Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 02/12/2004
Partes: Colina, René R. y otros v. Estado Nacional
Publicado: JA 2005-I-163.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (EN PARTICULAR) - Empleo público - Remuneración
- Descuento del 13% - Restitución en bonos del Gobierno Nacional - Constitucionalidad
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DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
772/774, la C. Fed. Salta confirmó la sentencia de primera instancia
que declaró abstracta la pretensión de los actores agentes de
la Policía Federal Argentina consistente en que el Estado Nacional deje
de descontarle sus salarios con fundamento en el decreto 896/2001 Ver Texto
(1) y la ley 25453 Ver Texto (2), pero ordenó que se les restituya de
manera inmediata y en efectivo las sumas retenidas (fs. 715/718).
Para así decidir, recordó que, con posterioridad a la promoción
de la demanda, mediante el decreto 1819/2002 Ver Texto (3), se dispuso el cese
de la mencionada reducción salarial a partir del 1/1/2003, así
como la devolución de las sumas adeudadas con la entrega de títulos
públicos. A su vez, el art. 12 Ver Texto ley 25725 (4), de Presupuesto
para el Ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, dentro
de los parámetros que fijó, a emitir títulos de la deuda
pública para atender a la restitución dispuesta y, finalmente,
el jefe de Gabinete de Ministros, por la decisión administrativa 8/2003,
estableció la forma en que se concretaría el aludido reintegro.
A partir de ello, descartó que la acción se haya tornado abstracta
en su totalidad tal como lo propiciaba el demandado y consideró acertada
la decisión del juez de la anterior instancia de ordenar la devolución
de las sumas descontadas en forma inmediata y en moneda de curso legal, por
su carácter alimentario, en función de la cuantía de las
remuneraciones de los actores y de las cargas familiares que acreditaron en
la causa. Concluyó que, en tales condiciones, el amparo no aparecía
vinculado a temas estrictamente patrimoniales, sino a derechos fundamentales
básicos de los reclamantes, al mismo tiempo que puso de resalto que V.E.,
en el precedente "Tobar" Ver Texto (5) (Fallos 325:2059), había
declarado la inconstitucionalidad de las normas que implementaron los descuentos
que padecieron los empleados públicos.
Asimismo, señaló que esta solución se compadece con la
adoptada por esta Cámara en otros casos donde también se analizó
la situación de emergencia por la que atravesaba la República,
pues no es congruente sostener que los ahorristas del sistema financiero no
están obligados a recibir títulos públicos para percibir
sus acreencias, pero sí lo están los empleados estatales que sufrieron
una ilegítima reducción de sus haberes, de naturaleza alimentaria.
Finalmente, advirtió que los títulos previstos para la devolución
de las sumas debidas tienen fecha de vencimiento en el 2008, circunstancia que
obligaría a los actores a esperar un largo tiempo para cobrarlos en su
integridad o a venderlos en el mercado soportando un descuento considerable.
II. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario
de fs. 776/797, que fue concedido y trae el asunto a conocimiento del tribunal
(fs. 801).
Señala que la Cámara no tuvo en cuenta que la ley 25725 Ver Texto
, de aprobación del Presupuesto para el Ejercicio 2003, convalidó
la decisión del Poder Ejecutivo nacional en cuanto al modo de restituir
las sumas descontadas por aplicación de la ley 25453 Ver Texto y el decreto
896/2001 Ver Texto .
Acerca de la orden de devolver en efectivo tales sumas, dice que presenta diversos
niveles de arbitrariedad y de violación de las normas jurídicas,
porque más allá de que no procede una condena pecuniaria en el
marco de un amparo individual, vulnera lo dispuesto por el art. 68 Ver Texto
ley 11672 (Complementaria Permanente del Presupuesto [6]), pues toda suma de
dinero que el Estado Nacional debe oblar en virtud de sentencias condenatorias
firmes, debe encontrarse presupuestado en el ejercicio fiscal de que se trate.
Defiende la constitucionalidad del decreto 1819/2002 Ver Texto y señala
que el a quo, al no cuestionar sus fundamentos ni su legitimidad de origen,
soslaya la doctrina de la Corte con relación a la validez constitucional
del decreto 430/2000 Ver Texto (causa "Müller" Ver Texto , sent.
del 10/4/2003 [7]), que también dispuso una rebaja en los salarios de
los empleados públicos. Añade que la única forma de devolver
las sumas descontadas es como lo dispone el decreto 1819/2002 Ver Texto , por
el estado de cesación de pagos en que se encontraba el Estado.
Finalmente, señal que aquel decreto fue dictado por el Poder Ejecutivo
Nacional mediante el ejercicio legítimo de las facultades que le confiere
el art. 99 Ver Texto inc. 3 de la Ley Fundamental, y desarrolla las razones
que, en su concepto, avalan su validez.
III. El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en cuanto
declara la inconstitucionalidad de una norma de naturaleza federal (decreto
1819/2002 Ver Texto ) y la decisión del superior tribunal de la causa
a la que cabe calificar como definitiva es contraria al derecho que el apelante
funda en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [8]).
IV. En cuanto al fondo del asunto, por discutirse el contenido y alcance de
normas de derecho federal, el tribunal no se encuentra limitado por los argumentos
de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre
el punto disputado (doct. de Fallos 308:647 Ver Texto [9], entre muchos otros).
En lo que aquí interesa, conviene recordar que el Poder Ejecutivo Nacional,
mediante el decreto 1819/2002 Ver Texto , del 2/9/2002, dispuso que, a partir
del 1/1/2003, las retribuciones del personal del sector público nacional
serán íntegramente abonadas sin la reducción ordenada por
el decreto 896/2001 Ver Texto y la ley 25453 Ver Texto , en moneda de curso
legal, al mismo tiempo que estableció "que deberá restituirse
mediante la entrega de títulos públicos, en la forma y con las
modalidades que indique la Ley de Presupuesto para la Administración
Nacional correspondiente al ejercicio fiscal 2003, la totalidad de las sumas
que, como consecuencia de la reducción ordenada por el decreto 896 Ver
Texto del 11/7/2001 y la ley 25453 Ver Texto , fueron descontadas de las retribuciones
del personal del sector público nacional y de los beneficios previsionales
desde su vigencia y hasta el 31/12/2002. El monto resultante queda comprendido
dentro de los conceptos del art. 2 Ver Texto inc. f ley 25152" (10) (art.
1 párr. 2º).
También dispuso que "el proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente
al ejercicio 2003, deberá contemplar las previsiones presupuestarias
pertinentes a efectos de dar cumplimiento a lo establecido por el art. 1 Ver
Texto decreto 896/2001" (art. 2 Ver Texto ) y previó que el jefe
de Gabinete de Ministerios y el ministro de economía dicten las normas
complementarias y aclaratorias del decreto, con relación a la retribución
correspondiente al personal del sector público nacional (art. 3 Ver Texto
).
A su turno, el Congreso Nacional, al aprobar el presupuesto de gastos y recursos
de la Administración nacional para el ejercicio 2003, autorizó
al Poder Ejecutivo a emitir títulos de la deuda pública hasta
la suma de $ 3.400.000.000, para atender la restitución al personal del
sector público nacional y beneficiarios previsionales de la reducción
del 13%, a que se refiere el art. 1 Ver Texto párr. 2º decreto 1819/2002
y aclaró que dicha restitución incluye los aportes y contribuciones
a la seguridad social (art. 12 Ver Texto ley 25725). Asimismo, autorizó
al Poder Ejecutivo para que defina las características de aquellos títulos,
a efectos de que resulten atractivos en el mercado, dentro de las pautas que
fijó, o para abonar dichas restituciones, total o parcialmente, en pesos
y, en su caso, en cuotas.
Por último, facultó al jefe de Gabinete de Ministerios para que,
en oportunidad de proceder a la distribución de los créditos de
la ley, incorpore en las jurisdicciones y entidades correspondientes, las sumas
necesarias para atender el pago en pesos y en títulos.
Dicho funcionario, por su parte, mediante la decisión administrativa
8/2003 (B.O. del 30/1/2003), dispuso que la restitución para el personal
en actividad del sector público nacional se hará en "bonos
del Gobierno Nacional en pesos 2% 2008" (art. 1 inc. d), con las características
que se establecen en el art. 2.
En tales condiciones, corresponde abordar el examen de la constitucionalidad
de este plexo normativo, que prevé la devolución de las sumas
descontadas a los agentes públicos mediante la entrega de títulos
de la deuda pública.
V.1) Como se resumió supra, la Cámara entendió que ello
era irrazonable, porque no se compadece con la solución adoptada para
otros casos de emergencia y porque los actores deberían esperar un largo
tiempo para cobrarlos en su integridad o se verían obligados a venderlos
en el mercado con un descuento considerable, mientras que el Estado Nacional
sostiene que la única forma de devolver los fondos retenidos ante la
situación de emergencia que vive el país es la que prevén
las normas reseñadas.
2) Ante todo, debo decir que, en mi concepto, la resolución del a quo
importó la implícita declaración de inconstitucionalidad
de las normas dictadas por los órganos competentes para hacer frente
a las deudas estatales última ratio del orden jurídico, como es
bien sabido, adoptada sin suficientes argumentos y sin tener en cuenta el estado
de emergencia declarado por la ley 25561 Ver Texto (11).
3) En efecto, aquél soslayó que el legislador avaló la
decisión del Poder Ejecutivo sobre el modo de restituir las sumas descontadas
a los agentes públicos y, al respecto, es oportuno recordar que la Constitución
Nacional atribuye al Congreso las facultades de "arreglar el pago de la
deuda interior y exterior de la Nación" y de aprobar el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional
(art. 75 Ver Texto incs. 7 y 8). De ahí que, a mi modo de ver, el decreto
1819/2002 Ver Texto no es pasible de reproches en cuanto a su legitimidad de
origen.
4) No obstante, también es preciso advertir que, en cuanto a su contenido,
el ejercicio de aquellas competencias constitucionales no se presenta como irrazonable
o como una afectación esencial de los derechos involucrados sino, antes
bien, como una medida tendiente a honrar las obligaciones contraídas
con el personal del sector público nacional afectado en sus remuneraciones
por la ley 25453 Ver Texto y el decreto 896/2001 Ver Texto , adoptada en el
marco del estado de emergencia pública en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria, declarado por la ley 25561 Ver Texto
.
5) En tal sentido, considero oportuno traer a colación la doctrina del
tribunal que, desde sus orígenes, indica que los derechos declarados
por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos,
en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio
(art. 28 Ver Texto ), así como aquella otra tan conocida que admite que
tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras
de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la
determinaron, en tanto la obligación de afrontar sus consecuencias justifica
ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador,
al punto de que la dilación en el pago de créditos y retroactividades
pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas en examen.
6) En este contexto, también cabe recordar que el derecho positivo argentino
es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de
la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder
de policía, a fin de proteger el interés público en presencia
de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico
o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia
de tales derechos.
V.E. ha dicho que en estos casos el Gobierno está facultado para sancionar
las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea
razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone
la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales
una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado
(Fallos 171:79 Ver Texto [12]), toda vez que acontecimientos extraordinarios
justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76 Ver Texto [13]).
7) Sin embargo, también se encargó de destacar que la restricción
que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe
ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en
la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está
sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia
del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (conf.
Fallos 243:467 Ver Texto [14]). En cuanto a la legislación de emergencia,
ha señalado que para su justificación se requiere: 1) que exista
una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar
los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima
la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos;
3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias;
4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para
que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos
313:1513 Ver Texto [15] y sus citas, así como dictamen de esta Procuración
General en la causa "Tobar" Ver Texto [Fallos 325:2059]).
8) En particular, sobre la constitucionalidad de los regímenes legales
de consolidación que, al igual que las normas aquí cuestionadas
también prevén el pago de las deudas públicas con la entrega
de bonos o títulos, la Corte ha dicho que ello no priva a los particulares
de los beneficios derivados de la sentencia, sino que reconoce las obligaciones
del Estado, evidenciando su voluntad de cumplirlas, y añadió que
con ese proceder no se despoja al acreedor del crédito declarado en el
fallo, sino que sólo se suspende temporalmente la percepción íntegra
de las sumas adeudadas (Fallos 318:1887 Ver Texto [16]; 320:2756 Ver Texto ,
entre otros).
9) Incluso se ocupó de desestimar que la demora en la percepción
de las acreencias signifique una violación constitucional y, en Fallos
321:1984 Ver Texto , señaló que no es exacto sostener que se suspende
por varios años el cobro de la deuda, pues se realizan periódicos
pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar
los bonos en el mercado. Por lo tanto, el lapso previsto por la norma sólo
es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse
el pago por parte del Estado (conf. consid. 9º), doctrina enteramente aplicable
al sub lite, máxime cuando las condiciones de emisión de los títulos
para el cobro de los créditos son más beneficiosas que las previstas
para los regímenes de consolidación (vgr., cinco años y
nueve meses de plazo contra dieciséis años en el caso de las leyes
23982 Ver Texto [17] y 25344 Ver Texto [18]).
10) Todavía más, en cuanto a la razonabilidad de las normas bajo
examen, a mero título comparativo de las diversas condiciones entre este
sistema especial de devolución y el previsto por la ley 25344 Ver Texto
, cabe advertir que el primero permite excluir del régimen general de
consolidación a una parte de la deuda, cual es la comprendida entre la
fecha de inicio de los descuentos y el 31/12/2001, que de otro modo quedaría
incluida en este último en virtud de lo dispuesto por el art. 58 Ver
Texto ley 25725. Sin embargo, debo aclarar que lo recién expuesto no
significa que las deudas de ese período deban abonarse por el régimen
de la ley 25344 Ver Texto , sino que ello sirve para demostrar las mejores condiciones
de restitución de las sumas descontadas de los salarios de los agentes
públicos.
11) En síntesis, dado que en momentos de perturbación social y
económica cuya declaración legislativa, reitero, se efectuó
por medio de la ley 25561 Ver Texto y es por todos perceptible, el Estado puede
ejercer su poder de policía en forma más enérgica que lo
que sería admisible en períodos de sosiego y normalidad, por lo
que llevo dicho, pienso que la forma de devolución de las sumas retenidas
a los agentes públicos que prevén el decreto 1819/2002 Ver Texto
, convalidado por la ley 25725 Ver Texto , y la decisión administrativa
8/2003 Ver Texto , respeta los parámetros impuestos por V.E. para admitir
la constitucionalidad de normas que difieren en el tiempo el pago de las acreencias
estatales.
VI. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario es formalmente admisible
y que corresponde revocar la sentencia en cuanto fue materia de aquél.-
Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1º) Que la C. Fed. Salta,
al rechazar el recurso interpuesto por el Estado Nacional, confirmó la
sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la devolución
del 13% de los salarios de los demandantes en los "bonos del Gobierno Nacional
2% 2008", dispuesta por el decreto 1819/2001 , cuya emisión fue
autorizada por el art. 12 Ver Texto ley 25725 y por la decisión administrativa
8/2003. Contra esta decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario
concedido a fs. 801/801 vta.
2º) Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que las condiciones
de emisión de los títulos en cuestión (pagaderos a partir
del 31/12/2002, en diez cuotas semestrales actualizadas por el Coeficiente de
Estabilización de Referencia -CER.-, más intereses a razón
del 2% anual, con vencimiento el 30/9/2008) significaban restricciones irrazonables
para la restitución de las sumas descontadas a los actores; a lo que
añadió que si éstos los negociaran inmediatamente en el
mercado, experimentarían un considerable descuento sobre su valor nominal.
3º) Que, en la medida en que dichos títulos efectivamente sean entregados
o acreditados a los actores y sus condiciones de amortización se cumplan
de acuerdo con lo previsto, no se advierte que las modalidades previstas para
la cancelación de los bonos previstos en el art. 12 ley 24725 impliquen,
por sí mismas, la desnaturalización o supresión de los
derechos de propiedad de los demandantes (doct. de Fallos 301:793 Ver Texto
; 302:564 Ver Texto y 322:232 Ver Texto [19], entre muchos otros).
Por ello, y lo concordemente expresado en los caps. IV y V, parágs. 10º
y 11º del dictamen del procurador general de la Nación, se declara
procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento
apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítanse.- Antonio
Boggiano.- Juan C. Maqueda. Según su voto: Enrique S. Petracchi.- Augusto
C. Belluscio.
VOTO DE LOS DRES. PETRACCHI Y BELLUSCIO.- Considerando: Que compartimos lo expresado
en el voto que antecede y lo concordemente expuesto por el procurador general
en los caps. IV y V, parágs. 8º, 9º, 10º y 11º de
su dictamen.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto
el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítase.
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