Fallo "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional
- P.E.N. –Mº de Eco. Obras y Serv. Públ.- y otros s/ amparo
ley 16.986”
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Buenos Aires, 14 de setiembre de 2000.
Vistos los autos: "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado
Nacional - P.E.N. –Mº de Eco. Obras y Serv. Públ.- y otros
s/ amparo ley 16.986”.
Considerando:
1º) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo-Federal dictó sentencia, mediante la que se declaró
la nulidad de las resoluciones del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
8 y 12 del año 1994, por las que se reglamentó un sistema de medición
global y pago directo por los consorcios de propietarios en los edificios sujetos
al régimen de propiedad horizontal.
Contra esa decisión, interpusieron recursos extraordinarios, el citado
ente (fs. 476/490), el Estado Nacional (fs. 543/555) y la empresa concesionaria
Aguas Argentinas S.A. (fs. 492/542), que fueron parcialmente concedidos a fs.
592 por estar comprometida la inteligencia de normas de naturaleza federal y
desestimados con relación a los agravios fundados en la tacha de arbitrariedad,
lo cual dio lugar a la presentación por parte del ente regulador y de
Aguas Argentinas S.A. de los recursos de queja pertinentes.
2º).Que el E.T.O.S.S. y el Estado Nacional cuestionan la sentencia apelada
en cuanto no hizo referencia alguna al decreto 1333/74 -reglamentario del art.
72 de la ley 20.324- y a la consecuente vigencia del sistema al que se refieren
las resoluciones impugnadas. Asimismo, sostienen que no tiene fundamento la
afirmación de la cámara acerca de que la facturación global
a consorcios resulta solamente aplicable a la facturación por sistema
de cuota fija, ya que todo el sistema está orientado al servicio medido
o al menos no descarta ninguna de las modalidades, y las excepciones son sólo
las establecidas en el art. 60 del decreto 787/93.
3º) Que, por su parte, Aguas Argentinas se agravia, en lo sustancial, de
que la decisión de la cámara deja de lado lo expresamente previsto
al otorgarse la concesión y excede el ámbito de la litis, ya que
el Defensor del Pueblo admitió en ella que la empresa se encontraba facultada
para proceder a la medición y facturación global a los consorcios
en virtud de lo dispuesto en el contrato de concesión.
Sostiene que la cámara omitió hacer alusión al "decreto
1333/74 ... que importó la aplicación práctica, desde hace
ya más de dos décadas, del esquema que la sentencia objeto del
recurso desconoce en forma inadmisible" y que carece de todo sustento la
afirmación de la cámara referente a que la facturación
global en cabeza del consorcio sólo puede operar en los sistemas de cuota
fija.
4º) Que por tratarse de un proceso de amparo corresponde señalar,
en orden a lo dispuesto en los arts. 14 de la ley 48 y 60 de la ley 4055, que
el fallo impugnado es definitivo porque la cámara se pronunció
sobre el fondo de la cuestión planteada y declaró la invalidez
de las resoluciones de la entidad regulatoria antes indicadas.
5º) Que si bien es cierto, por principio, que la vía excepcional
del amparo no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier
cuestión litigiosa a conocimiento de la Corte, no lo es menos que siempre
que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño grave e irreparable
que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos
ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces
restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía
del recurso de amparo (Fallos: 280:228; 294:152; 299:417; i 303:811; 307:444;
308:155;311:208, entre otros), a fin de que el curso de los procedimientos ordinarios
no torne abstracta o tardía, la efectividad de las garantías constitucionales,
circunstancias que se configuran en el caso.
6º) Que la cuestión planteada sólo exige, la mera confrontación
de las resoluciones dictadas por el E.T.O.S.S. con las normas en cuyo marco
ejerce sus atribuciones el ente y sobre las que basó el dictado de aquéllas,
de lo que se infiere que no se trata de una cuestión que requiera mayor
debate y prueba, lo cual también excluiría la procedencia de esta
sumarisima vía. En efecto, las constancias de la causa y lo expresado
en ella por las partes resulta suficiente para esclarecer si los actos anulados
han provocado o no la lesión de los derechos o garantías que se
dicen conculcados.
Por su parte, el daño grave e irreparable que se provocaría a
los usuarios se deriva de que, al haberles comunicado Aguas Argentinas, en diciembre
de 1995, que en fecha próxima se aplicaría el régimen de
cobro de servicio medido (ver fs. 39) , las consecuencias de ese proceder serían
de difícil reparación ulterior, máxime teniendo en cuenta
el modo de prorratear el pago del servicio medido globalmente entre los copropietarios,
que hará imposible otorgar una reparación adecuada a quienes hayan
pagado de más por consumos que no han efectuado.
7º) Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, pues se
encuentra en tela de juicio la interpretación y aplicación de
normas de carácter federal –ley
13.577, modificada por la ley 20.324; decretos 999/92 y 787/93- y la decisión
ha sido contraria al derecho que el recurrente fundó en ellas (art. 14
inc. 30 de la ley 48). Por otra parte, corresponde avocarse al examen de las
causales de arbitrariedad invocadas en la medida en que se vinculan, de un modo
inescíndible, con la alegada prescindencia o errónea aplicación
de las disposiciones federales en cuestión (Fallos: 308:1076).
80) Que cabe señalar, en primer término, que tanto el decreto
9022/63 (Régimen tarifario para la Administración General de Obras
Sanitarias de la Nación) como su modificatorio 1333/74, cuya omisión
de tratamiento por la cámara reiteradamente invocan los recurrentes para
sostener la errónea apreciación del derecho federal en juego y
como causal de arbitrariedad, fueron expresamente derogados por el art. 50 del
decreto 999/92.
Por ello, corresponde examinar la validez de las resoluciones E.T.O.S.S. 8 y
12/94, cuya ilegitimidad fue declarada por el a quo, a la luz de las normas
vigentes, que efectivamente rigen la actuación del E.T.O.S.S. y la concesión.
9º) Que, como resultado del proceso de privatización de la empresa
Obras Sanitarias de la Nación, mediante el decreto 787/93 se aprobaron
la adjudicación de la concesión del servicio, a Aguas Argentinas
S.A., el contrato de concesión y la documentación anexa, entre
la que cabe destacar el régimen tarifario de la concesión (anexo
VII).
De acuerdo a este último régimen, en los inmuebles sujetos al
régimen de la ley 13.512 o divididos en forma análoga, todos los
servicios que preste el concesionario podrán ser facturados con cargo
al consorcio de copropietarios, quien se instituye como responsable de pago,
de conformidad con lo establecido en el marco regulatorio (art. 5º, ver
art. 6º)
10) Que los arts. 72 y 74 de la ley 13.577 (ley orgánica de O.S.N.),
modificada por la ley 20.324, que otorgaban facultades a la citada empresa estatal,
resultan de aplicación a la concesionaria (conf. art. 55 inc. d del marco
regulatorio para la concesión de los servicios de provisión de
agua potable y desagües cloacales, aprobado por el decreto 999/92 y numeral
1.6.1 del contrato de concesión).
11) Que las citadas normas de la ley 13.577 facultaban al Poder Ejecutivo Nacional
(actualmente al E.T.O,S.S.) para disponer, a propuesta de O.S.N., que el responsable
del pago de los servicios que ésta prestaba -y que actualmente presta
la concesionaria- sea el usuario directo de los mismos, ya se trate del propietario,
consorcio de propietarios, poseedor del inmueble, inquilino u ocupante con sustento
legal; asimismo se lo facultaba para crear la institución del responsable
cuando se tratara de edificios con varias unidades y por razones técnicas
no fuera posible dotar a cada una de una conexión independiente, en cuyo
caso el obligado al pago de los servicios sería el consorcio de propietarios.
Por su parte, el art. 74 disponía que desde que se estableciera el régimen
a que se refería el art. 72, O.S.N. -actualmente la concesionaria- quedaría
excluida de la obligación prevista en el art. 13 de la ley 13.512, de
cobrar los servicios sanitarios a cada propietario independientemente.
12) Que mediante la resolución 8/94 (fs. 18/22), el E.T.O.S.S., con fundamento
en el art. 72 de la ley orgánica de O.S.N. 13.577 -texto según
la ley 20.324- y el decreto 1333/73, otorga a los inmuebles de categoría
residencial sometidos a la ley 13.512 que, de acuerdo con el régimen
tarifario de la concesión, puedan ser incorporados al sistema de facturación
al consorcio y que denunciaran o hayan denunciado ante Aguas Argentinas S.A.
el no funcionamiento u organización de una representación común,
una "prórroga" para ser ingresados al sistema mencionado (art.
10). Establece, además, que, en el marco de lo dispuesto en los arts.
5º y 6º del régimen tarifario de la concesión, es obligación
de Aguas Argentinas, comunicar a las unidades involucradas y al representante
del consorcio de propietarios el cambio de sistema de facturación y sus
efectos (art. 3º inc. a).
13) Que, por su parte, mediante la resolución del E.T.O.S.S. .12/94 (fs.
24/32), se disponen las condiciones a las que estará sujeto el ejercicio,
por parte del concesionario o los usuarios, de la facultad de facturación
que -de acuerdo a lo que expresa la resolución- se halla establecida
en los arts. 5º y 6º del régimen tarifario de la concesión.
Se establece que esa facultad sólo podrá ser ejercida cuando no
sea posible abastecer a las unidades funcionales de inmuebles sujetos a la ley
13.512 con servicio de agua potable independiente, ya sea por razones técnicas
o económicas. Asimismo, se determina que, en los casos en que sea ejercida
la facturación de acuerdo a los citados artículos, el usuario
será el consorcio de propietarios como persona jurídica responsable
del pago del importe total de facturación al inmueble.
Al efecto, se estatuye la siguiente alternativa: a) efectuar una facturación
única y global al consorcio de propietarios (art 5º); o b) emitir
una factura única y global, a entregar en el domicilio del inmueble o
en la sede de la administración del consorcio de propietarios, si así
fuera solicitado y, al mismo tiempo que la factura única, emitir tantas
boletas informativas como unidades individuales existan en el inmueble correspondiente,
a efectos de que cada propietario y/o poseedor tenga pleno conocimiento del
importe que le corresponde a su unidad (art. 6º). El ejercicio de esta
última posibilidad implica la aceptación por el consorcio de propietarios
del prorrateo a efectuar en unidad, tanto sea que al inmueble se le facture
en virtud del capítulo II o del capítulo III del régimen
tarifario de la concesión.
El pago parcial no enervará el derecho de la concesionaria a iniciar
las acciones administrativas y/o judiciales para el cobro de los importes adeudados
con sus accesorios, si subsistiera mora de los montos parciales dejados de pagar
(art. 6º inc. 4º, último párrafo).
14) Que de la reseña precedentemente efectuada surge que, mediante las
resoluciones E.T.O.S.S. 8 y 12/94 -cuya ilegitimidad fue declarada por la cámara-
se establece un sistema de medición global y consiguiente cobro a los
consorcios de propietarios, no sólo por los servicios prestados a las
partes comunes, sino también por los correspondientes a las unidades
funcionales que conforman un edificio, cuyos propietarios son los reales usuarios
de aquéllos, y no el consorcio; ello, a pesar de que el marco regulatorio
de la concesión establece que estarán obligados al pago el propietario
del inmueble o el consorcio de propietarios según la ley 13.512, según
corresponda (art. 45 inc. a, anexo I del decreto 999/92), y esta última
ley determina que “los impuestos, tasas o contribuciones de mejoras sé
cobrarán a cada propietario independientemente" (art. 13, primer
párrafo).
15) Que estas disposiciones exceden claramente lo dispuesto en las normas cuya
reseña se ha efectuado en los considerandos 9º a 11, las que, al
acordar al E.T.O.S.S. la posibilidad de instituir al consorcio de propietarios
como responsable por deuda ajena (la correspondiente a los servicios prestados
a cada unidad funcional) sólo tienen por objeto que éste efectúe
el pago de los servicios, y de ninguna manera habilitan al ente a disponer una
medición global del consumo de todo el edificio, cuyo pago será
prorrateado de acuerdo a la extensión de cada unidad funcional, y no
de conformidad al servicio efectivamente prestado y consumido, con grave afectación
del derecho de propiedad de los propietarios, constitucionalmente garantizado
(art. 17 de la Constituci6n Nacional).
16) Que, en efecto, la transferencia al consorcio de la responsabilidad por
la deuda del usuario sólo se refiere al cobro a éste, ya que el
consorcio no es el sujeto de la obligación, sino que lo son los "usuarios",
caracterizados por el marco regulatorío como las "personas físicas
o jurídicas que reciban o estén en condiciones de recibir del
concesionario el servicio de provisión de agua potable y_desagües
cloacales”, (art. 4º inc. d, del anexo I del decreto 999/92).
Por ello, si tal como alega Aguas Argentinas S.A., no resulta posible en todos
los casos establecer un sistema individual de medición para cada una
de las unidades funcionales, para llegar a la real medición de los consumos,
sólo podrá facturarse, en su caso, el cargo fijo establecido para
cada categoría (arg. art. 45, último párrafo, in fine del
anexo I del decreto 999/92 y 12 del anexo VII del contrato-régimen tarifario
de la concesión).
17) Que, en definitiva, el consorcio no es sino la persona que, por expresa
disposición normativa, ha sido instituida como responsable con la exclusiva
finalidad de asegurar la percepción exacta y a debido tiempo del pago,
pero no es el deudor de la obligación, por ello, no cabe extender las
facultades que las normas otorgan al ente regulador a los fines de normar esa
obligación para que éste proceda también a establecer el
régimen de consumo medido global.
18) Que cabe señalar, además, que el ente debe ejercer sus atribuciones
de acuerdo con las facultades que le han sido otorgadas, de acuerdo con las
cuales tendrá a su cargo el contró1 y la regulación de
la actividad del concesionario y el servicio que preste, de acuerdo con las
atribuciones que se fijan en el capítulo III del anexo I del decreto
999/92 (art. 13). Su finalidad es ejercer el poder de Policía y la regulación
y el control, en materia de prestación del servicio público de
provisión de agua potable y desagües cloacales en el área
regulada, de acuerdo "con lo establecido en el marco regulatorio”
(art. 17).
El E.T.O.S.S. no pudo, en consecuencia, dictar las; resoluciones anuladas ya
que sólo puede ejercer sus funciones dentro de los límites de
las normas que le encomiendan sus facultades,-las que, en lo referente a tarifas,
sólo le otorgan el poder de verificar la procedencia de las revisiones
y ajustes que, en términos del art. 48, deban aplicarse a valores tarifarios,
aprobar los cuadros tarifarios y precios de los servicios que preste el concesionario
y verificar que el concesionario cumpla con el ,régimen tarifario vigente
(art. 17, incs. j , k y 1 del marco regulatorio, aprobado por el anexo I del
decreto 999/92), pero no desvirtuar el sentido de ese régimen mediante
el establecimiento de obligaciones no previstas en él.
19) Que, por último, corresponde desechar el agravio de Aguas Argentinas
referente a que la cámara se habría ex cedido de los términos
de la litis, ya que la pretensión esgrimida en el escrito de inicio alude
claramente a la declaración judicial de nulidad de las resoluciones del
E.T. O.S.S. 8 y 12/94 y, por lo demás, los amparistas dejaron claramente
expresa su postura opuesta al régimen establecido por aquéllas,
al afirmar que el sistema de medición que se pretende implantar obligará
a cada usuario a pagar por el servicio “en proporción a los metros
de los que sea propietario en el edificio (en) que habite, con el agravante
de que corre el serio riesgo de quedarse sin el servicio para el supuesto (de)
que el consorcio no cancele, por el motivo que sea, la factura de la que resulte
responsable" (fs. 412).
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General,
se declaran admisibles las quejas, procedentes los recursos extraordinarios
y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Agréguense las quejas
al principal, reintégrense los depósitos de fs. 1 de los respectivos
expedientes, notifíquese y remítase.
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1º a 7º inclusive
del voto de la mayoría.
8º) Que el art. 13 de la ley 13.512 dispone que los impuestos, tasas o
contribuciones de mejoras se cobrarán a cada propietario independientemente,
A tal efecto se practicarán las valuaciones en forma individual, computándose
a la vez la parte proporcional indivisa de los bienes comunes.
9º) Que el art. 72 de la ley 13.577 (ley orgánica de Obras Sanitarias
de la Nación, modificada por la ley 20.324) prevé que el "Poder
Ejecutivo determinará la forma en que se aplicará el principio
de la obligación del usuario, quedando facultado para crear la institución
del responsable cuando se trate de edificios con varias unidades y por razones
técnicas no sea posible dotar a cada una de una conexión independiente,
en cuyo caso el obligado al pago de los servicios será el consorcio de
copropietarios".
10) Que el art. 74 de esa ley prescribe que desde que se estableciera el régimen
a que se refiere el art. 72, Obras Sanitarias de la Nación habrá
de quedar excluida de la obligación prevista por el art. 13 de la ley
13.512, de cobrar los servicios a cada propietario independientemente.
11) Que, asimismo, el art. 75 de la misma normativa dispone que en caso de establecerse
el sistema de cobro medido, el Poder Ejecutivo lo reglamentará e introducirá
las modificaciones a las disposiciones legales que hubiere dictado, a fin de
adecuarlas a las normas que se crearon por dicha ley.
12) Que el examen de los arts. 72 a 76 de la ley 20.324 permite afirmar que
allí sólo se contemplaba el régimen de pago de la tarifa
por sistema fijo y que para ese único caso se establecía la mencionada
excepción al régimen de la propiedad horizontal establecido en
la léy 13.512, toda vez que lo correspondiente al sistema de consumo
medido quedaba derivado a la reglamentación posterior del Poder Ejecutivo.
13) Que el decreto 999/92, que aprobó el marco regulatorio para la concesión
de los servicios de provisión de agua potable y desagües cloacales,
se mantuvo dentro de la orientación marcada por el mencionado art. 13
de la ley de propiedad horizontal, toda vez que aquel decreto dispuso que estarán
obligados al pago "el propietario del.inmueble o consorcio de propietarios
según la ley 13.512, según corresponda" (art. 55 inc. a del
mencionado marco regulatorio), lo cual atiende al mantenimiento de la distinción
fijada en esa ley entre el pago y responsabilidad del consorcio por gastos comunes,
respecto de las deudas por los impuestos, tasas y contribuciones correspondientes
a las unidades de cada propietario.
14) Que el art. 45, in fine, de dicho marco regulatorio establece una pauta
clara respecto a la forma de cómputo del sistema medido: la incorporación
de los usuarios al régimen tarifario de consumo medido, y si no existiere
la real medición de los consumos, el concesionario “sólo
podrá facturar el cargo fijo establecido para cada categoría".
15) Que, ante tal régimen normativo, la resolución 8194 del E.T.O.S.S.,
otorga una "prórroga” a los inmuebles de categoría
residencial sometidos a la ley 13.512 que, de acuerdo con el régimen
tarifario de la concesión, puedan ser incorporados al sistema de facturación
del consorcio y denunciaran o hayan denunciado ante Aguas Argentinas S.A. el
funcionamiento u organización de una representación común.
Establece, además, que en el marco de lo dispuesto en los arts. 5º
y 6º del régimen tarifario de la concesión, es obligación
de Aguas Argentinas S.A. comunicar a las unidades involucradas y al representante
del consorcio de propietarios el cambio de sistema de facturación y sus
efectos (art. 3, inc. a).
16) Que, asimismo, la resolución 12/94 del E.T.O.S.S. dispone que la
facultad de facturación establecida en los citados arts. 5º y 6º
del régimen tarifario sólo podrá ser ejercida cuando no
sea posible abastecer a las unidades funcionales de inmuebles sujetos a la ley
13.512 con servicio de agua potable independiente, ya sea por razones técnicas
o económicas. Además, determina que, en los casos en que sea ejercida
esa facultad de facturación, el usuario será el consorcio de propietarios
como persona jurídica responsable del pago del importe total de facturación
de inmueble.
Al efecto se establece la siguiente alternativa: a) efectuar una facturación
única y global al consorcio de propietarios (art. 5º); o b) emitir
una factura única y global, a entregar en el domicilio del inmueble o
en la sede de la administración del consorcio de propietarios, si así
fuera solicitado y, al mismo tiempo que la factura única, emitir tantas
informativas como unidades individuales existan en el inmueble correspondiente,
a efectos de que cada propietario y/o poseedor tenga pleno conocimiento del
importe que le corresponde a su unidad (art. 6º). El ejercicio de esta
última posibilidad implica la aceptación por el consorcio de propietarios
de que el prorrateo a efectuar en las boletas se realice en función al
porcentual de dominio de cada unidad, tanto sea que al inmueble se le facture
en virtud del régimen de cobro de servicios medidos o no medidos (conf.
cap. I y II del anexo VII del decreto 787/93 de adjudicación de la concesión).
17) Que resulta manifiesto de la lectura de dichas resoluciones que el ente
regulador mencionado se ha basado para dictarlas sobre el concepto de la institución
del responsable respecto del consorcio de propietarios (art. 72 de la ley 13.577
incorporado por la ley 20.324), prevista exclusivamente en dicha norma para
el sistema de cuota fija y lo ha extendido -con ilegalidad manifiesta- para
el sistema de consumo medido en forma global correspondiente a los consumos
de los usuarios de las unidades del edificio.
18) Que no obsta a ello lo dispuesto en el art. 5 del anexo VII del decreto
787/93, según el cual "todos los servicios que preste el concesionario
podrán ser facturados con cargo al consorcio de propietarios a quien
se instituye como responsable de pago", toda vez que ese decreto se encuentra
dentro del marco normativo de la ley 13.577 (modificada por la ley 20.324) que
no contempla el régimen de la institución de responsable en la
persona del consorcio para el consumo medido.
19) Que tampoco favorece la posición de la apelante la invocaci6n del
decreto 9022/63 (Régimen tarifario para la Administración General
de Obras Sanitarias de la Nación) y de su modificatorio 1333/74, cuya
omisión de tratamiento por la cámara reiteradamente invocan los
recurrentes, pues ambos decretos fueron expresamente derogados por el art. 5º
del decreto 999/92.
20) Que los "usuarios" son -dentro del plexo normativo examinado-
las "personas físicas o jurídicas que reciban o estén
en condiciones de recibir del concesionario el servicio de provisión
de agua potable y desagües cloacales” (art. 41º, inc. d, del
anexo I del decreto 999/92).
De tal modo, si -como alega Aguas Argentinas- no resulta posible establecer
en todos los casos un sistema individual de medición para cada una de
las unidades funcionales para llegar a la real medición de los consumos
y si el consorcio no es usuario -dentro del concepto mencionado- y sólo
"responsable" en el sistema de cobro de cuota fija como una excepción
al régimen de la ley 13.512, únicamente resulta admisible que
se le facture el cargo fijo establecido para cada categoría (arg. art.
45, último párrafo, in fine, del anexo I del decreto 999/92 y
art. 12 del anexo VII del decreto 787/93).
21) Que cabe señalar, además, que el ente debe ejercer sus atribuciones
de acuerdo con las facultades que le han sido otorgadas, de acuerdo con las
cuales tendrá a su cargo el control y la regulación de la actividad
del concesionario y el servicio que preste, de acuerdo con las atribuciones
que se fijan en el capítulo III del anexo I del decreto 999/92 (art.
13). Su finalidad es ejercer el poder de policía y la regulación
y el control en materia de prestación del servicio público de
provisión de agua potable y desagües cloacales en el área
regulada, de acuerdo "con lo establecido en el marco regulatorio"
(art. 17).
El E.T.O.S.S. no pudo, en consecuencia, dictar las resoluciones anuladas ya
que sólo puede ejercer sus funciones dentro de los límites de
las normas que le encomiendan sus
facultades, las que, en lo referente a tarifas, sólo le otorgan el poder
de verificar la procedencia de las revisiones y ajustes que, en términos
del art. 48, deban aplicarse a valores tarifarios, aprobar los cuadros tarifarios
y precios de los servicios que preste el concesionario y verificar que el concesionario
cumpla con el régimen tarifario vigente (art. 17, incs. j, k y 1 del
marco regulatorio, aprobado por el anexo I del decreto 999/92), pero no desvirtuar
el sentido de ese régimen mediante el establecimiento de obligaciones
no previstas en él.
22) Que, por último, corresponde desechar el agravio de Aguas Argentinas
referente a que la cámara se habría excedido de los términos
de la litis, ya que la pretensión esgrimida en el escrito de inicio alude
claramente a la declaración judicial de nulidad de las resoluciones del
E.T. O.S.S. 8 y 12/94 y, por lo demás, los amparistas dejaron claramente
expresa su postura opuesta al régimen establecido por aquéllas,
al afirmar que el sistema de medición que se pretende implantar obligará
a cada usuario a pagar por el servicio ,en proporción a los metros de
los que sea propietario en el edificio (en) que habite, con el agravante de
que corre el serio riesgo de quedarse sin el servicio para el supuesto (de)
que el consorcio no cancele, por el motivo que sea, la factura de la que resulte
responsable" (fs. 412).
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General,
se declaran admisibles las quejas, procedentes los recursos extraordinarios
y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Agréguense las quejas
al principal, reintégrense los depósitos de fs. 1 de los respectivos
expedientes, notifíquese y remítase.
GUSTAVO A. BOSSERT
-//-DENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON JULIO S. NAZARENO Y DE LOS
SENORES MINISTROS DOCTORES DON AUGUSTO CESAR BELLUSCIO DON ENRIQUE SANTIAGO
PETRACCHI Y DON ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ
Considerando:
1º) Que el Defensor del Pueblo de la Nación y la Dra. Adriana Manetti,
en causa propia -en su calidad de usuaria del servicio público de provisión
de agua potable y desagües cloacales-, promovieron una acción de
amparo contra el Estado Nacional, el Ente Tripartito de obras y Servicios Sanitarios
y Aguas Argentinas S.A. a fin de que se declare la nulidad de los arts. 5 y
concordantes del capítulo I, anexo VII, del decreto 787/93, de las resoluciones
8 y 12 de la autoridad regulatoria demandada y de toda otra norma que autorice
la facturación del componente medido en forma global -con cargo al consorcio
de copropietarios respectivo- en los edificios afectados al régimen de
propiedad horizontal que carecieran de conexiones independientes.
A tal fin expresaron que mediante las disposiciones impugnadas se modificó
el sistema tarifario vigente con respecto a los inmuebles afectados al régimen
de la ley 13.512, en tanto "cuando no resultare factible proceder a la
instalación de medidores individuales, la prestación será
medida en general para todo el edificio, responsabilizándose al consorcio
de copropietarios correspondiente a abonar el importe del servicio prestado”
(fs. 2).
A juicio de los demandantes el nuevo régimen tarifario es violatorio
de los arts. 17, 31, 42, 76 y 99 de la Constitución Nacional, así
como de lo dispuesto en los arts. 8 y 13 de la ley 13.512 y 29 de la ley 24.240.
2º) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al revocar la sentencia de primera instancia, hizo lugar
parcialmente a la acción de amparo y declaró la nulidad de las
resoluciones 8 y 12 del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios.
Para decidir del modo en que lo hizo expresó, en primer lugar, que, de
acuerdo a lo dispuesto en el art. 72 de la ley 20.324, en los capítulos
VII y VIII del decreto 999/92 y los arts. 5 y 6 del anexo VII del decreto 787/93,
la facturación a los inmuebles sujetos al régimen de propiedad
horizontal sólo puede realizarse mediante el sistema tarifario de cuota
fija-y no por el de medición por consumo. En tales supuestos, y al solo
efecto del cobro del servicio, "las normas legales y reglamentarias citadas
sólo permiten instituir la figura del responsable como sujeto obligado
al pago".
Según la cámara, el principio expuesto se ve alterado por las
resoluciones 8 y 12 de la entidad reguladora demandada porque, en ellas, "con
el argumento de que es preciso reglamentar el régimen de facturación
al consorcio, se va más allá de las normas reglamentadas modificando
no el sistema de cobro, sino el de medición ...” y se transforma
"la institución del sujeto responsable, creada al solo efecto del
pago en los sistemas de cuota fija, en usuario de servicios recibidos y utilizados
únicamente por los propietarios de cada unidad".
Concluye el a quo sosteniendo que mediante las resoluciones cuestionadas se
altera de modo ilegal el sistema tarifarío al establecer un régimen
de consumo medido global no previsto en el marco regulatorio.
3º) Que contra la sentencia del a quo las demandadas interpusieron los
recursos extraordinarios de fs. 476/490, 492/542 y 543/555, que fueron parcialmente
concedidos a fs. 592 por estar comprometida la inteligencia de normas de naturaleza
federal y desestimados con relación a los agravios fundados en la tacha
de arbitrariedad, lo cual dio lugar a la presentación por parte del ente
regulador y de Aguas Argentinas S.A. de los recursos de queja pertinentes.
4º) Que por tratarse de un proceso de amparo corresponde señalar
en orden a lo dispuesto en los arts. 14 de la ley 48 y 60 de la ley 4055, que
el fallo impugnado es definitivo porque la cámara se pronunció
sobre el fondo de la cuestión planteada y declaró la invalidez
de las resoluciones de la entidad regulatoria antes indicadas.
50) Que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo
es inadmisible cuando no media ilegalidad o arbitrariedad manifiesta y la determinación
de la eventual invalidez del acto requiere mayor amplitud de debate y prueba
(arts. 1 y 2, inc. d, de la ley 16.986), requisitos cuya demostración
es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos: 275:320; 2
9 6 : 5 2 7 ; 302:1440; 305:1878 y 306:788). Este criterio no ha variado con
la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional pues
éste reproduce -en lo que aquí importa- el citado art. 1 de la
ley reglamentaria, imponiendo idénticos requisitos para su procedencia
(Fallos: 319:2955).
6º) Que mediante el art. 2 de la ley 20.324, que modificó el art.
72 de la ley 13.577 -orgánica de Obras Sanitarias de la Nación-,
se introdujo en el país la modalidad de facturación del servicio
en cuestión al consorcio de copropietarios. El mencionado precepto -aplicable
a la empresa concesionaria demandada en virtud de lo dispuesto por el numeral
1.6.1. del contrato de concesión-, establece: “Facúltase
al Poder Ejecutivo para disponer a propuesta de Obras Sanitarias de la Nación,
que el responsable del pago de los servicios que ésta presta sea el usuario
directo de los mismos, ya se trate del propietario, consorcio de copropietarios,
poseedor del inmueble u ocupante con sustento legal".
El Poder Ejecutivo determinará la forma en que se aplicará el
principio de la obligación del usuario, quedando facultado para crear
la institución del responsable cuando se trate de edificios con varias
unidades y por razones técnicas no sea posible dotar a cada una de una
conexión independiente, en cuyo caso el obligado al pago de los servicios
será el consorcio de copropietarios, el titular del dominio en los edificios
de renta o el que corresponda de acuerdo con las situaciones que originen el
suministro de agua potable.
La ley 20.324 también modificó el art. 74 de la ley 13.577 y determinó
que desde el establecimiento del sistema de pago previsto en el citado art.
72 "Obras Sanitarias de la Nación quedará excluida de la
obligación prevista en el art. 13 de la ley 13.512, de cobrar los servicios
sanitarios a cada propietario independientemente".
El nuevo régimen de cobro fue reglamentado por el Poder Ejecutivo mediante
el decreto l333/74, el cual estableció -en lo que aquí interesa-
que "en los inmuebles afectados al régimen de la ley 13.512, mencionados
en el art. 14, los metros cúbicos de exceso se facturarán con
cargo al consorcio del inmueble a quien se declara responsable del pago del
referido exceso, en un todo de acuerdo con la facultad que confiere el artículo
72 de la ley 13.577, agregado por el artículo 20 de la (ley) 20.324”.
70) Que el art. 55 incluido en el anexo I del decreto 999/92, que constituye
el marco regulatorio del servicio en cuestión, determina: "Estarán
obligados al pago: a) El propietario del inmueble o consorcio de propietarios
según la ley 13.512, según corresponda. ( ... ) d) Se mantienen
Las facultades establecidas en los arts. 72 y 74 de la ley orgánica de
O.S.N., exclusivamente en lo relativo al cobro de servicios".
También el art. 5 del anexo VII del contrato de concesión -dedicado
al régimen tarifario- establece que "en los inmuebles sujetos al
régimen de la ley 13.512 o divididos en forma análoga, todos los
servicios que preste el concesionario podrán ser facturados con cargo
al consorcio de propietarios, a quien se instituye como responsable de pago,
de conformidad con lo establecido en el marco regulatorio”.
En el precepto siguiente se aclara que están excluidas de lo establecido
en el artículo antes transcripto "las unidades que cuenten con una
o más conexiones que las abastezcan de manera exclusiva e independiente
de las restantes unidades que posee el inmueble servido ...”.
8º) Que, para finalizar el relevamiento de las normas que regulan el régimen
de facturación del servicio de agua, corresponde señalar que según
surge del decreto 999/92, del contrato de concesión (anexo VII) y del
reglamento del usuario, aprobado por resolución 32/94 de la entidad reguladora,
la facturación del servicio de agua puede realizarse mediante dos sistemas:
a) consumo medido, y b) consumo no medido o por cuota fija. Al respecto el art.
45 del anexo I del decreto 999/92 dispone: "el sistema tarifario básico
estará compuesto por un régimen que incorpora el consumo medido,
posibilitando que existan algunas categorías de usuarios a los cuales
se les aplica un sistema tarifario de cuota fija.
El régimen tarifario de consumo medido será de aplicación
obligatoria en los siguientes casos:
a) Usuarios no residenciales.
b) Ventas de agua en bloque.
c) A opción del concesionario, en los casos no comprendidos en a) y b).
d) A opción de los usuarios, en los casos no comprendidos en a) y b).
El régimen de cuota fija será aplicable a todos los usuarios no
comprendidos en los acápites anteriores. ( ... )
En los casos en que el concesionario no pueda dar cumplimiento a la implementación
inmediata del régimen tarifario medido, el ente regulador autorizará
por única vez, el otorgamiento de un plazo de dos (2) años para
dicho cumplimiento. Durante ese lapso será de aplicación el régimen
tarifario de cuota fija.
Cumplido el plazo, el concesionario incorporará a los usuarios al régimen
tarifario de consumo medido, y si no existiese la real medición de los
consumos, sólo podrá facturar el cargo fijo establecido para dicha
categoría".
9º) Que las distintas disposiciones reseñadas en los considerandos
anteriores no autorizan a concluir -como lo ha hecho el a quo- que las resoluciones
8194 y 12/94 del Ente Tripartito de obras y Servicios Sanitarios adolezcan de
ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en los términos de los arts. 43
de la Constitución Nacional y 10 de la ley 16.986 que, como expresó
esta Corte en Fallos: 299:352, constituyen requisitos sine qua non de la admisibilidad
de la vía escogida.
10) Que esto es así porque las resoluciones antes referidas -por las
que se reglamenta el sistema de facturación a los consorcios con base
en la medición por consumo- y cuya invalidez la actora pretende, encuentran
fundamento posible en las numerosas disposiciones citadas precedentemente. Ello
es suficiente para excluir la tacha que la demandante les dirige.
11) Que la presente conclusión no importa abrir juicio sobre la legitimidad
de la pretensión sustancial de la parte demandante en orden a la defensa
de los derechos que entiende asistirle y que, si lo estima, podrá hacer
valer en la forma y por las vías pertinentes.
12) Que en tales condiciones cabe hacer lugar al recurso de hecho deducido por
Aguas Argentinas S.A. y declarar procedente el recurso extraordinario de fs.
492/542. De
acuerdo al modo en que ha quedado decidida la causa no corresponde dictar pronunciamiento
en los recursos extraordinarios concedidos de fs. 476/490 y 543/555 como tampoco
en el recurso de queja articulado por el Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios.
Por ello, oído el señor Procurador General: 1) se hace lugar a
la queja deducida por Aguas Argentinas S.A., se declara procedente el recurso
extraordinario de fs. 492/542, se revoca la sentencia y se rechaza la demanda
(art. 16, 2ª.
parte de la ley 48). Con costas. 2) Se declara que no corresponde emitir pronunciamiento
en los recursos extraordinarios concedidos de fs. 476/490 y 543/555 y en el
recurso de hecho interpuesto por el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios.
Notifíquese, reintégrense los depósitos de las quejas,
agréguese la queja D.1032 XXXII, archívese la queja D.1040 XXXII
y remítase.
JULIO S. NAZARENO AUGUSTO CESAR BELLUSCIO
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
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