Suprema Corte:
- I -
A fs. 129/145, Antonio Domingo Bussi promovió acción de amparo
contra el Estado Nacional (Congreso de la Nación - Cámara de Diputados),
a fin de que se declara la nulidad de la decisión adoptada por dicha
cámara el 1° de diciembre de 1999, mediante la cual se denegó
su incorporación al cuerpo y, en consecuencia, que se disponga su integración
al mismo.
Relató que su agrupación política -Partido Fuerza Republicana-
lo proclamó candidato a diputado nacional para participar en las elecciones
del 24 de octubre de 1999, en el distrito electoral de la Provincia de Tucumán,
y que la justicia electoral oficializó su candidatura, de conformidad
con el art. 60 del Código Electoral Nacional, después de verificar
el cumplimiento de los requisitos de la ley 23.298, Orgánica de los Partidos
Políticos (art. 33), de la Constitución Nacional (art. 48) y sin
que se hayan formulado objeciones o impugnaciones a su postulación.
En los comicios celebrados en la fecha indicada, resultó electo, ya que
la lista de candidatos que encabezaba obtuvo cerca de 100.000 votos. Ante la
falta de impugnaciones fue proclamado oficialmente como diputado nacional, por
la Junta Electoral Nacional de Tucumán el 22 de noviembre de 1999.
El 1° de diciembre de aquel año, en oportunidad en que la Cámara
de Diputados de la Nación se reunió para tomar juramento a los
nuevos diputados, se resolvió desconocer su derecho político subjetivo
a ser incorporado al cuerpo, so-bre la base de la oposición formulada
por algunos legisladores -que desconocieron el mandato que le otorgó
la ciudadanía tucumana mediante el voto popular-, con fundamento en presuntas
razones de índole ética que lo inhabilitarían para ocupar
el cargo para el que fue elegido.
En tales condiciones, sostuvo que el tema a decidir en la acción que
promovió consistía en determinar si, a la luz de la Constitución
Nacional y las leyes 19.945 y 23.298, la Cámara de Diputados está
facultada para rechazar el diploma de un diputado nacional electo, por razones
políticas que se pretenden ocultar bajo un velo endeble de derecho y
ética. En definitiva, si aquella cámara puede exigir requisitos
adicionales a los que impone la Ley Fundamental para ser miembro del cuerpo.
En su opinión, se trata de un caso justiciable en el cual se lesionan,
de manera manifiesta y arbitraria, los derechos políticos que confiere
la Constitución Nacional, porque ni su candidatura ni su elección
fueron impugnados por quienes sí lo hicieron en la sesión del
1° de diciembre de 1999 que, de esa forma, los consintieron implícitamente.
En tales circunstancias, por aplicación de la teoría de los actos
propios, no pueden cuestionarlos ahora, soslayando la vía judicial que
tuvieron a su disposición durante varios meses.
Así, su derecho político subjetivo a ser diputado de la Nación
(art. 45 de la Constitución Nacional), es inviolable y se traduce en
su derecho a ser incorporado a la cámara para la cual fue elegido y a
ejercer el mandato que le fue conferido por la voluntad popular. Por otra parte,
aquél se encuentra garantizado explícitamente por diversos tratados
internacionales, tales como la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre (art. XX), la Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 21), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.
23) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25).
En cuanto al tema de fondo, su postura puede resumirse de la siguiente manera:
a) La presente controversia es susceptible de control judicial. El acto político,
que presupone una decisión de igual carácter en la cual se pondera
su oportunidad y conveniencia, no es revisable judicialmente, pero sí
lo son sus consecuencias, cuando se afectan derechos constitucionales subjetivos,
sean civiles o políticos, tal como surge de la jurisprudencia de la Corte
Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica, iniciada con el caso "Marbury
vs. Madison" y continuada con otros, tales como "Baker vs. Carr";
"Powell vs. Mc. Cormack" y "Bucley vs. Valeo", así
como de la de V.E. (conf. Fallos: 321:3236, voto de los jueces Fayt, Belluscio,
Petracchi y Bossert, aunque en ese caso, a diferencia del sub lite, se cuestionaba
la validez de una elección).
En el presente, si bien la decisión de la Cámara de Diputados
es un acto político, sus efectos vulneran y desconocen un derecho subjetivo
constitucional. A continuación transcribió distintas opiniones
doctrinarias que postulan la revisión judicial en tales supuestos y afirmó
que su calidad de diputado de la Nación emana del acto electoral y de
la elección directa realizada por los ciudadanos conforme lo establece
el art. 45 de la Carta Magna y que la facultad de aquella cámara, asignada
por el art. 64 del mismo texto, consiste en determinar si fue debidamente electo
y si reúne las cualidades impuestas por el art. 48 y, como ello fue satisfecho,
la decisión de no incorporarlo al cuerpo es manifiestamente arbitraria
y carece de todo fundamento normativo. Adoptar la posición contraria
-dijo- sería otorgarle facultades constituyentes al Congreso, tema que
también V.E. entendió revisable judicialmente en Fallos: 322:1616
(causa "Fayt").
b) La Cámara de Diputados no puede ampliar los requisitos para ser diputado.
El art. 48 de la Constitución Nacional establece, en forma taxativa,
las condiciones que se deben reunir para ser diputado de la Nación, a
las que se suman las impuestas por la ley 23.298 y todas ellas fueron cumplidas
en esta oportunidad, al igual que en los comicios de 1993 y 1995 en los que
también fue elegido diputado nacional. Por ello -expresó-, las
imputaciones que motivaron que no fuera incorporado al cuerpo legislativo (ausencia
de idoneidad ética y comisión de hechos delictivos), además
de ser falsas, se apartan de los requisitos fijados en aquella norma constitucional.
La doctrina constitucional nacional y extranjera también sostiene que
la Cámara de Diputados no puede añadir nuevas exigencias para
permitir el ejercicio del cargo de diputado nacional -según la opinión
de los autores que citó- y se debe ceñir a las impuestas por el
mencionado art. 48, sin que pueda impedir la incorporación de un miembro,
por razones éticas, pues esa valoración es de competencia exclusiva
de los ciudadanos en ocasión de votar a los candidatos. También
señaló que el propio Congreso adoptó este criterio en diversas
oportunidades, por ejemplo, en 1860 cuando se discutió el diploma del
diputado Avila, o en 1926 cuando se negó la incorporación del
diputado Saccone (aunque se lo incorporó en 1928), o en 1958 cuando se
rechazó una impugnación al ingreso del diputado De la Vega.
En su opinión, sólo se puede invocar la hipótesis del art.
66 de la Constitución Nacional para expulsar de la cámara a uno
de sus miembros, siempre que aquél haya sido incorporado antes al cuerpo
y que la causal de inhabilidad moral sea sobreviniente. Así, en su caso
concreto, aquélla tiene el deber constitucional de incorporarlo y luego,
si considera que existen motivos fundados y sobrevinientes para excluirlo, podrá
hacerlo, obrando dentro de los límites de dicha norma o por el procedimiento
del art. 70, pero no puede negar o suspender su incorporación si cumplió
con las condiciones del art. 48.
Por último, se dedicó a fundar la viabilidad del amparo interpuesto
y, en tal sentido, señaló que se verifican los recaudos formales
de la Constitución Nacional (art. 43) y de la Ley de Amparo.
- II -
A fs. 204/206, la Cámara Nacional Electoral, al confirmar la sentencia
de primera instancia, rechazó la acción, por entender que el acto
cuestionado es institucional y de carácter no justiciable.
Para así resolver, consideró que la decisión relativa a
la integración de uno de los tres órganos esenciales de la estructura
del Estado, cuyas competencias excluyentes hacen a la forma republicana de gobierno,
es un "acto institucional", es decir, un acto que ejecuta directamente
una norma constitucional y que, por lo tanto, es dictado en el ejercicio de
una actividad reglada o discrecional de los órganos estatales, que escapa
al control del Poder Judicial. En efecto, encomendarle a aquél la resolución
de cuestiones como las discutidas en el sub lite, significaría poner
en juego la independencia del Poder Legislativo, compuesto por cuerpos políticos
que atraen al proceso electoral del que depende su propia integración.
Esta categoría de actos difiere de los denominados "actos de gobierno
o políticos", que constituyen una directiva de carácter superior
dentro del funcionamiento normal del Estado y, como pueden afectar derechos
constitucionales individuales, pueden ser revisados judicialmente. Los primeros,
en cambio, tienen mayor trascendencia, porque se vinculan con la propia organización
y subsistencia del Estado y no se relacionan directamente con los administrados,
sino con los propios órganos y poderes públicos. Por eso, aquéllos
no son parte de tales actos y no pueden impugnarlos.
Por tales razones, descartó los argumentos del actor, máxime cuando
V.E., en Fallos: 321:3236, sostuvo -por mayoría- que el modo en que los
poderes políticos del Estado ejercitan sus facultades privativas es un
ámbito pacíficamente excluido del control jurisdiccional, por
tratarse de un espacio propio y exclusivo en que dichos órganos gozan
de amplia discrecionalidad funcional.
- III -
Contra dicha sentencia el amparista dedujo el recurso extraordinario de fs.
209/232, con fundamento en la existencia de cuestión federal, por encontrarse
en discusión la interpretación de normas de aquel carácter,
así como por negarse el tribunal a quo a ejercer su potestad jurisdiccional
y en las doctrinas de la Corte sobre arbitrariedad de sentencias y gravedad
institucional.
Sostiene que en el sub iudice se debate la inteligencia de los arts. 48, 64,
116 y 117 de la Constitución Nacional, así como las disposiciones
de diversos tratados internacionales, expresamente citados en su art. 75, inc.
22 y la decisión de la cámara no sólo importa desconocer
su derecho, fundado en aquellas normas, sino también vulnerar las garantías
constitucionales de peticionar a las autoridades y del debido proceso, por haberse
negado a ejercer su potestad jurisdiccional. Con esa negativa -dice- avaló
la incorporación, a la Carta Magna, de nuevas condiciones para ser diputado
nacional; así como la violación del art. 19 por parte de la Cámara
de Diputados, que le impidió ejercer su legítimo derecho de acceder
al cargo para el cual fue elegido por el pueblo tucumano y del principio de
la soberanía del pueblo.
También cuestiona la sentencia, porque conculca el derecho político
que reconoce el art. 37 de la Ley Fundamental y al a quo, pues al considerar
que la cuestión planteada reviste carácter político o institucional
y, por ende, que no es justiciable, comete un grave error, que deja en manos
de una transitoria mayoría el ejercicio más arbitrario del poder.
En su concepto, si se admitiera tal criterio, la Cámara de Diputados
podría negar la incorporación de un diputado electo por razones
religiosas, físicas, políticas, socio-económias, de raza
o cualquier otra que invoque bajo el manto falaz de la ética. Sin embargo
-afirma-, el a quo no comprendió que su función, como auténtico
poder del Estado, es poner un freno a los excesos en que incurran los órganos
legislativo y ejecutivo cuando actúan al margen de la Constitución
y lesionan derechos subjetivos y, por eso, tanto la doctrina constitucional
contemporánea como la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados
Unidos de Norteamérica se pronuncian a favor de la revisión judicial
de temas como el aquí examinado.
Alega la existencia de gravedad institucional, porque el tema discutido guarda
estrecha relación con la forma republicana de gobierno, con la debida
integración de los órganos gubernamentales y con el acatamiento
que se debe a la voluntad popular formulada en comicios transparentes e intachables.
Así, la resolución recurrida se proyecta sobre la estructura del
sistema político argentino y trasciende sus legítimos intereses.
Critica que el a quo haya admitido la categoría de actos institucionales
no justiciables, con fundamento en la posición de un prestigioso administrativista,
porque ese autor aplica esa teoría al ámbito del derecho administrativo
y no al constitucional, tal como expresamente lo reconoce en su obra cuando
señala que se refiere exclusivamente a los actos institucionales que
emite el Poder Ejecutivo y que todo lo atinente a la teoría de la representación
nacional es propia del derecho político, o en sentido más amplio,
de la ciencia política y, en un sentido más restringido, del derecho
electoral (v. manifestaciones de fs. 217 y, en especial, las citas de fs. 217
vta.).
Por otra parte, en el sub discussio se debate el derecho a que se reconozca
su elección como diputado y, por ende, a integrar la Cámara de
Diputados, según lo decidió el pueblo, es decir, no se trata de
un acto institucional "en los que los administrados no son parte directa
e inmediata", como lo entendió el a quo con apoyo en aquella doctrina,
sino que, por el contrario, por un lado se generó una relación
entre él y el pueblo que lo eligió y, por el otro, aquella cámara
también generó otra relación jurídica constitucional,
al negarle el ejercicio de un derecho subjetivo. También explica que,
para el autor de la mencionada teoría del acto institucional, los administrados
no pueden impugnarlos judicialmente porque aquél no afecta sus derechos
subjetivos, pero que ello sí sucede en autos, en donde aquella lesión
le otorga el carácter de parte. Es que, en definitiva, en este supuesto
no se produce una relación intra-órganos ni inter-órganos,
sino una relación entre un órgano y los derechos que le asisten
de incorporarse a aquél.
Reitera que -en su opinión- el art. 64 de la Constitución Nacional
sólo faculta a las cámaras legislativas a expedirse sobre la validez
de las elecciones y, en consecuencia, de los derechos y títulos de sus
miembros. Si no hubo fraude electoral -dice-, si el ciudadano fue debidamente
electo y cumple con las condiciones del art. 48 de la Ley Fundamental, "no
puede la cámara negar su ingreso a ella invocando razones éticas",
porque además de ampliar las exigencias constitucionales, estaría
"usurpando la potestad reservada por el pueblo para expedirse sobre la
ética de sus representantes en el acto electoral" (v. expresiones
de fs. 219, énfasis en el original).
Afirma que la función de los jueces es aplicar la ley y velar por la
supremacía de la Constitución, no en abstracto sino en casos concretos
y que, si esta última se viola o se desnaturaliza sin que los primeros
pongan freno a los excesos, entonces aquéllos serían cómplices
de un acto autocrático y dejarían de cumplir la misión
que les atribuyeron los constituyentes, tal como sucedería, por ejemplo,
si avalaran que una mayoría parlamentaria impidiera el ingreso a una
cámara de un representante de un partido opositor o si lo excluyeran
por ese motivo, aunque lo presentaran como una cuestión ética
o institucional.
A continuación, expone como la Corte, en muchas oportunidades, se apartó
de la interpretación ortodoxa de las cuestiones políticas y distinguió
el acto político -que no altera derechos subjetivos- del derecho político
cuya aplicación se impone cuando aquél lo lesiona, y recuerda
que el principio de división de poderes no constituye un fin en sí
mismo, sino un medio para asegurar las libertades individuales, así como
que, en realidad, la esencia de un sistema democrático constitucionalista
no admite la existencia de ac-tos gubernamentales exentos de control. Nuestra
Constitución -dice- "no acepta la omnipotencia del Congreso"
(énfasis en el original).
Finalmente, señala que los ministros Fayt, Bossert, Belluscio y Petracchi,
rechazaron la teoría de las cuestiones políticas no justiciables,
siguiendo la evolución de la corte norteamericana que tiende a reducir,
cada vez más, el ámbito de tales temas, cuando vulneran derechos
subjetivos, al pronunciarse en las causas "Provincia del Chaco c/ Senado
de la Nación" (Fallos: 321:3236) y T.161.XXXIV. "Tomasella
Cima, Carlos L. c/ Estado Nacional - Congreso de la Nación (Cámara
de Senadores) s/ acción de amparo", del 24 de noviembre de 1998
(publicada en Fallos: 322:2370), y expone nuevamente los argumentos que desarrolló
en escritos anteriores (reseñados supra -acápite I-).
- IV -
A fs. 260/261, después que el a quo concedió el recurso interpuesto
(fs. 236/237), el actor se presentó ante V.E. y denunció como
hecho nuevo que la Cámara de Diputados de la Nación, en su sesión
del 10 de mayo de 2000, resolvió rechazar su diploma de Diputado Nacional
electo por la Provincia de Tucumán. Asimismo, solicitó una medida
cautelar para que se ordene, a dicho cuerpo, que se abstenga de incorporar a
cualquier persona para ocupar la banca que le corresponde.
- V -
El recurso interpuesto es formalmente admisible, pues en autos se discute la
interpretación y aplicación de normas federales (arts. 64 y concs.
de la Constitución Nacional y tratados internacionales) y la decisión
del a quo resultó contraria a la posición que el apelante funda
en aquéllas (art. 14, inc. 3, de la ley 48).
- VI -
Ante todo, cabe recordar que la existencia de cuestiones políticas no
justiciables, constituye uno de los temas que todavía se encuentra abierto
a debate, tanto en la doctrina cuanto en la jurisprudencia y que ha concitado
la permanente atención de los estudiosos del derecho y de los tribunales
de justicia, nacionales y extranjeros. Es que su importancia se pone de manifiesto
cuando se advierte que se relaciona en forma directa, por un lado, con el principio
reiteradamente sostenido por la Corte desde 1864, en cuanto a que ella es la
intérprete final de la Constitución (Fallos: 1:340) y, por el
otro, con aquel que señala que la misión más delicada de
la justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción,
sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes (conf. Fallos:
155:248 y muchos otros).
En nuestro derecho constitucional, en todos los tiempos, calificados autores
han propugnado la plena justiciabilidad de todas las cuestiones referidas a
la Constitución y, con sólidos argumentos, han cuestionado la
doctrina que podemos calificar de tradicional en la materia (entre otros, se
puede citar a Luis María Boffi Boggero, pues a su condición de
tratadista sumó su calidad de ex integrante del Tribunal y son recordadas
sus disidencias en Fallos: 243:260; 248:61; 252:54; 253:386, etc.).
Respecto a las decisiones judiciales, se advierte una trascendente evolución,
que muestra una tendencia, cada vez mayor, si no a la eliminación total
de una categoría de actos exentos de control judicial, sí a circunscribirlos
a límites precisos. Así sucede, por ejemplo, con la jurisprudencia
de V.E. que, desde el lejano precedente de 1893, "Cullen c. Llerena"
(Fallos: 53:420), en donde la opinión mayoritaria consagró la
injusticiabilidad de las mentadas cuestiones, aunque con la posición
contraria del ministro doctor Luis V. Varela, viene delineando los contornos
de esta categoría de cuestiones, hasta llegar a nuestros días
en donde prácticamente no existen bloques temáticos de la actividad
de los poderes del Estado que carezcan de control judicial. Esta tendencia se
verifica en temas tan variados como la revisión de los requisitos mínimos
e indispensables que condicionan la creación de la ley en el ámbito
del Congreso (Fallos: 256:556); la invalidez de determinadas promulgaciones
del Poder Ejecutivo (Fallos: 268:352 y, recientemente, Fallos: 323:2256), o
sobre los alcances de los privilegios acordados a los miembros del Congreso
por los arts. 60 y 61 de la Constitución Nacional -68 y 69 después
de la reforma de 1994- (Fallos: 14:223; 41:405; 54:432; 59:434; 135:250).
En esta enumeración no puede dejar de mencionarse el cambio operado,
en el criterio del Tribunal, respecto del control judicial del alcance de la
competencia del Poder Legislativo en materia de juicio político, primero
respecto del enjuiciamiento de magistrados provinciales y, luego, de los realizados
en el orden federal (Fallos: 316:2940) o de las atribuciones del Senado para
imponer sanciones de arresto a particulares por violación de los privilegios
parlamentarios (Fallos: 318:1967 y 319:1222), así como en cuestiones
en donde se discutían aspectos referidos al proceso de reforma de cartas
constitucionales provinciales en general (Fallos: 317:335 y 711) y, en particular,
la actuación de las convenciones constituyentes reformadoras tanto provinciales
(Fallos: 316:2743) como nacional (Fallos: 322:1616). Precisamente, en este último
precedente, examinó la validez del procedimiento de reforma de la Carta
Magna y declaró la nulidad de una cláusula constitucional introducida
por la Convención Reformadora, por exceder los límites fijados
por el Congreso en la ley 24.309, declarativa de la necesidad de la reforma.
Tal proceder implica, por supuesto, admitir el carácter justiciable de
la cuestión controvertida, tal como expresamente lo señaló
el Tribunal (conf. considerandos 5° y 6° del voto de la mayoría).
- VII -
Respecto a la interpretación de las facultades que el art. 64 de la Constitución
Nacional confiere, a las cámaras legislativas, para juzgar sobre la validez
de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros y, en particular,
si pueden ser objeto de revisión en sede judicial, cabe reconocer que
la jurisprudencia del Tribunal registra contados antecedentes.
El primero que se registra data de 1865, cuando la Corte resolvió el
caso "Roque Pérez", con remisión a los fundamentos del
dictamen del señor Procurador General, doctor Francisco Pico (Fallos:
2:253). En él, la Provincia de Mendoza reclamaba contra la decisión
del Senado de la Nación que había anulado la elección de
un senador efectuada por la legislatura local y, si bien ahí se señaló
que "...por el art. 56 de la Constitución (actual art. 64), cada
Cámara del Congreso Nacional es el único juez de las elecciones
derechos y títulos de sus miembros en cuanto á su validez, y la
Corte Suprema no tiene competencia para intervenir en éste asunto, que
la Constitución atribuye exclusivamente al Senado", considero que
la demanda fue desestimada porque, en realidad, la actora perseguía una
declaración judicial que satisfaga su consulta sobre "si es constitucional
ó no la Legislatura de esta Provincia", es decir, no se estaba en
presencia de un "caso", "causa" o "controversia",
tal como claramente surge del mencionado dictamen del primer representante del
Ministerio Público.
Recién a fin del siglo pasado llegó nuevamente el tema a conocimiento
de V.E., cuando tuvo que resolver los casos "Provincia del Chaco v. Senado
de la Nación" y "Tomasella Cima...", ya mencionados, en
los que me pronuncié exclusivamente en torno a la competencia del Tribunal
(conf. dictámenes del 11 de noviembre de 1998), donde se cuestionaban
sendas decisiones del Senado de la Nación adoptadas con fundamento en
la Disposición Transitoria Cuarta y el art. 64 de la Constitución
Nacional: la de hacer lugar a la impugnación presentada por un partido
político contra el pliego de los senadores electos de una provincia pertenecientes
a otra agrupación y la de haber designado al senador representante del
Estado provincial, respectivamente. También puede incluirse en esta reseña
al precedente de Fallos: 322:1988, de 1999.
La doctrina que deriva de los dos primeros es, a mi modo de ver, relevante para
dilucidar los temas debatidos en el sub examine.
En efecto, en el caso "Provincia del Chaco..." el Tribunal -por mayoría-
rechazó la demanda, pues entendió que las objeciones que se pudieran
formular al proceder de la Cámara de Senadores remiten al modo en que
se ha ejercitado una facultad constitucional privativa, que constituye un ámbito
pacíficamente excluido del control judicial, porque se trata de un espacio
propio y exclusivo de aquel órgano, que compone uno de los poderes políticos
del Estado, en el que goza de amplia discrecionalidad funcional (conf. cons.
15) y que esa limitación no importa desmedro del orden constitucional
sino, por el contrario, preservación del principio de separación
de poderes, base de su subsistencia, tal como ya lo había reconocido
en Fallos: 2:253 (cons. 16).
Sin embargo, cabe destacar que, para así decidir, previamente verificó
que la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado había realizado,
al menos, una reunión a la que acudieron las partes involucradas en la
disputa y pudieron exponer sus argumentos; que la mencionada comisión
emitió un dictamen en el que no sólo efectuó una detallada
mención de los numerosos antecedentes que consideró para resolver
la impugnación planteada, sino que examinó las normas aplicables
y sus circunstancias fácticas y que, finalmente, todo ello se debatió
en la sesión del cuerpo. En definitiva, su conclusión se apoya
en que "...el Senado de la Nación ha superado la compleja situación
institucional planteada, frente al vacío normativo en que ésta
se ha insertado, sin irrazonabilidad ni notorio apartamiento de las normas constitucionales
que consagran sus atribuciones..." (cons. 14, énfasis agregado).
Por su parte, los ministros doctores Carlos S. Fayt, Gustavo A. Bossert, Augusto
César Belluscio y Santiago Petracchi, se pronunciaron en disidencia,
los dos últimos en votos individuales, al entender que la controversia
caía bajo el control del Poder Judicial. En el voto de los dos magistrados
mencionados en primer término, se indicó, además, que nuestra
Constitución se asienta sobre dos pilares básicos: los principios
de la soberanía del pueblo y del Estado federal. Uno hace a la conformación
de una democracia representativa e implica, en términos de Hamilton,
que el pueblo debe poder elegir a quien lo gobierne según le plazca (según
la cita de la Corte de los Estados Unidos de América en la causa "Powell
v. Mc. Cormack" U.S. 486, 547, al que me referiré más adelante),
mientras que el otro atiende a que las provincias tengan, dentro de nuestro
sistema constitucional, una representación idéntica ante la Cámara
de Senadores. También fundaron su posición favorable a la revisión
judicial de tales cuestiones, con cita de varios de los precedentes reseñados
en el acápite anterior y de otros igualmente importantes del Alto Tribunal
norteamericano, en donde se examinaron las competencias del Congreso federal
(v., en especial, las indicadas en el considerando 6°).
Por último, resulta insoslayable para la comprensión del tema
bajo examen, detenerse en la mencionada causa "Powell v. Mc. Cormack",
resuelta por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica,
pues, al igual que el presente, se trataba de la negativa de la cámara
de representantes de admitir en su seno a un diputado electo. Me permito efectuar
la siguiente extensa relación del caso (tomada de la trascripción
que efectuó V.E. en Fallos: 316:2940), por su destacada importancia y
porque, según entiendo, arroja luz sobre esta materia.
"...la Cámara de Representantes 'excluyó' a un diputado electo,
impidiéndole así ocupar su escaño, por razones ajenas a
los requisitos previstos en la constitución norteamericana -art. I. sec.
5-. Llegado el asunto a la Suprema Corte de dicho país, ésta,
desestimando las alegaciones de la mencionada Cámara, resolvió:
a) que se encontraba en presencia de un 'caso' que surgía bajo la constitución
en el sentido del art. III (fuente del art. 100 de la Constitución Nacional);
b) que para esclarecer la no justiciabilidad alegada por los demandados con
base en el art. I, sec. 5 (fuente del art. 56 de la Constitución Nacional
[actual art. 64]), esto es, para determinar 'cuando ha sido dada una clara atribución
(textual commitment) constitucional a un departamento del Gobierno de igual
rango (coordinated) constitucional debemos interpretar la Constitución.
En otras palabras, debemos primero determinar qué poder ha concedido
la Constitución a la Cámara de Representantes mediante el art.
I, sec. 5, antes de que podamos determinar con qué extensión,
si alguna, el ejercicio de ese poder está sujeto a la revisión
judicial'; y c) finalmente, rechazó la alegación de la Cámara
-fundada en que la citada sec. 5 le concedía un amplio poder y que, por
ello, podía determinar cuáles eran las calificaciones necesarias
para ser miembro de ella- y tuvo por ilegal la 'exclusión' impugnada,
considerando que el art. I, sec. 5, cit, es 'a lo sumo' (at most) una 'clara
atribución' al Congreso para juzgar 'sólo las calificaciones expresamente
expuestas en la Constitución. Por ende -añadió- la formulación,
en la doctrina de las political guestions, de la existencia de una , no impide
a las cortes federales hacer lugar al reclamo del peticionario' (v., respecto
de este último punto: Baker v. Carr, 369 U.S. 186)" (las partes
resaltadas se encuentran en el original).
- VIII -
Según mi concepto -tal como ya lo adelanté-, la doctrina de estos
precedentes debe servir de guía para dilucidar si el caso concreto aquí
sometido a decisión de la justicia puede ser desestimado in limine por
su pretendido carácter no justiciable. A mi juicio, la respuesta debe
ser negativa.
Así lo pienso, porque en el sub discussio queda fuera de toda discusión
que las cámaras legislativas cuentan con facultades para juzgar sobre
la validez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros, ya
que la controversia se limita a examinar el modo en que han sido ejercidas en
un caso concreto, por una parte legitimada que alega la violación de
sus derechos individuales. Es decir, no se trata de transformar al Poder Judicial
en un órgano que controle la constitucionalidad en abstracto del accionar
de otro poder del Estado -tal como sucedía en Fallos: 2:253-, sino de
aplicar el derecho para la resolución de un "caso" o "causa",
entendida en los términos de la jurisprudencia del Tribunal.
Ello no significa, claro está, tal como reiteradamente lo ha sostenido
la Corte, sustituir el criterio de los otros poderes del Estado por el de los
jueces, sino simplemente permitir, al afectado, acudir a la justicia en defensa
de sus derechos, con independencia del resultado final de la controversia y,
a los magistrados judiciales, ejercer la facultad de revisar los actos de los
otros poderes, limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio
para la decisión de los juicios regularmente seguidos ante ellos (conf.
doctrina de Fallos: 320:2851), en la medida que deben conocer y decidir todas
las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución (art.
116).
Por otra parte, pero en un afín orden de ideas, cabe señalar que
la evolución de la jurisprudencia de la Corte en materia de cuestiones
políticas no justiciables nos alerta sobre un definido avance en la consolidación
del estado de derecho que, siempre según mi punto de vista, no admite
la existencia de bloques o conjuntos temáticos exentos de control judicial,
ya sea que se les asigne la denominación de actos institucionales o se
los adscriba a otra categoría sino, en todo caso, la irrevisibilidad
de algunos aspectos bien delimitados, máxime cuando ello constituye un
modo de asegurar, en este nuevo milenio, el principio de tutela judicial efectiva,
consagrado en distintos tratados internacionales de jerarquía constitucional
a partir de 1994, en virtud de lo dispuesto por el art. 75, inc. 22 de la Norma
Fundamental (v. gr., entre otros, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos [art. 8° y, en especial, art. 25.2.a.], el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos [art. 14.1.]).
Por lo que llevo expuesto, considero que asiste razón al recurrente,
en cuanto critica la sentencia porque consideró erróneamente que
estaba en presencia de un acto institucional, insusceptible de ser revisado
judicialmente, toda vez que esa teoría sirve para explicar la existencia
de actos inter-poderes (v. gr., convocatoria a sesiones extraordinarias del
Congreso), o propios de las relaciones internacionales (v. gr., declaración
de guerra), que no tienen por destinatarios a individuos determinados, pero
no se aplica a supuestos como el de autos, en donde se cuestiona la afectación
de derechos subjetivos. De toda formas, no se puede pasar por alto que en el
ámbito del derecho administrativo, hacia donde se enfoca aquella formulación
teórica, se constata la presencia de opiniones de reconocidos autores
contemporáneos que niegan la existencia de esta categoría de actos
no justiciables.
En tales condiciones, opino que debe descalificarse la sentencia recurrida,
por desestimar in limine el acceso a la jurisdicción, sin que resulte
necesario que me expida sobre los demás temas que plantea el recurrente,
porque la resolución de tales cuestiones es propia de los jueces de la
causa, adoptada después de que todas las partes hayan ejercido su derecho
de defensa. Tampoco me pronuncio sobre la solicitud de fs. 260/261, pues la
ponderación de las circunstancias allí esgrimidas y su resolución,
corresponde al Tribunal.
- IX -
Considero, por tanto, que el recurso extraordinario deducido por el actor es
formalmente admisible, que debe revocarse la sentencia apelada y devolverse
las actuaciones al tribunal de origen para que dicte una nueva, ajustada a derecho,
toda vez que no corresponde que V.E. se pronuncie directamente sobre el fondo
del asunto, pese a su índole eminentemente federal, si se tiene en cuenta
que, atento a la forma en que se expidió el a quo, no media resolución
contraria explícita ni implícita.
Buenos Aires, 11 de septiembre de 2001.
FDO.: NICOLAS EDUARDO BECERRA
Buenos Aires, 11 de octubre de 2001.
Vistos los autos: "Bussi, Antonio Domingo c/ Estado Nacional (Congreso
de la Nación - Cámara de Diputados) s/ incorporación a
la Cámara de Diputados".
Considerando:
1°) Que el actor promovió acción de amparo a fin de que se
"declare la nulidad de la decisión adoptada por la Cámara
de Diputados de la Nación el 1° de diciembre de 1999 que resolvió
negar mi incorporación a dicho cuerpo y que disponga que sea integrado
al mismo".
Expresó que el Partido Fuerza Republicana lo proclamó como candidato
a diputado nacional para participar en los comicios del 24 de octubre de 1999
a realizarse en el distrito electoral de la Provincia de Tucumán. Presentada
la lista de candidatos ante la justicia electoral y habiendo dado cumplimiento
con todos los requisitos exigidos por la ley orgánica de partidos políticos,
como así también los impuestos por el art. 48 de la Constitución
Nacional, su candidatura fue debidamente oficializada. Efectuados los comicios
-continuó- resultó electo por el voto de casi cien mil ciudadanos
y fue proclamado diputado nacional electo, expidiéndole la Junta Electoral
Nacional de Tucumán el pertinente diploma. Remitidas las comunicaciones
a la cámara y atendiendo a diversas impugnaciones de orden ético
formuladas por otros diputados, le fue desconocido su derecho a ser incorporado.
Tras negar los cargos formulados, considera que en el caso de autos corresponde
resolver "a la luz de la Constitución Nacional y de las leyes 19.945
y 23.398...si, en el marco del art. 64 de aquélla, la Cámara de
Diputados está facultada para rechazar el diploma de un diputado nacional
electo por razones de índole política que se pretenden ocultar
bajo un velo endeble de derecho y ética. Si la Cámara de Diputados
puede añadir requisitos adicionales a los que taxativamente impone la
Constitución Nacional para ser incorporado a ese cuerpo. Si, en definitiva,
la Cámara de Diputados puede desconocer la voluntad manifestada en los
comicios por la ciudadanía de mi Provincia".
2°) Que la cámara, al confirmar la sentencia de primera instancia,
rechazó in limine la acción deducida. Para hacerlo señaló
que la "decisión relativa a la integración de uno de los
tres órganos esenciales de la estructura del Estado, cuyas competencias
excluyentes forman la esencia de la forma republicana de gobierno, encuadra
en lo que la doctrina conceptúa como 'acto institucional', es decir un
acto que ejecuta directamente una norma constitucional y que, por tanto, es
dictado en el ejercicio de una actividad reglada o discrecional de los órganos
estatales". "El tema -añadió- escapa al ámbito
del Poder Judicial, ya que encomendarle la decisión de cuestiones como
la de autos significa poner en juego la independencia del Poder Legislativo.
Las Cámaras del Congreso constituyen cuerpos políticos por lo
que llama hacia sí el proceso electoral del que depende su propia integración".
"La aprobación o no del diploma de un legislador -prosiguió-
reviste el carácter de acto institucional, pues la cuestión fundamental
tenida en cuenta por los constituyentes al sancionar la norma del art. 64, estableciendo
el examen de los títulos de los legisladores que pretenden incorporarse,
ha sido el adecuado funcionamiento de las Cámaras del Congreso de la
Nación. Ello explica que les atribuya dicho examen como competencia privativa
de cada una de las Cámaras, con exclusión de todo otro poder".
En estas condiciones "cabe concluir que el acto institucional no puede
ser materia judiciable".
3°) Que en autos existe cuestión federal suficiente para su consideración
por la vía del recurso extraordinario, pues se encuentran en tela de
juicio los alcances que deben conferirse al art. 18 de la Constitución
Nacional en tanto la decisión del a quo priva al recurrente de toda revisión
judicial (art. 14, inc. 3°, ley 48).
4°) Que, desde antiguo, esta Corte ha sostenido que la misión más
delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de la
órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben
a los otros poderes o jurisdicciones, pues al ser el poder llamado para sostener
la vigencia de la Constitución, un avance en desmedro de las facultades
de los demás, revestiría la mayor gravedad para la armonía
constitucional y el orden público (Fallos: 155:248). Por tal motivo,
en las causas que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el ámbito
de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no
alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello importaría
la invasión que se debe evitar (Fallos: 254:43). Pero, en cambio y siguiendo
el modelo de la jurisprudencia de los Estados Unidos de América, es inherente
a las funciones de un tribunal judicial interpretar las normas que confieren
dichas potestades para determinar su alcance, sin que tal tema constituya una
"cuestión política" inmune al ejercicio de la jurisdicción
("Baker v. Carr" 369 U.S. 186). Ello, porque -tal como luego se desarrollará-
esclarecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones, exige interpretar
la Constitución y tal misión permitirá definir en qué
medida -si es que existe alguna- el ejercicio de ese poder puede ser sometido
a revisión judicial" ("Power v. Mc. Cormack" 395 U.S.
486).
5°) Que, no obstante lo dicho, durante un extenso período este Tribunal
rehusó conocer de toda una gama de cuestiones que denominaba genéricamente
políticas. Esta postura, sin embargo, no fue mantenida en los términos
de entonces. La amplia y vaga extensión dada a aquéllas, condujo
a que el desmantelamiento de la doctrina anterior se hiciera a través
de pronunciamientos dictados en temas muy diversos. Así, lisa y llanamente
entró a conocer en causas que se referían al desenvolvimiento
de la vida de los partidos políticos (Fallos: 307:1774 y sus citas);
trató el tema de la admisibilidad de la presentación de un candidato
independiente para diputado nacional (Fallos: 310:819) y revisó resultados
electorales al dejar sin efecto resoluciones de juntas electorales provinciales
(Fallos: 308:1745); también conoció de la legalidad del procedimiento
de formación y sanción de las leyes (Fallos: 317:335) y aun de
las facultades del Senado de la Nación para decidir la detención
de personas (Fallos: 318:1967 y 319:1222).
6°) Que esta Corte encontró frecuente inspiración en el citado
caso "Powell v. Mc. Cormack" como se aprecia por su reiterada invocación
en distintos precedentes (Fallos: 316:2940, voto de la mayoría y voto
del juez Moliné O'Connor; 317:335, voto del juez Moliné O'Connor;
318:1967; y 321:3236, voto del juez Boggiano y disidencia de los jueces Fayt
y Bossert y disidencia del juez Petracchi). Pero nunca como aquí su cita
es más apropiada por su notable similitud con los hechos de la demanda.
En efecto, la Cámara de Representantes "excluyó" a un
diputado electo, impidiéndole así ocupar su escaño, por
razones ajenas a los requisitos previstos en la constitución norteamericana
(art. I, sec. 59). La Suprema Corte al desestimar las alegaciones de la mencionada
cámara, resolvió: a) que se estaba en presencia de un "caso"
que surgía bajo la constitución en el sentido del art. III (fuente
del art. 116 de la Constitución Nacional); b) que para esclarecer la
no justiciabilidad alegada por los demandados con base en el art. I, sec. 5
(fuente del art. 64 de la Constitución Nacional), esto es, para determinar
"cuándo ha sido dada una clara atribución constitucional
a un departamento del Gobierno de igual rango constitucional debemos interpretar
la Constitución. En otras palabras, debemos primero determinar qué
poder ha concedido la Constitución a la Cámara de Representantes
mediante el art. I, sec. 5, antes de que podamos determinar con qué extensión,
si alguna, el ejercicio de ese poder está sujeto a la revisión
judicial" y c) finalmente, rechazó la alegación de la Cámara
-fundada en que la citada sec. 5 le concedía un amplio poder y que, por
ello, podía determinar cuales eran las calificaciones necesarias para
ser miembro de ella- y tuvo por ilegal la "exclusión" impugnada,
considerando que el art. I, sec. 5 citado, es "a lo sumo" una "clara
atribución" al Congreso para juzgar "sólo las calificaciones
expresamente expuestas en la Constitución. Por ende -añadió-
la formulación, en la doctrina de las political questions, de la existencia
de una 'clara atribución', no impide a las cortes federales hacer lugar
al reclamo del peticionario".
7°) Que esta es, precisamente, la situación que se plantea en autos.
El actor sostiene que la Cámara de Diputados no tiene competencia para
actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido proclamado legislador por las
autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los requisitos que la
Constitución Nacional exige para ser diputado, sólo corresponde
proceder a su incorporación. Esa determinación es una cuestión
justiciable. Dicho con otro giro, planteada una causa, no hay otro poder por
encima del de esta Corte para resolver acerca de la existencia y los límites
de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos legislativos,
judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí
y con respecto a los de las provincias. No admite excepciones, en esos ámbitos,
el principio reiteradamente sostenido por el Tribunal, ya desde 1864, en cuanto
a que él "es el intérprete final de la Constitución"
(Fallos: 1:340).
8°) Que, en fin, uno de los pilares en que se asienta la Constitución
Nacional es el principio de la soberanía del pueblo (art. 1). Este, en
términos de Hamilton, implica que el pueblo debe poder elegir a quien
lo gobierne según le plazca (véase la cita en "Powell v.
Mc. Cormack", pág. 547). El actor, elegido por el pueblo en comicios
libres, resiste la negativa de la Cámara de Diputados a incorporarlo
y ésta invoca la Constitución Nacional para vedarle su ingreso.
Este conflicto configura la cuestión justiciable que el a quo desconoció
y cuya comprobación impone dejar sin efecto la sentencia recurrida.
Por ello y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General,
se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada
y se devuelven las actuaciones al juzgado de origen para que se dé el
trámite legal correspondiente a la acción intentada. Notifíquese
y hágase saber.
FDO.: JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO
CESAR BELLUSCIO (según su voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO
BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ (según su voto)- GUSTAVO A. BOSSERT
(según su voto)- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO Y
DON GUILLERMO A. F. LOPEZ
Considerando:
Que los agravios del apelante han sido de adecuado tratamiento en el dictamen
del señor Procurador General, cuyos fundamentos esta Corte comparte y
a los cuales se remite brevitatis causa.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia
apelada y se devuelven las actuaciones al juzgado de origen para que se dé
el trámite legal correspondiente a la acción intentada. Notifíquese
y hágase saber.
AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - GUILLERMO A. F. LOPEZ.
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° a 4° del voto
de la mayoría.
5°) Que, no obstante lo dicho, durante un extenso período este Tribunal
rehusó conocer de toda una gama de cuestiones que denominaba genéricamente
políticas. Esta postura, sin embargo, no fue mantenida en los términos
de entonces. La amplia y vaga extensión dada a aquéllas, condujo
a que el desmantelamiento de la doctrina anterior se hiciera a través
de pronunciamientos dictados en temas muy diversos. Así, lisa y llanamente
entró a conocer en causas que se referían al desenvolvimiento
de la vida de los partidos políticos (Fallos: 307:1774 y sus citas);
trató el tema de la admisibilidad de la presentación de un candidato
independiente para diputado nacional (Fallos: 310:819) y revisó resultados
electorales al dejar sin efecto resoluciones de juntas electorales provinciales
(Fallos: 308:1745). También conoció de la legalidad del procedimiento
de formación y sanción de las leyes (Fallos: 317:335) y aun de
la competencia del Senado de la Nación para determinar la designación
de sus integrantes (Fallos: 321:3236, disidencia de los jueces Fayt y Bossert;
disidencia del juez Belluscio y disidencia del juez Petracchi) o de sus facultades
para decidir la detención de personas (Fallos: 318:1967 y 319:1222).
6°) Que la Suprema Corte de los Estados Unidos en "Powell v. Mc. Cormack",
afirmó la facultad del Poder Judicial para revisar la exclusión
dispuesta por la Cámara de Representantes respecto de un legislador.
En tal sentido, resolvió: a) que se estaba en presencia de un "caso"
que surgía bajo la constitución en el sentido del art. III (fuente
del art. 116 de la Constitución Nacional); b) que para esclarecer la
no justiciabilidad alegada por los demandados con base en el art. I, sec. 5
(fuente del art. 64 de la Constitución Nacional), esto es, para determinar
"cuándo ha sido dada una clara atribución constitucional
a un departamento del Gobierno de igual rango constitucional debemos interpretar
la Constitución. En otras palabras, debemos primero determinar qué
poder ha concedido la Constitución a la Cámara de Representantes
mediante el art. I, sec. 5, antes de que podamos determinar con qué extensión,
si alguna, el ejercicio de ese poder está sujeto a la revisión
judicial" y c) finalmente, rechazó la alegación de la Cámara
-fundada en que la citada sec. 5 le concedía un amplio poder y que, por
ello, podía determinar cuales eran las calificaciones necesarias para
ser miembro de ella- y tuvo por ilegal la "exclusión" impugnada,
considerando que el art. I, sec. 5 citado, es "a lo sumo" una "clara
atribución" al Congreso para juzgar "sólo las calificaciones
expresamente expuestas en la Constitución. Por ende -añadió-
la formulación, en la doctrina de las political questions, de la existencia
de una 'clara atribución', no impide a las cortes federales hacer lugar
al reclamo del peticionario".
7°) Que esta es, precisamente, la situación que se plantea en autos.
El actor sostiene que la Cámara de Diputados no tiene competencia para
actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido proclamado legislador por las
autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los requisitos que la
Constitución Nacional exige para ser diputado, sólo corresponde
proceder a su incorporación. Esa determinación es una cuestión
justiciable. Dicho con otro giro, planteada una causa, no hay otro poder por
encima del de esta Corte para resolver acerca de la existencia y los límites
de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos legislativos,
judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí
y con respecto a los de las provincias. No admite excepciones, en esos ámbitos,
el principio reiteradamente sostenido por el Tribunal, ya desde 1864, en cuanto
a que él "es el intérprete final de la Constitución"
(Fallos: 1:340).
8°) Que la admisión del carácter justiciable de los agravios
traídos por el apelante no implica que esta Corte formula un juicio de
valor sobre el fondo de la cuestión, materia que corresponde resolver
al juez de la causa.
Por ello y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General,
se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada
y se devuelven las actuaciones al juzgado de origen para que se dé el
trámite legal correspondiente a la acción intentada. Notifíquese
y hágase saber.
GUSTAVO A. BOSSERT.-
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