Fallo Cossio, Susana I. v. Policía
Federal Argentina y otro
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 24/11/2004
Partes: Cossio, Susana I. v. Policía Federal Argentina y otro
DAÑOS Y PERJUICIOS - Responsabilidad del Estado - Daños causados
por personal policial - Agente en franco de servicio - Homicidio
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DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
179/184 (del expediente principal, a los que me referiré en adelante,
salvo cuando se indiquen otras actuaciones) la Cámara Federal de Apelaciones
de La Plata (sala 3ª), al revocar el pronunciamiento de la anterior instancia,
desestimó la demanda deducida por Susana I. Cossio de Garrido, por sí
y en representación de su hijo menor Miguel N. Garrido, contra el Estado
Nacional, a fin de obtener la indemnización de los daños y perjuicios
causados por el disparo de un arma de fuego que realizó un agente de
la Policía Federal Argentina, a raíz del cual su cónyuge
-Miguel Á. Garrido- y padre del menor perdió la vida.
Para así decidir entendieron sus integrantes que la cuestión radica
en determinar si cabe atribuir responsabilidad al Estado Nacional por la acción
de uno de sus agentes mientras se encontraba franco de servicio y sin desempeñar
tarea específica vinculada con la función policial, mediante el
uso del arma entregada por la repartición.
Así planteado el caso, consideraron que no cabe atribuir responsabilidad
alguna al Estado, toda vez que el homicidio obedeció a razones subjetivas
del autor y fuera del ejercicio del cargo. En tal sentido, sostuvieron que no
se encuentra configurado el presupuesto de imputación de responsabilidad
al Estado a causa del hecho dañoso del dependiente suyo, sino un antecedente
fáctico atribuible al proceder propio del causante del daño, pues
el autor del ilícito, aunque gozaba de estado policial (art. 3 Ver Texto
ley 21965 [1]), cometió el hecho al margen del ejercicio de sus funciones
(arts. 43 Ver Texto y 1112 Ver Texto CCiv.).
Puntualizaron que el Estado resulta, de ese modo, ajeno a toda responsabilidad
derivada del hecho criminal por falta del nexo causal adecuado entre el ilícito
y las funciones o tareas del dependiente. Además, dijeron, el hecho de
que el Estado entregue el arma y la obligación del agente de portarla
en forma permanente no lo hacen responsable por el actuar de su dependiente,
toda vez que las circunstancias que rodearon el hecho y la precedieron no configuran
de suyo una traslación, expansión o desenvolvimiento de actividades
del principal, máxime cuando dicho uso se desliga de los fines de entrega
y custodia del arma reglamentaria, que son los de su empleo en actos de servicio.
Es decir, que el Estado entrega las armas a los agentes de seguridad para ser
utilizados como elementos disuasorios o defensivos en ocasión de la prevención
y lucha contra el delito, mas no para facilitar o dar ocasión a que sus
agentes cometan delitos al margen de esas situaciones.
Resaltaron que la portación y el uso del arma de fuego si bien es un
"derecho" del personal en actividad que se infiere del "estado
policial" (art. 10 Ver Texto inc. c ley 21965), no es una "obligación"
que implique llevarla consigo en todo momento. Expresan que ello es así,
porque la portación "permanente" del arma reglamentaria no
surge expresamente de la ley 21965 Ver Texto ni del decreto 1866/1983 Ver Texto
. En efecto, aclararon que si bien ambos regímenes tienen disposiciones
que aluden a la "permanencia", en rigor, se refieren a la orden de
servicio que no puede alterarse ("se cumple en todo tiempo y lugar",
arts. 6 Ver Texto in fine ley 21965 y 207 Ver Texto decreto 1866/1983), al personal
en actividad ("el cuadro permanente", art. 4 Ver Texto in fine ley
21965) o al modo de ejercer la función ("atender con carácter
exclusivo y permanente", art. 9 Ver Texto inc. h ley 21965).
Agregaron que, aun sin menoscabo de lo expuesto, si bien la "portación
permanente" está incluida en el "uso" que la ley y la
reglamentación establecen (art. 11 Ver Texto inc. h ley 21965), tal permanencia
de uso tiene sentido únicamente en oportunidad de la función;
de otra forma no encuentra justificativo que se califique como falta grave al
"uso indebido de armamento" (art. 535 Ver Texto inc. t decreto 1866/1983)
o, con sentido similar, a la pauta amplia de falta grave que establece el art.
536 Ver Texto .
II. Disconforme con tal pronunciamiento, la defensora pública oficial,
en representación del menor Miguel N. Garrido, interpuso el recurso extraordinario
de fs. 187/191 que, denegado, da origen a la queja que corre a fs. 34/41 (del
cuadernillo de queja). A fs. 48/53 (del mismo cuadernillo) el defensor público
oficial ante la Cámara Nacional de Casación Penal, subrogante
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, asume la representación
promiscua del menor y se adhiere al recurso de la defensora.
Sostienen que la decisión es arbitraria y que existe cuestión
federal, toda vez que se ha apartado de los hechos de la causa y del derecho
aplicable al sub lite.
Alegan que el a quo, sobre la base de una mera afirmación dogmática
-la de que el autor del ilícito no cumplía funciones policiales
en el momento del hecho- omitió valorar extremos conducentes que habrían
incidido en el resultado final del pleito, en tanto prescindió de que
el daño fue provocado por el empleo del arma reglamentaria que proveyó
el Estado, la cual, según las disposiciones de la ley 21965 Ver Texto
y del decreto 1866/1983 Ver Texto , los funcionarios policiales deben portar
en forma permanente, aun cuando no estén en servicio. Aducen también
que de no haber existido la entrega del arma, por su carácter de policía,
no se hubiese producido la muerte del padre del menor.
Por otra parte, consideran que se ha omitido valorar la personalidad del funcionario
policial, el cual carecía del temperamento necesario para portar un arma,
pues, como surge de las constancias de la causa, quedó acreditado que
no existió motivo alguno para que disparara contra las personas que se
hallaban en el lugar, a raíz de que el Estado le dio su guarda y la posibilidad
de emplearla.
III. A mi modo de ver, el recurso es formalmente admisible pues, pese a que
los apelantes sostienen la arbitrariedad de aquel pronunciamiento, en rigor,
cuestionan la inteligencia asignada por el a quo a normas de carácter
federal -como las contenidas en la ley 21965 Ver Texto y en el decreto 1866/1983
Ver Texto - y lo decidido por el superior tribunal de la causa fue adverso al
derecho que la parte sustentó en ellas (inc. 3 del art. 14 Ver Texto
ley 48 [2]) (Fallos 319:1060 Ver Texto [3] y 3040 Ver Texto [4]).
Al respecto es preciso destacar que en la tarea de esclarecer la inteligencia
de normas de carácter federal la Corte no está limitada por las
posiciones de la Cámara ni de las partes, sino que le incumbe realizar
una declaratoria sobre el punto disputado, según la interpretación
que rectamente le otorgue (Fallos 307:1457 Ver Texto [5]; 317:779 Ver Texto
[6]; 323:3160 y 3229, entre otros).
IV. La circunstancia de que al momento de cometer el hecho el agente no estuviera
en cumplimiento de funciones, extremo en que el a quo sustenta su sentencia,
a mi juicio, no resulta suficiente para excluir la responsabilidad del Estado.
En efecto, V.E. ha sostenido en numerosos casos análogos al sub lite
que "si bien el acto imputado no fue realizado dentro de los límites
específicos de las función propia del cargo, no hay duda que encontró
fundamento en aquélla, toda vez que sólo fue posible en la medida
en que derivó de sus exigencias". Es preciso reconocer, se dijo,
que "la función guardó conexidad con el hecho producido al
que contribuyó, asimismo, la irreflexiva actitud del codemandado que
debe valorarse, con relación a la aquí tratada responsabilidad
del Estado, con fundamento en la doctrina del tribunal en Fallos 190:312 Ver
Texto " (Fallos 317:728 Ver Texto [7], con cita de Fallos 300:639 Ver Texto
). En suma, basta con que la función desempeñada haya dado la
ocasión para cometer el acto dañoso para que surja la responsabilidad
del Estado, pues es obvio que el hecho no se habría producido de no haberse
suministrado al agente el arma en cuestión.
En tal sentido, estimo que las conclusiones del a quo prescinden de la racional
comprensión del ejercicio de la policía de seguridad y de las
propias normas que cita, pues su armónica inteligencia me lleva al convencimiento
de que el Estado es responsable por el hecho dañoso aun cuando el autor
se encontrara en franco de servicio, toda vez que aquél fue consecuencia
directa del uso del arma que el primero provee a sus agentes, quienes, legalmente,
están obligados a portar.
Estimo que ello es así, porque el art. 8 Ver Texto ley 21965 para el
personal de la Policía Federal Argentina establece que el estado policial
"supone los siguientes deberes comunes al personal en actividad o retiro:
a) adecuar su conducta pública y privada a normas éticas, acordes
con el estado policial; c) defender, conservar y acrecentar el honor y el prestigio
de la Policía Federal; d) defender contra las vías de hecho, la
vida, la libertad y la propiedad de las personas, aun a riesgo de su vida e
integridad personal"; el art. 9 Ver Texto inc. a agrega que tal estado
impone como obligación esencial del personal en actividad "mantener
el orden público, preservar la seguridad pública, prevenir y reprimir
toda infracción legal de su competencia, aun en forma coercitiva y con
riesgo de vida" (Fallos 321:1776 Ver Texto ); y el inc. h, "atender
con carácter exclusivo y permanente el ejercicio de la función
policial". Para el ejercicio del estado policial -que implica el cumplimiento,
entre otros, de los deberes y de las obligaciones antes transcriptas- el art.
10 Ver Texto asigna al personal en actividad el derecho al "uso de armas
propias del grado" (conf. inc. c).
Cabe recordar que V.E. ha sentado criterios rectores sobre la interpretación
de las leyes, a cuyo fin ha dicho que la primera fuente de inteligencia de la
ley es su letra, aunque "la misión judicial no se agota con ello,
ya que los jueces, en cuanto servidores del derecho para la realización
de la justicia, no pueden prescindir de la intención del legislador y
del espíritu de la norma; todo esto, a su vez, de manera que las conclusiones
armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios
y garantías de la Constitución Nacional" (Fallos 312:2382).
Para tal tarea también tiene dicho la Corte que la exposición
de motivos de las normas constituye un valioso criterio interpretativo acerca
de la intención de sus autores (conf. Fallos 318:1894 Ver Texto [8] y
sus citas).
En tal sentido, la exposición de motivos de la ley citada, al analizar
el título I -"Estado policial"-, aclara que se distinguen "...los
deberes y la obligaciones, entendiendo que aquéllos son indivisibles
respecto de la personalidad del policía, penetrando en el ámbito
de su moral como irrenunciables e indelegables. Son comunes para el personal
en actividad o retiro. Las obligaciones, por el contrario hacen más a
la prestación del servicio como cumplimiento de una prescripción
reglamentaria preestablecida, en el orden práctico y no son comunes para
el personal en actividad o en retiro, existiendo en consecuencia limitaciones
o extensiones que las diferencian. En lo concerniente a los deberes, en el art.
8 Ver Texto se establecen mandamientos para la profesión policial, en
cuanto a su relación con la defensa de la sociedad, la institución
y el honor policial" (ver nota al Poder Ejecutivo acompañando el
proyecto de ley 21965 Ver Texto en "Anales de legislación argentina",
t. XXXIX-B, en especial, p. 1164).
De lo expuesto surge, en mi concepto, que el estado policial implica el deber
de velar adecuadamente por la integridad física de los miembros de la
sociedad y la preservación de sus bienes y que dicho deber es -como lo
indica la exposición de motivos- indivisible respecto de la personalidad
del policía. Como consecuencia natural de ello, la ley autoriza a los
funcionarios a usar el arma reglamentaria para prevenir el delito. Sobre tales
bases, cabe concluir que el personal policial, quien por imperativo legal debe
defender, aun cuando vistiera de civil y se encontrara franco de servicio, las
personas y los bienes de los integrantes de la sociedad, está obligado
a portar el arma en todo tiempo y lugar, pues tal conclusión está
fundada en el estado policial permanente dado por su condición de policía
de seguridad. En ese orden de ideas, V.E. ha entendido que si los agentes están
obligados a actuar en cualquier momento a fin de prevenir la comisión
de delitos que pongan en peligro la seguridad de la población y, en su
consecuencia, a portar el arma -más allá, agrego, de que tal "portación"
haya sido regulada como un "derecho" o una "obligación"-,
resulta lógico admitir que los perjuicios que de ello deriven sean soportados
por la colectividad en general y no sólo por los damnificados. Si la
protección pública genera riesgos, lo más justo es que
esos riesgos sean soportados por quienes se benefician con ella (Fallos 317:1006
Ver Texto [9]).
Lo antedicho, a mi juicio, hace aplicable la doctrina de la Corte expuesta,
entre otros, en Fallos 322:2002 Ver Texto , en el sentido de que "el ejercicio
del poder de policía de seguridad estatal impone a sus agentes la preparación
técnica y psíquica adecuada para preservar racionalmente la integridad
física de los miembros de la sociedad y sus bienes (arts. 512 Ver Texto
y 902 Ver Texto CCiv.)", con cita de Fallos 315:2330 Ver Texto (10) y 318:1715
Ver Texto (11). Ello es así, pues ningún deber es más primario
y sustancial para el Estado que el de cuidar de la vida y de la seguridad de
los gobernados; y si para llenar esas funciones se ha valido de agentes o elementos
que resultan de una peligrosidad o ineptitud manifiestas, las consecuencias
de la mala elección, sea o no excusable, deben recaer sobre la entidad
pública que la ha realizado (Fallos 190:312 Ver Texto ; 317:728 Ver Texto
y 318:1715 Ver Texto ).
Un comportamiento como el aquí evidenciado pone en crisis ese deber primario
de los agentes policiales, pues desampara a los ciudadanos frente al abuso de
poder que, a mi juicio, omitió considerar la sentencia apelada. En efecto,
el a quo sostiene que la responsabilidad sólo es atribuible a título
personal al autor del daño y no es imputable al Estado, pues éste
entrega las armas a los agentes de seguridad para ser utilizadas como elementos
disuasorios o defensivos en ocasión de la prevención y lucha contra
el delito, mas no para facilitar o dar ocasión a que sus agentes cometan
delitos al margen de esas situaciones.
En mi opinión, no sólo tal aserto desatiende la racional comprensión
del estado policial, sino que además resulta írrita la limitación
de responsabilidad del Estado por aplicación de un criterio de imputación
que no se ajusta a los principios generales sobre la materia desarrollados en
la jurisprudencia del tribunal a partir de 1984 in re "Vadell, Jorge F.
v. Provincia de Buenos Aires" (Fallos 306:2030 Ver Texto [12]), donde se
adoptó el criterio orgánico de imputación de conductas
del Estado, a la vez que se dejaron de lado, expresamente, los fundamentos civilistas
de su responsabilidad extracontractual.
Al respecto no es ocioso recordar mi dictamen en la causa D.583, L.XXVIII, "Dresdner
Foraitierungs Aktiengesellschaft v. Provincia de San Luis s/cobro de sumas de
dinero", del 6/10/1999, donde me referí a los mecanismos de imputación
-al Estado- de los actos, hechos u omisiones de sus funcionarios a efectos de
atribuir la responsabilidad por los daños que de ellos deriven a los
administrados, tema cuyo tratamiento ha sufrido una evolución en la doctrina
y en la jurisprudencia.
Allí expuse que el Estado, al igual que todas las personas jurídicas,
necesita de la actuación de personas físicas que tienen la función
de hacer querer y actuar al ente ideal. De ahí que el primer problema
a resolver es el modo en que dicha actuación se imputa al Estado. El
Derecho ha dado diferentes respuestas a la cuestión, desde las primeras,
basadas en principios propios del derecho civil, como la teoría del mandato
y de la representación legal, en la que se equiparaba a las personas
jurídicas con los incapaces absolutos de hecho.
Hoy se ha consagrado el tipo de imputación "orgánica",
que ha desplazado a la anterior noción de "representación
legal". El paso de una figura a otra se debió, por una parte, a
la elaboración -por la doctrina alemana- de la teoría del órgano,
como instrumento que habilita de capacidad de obrar a la persona jurídica;
y por otra, a la necesidad de dotar de mayor seguridad jurídica a los
terceros que se relacionan con el sujeto inmaterial.
Giannini enseña que la imputación al Estado de su responsabilidad
extracontractual proviene de la noción de órgano, la cual "...fue
introducida en sustitución de la noción de `representante legal',
que era la que se utilizaba precedentemente; ello sucedió por dos razones:
la primera derivó de una exigencia práctica, y fue la más
importante, se constataba que, atribuyendo a la persona física titular
del oficio de la persona jurídica la calidad de representante, el que
entraba en relación jurídica con la persona jurídica podía
encontrarse en situación de menor tutela de su propia situación
subjetiva: del error, de la negligencia grave, del `exceso del mandato' podía
derivarse que el ente no respondiera y, entonces, el particular quedaba sin
resarcimiento. Se quiere, por tanto, a través del concepto de órgano,
obtener el resultado consistente en atribuir a la persona jurídica todo
tipo de comportamiento del oficio, de modo que el ente respondiese en todo caso
frente al particular (...) el derecho positivo, por razones de seguridad de
las relaciones intersubjetivas, casi siempre le atribuye a la persona jurídica
el riesgo derivado del comportamiento del propio funcionario infiel y, por tanto,
se crea una carga de responsabilidad o corresponsabilidad; se trata, sin embargo,
siempre de institutos positivos que deben ser analizados caso por caso"
(Giannini, Massimo S., "Derecho Administrativo", vol. I, 1991, Ed.
Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, ps. 159 y 162,
trad. de Ortega, Luis).
Sobre la base de tales principios, estimo que mal puede pretenderse diferenciar
la persona física de la del ente estatal e interpretar de ese modo que
el perjuicio ocasionado a los particulares quede indemne. Lo dicho, claro está,
no empece a que la Administración adopte las medidas correctivas internas
y judiciales contra el deficiente actuar de sus agentes.
V. Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar a los recursos
de queja deducidos por los defensores oficiales y revocar la sentencia de fs.
179/184 en cuanto fueron materia de recurso extraordinario.- Nicolás
E. Becerra.
Buenos Aires, noviembre 24 de 2004.- Considerando: Que esta Corte comparte y
hace suyos los fundamentos del dictamen del procurador general obrante a fs.
55/58 del expediente C.1477.XXXVI, a los que cabe remitirse en razón
de brevedad.
Por ello, se hace lugar a las quejas, se declaran procedentes los recursos extraordinarios
y se deja sin efecto la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal
de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento
con arreglo al presente. Notifíquese, agréguense las quejas al
principal y remítanse.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.-
Eugenio R. Zaffaroni.- Mario O. Boldu.- Gabriel B. Chausovsky. En disidencia:
Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Elena I. Highton de Nolasco.
DISIDENCIA DE LOS DRES. FAYT, BOGGIANO, MAQUEDA Y HIGHTON DE NOLASCO.- Considerando:
Que los recursos extraordinarios cuya denegación dio origen a las quejas
en examen son inadmisibles (art. 280 Ver Texto CPCCN. [13]).
Por ello, se desestiman las quejas. Notifíquese y, previa devolución
de los autos principales, archívense.-
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