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Fallos Clásicos |
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Cena, Juan Manuel c/ Provincia de Santa Fe s/ recurso de hecho
Buenos Aires, 18 de noviembre de 1999
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa
Cena, Juan Manuel c/ Provincia de Santa Fe", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1) Que el apoderado de la Fiscalía de Estado de Santa Fe, invocando la
ley 11.373 que declaró la emergencia del sistema jubilatorio local, dedujo
oposición al embargo decretado sobre la cuenta de rentas generales de
la provincia por el monto de las retroactividades de haberes de pasividad liquidadas
y aprobadas a favor del actor en virtud del derecho a la jubilación ordinaria
de la ley 9214, que le había reconocido la sentencia dictada por este
Tribunal el 30 de setiembre de 1993.
2) Que la Corte Suprema de Justicia de Santa Fe hizo lugar a la referida oposición,
a cuyo efecto se basó en las facultades de las autoridades públicas
para dictar las normas tendientes a paliar los problemas suscitados en ámbitos
incluidos en la zona de reserva constitucional de las provincias y en la acabada
demostración de la gravedad que justificaba la emergencia. Contra ese
pronunciamiento el ejecutante dedujo el recurso extraordinario cuyo rechazo
motiva la presente queja.
3) Que el apelante plantea la inconstitucionalidad de la ley citada porque,
según sostiene, el cuestionamiento es extemporáneo, no respeta
la cosa juzgada y lesiona derechos protegidos por la Ley Fundamental, a la vez
que denuncia un caso de gravedad institucional por ausencia de atribuciones
de los poderes políticos provinciales para declarar una emergencia circunscripta
al marco previsional y sin considerar la situación general de la provincia
y de la Nación.
4) Que el remedio federal es formalmente procedente en la medida en que se ha
cuestionado la validez de la referida ley local bajo la pretensión de
ser contraria a los arts. 14, 16, 17 y 75, inc. 12, de la Constitución
Nacional y la decisión recurrida ha sido favorable a la norma impugnada
(art. 14, inc. 2, ley 48).
5) Que este Tribunal ha sostenido que las provincias conservan todo el poder
no delegado por la Constitución al gobierno federal (arts. 121, 122 y
123) y poseen la plenitud normativa correspondiente a su calidad de estado autónomo,
que incluye la atribución de darse sus propias instituciones y de regirse
por ellas (Fallos: 311:100 y 2004; 314:312 y 1459; 317:1195 y 1671, entre muchos
otros). En uso del referido poder no delegado pueden crear y reglamentar regímenes
de seguridad social dentro del ámbito de los agentes de la administración
pública, de los magistrados y funcionarios de sus tribunales, de los
integrantes de las legislaturas, y también, en virtud del ejercicio del
poder de policía retenido, sobre la práctica de las profesiones
liberales (art. 125 Constitución Nacional y Fallos: 209:28; 210:172;
286:187; 312:1340).
6) Que escapa al marco de atribuciones jurisdiccionales la ponderación
del acierto de las medidas adoptadas por los poderes políticos en la
esfera de su competencia enderezadas a conjurar una emergencia económica
en el régimen de jubilaciones y pensiones (Fallos: 178:215; 312:1484;
313:1638), más allá de que la referida limitación no impide
a los jueces controlar la razonabilidad de las normas ni evaluar si su aplicación
a los casos concretos provoca desmedro de orden constitucional (Fallos: 179:394;
312:2494, voto del doctor Fayt).
7) Que en un afín orden de ideas esta Corte, a partir de la causa "Russo"
(Fallos: 243:467), ha sostenido -como modo de preservar la compatibilidad del
dictado de medidas extremas con las garantías establecidas en los arts.
16 y 17 de la Constitución Nacional que las leyes de emergencia deben
responder a una grave crisis y sólo temporalmente suspender los efectos
de las sentencias firmes para evitar que se altere la sustancia de los derechos
reconocidos en la instancia jurisdiccional.
8) Que verificados los extremos señalados por las autoridades de la provincia
(mensaje Nº 1722), se sancionó la ley 11.373. Las impugnaciones
efectuadas por la recurrente no demuestran que las normas que cuestiona perjudiquen
o lo priven de derechos adquiridos de naturaleza patrimonial, habida cuenta
de que las medidas que se instrumentaron restringen sólo por un espacio
de tiempo la percepción íntegra de los créditos de pasividades
previsionales.
9) Que, en efecto, el art. 4 -referente a deudas determinadas por sentencia
judicial firme sujeta el proceder del organismo forzado al pago a un régimen
de cancelación especial discriminado por el monto de la obligación
y la edad de los beneficiarios, lo que constituye una limitación temporal
impuesta por la necesidad de atenuar o superar la situación de crisis
en el contexto de otras pautas adoptadas con análoga finalidad, tales
como la consolidación de las deudas y la modificación de las cotizaciones
de los activos al régimen jubilatorio (arts. 2 y 3, ley 11.373).
10) Que no se advierte que los alcances de la decisión impugnada alteren
o degraden la sustancia de la sentencia judicial firme que reconoció
el crédito por retroactividad de haberes jubilatorios a favor del actor,
pues no se le privó la eficacia ejecutoria sino que se postergó
-en límites razonables atendiendo a las circunstancias del caso y a las
condiciones personales del actor la percepción inmediata de la totalidad
de las sumas liquidadas. La ley de emergencia económica supone un propósito
de solidaridad social enderezado a impedir el quebranto de la Caja de Jubilaciones
y Pensiones de Santa Fe, circunstancia que se aviene a las exigencias establecidas
en la doctrina de esta Corte respecto de la materia en litigio y deja huérfanos
de sustento los agravios que se invocan con fundamento en los arts. 14, 16 y
17 de la Constitución Nacional (Fallos: 312:1987).
11) Que, por lo demás, este Tribunal ha sostenido que los derechos declarados
por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos,
en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio
(art. 28). Dichas restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia
en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos
que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus consecuencias
justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas
al legislador, al punto de que la dilación en el pago de créditos
y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas
en examen (Fallos: 316:797).
12) Que la ausencia de un planteo demostrativo de que la ponderación
de los magistrados de la causa, en el marco de su competencia, ha transgredido
con arbitrariedad los requisitos señalados y degradado derechos amparados
por las garantías superiores, justifica confirmar la decisión
apelada que incluyó el crédito del actor en el régimen
de cancelación en cuotas y el saldo en títulos públicos,
de acuerdo con las normas de emergencia previsional dictadas por la legislatura
local.
Por ello, oído el señor Procurador General, se declara procedente
el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Agréguese
la queja al principal. Notifíquese y remítase.JULIO S. NAZARENO
- EDUARDO MOLINE O~CONNOR - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
(en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
1) Que el Tribunal Superior de la Provincia de Santa Fe, por mayoría,
hizo lugar al pedido de levantamiento del embargo oportunamente trabado en el
proceso de ejecución de la sentencia que había reconocido al actor
el derecho a cobrar los haberes de jubilación que se le adeudaban, y
dispuso que éstos se cancelaran en las condiciones previstas en el art.
4 de ley provincial 11.373, que había declarado en estado de emergencia
la Caja de Previsión Social de esa provincia; es decir, hasta 35.000
pesos en efectivo en doce cuotas mensuales, y el remanente en títulos
de la deuda pública provincial creados a tal efecto. Contra esta decisión,
el actor interpuso el recurso extraordinario cuya denegación dio lugar
a esta queja.
2) Que, como fundamento, la corte local señaló que la provincia
se hallaba facultada para declarar la moratoria unilateral de las obligaciones
a cargo de la Caja de Previsión Social e imponer al acreedor las condiciones
de pago indicadas pues, de acuerdo con los arts. 121 y 122 de la Constitución
Nacional, conservaba la atribución de legislar de manera exclusiva sobre
los asuntos de orden local sin desconocer la sustancia del derecho reglamentado.
En tal sentido agregó que, si bien la legislatura de la Provincia de
Santa Fe carecía de atribuciones para declarar el estado de emergencia
económica respecto de las materias delegadas en el Congreso de la Nación
por la Constitución Nacional, conservaba la facultad de hacerlo respecto
de las que no habían sido delegadas; tal la concerniente al financiamiento
del sistema previsional de sus agentes y empleados, que pertenece a la órbita
de su derecho administrativo según lo resuelto en Fallos: 179:394 y 242:141.
En disidencia, el juez Barraguirre señaló que la aludida ley provincial
excede el campo del derecho público local ya que, al privar al actor
del derecho de perseguir y obtener legalmente el cumplimiento de la obligación
de pagar una suma de dinero a cargo de la Provincia de Santa Fe, se inmiscuye
en la regulación de un aspecto sustancial de la relación entre
acreedor y deudor, materia sobre la que le corresponde legislar exclusivamente
al Congreso de la Nación, de acuerdo con lo decidido en Fallos: 311:1795,
considerando 3, entre otros.
3) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que en el
caso se ha puesto en cuestión la validez de la ley provincial 11.373
por contraria a los arts. 505, inc. 1, y 42 del Código Civil, y violatoria
de los arts. 75, inc. 12, y 31 de la Constitución Nacional, y la decisión
final del pleito ha sido en favor de la validez de aquélla (art. 14,
inc. 2, ley 48; Fallos: 320:1344).
4) Que, en principio, es incorrecto afirmar que la provincia esté facultada
para legislar sobre la expurgación del estado de mora y sus consecuencias,
por el simple hecho de que la obligación de que se trata en el caso haya
nacido de una ley local y esté a cargo del gobierno provincial, o de
una entidad que depende de él. En efecto, a pesar de que la obligación
haya tenido por fuente el derecho local, la regulación de los aspectos
sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores es materia propia
de los códigos de fondo y, por haber delegado las provincias en la Nación
la facultad de dictarlos, ellas deben admitir la predominancia de las leyes
del Congreso y la imposibilidad de dictar normas que las contradigan (Fallos:
320:1344, considerando 6 y sus citas).
5) Que la invocación del estado de emergencia económica local
por parte del legislador provincial tampoco puede justificar el desconocimiento
del esquema constitucional de reparto de competencias legislativas entre la
Nación y las provincias. La necesidad de enfrentar circunstancias de
esa naturaleza solamente explica que las atribuciones que la Constitución
Nacional distribuye entre cada una de ellas sean excepcionalmente ejercidas
de un modo más intenso, sin alterar la sustancia de los derechos reglamentados:
"La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni suprime,
ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido, o reservado.
La Constitución fue adoptada en un período de grave emergencia.
Sus concesiones de poder al gobierno federal y sus limitaciones del poder de
los Estados fueron determinadas a la luz de la emergencia, y ellas no son alteradas
por la emergencia" Home Building and Loan Assn. v. Blaisdell, 290 U.S.
398, cuya doctrina sigue esta Corte en Fallos: 172:21.
6) Que la doctrina de las limitaciones del derecho de propiedad ante circunstancias
de emergencia económica, tal como hoy nosotros la conocemos y aplicamos,
fue desarrollada por nuestra Corte sobre la base de la jurisprudencia de la
Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica, en particular, los
casos de Munn. v. Illinois, 94 U.S.113, los llamados Granger Cases, 94 U.S.
115, Manigault v. Springs, 199 U.S. 473, Leavy Leasing Co. v. Siegel, 258 U.S.
242, el ya citado caso Blaisdell, y los muchos otros a que este Tribunal se
refirió en Fallos: 136:161 y, especialmente, en Fallos: 172:21. Todos
esos precedentes norteamericanos se referían a leyes estatales, de moratoria
hipotecaria, de emergencia locativa, de precios máximos para determinados
bienes o servicios considerados de interés general, que pudieron ser
dictadas en virtud de que, en dicho país, cada uno de los estados tiene
la atribución de dictar sus propios códigos de fondo, con la limitación
de la cláusula de la constitución federal que les impide menoscabar
las obligaciones emergentes de los contratos y dictar legislación retroactiva
(art. I, secc. 10).
7) Que, en la Argentina, en cambio, la atribución de dictar los códigos
de fondo fue delegada por las provincias en el Congreso de la Nación
que, al reglamentar en ellos los derechos patrimoniales, personales y reales,
mediante un régimen común cuyas reglas también vinculan
al Estado Nacional, a las provincias, y a las municipalidades, dio cumplimiento
cabal aquello que para Dicey -según el comentario de Wade constituía
la primera virtud del estado de derecho, esto es, que todos los litigios se
sustancien ante los tribunales ordinarios y se sometan a las mismas reglas,
tanto si se plantean contra un ente público, como contra un ciudadano
privado (Wade, H. W. R., "Derecho Administrativo", traducción
de Mariano Baena del Alcázar y Elena Bardón Fernández,
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1971, págs. 12 y 72;
v., también, Schwartz, Bernard, "Administrative Law", Third
Edition, Little Brown and Company, 1991, pág. 154).
8) Que si, por hipótesis, llegáramos a admitir que una ley de
derecho administrativo provincial basta para poner fin al estado de mora y obligar
al acreedor de la provincia a aceptar los bonos emitidos por ésta en
pago de lo que ella le adeuda, también tendríamos que admitir,
forzosamente, que cuando se trate de obligaciones que tienen por fuente una
ley provincial o un contrato celebrado por un estado provincial, cada una de
las provincias puede legislar a su arbitrio sobre el pago y sus efectos, los
plazos de la prescripción liberatoria y su modo de cómputo, los
modos de extinción de las obligaciones, el régimen de su responsabilidad
extracontractual y, en fin, cualquier otro capítulo de nuestro derecho
de las obligaciones; a pesar de que esta Corte ha interpretado, prácticamente
sin excepciones, que tales cuestiones forman parte de la legislación
común, en el sentido del art. 75, inc. 12, de la Constitución
Nacional.
9) Que, sobre el punto, cabe recordar que, a propósito de lo dispuesto
por el art. 19 de la ley nacional 23.982, que habilitó a las provincias
a disponer la consolidación forzosa de su deuda pública y a entregar
en pago a contratistas, proveedores, empleados y agentes, jubilados y demás
acreedores en general, títulos de su deuda pública en las mismas
condiciones que la Nación, el señor senador Juan Carlos Romero,
miembro informante por el bloque mayoritario, formulaba la siguiente aclaración,
inserta en el Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación
de los días 20/21 de agosto de 1991, pág. 2057, que vale la pena
transcribir: "El artículo 19 tiende a dar solución a la deuda
interna de las provincias. Es sabido, y en tal sentido existe jurisprudencia
de la Corte de por lo menos cincuenta años atrás, que las provincias
están sujetas a los mismos requerimientos y exigencias que todas las
personas jurídicas reflejadas en el Código Civil. De su parte
les está vedado a las provincias poner en funcionamiento los mecanismos
concursales disponibles para los deudores con dificultades. Atento ello, las
provincias no pueden dictar leyes de moratoria ni acogerse a la legislación
común en materia de moratoria, y de allí la necesidad que sea
el Congreso de la Nación el que provea de los arbitrios legislativos
para contemplar la situación de las provincias que deseen embarcarse
en un proceso de consolidación de su deuda. La técnica a la que
recurre el art. 19 es habilitar a las provincias que así lo deseen para
que, por vía de una delegación legislativa, dicten sus propias
leyes de consolidación de pasivos, las que en ningún caso podrán
contener superiores restricciones a las previstas en ésta". Sobre
la base de esa prohibición, que carecería de sentido si se aceptara
que las provincias cuentan con atribuciones para disponer por sí mismas
la consolidación forzosa de sus propias deudas, esta Corte invalidó
las condiciones de pago impuestas por la ley del Chubut, en el caso de Fallos:
318:1755, y en la causa allí citada.
10) Que el debate entre nuestros primeros constituyentes acerca de los fundamentos
de la atribución contenida en el inc. 11 del entonces art. 64 de la Constitución
Nacional no revela con qué alcances concibieron ellos que el Congreso
de la Nación habría de dictar las leyes comunes para todos los
estados de la confederación. De ese debate sólo se recobran la
opinión de Gorostiaga, para quien la necesidad de una nueva legislación
general uniforme derivaba de los "males experimentados en dos siglos"
de abandono a las leyes españolas confusas por su número e incoherentes
entre sí, y su observación de que en los Estados Unidos de Norteamérica
cada estado tenía sus propios códigos; la de Zavalía, para
quien la facultad más importante de las provincias era la de dictar leyes
adecuadas a su organización, costumbres y peculiaridades; y finalmente
la de Zenteno, quien sostuvo que la atribución acordada al Congreso de
la Nación en ese inciso no violentaba la autonomía de los estados
locales porque "siendo éste -el Congreso de la Nación una
reunión de hombres de todas las provincias, ellos representaban su soberanía
e intereses y podían por consiguiente dictar leyes para toda la confederación
(Emilio Ravignani, "Asambleas Constituyentes Argentinas", Instituto
de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras,
Buenos Aires, 1937, Tomo IV, págs. 528/529).
11) Que, sin embargo, en la tarea de interpretar correctamente el alcance del
precepto constitucional que delega en el Congreso Nacional la atribución
de dictar los códigos de fondo no se puede dejar de advertir que, en
aquel tiempo, la responsabilidad del Estado constituía materia propia
de las leyes civiles, y que sólo con apoyo en ellas podía serle
demandado el cumplimiento de sus obligaciones, sea que hubieren nacido de la
ley, de los contratos, o de los hechos y actos ilícitos. Dado que no
se admitía que, por su carácter soberano, la autoridad pública
fuese sometida a juicio, sólo se la consideraba patrimonialmente responsable
en tanto actuase como persona jurídica, en los términos establecidos
por la ley civil. Bajo la influencia directa de tales concepciones nuestro Código
Civil caracterizó a la Nación, a las provincias, y a las municipalidades
como personas jurídicas de carácter necesario, declarándolas
susceptibles de adquirir los derechos y obligaciones regulados en él,
es decir, capaces de obligarse por contrato y de ser sujetos activos y/o pasivos
de las obligaciones y de los derechos reales, imponiendo así límites
concretos a su actuación frente a la propiedad privada (v. nota al art.
33 del Código Civil y Fallos: 143:239, 144:386, 150:320 y 159:326).
12) Que debido a la ausencia en nuestra Constitución Nacional de una
cláusula equivalente a la introducida en la de los Estados Unidos de
Norteamérica por la Enmienda XI, que terminó, dadas ciertas circunstancias,
con los pleitos contra los estados en jurisdicción federal, se consideró
que nuestras provincias eran demandables sin necesidad de que prestaran su consentimiento
previo (Fallos: 14:425). En consecuencia, y siempre por aplicación de
las reglas civiles, se resolvió que, por ejemplo, las leyes provinciales
que regían lo relativo a la inversión de la renta pública
no podían derogar los códigos de fondo en cuanto a la forma y
medios de perseguir el pago de las obligaciones contraídas por los estados
locales (Fallos: 137:169, 138:293, en materia de suministros, y 150:320); que
era inadmisible que una provincia se negara al pago de una deuda contraída
por ella mediante licitación pública con fundamento en el agotamiento
de la partida presupuestaria prevista para atenderla y la necesidad de aprobar
una nueva, impuesta en su derecho local (Fallos: 137:169); que las disposiciones
del Código Civil debían prevalecer sobre las normas del Código
Rural de la provincia que exigían exhibir el título para mantenerse
en la posesión, opuestas al interdicto de retener intentado respecto
de un inmueble que, se aducía, era parte del dominio público provincial
(Fallos: 143:239); que la provincia no podía oponer su condición
de Estado local al interdicto deducido por el particular en los términos
del Código Civil (Fallos: 144: 386); que una provincia no podía
desconocer que el pago recibido sin reserva había extinguido la obligación
fiscal de la que era acreedora (Fallos: 158:78); que el plazo de prescripción
fijado por la ley de sellado de la Provincia de Buenos Aires no podía
oponerse al establecido en el Código Civil (Fallos: 175:300 y 176:115);
que el plazo establecido por la Constitución de Santiago del Estero para
el pago de las obligaciones provinciales en mora instrumentadas en títulos
de su deuda interna contrariaba lo dispuesto por el art. 505 del Código
Civil (Fallos: 171:9); que esta misma provincia no podía atribuir efecto
meramente declarativo a las sentencias dictadas en su contra desconociendo las
leyes civiles (Fallos: 190:83); que el plazo de un mes para demandar la repetición
de impuestos, o el de dos años fijado por la Provincia de San Luis para
reclamar los impuestos pagados por error eran contrarios al Código Civil
(Fallos: 203:274); que el plazo de diez años fijado por la ley local
para la prescripción de la acción de cobro de los intereses del
impuesto inmobiliario provincial debían ceder ante lo previsto en el
art. 4027 del Código Civil (Fallos: 285:209); que las leyes locales no
podían modificar los plazos de prescripción fijados en las leyes
de la Nación (Fallos: 284:319); que las provincias podían ser
ejecutadas en sus bienes por las obligaciones que contrajesen (Fallos: 275:254),
etc.
13) Que, como es sabido, la teoría de la doble personalidad del Estado
se tradujo en la distinción entre actos de imperio y actos de gestión,
aludida en incontables decisiones fundadas en la idea de que, por ser el Estado
una persona jurídica, sus relaciones con los particulares se hallaban
regidas por la legislación civil "cuando contrata en dicho carácter"
(Fallos: 31:255 -a contrario, 135:379, 161:14, 192:268, 223:233, 229:264, etc.).
Sin embargo, el uso en nuestra jurisprudencia de la expresión "cuando
contrata en ese carácter" -es decir, como persona jurídica
no debe confundir, porque en la medida en que la controversia se refiriese al
estado de mora y sus consecuencias, al pago, al efecto vinculante de los contratos
o, en general, a la adquisición o pérdida de derechos personales
o reales, también eran considerados como contratos celebrados por el
Estado como "persona jurídica" u obligaciones contraídas
por él en ese mismo carácter -es decir "civiles"- los
contratos administrativos o las obligaciones resultantes de relaciones jurídicas
de esta naturaleza (Fallos: 105:166 -considerandos 3 y 4-; 135:379; 160:93,
186; 161:14; 165:72, 187; 178:196 y 183:429).
14) Que en tal sentido cabe destacar que también se consideraron como
de carácter "civil" las consecuencias patrimoniales derivadas
de los actos estatales que traducían el ejercicio del poder público,
es decir, los efectos de las relaciones jurídicas que hoy en día
caracterizaríamos como de derecho administrativo. Así se resolvió,
por ejemplo, que una provincia carecía de facultades para dilatar el
pago del precio de un contrato de suministro mediante la entrega de los títulos
emitidos por ella para consolidar su deuda pública (Fallos: 138:293);
que los daños derivados de los actos de gobierno de una provincia debían
ser indemnizados de acuerdo con el derecho civil (Fallos: 190:312); que el interdicto
deducido contra una provincia era procedente aunque el despojo hubiera provenido
de un acto de gobierno (Fallos: 144:386); que, al margen de su regulación
por el derecho público local, la etapa de la expropiación en la
cual se trataba de obtener la posesión y el pago se hallaba regida por
el derecho civil (Fallos: 178:85); que el reconocimiento de un crédito
a un contratista de obra pública constituía un acto emanado de
una persona jurídica (Fallos: 178:196); que aunque las provincias, en
sus relaciones con sus empleados, estuviesen regidas por su derecho administrativo,
desde el instante en que nacía un derecho creditorio se creaba una relación
regida por las reglas del derecho civil (Fallos: 179:305); que las relaciones
del Estado con sus empleados eran de derecho público en cuanto a su nombramiento,
régimen, etc., pero la relativa al derecho del empleado a que se le pagara
el sueldo estaba gobernada por la ley civil (Fallos: 239:102), etc.
15) Que, por lo tanto, aunque se haya reiterado, con constancia casi canónica,
que el Código Civil no restringía a las provincias en la esfera
de su derecho administrativo, es decir, que los elementos que dan existencia
a las obligaciones y sus distintas modalidades dependían de lo que dispusiera
al respecto el derecho local (Fallos: 117:48, 222 y 231); que las leyes de jubilaciones
son de derecho administrativo local (Fallos: 242:141); o que el derecho tributario
constituye una materia autónoma (Fallos: 155:156, 217:189, 251:379),
es claro que, a determinados efectos, las relaciones jurídicas de naturaleza
pública se consideraban regidas por la ley civil (Fallos: 164:140; 181:306;
183:429).
16) Que, abandonada por engañosa la teoría de la doble personalidad
del Estado, porque resultaba prácticamente imposible distinguir los actos
de imperio de los actos de gestión -ya que los actos estatales constituyen
expresiones de la autoridad pública y, al mismo tiempo, su objeto regularmente
se vincula con la administración del patrimonio estatal se pasó
a considerar que el Estado constituía una sola y misma persona. Sin embargo,
aun los que sostuvieron que el Estado interviene en las relaciones jurídicas
desde una posición que es imposible de asemejar a la de un particular,
aseveraban al mismo tiempo que "la institución de derecho público
puede dar nacimiento directamente a un conjunto de relaciones nuevas que, por
su naturaleza, pertenezcan al derecho civil. Es lo que ocurre regularmente cuando
se ha creado un poder jurídico sobre cosas personales por un acto de
derecho público, expropiación, confiscación, pago forzado
o voluntario de impuestos, y viceversa, pago de salarios, de indemnizaciones
de expropiación. Estos actos hacen surgir un estado de cosas cuya creación
es el efecto fiscal de la institución de derecho público; este
estado de cosas, para todas las relaciones de derecho que pueden derivarse,
se rige en lo sucesivo por las reglas de la propiedad privada" (Otto Mayer,
Derecho Administrativo Alemán, T. I, págs. 194 y 195, Ed. Depalma,
Buenos Aires, 1982).
17) Que no debe olvidarse que a la tesis de que la responsabilidad del Estado
constituye una materia regida exclusiva o predominantemente por el derecho administrativo,
al que las soluciones del derecho privado sólo se aplican por analogía
o subsidiariamente, la extrajo nuestra doctrina del derecho francés;
país en el cual, por conocidas razones históricas, el control
de la actividad administrativa fue sustraído de la jurisdicción
de los jueces ordinarios, a quienes compete la aplicación de la ley civil
(confr. Bielsa, Rafael, "Relaciones del Código Civil con el Derecho
Adminis trativo", J. Lajouane & Cía. Editores, Buenos Aires,
1923, págs, 25 y sgtes., esp. nota (4); Weil, Prosper; "Derecho
Administrativo", Editorial Civitas, Madrid, 1986, esp. págs. 43,
122 a 124, y 165 a 182).
18) Que en la jurisprudencia nacional, a falta de reglas positivas expresas
que permitiesen juzgar adecuadamente -es decir, sopesando como relevante la
función del Estado en las relaciones jurídicas o, más precisamente,
en determinados aspectos de ellas las controversias relativas a la nulidad de
actos y contratos administrativos, se adoptó la fórmula -aún
vigente de la aplicación "subsidiaria" o analógica del
derecho privado a la actividad de la administración pública, siempre
que se trate de situaciones "equiparables conceptualmente" (Fallos:
190:98, 212:600, 296:729, 301:292, 302:159), vale decir, en la medida en que
las soluciones previstas por el derecho privado no resulten incompatibles con
la naturaleza de las funciones que cumple el Estado.
19) Que la evidencia de que en múltiples ocasiones las respuestas que
prevé el derecho común resultan insuficientes o inadecuadas para
resolver el caso administrativo no autoriza a descartar, lisa y llanamente,
su aplicación. Para decirlo en los términos de Linares, el derecho
administrativo se forma en consecuencia por eliminación jurídicopolítica
del derecho común, previa declaración implícita fundada
en razones estimativas de que este derecho no satisface las valoraciones reinantes
en el campo de la conducta administrativa. Pero ello no implica la eliminación
automática del derecho privado sólo por ser tal, ya que bien cuando
contiene valoraciones adecuadas para la solución del caso, procede aplicarlo
directamente y no por analogía (Linares, Juan Francisco, "El caso
administrativo no previsto y la analogía jurídica en la jurisprudencia
de la Corte Suprema Nacional", La Ley, T. 24, Sec. Doctrina, págs.
178 y 192).
20) Que a la zaga de tal criterio este Tribunal descartó en reiteradas
oportunidades la aplicación de preceptos locales por aplicación
del principio de unidad general del derecho (Fallos: 275:254, 269:373, 303:1801,
308:2588, 313:1366), y también resolvió que pertenecen a su competencia
originaria las causas en las que resulte necesario enjuiciar de modo incidental
o previo cuestiones de derecho público local, cuando la consideración
de éstas no tengan por fin revisar actos locales sino apreciar su incidencia
en la solución de la causa civil (Fallos: 315:2309, considerando 3).
21) Que al respecto cabe señalar, que en la disidencia de Fallos: 315:2309
se afirmó que las normas del derecho común se aplican sólo
de manera supletoria a todas las cuestiones atinentes a la responsabilidad de
los estados provinciales (Fallos: 315:1231, 1902 y 2309). Los inconvenientes
derivados de tal aserto, que implica vaciar de contenido a la jurisdicción
originaria en lo que a causas de particulares contra las provincias se refiere,
parecen provenir de no haber advertido que el principio según el cual
la responsabilidad del Estado se rige por reglas especiales fue acuñado
en un país de estructura unitaria (Francia, arrêt Blanco, de 1873)
por lo que, al trasladar al ámbito provincial la regla interpretativa
según la cual el derecho común sólo se aplica al Estado
supletoriamente, debió tenerse en cuenta el contexto constitucional en
que se la usaba.
22) Que en la Argentina, en el orden nacional, la afirmación de que las
normas de derecho común se aplican al Estado de manera analógica
o subsidiaria en caso de falta o insuficiencia de la norma administrativa, no
constituye más que una reiteración de la máxima según
la cual la ley especial prevalece sobre la general. Sin embargo, en nuestro
ordenamiento constitucional, en el que el derecho común es nacional,
resulta imposible trasvasar automáticamente ese razonamiento al orden
provincial sin caer en la paradoja de que el derecho de rango constitucional
preferente es aplicado "en subsidio" con relación a normas
de rango inferior. Contrariamente, y dado que las normas del derecho administrativo
provincial -especiales son de rango constitucional inferior a las normas del
derecho nacional común -generales, el proceso de selección de
la norma aplicable para decidir el caso debe comenzar por descartar la aplicación
de la ley general que, en consecuencia, no es "supletoria" ni "subsidiaria",
sino directamente aplicable o inaplicable. Ello pone en evidencia que la expresión
según la cual las reglas de derecho común sólo son aplicables
supletoriamente a los estados provinciales no constituye más que una
expresión desafortunada. En efecto, si bien es cierto que las normas
de derecho común -frente a un caso administrativo concreto no deben ser
aplicadas cuando no sean valorativamente adecuadas para resolverlo -vgr., en
materia de actos administrativos y sus nulidades, de contratos administrativos,
de empleo público, etc.- la aludida idea no puede significar que las
normas de derecho administrativo provincial, cualquiera fuese su contenido,
prevalecen sobre la ley común sólo porque ellas son especiales
mientras que esta última es general.
23) Que, como consecuencia de todo lo expuesto, cabe concluir que las provincias
están facultadas para modificar la extensión de las prestaciones
que han acordado a sus agentes y empleados mediante sus leyes previsionales,
las que pertenecen a la órbita de su derecho administrativo, tal como
se decidió en Fallos: 179:305. Pero, una vez nacida la obligación,
hallándose ésta vencida y declarada conforme al derecho local
por la sentencia que condena a la provincia a pagarla, resulta inadmisible que
el legislador local excuse al deudor de las consecuencias de la mora o que declare
a la obligación extinguida por la entrega de títulos de la deuda
pública, pues tal proceder equivale a privar al acreedor de su derecho
de perseguir legalmente el cumplimento de la obligación y de recibir
en pago de ella, al tiempo de su vencimiento, lo mismo que el deudor se obligó
a entregarle, conforme lo disponen los arts. 505, inc. 1, 740 y 750 del Código
Civil.
Por ello, se resuelve: Hacer lugar a la queja, admitir el recurso extraordinario,
dejar sin efecto el fallo apelado, y declarar que el art. 4 de la ley 11.373,
tal como ha sido aplicado en el caso, es repugnante a lo dispuesto en los arts.
75, inc. 12, y 31 de la Constitución Nacional. Con costas. Vuelvan los
autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se
dicte un nuevo fallo con arreglo a lo dispuesto en el presente. Notifíquese,
agréguese.-
