Fallo Chaco Construcciones S.A. v. Provincia del Chaco
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 28/09/2004
Partes: Chaco Construcciones S.A. v. Provincia del Chaco
RECURSO EXTRAORDINARIO - Cuestiones de hecho y derecho común - Contratos
administrativos - Cláusula de reajuste
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DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
467/486 el Superior Tribunal de Justicia de la provincia del Chaco desestimó
la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción que Transchaco
S.A. (hoy Chaco Construcciones S.A., sucesora de Transchaco S.A. por fusión
de ambas y disolución de esta última) articuló contra la
Dirección de Vialidad Provincial y la provincia del Chaco, a fin de obtener
se declare la ilegitimidad del decreto local 185/1990 y se le abonen las diferencias
por variaciones de costos en los ítems "amortización de equipos"
y "reparaciones y repuestos", resultantes de la sustitución
del Código 554 por el Código 557 y de la especificación
A 3-XVI por la especificación A 3-XX.
Explicaron sus integrantes que el pliego particular de condiciones del contrato
celebrado entre la actora y la Dirección de Vialidad Provincial el 4/2/1985,
con motivo de la adjudicación de la licitación pública
20/84 para la ejecución de la obra "camino a la isla del Cerrito
y acceso a Colonia Benítez - tramo: empalme ruta nacional 1 - Colonia
Benítez - construcción de obras básicas y pavimento de
hormigón", adoptó para efectuar los reconocimientos de variación
de costos, en cumplimiento del art. 48 Ley de Obras Públicas de la Provincia
del Chaco -decreto ley 2555/1957 -, el sistema de la Dirección Nacional
de Vialidad (DNV.), "de conformidad con lo establecido en las disposiciones
del presente pliego particular de condiciones sistema de variaciones de costos,
que forma parte de la documentación del llamado a licitación y
que se halla fundado en las disposiciones de la ley 12910 Ver Texto y su decreto
reglamentario 3772/1964 Ver Texto ". Y también aclaró que,
según el aludido art. 48, "...el sistema de variaciones de costos
así instrumentado puede ser parcialmente modificado en alguna de sus
partes o elementos, a fin de permitir la aplicación de disposiciones
de orden provincial para aquellas cuestiones que la provincia tenga la facultad
de reglamentar".
Interpretaron, a la luz de dicha norma y, en particular, de lo transcripto in
fine, que la modificación del sistema de variaciones de costos dispuesta
mediante la resolución 4633/1983 de la Dirección Nacional de Vialidad
que reclama la actora no es aplicable inmediatamente en el ámbito provincial,
toda vez que aun cuando el pliego respectivo prevé tal posibilidad, ello
sólo puede ser entendido en términos generales, y siempre que
sea compatible con el esquema adoptado por el órgano de Vialidad provincial
paralelo -aunque no subordinado- al nacional.
Consideraron que, desde esa perspectiva, se comprende que el organismo provincial,
al llamar a licitación pública en el marco de las atribuciones
legalmente conferidas, haya optado -al resultarle más conveniente- por
mantener el régimen anterior y excluir la modificación dispuesta
en la resolución del organismo nacional 4633/1983 . En ese orden de ideas,
negaron virtualidad a las normas nacionales, ya que ello depende de lo que decida
la Dirección Provincial de Vialidad sobre el asunto, y en este caso,
voluntariamente, entre las distintas fórmulas optó, al momento
de efectuar tal llamado, por la especificación A-3-XVI.
En segundo lugar, se fundaron en que la actora nunca había podido desvirtuar
el dictamen de la Comisión Especial de la Dirección de Vialidad
Provincial (memorándum 347), donde se da cuenta de que a la firma del
contrato, febrero de 1985, la empresa tenía pleno conocimiento de las
diferencias de valores que arrojaban la aplicación de uno y otro sistema
y, sin embargo, asumió, voluntariamente y sin reservas, el compromiso
de ejecutar la obra en el plazo y en las condiciones estipuladas. Así
pues, concluyeron que de resolverse en sentido contrario al que postulan, se
afectaría gravemente el principio de derecho administrativo de "igualdad
entre los oferentes". Por otra parte, desestimaron que fuera aplicable
al sub lite la "teoría de la imprevisión", toda vez
que no se habían acreditado las circunstancias extraordinarias y no previstas
sobrevinientes a la celebración del contrato, al igual que la trascendencia
de la distorsión alegada.
II. Disconforme con tal pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario
de fs. 504/526, que fue concedido a fs. 568/570.
Sostiene que la decisión del a quo es arbitraria y afecta el derecho
de propiedad y las garantías de la defensa en juicio y de debido proceso
(arts. 17 Ver Texto , 18 Ver Texto y 33 Ver Texto CN. [1]), toda vez que, en
su concepto, prescindió de pruebas esenciales para su solución
y omitió analizar e interpretar los arts. 48 y 42 Ley de Obras Públicas
provincial, en cuanto, respectivamente, disponen que "la Administración
Pública tomará a su cargo o beneficio, las variaciones en más
o en menos que desde la fecha de la licitación, durante la ejecución
y hasta su término se produzcan en el precio de los salarios, cargas
sociales, materiales etc., a cuyo efecto se dictarán las disposiciones
reglamentarias que contemplen en forma equitativa dichas variaciones de precios..."
y que "...el contratista no podrá, bajo pretexto de error, omisión
o imprevisión de su parte reclamar aumento de los precios unitarios fijados
en el contrato, excepto en lo relacionado con el régimen de variaciones
de costos. Las equivocaciones que contuviera la documentación oficial
en que se ha basado la oferta se corregirá en cualquier tiempo, en cuanto
a la extensión o valor de las obras hasta la terminación del contrato".
Dichas disposiciones, interpreta, ponen en evidencia que no resulta aplicable
al sub lite la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
sentada en los casos "Dulcamara" Ver Texto y "Tecnobra",
a raíz de que dichos precedentes se fundan en la legislación nacional,
la cual no contempla, como en el derecho local, la posibilidad de la contratista
de reclamar -en cualquier momento (antes y después de la celebración
del contrato)-, frente a la sola verificación de la irrepresentatividad
del sistema adoptado, el aumento de los precios fijados "...en lo relacionado
con el régimen de variaciones de costos..." y la corrección
de los documentos oficiales equivocados, sin necesidad de que las distorsiones
provengan de hechos sobrevinientes, imprevisibles y significativos.
En ese orden de ideas, niega que dicho reconocimiento afecte la igualdad de
los oferentes, porque es comprensivo del derecho de todos, ya que su finalidad
no es otra que la de mantener en forma equitativa la ecuación económica
financiera de la relación contractual. Por último, afirma que
la exigencia de expresar reserva o negativa, en la medida en que omitió
formular observaciones sobre las diferencias de precio al tiempo de suscribir
el contrato, constituye un exceso de rigor formal, toda vez que no podía
en ese momento prever con certeza de futuro el modo en que evolucionaría
el sistema pactado.
III. En mi opinión, el recurso extraordinario ha sido mal concedido por
el a quo, toda vez que los agravios planteados conducen exclusivamente al tratamiento
de cuestiones de hecho y prueba e interpretación de normas de derecho
común y público local, ajenas -como regla y por su naturaleza-
a la vía del art. 14 Ver Texto ley 48 (2) (Fallos 324:2509 y sus citas),
sin que se advierta en la decisión de la causa la presencia de un supuesto
de arbitrariedad.
En efecto, la apreciación de los hechos discutidos y de la pruebas rendidas
en la causa, así como la aplicación de las normas que regulan
el tema controvertido (en el caso, las previstas en la Ley de Obras Públicas
provincial -decreto ley 2555/1957 -), fueron adoptadas por la Corte provincial
con suficientes razones que le sirvieron de apoyo, de acuerdo con la inteligencia
que los magistrados le asignaron -en particular, la efectuada al art. 48-, en
las que, cabe recordarlo, el propio recurrente sustentó su posición,
razón por la cual la sentencia apelada se encuentra al resguardo de la
crítica que se le endilga.
Por otra parte, el argumento fundado en la posibilidad de reclamar en cualquier
momento la modificación de los términos del contrato, a cuyo fin
se corregirán "las equivocaciones" que contuviera la documentación
oficial en que se ha basado la oferta, resulta inadmisible, por haber sido extemporáneamente
introducido en el proceso, toda vez que los fundamentos que se alegan para sustentar
la pretendida aplicabilidad al caso del art. 42 Ley de Obras Públicas
local han sido solamente invocados en el recurso extraordinario, y esta deficiencia
impidió que el tribunal a quo se pronunciara sobre ellos. En las condiciones
expresadas, a mi modo de ver, el planteo introducido en el recurso extraordinario
con apoyo en aspectos que no fueron anteriormente alegados configura una reflexión
tardía que es insuficiente para habilitar la instancia federal, pues
la jurisdicción de este tribunal se encuentra limitada a la revisión
de aspectos contenidos en la sentencia apelada (doct. de Fallos 322:1926 Ver
Texto [3] y sus citas).
En otro orden de ideas, las críticas que formula sobre la diferencia
entre la legislación nacional y la local y la inaplicabilidad al sub
lite de los precedentes de la Corte sobre la materia por reposar en aquellas
normas la decisión del a quo no encontró exclusivo apoyo en la
aludida jurisprudencia, sino en la facultad de la provincia de adoptar el sistema
de variación de costos más conveniente a sus intereses y, fundamentalmente,
en la prueba que acredita que la actora al tiempo de suscribir el contrato de
obra tenía pleno conocimiento de las diferencias que arrojaban los distintos
sistemas de variaciones de costos.
Desde esta perspectiva, cabe recordar que la sentencia hizo mérito del
memorándum 347 de la Comisión Especial de la Dirección
de Vialidad Provincial -no desvirtuado por la actora-, que acredita que a "...la
firma del contrato, febrero de 1985 ya se había verificado un apartamiento
importante entre los resultados arrojados por una y otra verificación;
a esa fecha las diferencias en el rubro amortización de equipos ascendía
al 26% y en el rubro reparaciones y repuestos al 4,88%; la empresa con pleno
conocimiento de estos valores, asume el compromiso de ejecutar la obra en el
plazo y condiciones del contrato. Tampoco se observó en esa oportunidad
la especificación contratada; La empresa debe asumir dentro del plazo
original de obra el riesgo que el sistema contratado implica, tomando a su cargo
las mayores diferencias producidas dentro de este plazo y para la totalidad
de la obra contratada (fs. 49/51)" (énfasis del original) (ver fs.
481 vta. y 482).
Al respecto también debe tenerse presente que lo relativo a la exégesis
de la voluntad contractual suscita el análisis de cuestiones de hecho
y de derecho común, cuyo esclarecimiento compete a los jueces de la causa
y resultan extraños a la vía del recurso extraordinario; máxime
cuando aquéllos han expuesto motivaciones suficientes de igual carácter
que impiden descalificar su decisión como acto judicial válido
(conf. doct. de Fallos 306:456; 312:1458 y dictamen de esta Procuración
General in re I.53 L.XXXVI, "Inspección General de Justicia v. Sevel-Fiat",
del 27/4/2001, a cuyas conclusiones y fundamentos se remitió el tribunal
en su sentencia del 11/9/2001).
Por otro lado, el criterio del a quo para decidir la cuestión concuerda
con los principios rectores formulados por la Corte, que resultan válidos
para todos los contratos administrativos, cuando ha sostenido "que la oferta
más la cláusula de reajuste del precio del trabajo, que pactado
de tal forma representa para el adjudicatario un derecho de carácter
patrimonial amparado por el art. 17 Ver Texto CN. (doct. de Fallos 137:47; 145:325;
184:137 Ver Texto )" (conf. Fallos 312:84 Ver Texto , consid. 6); y que
"...el contrato administrativo constituye una ley para las partes, por
lo cual no es válido pretender su modificación sobre la base de
resultados más equitativos que se obtendrían aplicando una fórmula
de reajuste diferente de la convenida" (conf. Fallos 313:376 Ver Texto
, voto del Dr. Carlos S. Fayt). Tales principios poseen singular importancia
en la relación contractual administrativa, pues la intangibilidad del
acuerdo sobre la base de la propuesta seleccionada es la garantía insoslayable
para que los oferentes no vean frustrado su derecho de participar en la licitación
en igualdad de condiciones.
En cuanto a la última crítica que se expone sobre los argumentos
empleados en la sentencia para desestimar la aplicación al sub lite de
la "teoría de la imprevisión" y el sometimiento voluntario
de la actora a las cláusulas contractuales, estimo que también
deben ser desestimados, pues la evaluación de prueba y de la conducta
de las partes también es propia de los jueces de la causa.
Así pues, a mi modo de ver, las objeciones de la apelante sólo
traducen una discrepancia con el a quo acerca de la inteligencia de los actos
y normas que rigen el caso, sin que se haya logrado demostrar un apartamiento
de las reglas aplicables, ni la falta de fundamentación en los hechos
que se consideran al efecto, o irrazonabilidad en las conclusiones. Por lo demás,
opino que el fallo se basa en fundamentos fácticos y jurídicos
que, más allá de su acierto o error, excluyen la tacha de arbitrariedad
invocada, sin que las divergencias expuestas tengan entidad para demostrar lesión
alguna de carácter constitucional (doct. de Fallos 303:509 Ver Texto
y 323:1019 Ver Texto [4], entre muchos otros).
IV. En virtud de todo lo expuesto, opino que corresponde declarar improcedente
el recurso extraordinario planteado.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, septiembre 28 de 2004.- Considerando: Que esta Corte comparte
y hace suyas las razones expuestas por el procurador general en su dictamen,
a las que corresponde remitirse en razón de brevedad.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aquél, se declara improcedente
el recurso extraordinario. Con costas. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S.
Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.- Elena I.
Highton de Nolasco.-
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