Fallo Consumidores Libres Cooperativa Limitada
de Provisión de servicios de Acción Comunitaria c/ Estado Nacional
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Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de servicios de
Acción Comunitaria c/ Estado Nacional Decreto 702/95
Buenos Aires, 7 de mayo de 1998.
Vistos los autos: "Recursos de hecho deducidos por Consumidores Libres
Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria
en la causa C. 7 .XXXII 'Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión
de Servicios de Acción Comunitaria s/ amparo' y por el Defensor del Pueblo
de la Nación en la causa C.1892.XXXI 'Consumidores Libres Cooperativa
Limitada de Provisión de servicios de Acción Comunitaria c/ Estado
Nacional- decreto 702/95"', para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal que, al revocar la de primera instancia,
desestimó la acción de amparo promovida por la asociación
Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de
Acción Comunitaria, a la cual adhirió el Defensor del Pueblo en
los términos del art. 90 inc. 22 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, dedujeron ambos los recursos extraordinarios cuya denegación
dio lugar a las quejas sub examine.
2) Que, para así resolver, sostuvo el a quo que la reforma constitucional
efectuada en 1994 no produjo innovación alguna en la exigencia de que,
para promover en sede judicial la impugnación de una decisión
administrativa ilegal, se configure un perjuicio efectivo, lo cual-dicho de
otro modo- "umbilicalmente anuda ilegalidad y perjuicio".
Añadió el tribunal que el art. 43 de la Constitución Nacional
apodera para demandar a sujetos distintos del afectado directo, no obstante
lo cual la acción judicial sólo procede cuando el acto impugnado,
"en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos
por la Constitución, un tratado o una ley". Advirtió asimismo
el a qua que en modo alguno se ha consagrado una suerte de "acción
popular" que desvincule absolutamente la ilegalidad del perjuicio y que
tampoco la sujeción al principio de legalidad se ha convertido en un
derecho subjetivo susceptible de ser articulado ante el Poder Judicial aun cuando
el pretensor se halle desvinculado de la relación jurídico material
deducida en el proceso.
Desde tal perspectiva, ponderó el a qua que la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones fue concebida como un órgano administrativo en
dependencia directa del Poder Ejecutivo Nacional, y que el acto de intervención
se inscribe en el ámbito de las relaciones Inter.-orgánicas ubicadas,
a su vez, dentro de la administración general del país, por lo
que la intervención judicial debe ser confinada a supuestos excepcionales
en los que la actuación administrativa origina directamente una lesión
de derechos y garantías individuales. Finalmente, expresó el tribunal
que no comprueba que dicha intervención "provoque automáticamente
-al margen de su conformidad o discrepancia con la legislación vigente-"
una lesión de tal índole, puesto que la protección del
usuario no exige que el control sea ejercido por un sujeto cualificado, "sino
que la fiscalización sea realmente ejercida".
Ello, con la aclaración de que, si se configuraran concretamente tales
actos lesivos de los derechos de los usuarios de los servicios públicos,
"puedan los sujetos legitimados promover las actuaciones pertinentes".
3) Que la actora solicita la descalificación del fallo invocando la existencia
de cuestión federal, originada en la interpretación errónea
de los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional, que llevó al
tribunal -según la recurrente- a prescindir directamente de su aplicación.
También considera arbitraria la decisión en cuanto asigna el carácter
de programático al mencionado art. 42 y juzga que no existe perjuicio
derivado de la intervención dispuesta en el decreto 702/95 del Poder
Ejecutivo Nacional, decisión que, según estima, afecta severamente
los derechos constitucionales de los usuarios de los servicios públicos
y configura una cuestión de gravedad institucional.
4) Que, por su parte, el Defensor del Pueblo afirma que existe en el caso cuestión
federal suficiente, derivada de la violación del debido proceso y del
apartamiento de lo dispuesto por el art. 42 de la constitución Nacional
en cuanto a la protección de los derechos de los usuarios del servicio
telefónico. Asimismo, sostiene la existencia de cuestión federal
por haberse pronunciado el tribunal en contra de la posibilidad otorgada al
recurrente de "promover una acción de amparo en defensa de los derechos
de incidencia colectiva en general, reconocidos, respectivamente, en el primero
y segundo párrafo del art. 43 de la Ley Fundamental, exigiendo -asimismo-
un requisito no previsto en la norma constitucional citada". Expresa que
el caso reviste grave- dad institucional que habilita la instancia extraordinaria,
y que existe relación directa entre lo resuelto y las garantías
constitucionales vulneradas.
5) Que los recursos extraordinarios deducidos resultan formal- mente procedentes,
ya que la sentencia apelada se funda en la interpretación de los arts.
42, 43 y 86 de la Constitución Nacional y la decisión ha sido
contraria a los derechos que los recurrentes sustentaron en dichas normas. En
atención a que los agravios referentes ala alegada arbitrariedad del
fallo se encuentran estrechamente relacionados con la interpretación
que el a qua formuló de las mencionadas normas federales, se examinarán
conjuntamente con los que atienden a ese aspecto del fallo.
6) Que en el art. 42 de la Constitución Nacional -texto según
la reforma efectuada en el año 1994- se reconocen los derechos de los
consumidores y usuarios de bienes y servicios a obtener la protección
de sus intereses, a la vez que se impone a las autoridades el concreto ejercicio
de esa protección. Se dispone, asimismo, que la legislación establecerá
procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos
y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional,
previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores
y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
Por otra parte, el nuevo texto del art. 43 autoriza a interponer la acción
de amparo "...en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a
la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva en general, al afectado, al defensor del pueblo y las asociaciones
que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización".
7) Que, según surge de las normas de referencia -y así lo señala
correctamente el a quo- la Constitución Nacional reconoce legitimación
para promover la acción de amparo a sujetos potencialmente diferentes
de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías reconocidos por la Constitución,
un tratado o una ley.
8) Quede esa ampliación constitucional de los sujetos a quienes se reconoce
legitimación procesal para requerir el amparo, no se sigue -como parecen
entenderlo los recurrentes- Ia automática aptitud para demandar, sin
examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio
de la jurisdicción.
No ha sido objeto de reforma, en tal sentido, la exigencia de que el Poder Judicial
intervenga en el conocimiento y decisión de "causas" (art.
116 de la Constitución Nacional), con el alcance que este Tribunal reiteradamente
otorgó a dicha expresión. Así, desde antiguo señaló
que dichas "causas" son aquéllas en las que se persigue en
concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas
(doctrina de Fallos: 156:318).
9) Que la incorporación de intereses generales o "difusos"
ala protección constitucional, en nada enerva la exigencia de exponer
cómo tales derechos se ven lesionados por un acto ilegítimo o
por qué existe seria amenaza de que ello suceda, a los efectos de viabilizar
la acción de amparo.
Bajo tal óptica, no pueden admitirse los agravios del señor Defensor
del Pueblo cuando expresa que el a quo incluyó un recaudo que ni la ley
ni la Constitución exigen para habilitar su actuación en sede
judicial. Sostiene el recurrente, en tal aspecto, que si para remediar una disfunción
debe accionar judicialmente, no es atinado exigirle la acreditación de
un perjuicio.
El argumento traduce una inapropiada extensión de las normas que regulan
la actuación del Defensor del Pueblo en el ámbito de su competencia,
al de las que rigen el accionar del poder judicial. Cabe señalar que
la ley 24.284 no sólo exceptúa expresamente al Poder Judicial
del área en que debe desempeñar sus funciones específicas
(art. 16), sino que dispone la suspensión de su intervención cuando
se interpusiere, por parte interesada, recurso administrativo o judicial (art.
21, inc. b). Otras limitaciones ala actuación del Defensor del Pueblo
frente a los tribunales, fueron puestas de relieve por este Tribunal en Fallos:
319:1828.
Esas restricciones normativas ratifican que ha sido prevista una actuación
diferenciada para el Defensor del Pueblo, quien si bien cuenta con determinadas
facultades para ejercer su competencia, no puede prevalerse de ellas para alterar
las exigencias constitucionales que habilitan la intervención de los
tribunales de la Nación.
Por la tanto, admitir la posibilidad de que el Defensor del Pueblo peticione
sin bases objetivas que permitan afirmar un perjuicio inminente, importaría
conferirle el privilegio de accionar sin que concurran los presupuestos básicos
de la acción, ejerciendo, de ese modo, una función exorbitante
y abusiva; y lo que sería más grave aún, con- sentir que
actúe fuera del estado de derecho que a él mismo incumbe tutelar.
10) Que, desde otro ángulo, ha de puntualizarse que la protección
que el nuevo texto constitucional otorga .a los intereses generales, no impide
verificar si éstos, no obstante su compleja definición, han sido
lesionados por un acto ilegítimo, o existe amenaza de que lo sean.
En esa tarea, es relevante determinar si, asumiendo la justiciabilidad de un
caso, un pronunciamiento favorable al demandante podría reparar el daño
invocado (doctrina de la Suprema Corte de Esta- dos Unidos de Norteamérica,
en "Simon v. Eastern K y Welfare Rights Org." 426 U.S. 26, pág.
38, 1976). Ha de recordarse igualmente que, como regla, un daño es abstracto
cuando el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la
situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede
fundar su legitima- ción para accionar en el interés general en
que se cumplan la Constitución y las leyes (doctrina del mismo tribunal,
en 418 U.S. 208).
11) Que, desde la perspectiva expuesta, asiste razón al a quo cuando
señala la falta de definición del perjuicio invocado por los demandantes,
que se limitan a caracterizar la intervención dispuesta por el Poder
Ejecutivo como un acto lesivo, sin concretar de qué modo ésta
incide en el derecho de los usuarios, en cuyo interés se declara haber
dictado -precisamente- dicho acto.
No puede aceptarse, en tal sentido, la extemporánea pretensión
de la actora de denunciar actos ejercidos por el organismo intervenido en sustento
de su petición, pues ésta se dirige contra un acto del Poder Ejecutivo
Nacional y no contra el accionar de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones,
aspecto sobre el cual el a quo dejó suficientemente a salvo su posibilidad
de demandar.
Resulta así evidente la falta de aptitud del reclamo para suscitar el
ejercicio de la jurisdicción, pues al no concretarse qué efectos
habría de tener la concesión de lo peticionado -el cese de la
intervención- sobre los intereses de los usuarios del servicio telefónico,
la sentencia habría de tener un sentido meramente teórico o conjetural.
12) Que la deficiencia así señalada no se ve superada por la argumentación
referente a la eventual amenaza de que tales derechos constitucionales se vean
vulnerados, pues los recurrentes no han concretado la relación existente
entre el acto atacado y el riesgo de que se ocasione una lesión no definida.
Ha dicho al respecto esta Corte que esa amenaza ilegal contra un derecho constitucional,
que habilita la acción de amparo, debe ser "de tal magnitud que
le pusiera en peligro efectivo e inminente" (Fallos: 244:68, voto del juez
Boffi Bogger), lo cual no ha sido fundadamente sostenido en el caso.
13) Que, al respecto, ha dicho esta Corte reiteradamente que la razón
de ser de la institución del amparo no es la de someter ala supervisión
judicial el desempeño de los funcionarios y organismos administrativos
ni el contralor del acierto o error con que ellos cumplen las funciones que
la ley les encomienda, sino la de proveer de un remedio contra la arbitrariedad
de sus actos que puedan lesionar los derechos y garantías reconocidos
por la Constitución Nacional (Fallos: 295:636, considerando 72 y sus
citas; 296:527; 307:1932, entre otros).
14) Que, por todo lo expuesto, cabe concluir que los recurrentes no han controvertido
idóneamente los fundamentos por los que el a quo desestimó las
acciones intentadas, en mérito de los cuales el examen de las restantes
cuestiones planteadas resulta inoficioso.
Del mismo modo, resulta irrelevante considerar el alcance del decreto 1260/96
del Poder Ejecutivo Nacional -por el que se dispuso la fusión de la Comisión
Nacional de Comunicaciones con otros organismos- ya que las razones expuestas
supra obstan al tratamiento de tal cuestión
Por ello, se declaran procedentes los recursos extraordinarios deducidos y se
confirma la sentencia recurrida. Con costas. Agréguense las quejas al
principal. Reintégrense los depósitos. Notifíquese y de-
vuélvanse.
JULIO S. NAZARENO -EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR -AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO
(en disidencia) -ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) -ANTONIO BOGGIANO
-GUILLERMO A. F. LÓPEZ -GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia) -ADOLFO ROBERTO
VÁZQUEZ.
DISIDENCIA DEL LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI,
DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1) Que la sentencia de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal, al revocar la de primera instancia,
rechazó la acción de amparo promovida por Consumidores Libres
Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria
y por el Defensor del Pueblo de la Nación. Contra aquella decisión
los actores interpusieron sendos recursos extraordinarios, cuya denegación
motivó la presentación de las quejas en examen.
2) Que la cámara, en cuanto aquí interesa, sostuvo que la Constitución
Nacional reformada en el año 1994 "indiscutiblemente confiere al
defensor del pueblo" legitimación procesal y, además, en
relación ala acción de amparo "apodera a sujetos distintos
del 'afectado' directo, esto es, al Defensor del Pueblo ya las asociaciones
que propendan a la tutela de los derechos de incidencia colectiva en general...".
Añadió que, también de acuerdo a ese cuerpo normativo,
dicha acción sólo procede "..,cuando un acto u omisión
de autoridades públicas o de particulares en forma actual o inminente
lesione, restrinja, altere o ame- nace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional,
un tratado o una ley".
Para fundar esas aseveraciones el a qua transcribió la parte pertinente
del art. 43 de la Constitución Nacional e indicó que, en este
tópico, esto es la necesaria concurrencia de ilegalidad y perjuicio,
"la reforma constitucional no ha consagrado innovación alguna"
(ver considerando III de la sentencia, a fs. 394/395).
3) Que pese a lo dicho precedentemente, en la sentencia no se analizó
si el decreto 702/95 constituía para los actores una lesión, o
bien, una amenaza; tampoco si una u otra era actual o inminente, sino que se
rechazó la acción con una lacónica expresión:
"Que el Tribunal no comprueba que la intervención a la Comisión
Nacional de Telecomunicaciones sancionada por el decreto N2 702/95 provoque
automáticamente...lesión actual en los derechos de los usuarios
del servicio público". Pues "...aunque parezca superfluo destacar-
lo, el bien jurídico tutelado -la protección del usuario- no exige
indefectiblemente que el irrenunciable control estatal sea ejercido por un sujeto
cualificado, sino que la fiscalización sea realmente ejercida".
Tal conclusión fue sostenida sin perjuicio de que pudieran "los
sujetos legitimados promover las actuaciones pertinentes", ante la hipótesis
de "actos u omisiones concretos que de una manera real y efectiva lesionen..."
sus derechos (ver considerando IV de la sentencia, a fs. 395 vta.).
4) Que también sobre la base del referido raciocinio el a qua desestimó
los recursos extraordinarios interpuestos por entender que "la decisión
de la Sala... es sustentada autónomamente en la inexis- tencia de lesión
actual de los derechos del usuario del servicio público a raíz
del acto administrativo contra el cual se ha deducido el amparo" (ver fs.
473).
52) Que aun cuando el pronunciamiento dictado en un juicio de amparo no constituye
sentencia definitiva a los fines del art. 14 de la ley 48, corresponde su equiparación
si la lesión que se aduce, prima facie considerada, permite por su seriedad
colegir que su reparación ulterior sería muy dificultosa (Fallos:
310:324, considerando 8Q y sus citas; 312:1367, considerando 4Q y sus citas;
314:1038, considerando 3Q; 315:411, considerando 2Q, entre otros).
En el sub examine se configura tal hipótesis pues la eventual ausencia
o ineficacia del control realizado por el órgano cuya intervención
dispuso el decreto 702/95 y la consiguiente desprotección de los derechos
de los usuarios que se invoca, no podría ser útil y suficiente-
mente reparada, si se dilatara la intervención de esta Corte hasta la
culminación de un juicio posterior.
6) Que, amén de que la dilucidación del fondo del asunto supone
la aplicación e interpretación de normas de naturaleza federal
(vgr. decreto 702/95; ley 16.986; arts. 42,43 y 86 de la Constitución
Nacional), las razones en las que el a quo pretendió sustentar el núcleo
de la decisión revelan que aquél ha dictado un fallo descalificable
como acto jurisdiccional con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad,
situación que configura una cuestión federal bastante que habilita
la jurisdicción extraordinaria de esta Corte (Fallos: 314:1038 antes
cita- do, considerando 4).
7) Que el primer vicio que exhibe la sentencia es una manifiesta autocontradicción
en el razonamiento, incompatible con las calidades mínimas para que el
acto impugnado constituya una sentencia judicial (Fallos: 237:74; ver también
Fallos: 262:459).
En efecto, si, como se ha dicho, la cámara afirma que la reforma constitucional
nada ha variado en cuanto a exigir conjuntamente ilegalidad y perjuicio y, sin
efectuar en este aspecto exégesis alguna, transcribe la parte pertinente
del art. 43 de la Constitución Nacional, en virtud de la cual el acto
u omisión impugnado mediante la acción de amparo debe provocar
una lesi6n o una amenaza en forma actual o inminente, es inaceptable que, párrafos
mediante, concluya que el amparo debe ser rechazado porque el decreto 702/95
no provoca "automáticamente" una lesi6n actual en los derechos
de los usuarios del servicio público (el subrayado no pertenece al texto;
ver fs. 394 y 395 vta.).
8) Que el segundo de los juicios vertidos por el a quo en el sentido de que
la protección del usuario se alcanzaría con el efectivo ejercicio
del control estatal sin importar si se trata de un órgano "cualificado"
o no, constituye un supuesto de lo que esta Corte denominó fundamentos
"claramente insostenibles" (Fallos: 244:309) que, por lo demás,
no supera el standard establecido en el sentido de que las sentencias deben
fundarse en razones que no sean "caprichosas" (Fallos: 242:252). Huelga
señalar que el efectivo control sólo es predicable respecto de
quien, por su aptitud, se halla en condiciones de ejercerlo.
En especial, la afirmación del a quo muestra su inconsistencia si se
repara en que olvida que, en el caso, quien debe efectuar la fiscalización
es la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, entidad que desde su origen
fue concebida como un órgano independiente y especializado (ver considerando
4Q y art. 14 del decreto 1185/90).
9) Que las razones antedichas son suficientes para admitir los cuestionamientos
del señor Defensor del Pueblo de la Nación en su presentación
directa y descalificar la sentencia, con arreglo a la doctrina que el Tribunal
ha sentado a partir del precedente de Fallos: 184:137.
10) Que, por último, cabe señalar que ante el dictado del decreto
1260/96 (ver art. 12) que ordenó fusionar a la Comisión Nacional
de Telecomunicaciones con otro organismo, cuatro jueces del Tribunal -Fayt,
Belluscio, Petracchi y Bossert- acordaron conferir vista de dicho decreto a
las partes, a los fines de garantizar el derecho que les asiste. Sin embargo,
este criterio no fue aceptado por los jueces que formaron la mayoría
de esta Corte -Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano, López y Vázquez-..
Esta circunstancia, unida al hecho de no resultar evidente que el Defensor del
Pueblo carezca de interés susceptible de ser tutelado por el fallo a
dictarse (Fallos: 293:708; 312:995), impiden declarar inoficioso el pronunciamiento
por parte de esta Corte.
En efecto, no es manifiesto el carácter abstracto de la cuestión
en debate (confr. doctrina de Fallos: 307: 2472), pues no puede afirmarse con
certeza que la aludida fusión elimine el interés jurídico
en obtener un pronunciamiento sobre la validez de la intervención dispuesta
por el decreto 702/95.
En consecuencia, resulta innecesario el análisis de los restantes planteos
traídos al conocimiento de esta Corte.
Por ello, se hace lugar a la queja deducida por el Defensor del Pueblo, se declara
procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada.
Devuélvanse los autos a fin de que, por quien corresponda, se dicte un
nuevo fallo. Se declara inoficioso emitir pronunciamiento en el recurso de hecho
C.7 XXXII interpuesto por Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión
de Servicios de Acción Comunitaria. Agréguense las quejas al principal
y reintégrense los depósitos efectuados. Notifíquese.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO -ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI -GUSTAVO A.BOSSERT.-
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