había remitido al presidente de la Nación, toda vez que aun cuando
pudiera ser formalmente tomada como recurso, éste sería extemporáneo.
4) Que el apelante se agravia por considerar que se han lesionado los derechos
de defensa en juicio, debido proceso y propiedad, además de que no se
han valorado debidamente las constancias de la causa. Aduce que no resulta aplicable
la doctrina plenaria invocada en la sentencia y sostiene que la cámara
omitió ponderar los argumentos referentes a que el caso debía
regirse por los arts. 30 Ver Texto a 32 Ver Texto ley 19549, pues su pretensión
no se agotaba en la impugnación del acto de cese (decreto 1388/1996 Ver
Texto ) sino que estaba comprendida en una controversia más amplia de
naturaleza resarcitoria.
5) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible por hallarse en discusión
el alcance de disposiciones de índole federal contenidas en el título
IV de la ley 19549 Ver Texto , y el pronunciamiento fue contrario al derecho
que el recurrente fundó en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 y art.
6 Ver Texto ley 4055 [6]).
6) Que aun cuando resulta acertado lo expresado en el fallo acerca de que es
inadmisible la acción de indemnización por daños sin cuestionar
dentro del plazo del art. 25 Ver Texto ley 19549 la legitimidad del acto administrativo
que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado,
se advierte que la alzada omitió ponderar que de la mera confrontación
de las constancias del expediente surgía que el decreto que dispuso la
cesantía del actor fue impugnado judicialmente en término, pues
desde la fecha en que se entendió que había quedado notificado
(10/12/1996) hasta el día de presentación de la demanda (9/5/1997
-conf. fs. 40-), no habían transcurrido los 90 días hábiles
judiciales requeridos por aquella norma.
7) Que en tales condiciones, y dado que para la aplicación de las doctrinas
plenarias y de este tribunal invocadas en la sentencia se imponía la
comprobación de los presupuestos que las conforman, sin los cuales la
decisión carece de un fundamento razonable y trae aparejada la frustración
injustificada del derecho del recurrente a obtener un pronunciamiento que se
expida sobre su pretensión, con grave lesión al derecho de defensa
en juicio, corresponde dejar sin efecto la sentencia recurrida.
Por ello, oído el procurador general, se declara procedente el recurso
extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Con costas.
Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se
dicte un nuevo fallo. Agréguese la queja al principal. Notifíquese
y devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S.
Fayt.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni. En
disidencia: Antonio Boggiano.
DISIDENCIA DEL DR. BOGGIANO.- Considerando: 1) Que contra el pronunciamiento
de la sala 4ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal que confirmó el fallo de primera instancia que
había admitido la excepción de caducidad opuesta por la demandada
en los términos del art. 25 Ver Texto ley 19549, el actor interpuso el
recurso extraordinario que, rechazado, motivó esta presentación
directa.
2) Que el a quo consideró que la excepción había sido deducida
en tiempo oportuno toda vez que podía ser planteada hasta el momento
de contestar la demanda, a la par que valoró que la pretensión
resarcitoria deducida por el actor tenía por causa la anulación
del decreto 1388/1996 Ver Texto , que había dispuesto su cese en el cargo
que ocupaba, por lo que en forma previa a la demanda judicial debió agotarse
la instancia administrativa mediante la impugnación de aquel acto de
conformidad con lo dispuesto en los arts. 23 Ver Texto y 25 Ver Texto ley 19549.
3) Que al respecto, agregó que según jurisprudencia plenaria de
la Cámara del fuero y la doctrina de Fallos 319:1476 Ver Texto , era
improcedente la acción por cobro de pesos o indemnización por
daños, sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 Ver Texto ley 19549
la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o
cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Asimismo, concluyó que
ningún efecto cabía otorgar a la carta documento que el demandante
había remitido al presidente de la Nación, toda vez que aun cuando
pudiera ser formalmente tomada como recurso, éste sería extemporáneo.
4) Que el apelante se agravia por considerar que se han lesionado los derechos
de defensa en juicio, debido proceso y propiedad, además de que no se
han valorado debidamente las constancias de la causa. Aduce que no resulta aplicable
la doctrina plenaria invocada en la sentencia y sostiene que la cámara
omitió ponderar los argumentos referentes a que el caso debía
regirse por los arts. 30 Ver Texto a 32 Ver Texto ley 19549, pues su pretensión
no se agotaba en la impugnación del acto de cese (decreto 1388/1996 Ver
Texto ) sino que estaba comprendida en una controversia más amplia de
naturaleza resarcitoria.
5) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible por hallarse en discusión
el alcance de disposiciones de índole federal contenidas en el título
IV de la ley 19549 Ver Texto , y el pronunciamiento fue contrario al derecho
que el recurrente fundó en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 y art.
6 Ver Texto ley 4055).
6) Que esta Corte, en el precedente de Fallos 319:1476 Ver Texto , sostuvo que
los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece
el art. 25 Ver Texto ley 19549, devienen firmes e irrevisables a pedido del
interesado debido a la caducidad operada, razón por la cual no es admisible
la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios
basados en el accionar ilícito de la administración. Ello es una
consecuencia lógica de la naturaleza accesoria -en el ámbito administrativo-
de pretensiones como las indicadas respecto de la acción de nulidad,
en razón de la presunción de legitimidad que ostentan los actos
administrativos (art. 12 Ver Texto de la ley citada); presunción que
subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente.
Además -se dijo en el precedente mencionado- al no mediar declaración
de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna
pues falta la causa de tales obligaciones.
7) Que, de modo concordante, en Fallos 319:1532 Ver Texto se declaró
que no procedía la demanda de daños y perjuicios -promovida con
sustento en los arts. 30 Ver Texto , 31 Ver Texto y 32 Ver Texto ley 19549-
derivados de una cesantía considerada ilegítima por el demandante,
si este acto había quedado firme al no haber sido impugnado dentro del
plazo previsto en el art. 25 Ver Texto de la ley.
8) Que los agravios del recurrente encuentran adecuada respuesta en el criterio
interpretativo expuesto, por lo que, ante la falta de impugnación concreta
sobre el cómputo del plazo de caducidad realizado por los jueces de la
causa, corresponde confirmar la sentencia apelada.
Por ello, de acuerdo con lo dictaminado por el procurador general, se declara
admisible el recurso extraordinario y se confirma el fallo apelado. Con costas.
Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase.-
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