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Dictamen N 7/2002
Sumarios:
1.- Disiento con la expresión genérica vertida en la anterior
intervención de este Organismo, ya reseñada, toda vez que si bien
las disposiciones examinadas de la Convención de Viena de 1961 en modo
alguno establecen "... una obligación internacional concreta que
impida o imponga restricciones a las construcciones a realizarse en terrenos
lindantes con las representaciones diplomáticas.", no puede dudarse
de que en determinadas situaciones, el cumplimiento del deber de protección
de la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas extranjeras,
podría exigir la adopción de medidas restrictivas o impeditivas
como las mencionadas. En otros términos: la Convención de Viena
de 1961 no establece restricciones a las construcciones lindantes con las sedes
diplomáticas, así como tampoco impone restricciones de ninguna
otra índole.Sin embargo, es válido sostener que el Estado puede
imponer limitaciones o restricciones de ese tipo –o de algún otro-,
si justificada y fundadamente entiende que la obligación de cumplir con
el deber de protección asumido frente a la comunidad internacional así
lo exige, por estar en juego la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes
diplomáticas.
2.- Al suscribir la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas
de 1961, el Estado Nacional asumió fundamentalmente un deber de prevención,
consistente en adoptar las medidas que sea menester para preservar las sedes
diplomáticas de las posibles afectaciones o amenazas a las que alude
el citado instrumento internacional. En este sentido, en mi criterio, resulta
irrelevante que exista o no una norma internacional que en forma expresa y concreta
impida o imponga restricciones a las construcciones lindantes con las sedes
diplomáticas, toda vez que el deber de prevención asumido por
el Estado Nacional obliga a considerar, específicamente, si en el caso
el modo de dar estricto cumplimiento al compromiso internacional exige la adopción
de medidas de carácter preventivo de ese tenor.
3.- No hay duda que, eventualmente y reunidas determinadas condiciones, la falta
de adopción de las medidas necesarias para prevenir situaciones que puedan
afectar la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas,
podría llegar a acarrear la responsabilidad internacional de la República
Argentina. En este sentido, el compromiso estatal asumido en el caso se trata
de una obligación de medios; vale decir, se trataría de oponer
todos los medios razonables necesarios para llegar a un resultado, o tomar ciertas
medidas, a observar conductas o comportamientos que normalmente conducen a un
resultado determinado o previsto, aunque sin garantizarse el resultado.Es por
ello, en consecuencia, que una ponderada evaluación del contexto nacional
e internacional actual constituye un elemento de juicio insustituible para determinar,
en el caso, si la concreción del proyecto de marras posee entidad para
representar una amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad de la Representación
de la Santa Sede. Desde esta perspectiva, no puede perderse de vista que las
obligaciones de seguridad que obran en cabeza de la República Argentina,
fruto de las normas internacionales citadas, han adquirido una relevancia de
enorme sig-nificación a partir de los atentados terroristas perpetrados
el pasado 11 de septiembre de 2001 en distintas ciudades de los Estados Unidos
de América. Y, particularmente, teniendo en cuenta que nuestro país
ha sido objeto en el pasado de actos terroristas de similar gravedad.
BUENOS AIRES, 8 de abril de 2002
SEÑOR SECRETARIO GENERAL DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN:
Vuelven las presentes actuaciones a esta Procuración del Tesoro en consulta
acerca de la procedencia de la aplicación de la Convención de
Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 respecto del Proyecto de
construcción de un hotel de alta categoría en un predio colindante
con el de la Excma. Nunciatura Apostólica.
- I -
RELACIÓN DE HECHOS Y ANTECEDENTES
1. Toda vez que esta Procuración se ha pronunciado en el expediente de
la referencia a fojas 118/122, me remito en homenaje a la brevedad a la reseña
de antecedentes allí efectuada, en cuanto a los hechos obrantes en estos
actuados hasta dicha oportunidad.
2. En forma posterior a la intervención que le cupo a este Organismo
Asesor, el Decano del Cuerpo Diplomático de la Nunciatura Apostólica
efectuó una nueva presentación, en la que reiteró su convicción
de que la construcción del hotel violaría la Convención
de Viena de 1961, de 1966, y las de Nueva York de 1973 y de 1975. (a fojas 150/156)
3. A fojas 207/212 se expidió nuevamente la Nunciatura Apostólica
manifestando que "la Cancillería no toma en con-sideración
la obligación de los órganos del Estado de prevenir conductas
lesivas y que él es responsable por la pasividad o falta de diligencia
en la prevención de actos internacionalmente ilícitos. La interpretación
que ella efectúa del art. 22 de la Convención de Viena es absolutamente
restrictiva y totalmente ajena a la conflic-tiva y riesgosa realidad que actualmente
vive la comunidad internacional... La misma Convención impone al Estado
receptor la obligación especial de tomar “todas las medidas adecuadas”
de protección de las misiones y “evitar” que se dañe
su tranquilidad o dignidad. Esto implica adoptar medidas ex ante y desde fuera,
en la línea preventiva de la Convención de Nueva York de 1973,
art. 2 inc. 3 y art. 4 inc. a, cuando habla de “prevención”
de delitos contra las personas internacionalmente protegidas."
4. A fojas 219/220 se adjuntó el Memorandum Nº 479 elaborado por
la Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto en el que informó a la Jefatura de Gabinete de
Ministros sobre la situación planteada por la Nunciatura.
5. El 23 de enero de 2002 el Secretario General de la Presidencia de la Nación
solicitó al Secretario de Culto del Ministerio precitado que se requiriese
a la Nunciatura Apostólica "...un detalle pormenorizado acerca de
todas las actuaciones que en el caso se hubieren tramitado, ante esta o extraña
jurisdicción y, en supuesto afirmativo, el curso administrativo o estado
que a la fecha revistieren las mismas debiendo adjuntarse íntegramente
todos los documentos o antecedentes que obraren en su poder (...) como todo
otro elemento que a criterio de la misma resultare conveniente, aconsejable
u oportuno someter a consideración del Estado Nacional." (v. fs.
225/226).
6. El 24 de enero de 2002 la Secretaría de Culto requirió a la
Nunciatura un detalle pormenorizado de lo actuado hasta ese momento (v. fs.
227).
7. A fojas 228 se acompañó la Nota remitida al Señor Canciller
el 7 de febrero de 2002 por el Vice Decano del Cuerpo Diplomático acreditado
ante la República Argentina, en la que se manifestó que: "...72
Representaciones Di-plomáticas residentes en Buenos Aires han hecho propia
la posición de la Nunciatura Apostólica y han acompañado
formalmente el reclamo presentado oportunamente."
8. A fojas 229 se agregó un cable de la Embajada del Reino Unido en el
que el Príncipe de Gales adhiere a la preservación de edificios
de relevancia histórica como el Palacio Duhau, nombre del predio colindante
con la Nunciatura.
9. El Nuncio Apostólico informó, a fojas 232, que toda la documentación
esencial que se encuentra en poder de esa Representación Pontificia ya
ha sido transmitida a la Cancillería.
10. Obra a fojas 233/234 la nota del 8 de marzo de 2002 remitida por el Secretario
de Relaciones Exteriores al Secretario General de la Presidencia a través
de la cual se puso de manifiesto la repercusión política de esta
cuestión y su efecto sobre las relaciones con la Santa Sede. Se destacó
la necesidad de "encontrar una solución, a la mayor brevedad posible,
para esta cuestión que afecta tanto las relaciones exteriores como la
vital y renovada relación que desarrollan las más altas autoridades
nacionales, en estrecha coordinación y cooperación, con la Iglesia
Católica Argentina y la Santa Sede en la República."
11. En ese estado, el Secretario General de la Presidencia de la Nación,
mediante nota del 12 de marzo de 2002, solicitó una vez más el
parecer de la Procuración del Tesoro (fs. 235).
12. Para concluir esta reseña, debo hacer notar que no me ha sido remitido
el expediente administrativo tramitado en la órbita del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
No obstante, dado que el examen de la cuestión se efectuará en
el marco del derecho internacional, y en atención a su trascendencia,
emitiré la opinión que se me requiere.
- II –
CUESTIÓN PREVIA
Resulta necesario destacar que esta Procuración del Tesoro ha sostenido
reiteradamente que sus dictámenes constituyen un pronunciamiento definitivo
que no se encuentra sujeto a revisión posterior, principio que, no obstante,
ha admitido excepciones en supuestos en que se efectúan nuevas alegaciones
o se invocan hechos no considerados, de suficiente relevancia como para determinar
la revisión del asunto de que se trate (v. Dictámenes 229:140;
209:290; 225:206, entre otros).
En este sentido, debo señalar que tanto la presentación efectuada
por la Nunciatura Apostólica (fs. 207/212), como la Nota Nº 058/02
del Secretario de Relaciones Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto (fs. 233/234), y la Nota por la cual el Secretario
General de la Presidencia de la Nación requiere mi opinión (fs.
235), invocan hechos que atañen más a cuestiones de derecho internacional
que de derecho interno, los cuales, si bien fueron aludidos en la intervención
anterior de esta Procuración, a mi entender no fueron considerados suficientemente.
En efecto, resulta claro que, sin desconocer las normas de derecho interno involucradas,
los intereses comprometidos en el sub examine exceden largamente dicho marco,
y ello amerita un análisis de mayor amplitud que in-cluya la perspectiva
del derecho internacional y de las relaciones que en ese ámbito mantiene
la República Argentina con los estados extranjeros.
Las circunstancias apuntadas, pues, me convencen de la necesidad de efectuar
un nuevo examen de la cuestión planteada en estas actuaciones.
- III –
RESEÑA DE LOS LINEAMIENTOS DEL DICTAMEN DE ESTA PROCURACIÓN DEL
TESORO
1. En la anterior intervención de esta Procuración se hizo mérito
de las siguientes constancias:
1.1. Informe de la Secretaría de Planeamiento Urbano del Gobierno de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, del que surge que el proyecto fue
sometido al análisis y consideración de los organismos técnicos
competentes en la materia, tales como el Consejo Asesor de Asuntos Patrimoniales
y el Consejo Asesor de Planificación Urbana.
Se destacó que estos organismos elaboraron estudios de preservación
patrimonial y de impacto ambiental (tránsito, infraestructura, urbanísticos,
riesgos de incendio, residuos, efluentes gaseosos y plan de mitigación
de obras) y de preservación patrimonial, para luego expedir el Certificado
de Aptitud Ambiental aprobado por Resolución Nº 138 del 3 de julio
de 2001.
1.2. Análisis de los planos de la obra por la Dirección General
de Fiscalización de Obras y Catastro y registrados tras la verificación
del "...estricto cumplimiento de la normativa del Código de Planeamiento
Urbano y de los contenidos de la Disposición Nº 418-DGPeIU-2000."
Sobre el particular, se indicó que la intervención que le cupo
a los organismos técnicos con competencia en la materia dando cuenta
del ajuste del proyecto en cuestión a la normativa vigente en materia
urbanística, así como los estudios realizados que avalan dicha
circunstancia, eximía de efectuar cualquier consideración al respecto.
2. Luego de ello, se examinó el texto del artículo 22 y 25 de
la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961,
señalándose la coincidencia con la opinión vertida por
la Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto, en cuanto a que las normas aludidas apuntaban a permitir
el libre funcionamiento de las misiones diplomáticas en el país,
procurando evitar los actos de los particulares que, en forma actual o inminente,
constituyan una real y concreta restricción, alteración o amenaza
a dicho funcionamiento.
En este sentido, se concluyó que "Ni el acto de construir un hotel,
ni el hotel construido propiamente dicho, reitero, constituyen por si supuestos
de peligro que atenten contra el libre, seguro y digno funcionamiento de la
misión diplomática, sin que pueda otorgársele válidamente
dicha condición sobre la base de elucubraciones puramente hipotéticas
y potenciales." (v. Dictamen de fecha 25 de octubre de 2001).
Añadiéndose que "No existe así, una obligación
internacional concreta que impida o imponga restricciones a las construcciones
a realizarse en terrenos lindantes con las representaciones diplomáticas."
3. Adelanto mi discrepancia con la opinión de quien me precediera en
la titularidad de este Organismo, toda vez que ella se aleja de lo que a mi
juicio constituye una correcta aplicación del derecho vigente.
- IV -
NUEVO ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 22 DE LA CONVENCIÓN DE VIENA
SOBRE LAS RELACIONES DIPLOMÁTICAS DE 1961
1. La Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de
1961 establece, en su artículo 22:
"1. Los locales de la misión son inviolables. Los agentes del Estado
receptor no podrán penetrar en ellos sin consentimiento del jefe de la
misión.
2. El Estado receptor tiene la obligación especial de adoptar todas las
medidas adecuadas para proteger los locales de la misión contra toda
intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión
o se atente contra su dignidad.
3. Los locales de la misión, su mobiliario y demás bienes situados
en ellos, así como los medios de transporte de la misión, no podrán
ser objeto de ningún registro, requisa, embargo o medida de ejecución."
2. El análisis de las disposiciones transcriptas, permite afirmar, en
primer lugar, que los Estados parte tienen el deber permanente de velar porque
no se produzcan actos que constituyan una afectación o amenaza a la se-guridad,
tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
En segundo lugar, que dichas disposiciones no han sido concebidas con un contenido
casuístico, enumerándose -aún de modo ilustrativo- las
situaciones que podrían considerarse alcanzadas por ellas, sino que se
optó por una fórmula de mayor amplitud, mediante la cual se estableció
con absoluta claridad cuál era el propósito que se perseguía,
reservándose el examen de su aplicación concreta para cada situación
que pudiese presentarse.
Esta modalidad por la que se optó, lejos de diluir la obligación
asumida por los Estados parte de la Convención, a mi juicio, la profundiza,
colocando en cabeza del estado receptor la obligación de efectuar una
detenida consideración de las circunstancias de tiempo y lugar que rodean
cada caso.
Es por ello que disiento con la expresión genérica vertida en
la anterior intervención de este Organismo, ya reseñada, toda
vez que si bien las disposiciones examinadas de la Convención de Viena
de 1961 en modo alguno establecen "... una obligación internacional
concreta que impida o imponga restricciones a las construcciones a realizarse
en terrenos lindantes con las representaciones diplomáticas.", no
puede dudarse de que en determinadas situaciones, el cumplimiento del deber
de protección de la seguridad, tran-quilidad o dignidad de las sedes
diplomáticas extranjeras, podría exigir la adopción de
medidas restrictivas o impeditivas como las mencionadas.
En otros términos: la Convención de Viena de 1961 no establece
restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas,
así como tampoco impone restricciones de ninguna otra índole.
Sin embargo, es válido sostener que el Estado puede imponer limitaciones
o restricciones de ese tipo –o de algún otro-, si justificada y
fundadamente entiende que la obligación de cumplir con el deber de protección
asumido frente a la comunidad internacional así lo exige, por estar en
juego la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
Se trataría, en el caso, del ejercicio de facultades discrecionales por
parte del Estado Nacional.
Respecto de este tipo de potestades se ha dicho que "...la actividad administrativa
debe ser eficaz en la realización del interés público,
pero esa eficacia o conveniencia u oportunidad es en algunos casos contemplada
por el legislador o por los reglamentos, y en otros es dejada a la apreciación
del órgano que dicta el acto; en ello estriba la diferencia de las facultades
regladas y discrecionales de la administración", y agrega respecto
de estas últimas que "...la ley permite al administrador que sea
él quien aprecie la oportunidad o conveniencia del acto a los intereses
públicos; ella no predetermina cuál es la situación de
hecho ante la que se dictará el acto, o cuál es el acto que se
dictará ante una situación de hecho. El órgano administrativo
tiene elección, en tal caso, sea de las circunstancias ante las cuales
dictará el acto, sea del acto que dictará ante una circunstancia.
Se trata principalmente de la correspondencia entre el objeto del acto y las
circunstancias de hecho exteriores a él; en un caso se precisan –facultades
regladas- cuáles son las circunstancias de hecho que deben dar lugar
al acto, mientras que en el otro –facultades discrecionales- no: el acto
puede darse libremente ante cualquier situación de hecho; expresado de
otra forma, en un caso se determina un solo objeto del acto como posible para
una determinada situación de hecho, y en el otro puede con cierta amplitud
elegirse la situación de hecho ante la que se adoptará esa decisión,
o la decisión que se adoptará ante una situación de hecho."
(Gordillo, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte
General, 5ª. Edición, Fundación de Derecho Administrativo,
Buenos Aires 1998, págs. X-14 a X-16).
En la especie, la manifestación del ejercicio de esa facultad discrecional
está constituida por la elección de los medios con los cuales
el Estado Nacional entiende que satisface el compromiso internacionalmente asumido.
Ello, puesto que, al suscribir la Convención de Viena sobre las Relaciones
Diplomáticas de 1961, el Estado Nacional asumió fundamentalmente
un deber de prevención, consistente en adoptar las medidas que sea menester
para preservar las sedes diplomáticas de las posibles afectaciones o
amenazas a las que alude el citado instrumento internacional.
En este sentido, en mi criterio, resulta irrelevante que exista o no una norma
internacional que en forma expresa y concreta impida o imponga restricciones
a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas, toda vez que
el deber de prevención asumido por el Estado Nacional obliga a considerar,
específicamente, si en el caso el modo de dar estricto cumplimiento al
compromiso internacional exige la adopción de medidas de carácter
preventivo de ese tenor.
- V –
MARCO DENTRO DEL CUAL DEBE EXAMINARSE
LA CUESTIÓN EN CONSULTA
1. Partiendo de la premisa expuesta, corresponde señalar que las obligaciones
asumidas en virtud de las mentadas disposiciones del artículo 22 de la
Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961,
deben ser examinadas en el marco constituido por: la Declaración inicial
que las precede; las disposiciones y principios de otros instrumentos internacionales;
la jerarquía normativa de los Tratados Internacionales en nuestro derecho
positivo; las cláusulas pertinentes de la Constitución Nacional;
la responsabilidad internacional de la República Argentina frente al
eventual incumplimiento de su compromiso; y el contexto internacional.
1.1. Siguiendo el orden propuesto, resulta útil recordar que en la Declaración
inicial de la Convención de Viena de 1961, expresa que:
“Los Estados Partes en la Presente Convención:
Teniendo en cuenta los propósitos y principios de la Carta de las Naciones
Unidas relativa a la igualdad soberana de los Estados, al mantenimiento de la
paz y de la seguridad internacionales y el fomento de las relaciones de amistad
entre las naciones...
Reconociendo que tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio
de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de
las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes
de los Estados.
Afirmando que las normas del derecho internacional consuetudinario han de continuar
rigiendo las cuestiones que no hayan sido expresamente reguladas en las disposiciones
de la presente Convención.” (el resaltado no es original).
1.2. Debo destacar también la existencia de otras disposiciones y principios
de derecho internacional cuya aplicación, en la especie, resulta insoslayable.
A) La Nunciatura Apostólica es una misión diplomática reconocida
ante la República Argentina y como tal goza de distintos privilegios
e inmunidades que “...se fundan sobre el principio de que la misión
diplomática debe funcionar sin trabas, ni presiones que impidan el cumplimiento
de sus objetivos lícitos" (PODESTÁ COSTA, L.A. y RUDA, José
María; Derecho Internacional Público, Editorial Tea, Buenos Aires,
1985, Tomo 1, pág. 607).
En el caso de la Sede Diplomática del Vaticano, este aspecto adquiere
una relevancia aún mayor, teniendo en cuenta que a los privilegios e
inmunidades de toda representación diplomática a los fines de
cumplir su misión, debe agregársele el compromiso asumido por
la República Argentina en el Acuerdo de 1966, aprobado por Ley Nº
17.032 (B.O. 22-XII-66).
En este instrumento "El Estado Argentino reconoce y garantiza a la Iglesia
Católica Apostólica Romana el libre y pleno ejercicio de su poder
espiritual, el libre y público ejercicio de su culto, así como
de su jurisdicción en el ámbito de su competencia para la realización
de sus fines específicos."(v. artículo 1º).
Como se advierte, la específica misión espiritual que cumple la
Iglesia Católica Apostólica Romana exige una particular consideración,
cuando se trata de la interpretación de normas, como en la especie, destinadas
a resguardar la tranquilidad y dignidad en su sede diplomática para el
ejercicio de dicha función.
B) La Convención sobre las Misiones Especiales de 1969, ratificada por
la República Argentina el 13 de octubre de 1972, establece en su artículo
22 que “El Estado receptor dará a la misión especial las
facilidades necesarias para el desempeño de sus funciones, habida cuenta
de la naturaleza y del cometido de la misión especial.”
Por su parte, el artículo 25, apartado 2, reproduce el texto del artículo
22 de la Convención de Viena.
Además, de conformidad con el Considerando de la Convención de
1972, este instrumento fue suscripto “Convencidos de que una convención
internacional sobre las misiones especiales complementaría esas dos Convenciones
y contribuiría al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones,
sean cuales fueren sus regímenes constitucionales y sociales” (v.
párrafo 5º).
C) También la Convención sobre Prevención y Castigo de
Delitos contra las Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los Agentes
Diplomáticos, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 14 de diciembre
de 1973, ratificada por la República Argentina en 1982, dispone en su
ar-tículo 4º que “Los Estados Partes cooperarán en
la prevención de los delitos previstos en el artículo 2, en particular:
a) adoptando todas las medidas factibles a fin de impedir que se prepare en
sus respectivos territorios la comisión de tales delitos tanto dentro
como fuera de su territorio; b) intercambiando información y coordinando
la adopción de medidas administrativas y de otra índole, según
convenga, para impedir que se cometan esos delitos.” (el destacado no
corresponde al original).
1.3. Respecto de la jerarquía normativa que corresponde reconocer a los
tratados internacionales, el artículo 75 inciso 22 de la Constitución
Nacional, conforme la reforma introducida en el año 1994, dispone en
forma expresa y categórica que: "Los tratados y concordatos tienen
jerarquía superior a las leyes."
Concordantemente, la doctrina ha destacado que: "La reforma constitucional
adoptada en los últimos fallos por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (en los casos: 'Ekmekdjian', 'Servini de Cubria' y 'Fibraca')
consagraron el principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre
las leyes (art. 75, inc. 22)." (Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo"
Tomo I, Abeledo Perrot, sexta edición actualizada, Buenos Aires 2000,
pág. 159; en igual sentido, Bidart Campos, Germán J., "Tratado
Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Tomo VI, Ediar, Buenos
Aires 1997, pág. 554).
También se ha sostenido que: "...la doctrina fundamental del sistema
internacional, su principio general, es el Pacta Sunt Servanda: los tratados
están para ser cumplidos. Al lado de ese principio, hay otro principio
básico: los tratados, todos los tratados, tienen jerarquía superior
a las leyes. Con esta norma, lo expresado en la jurisprudencia de la Corte Suprema
a partir de 1992, adquiere relevancia constitucional...los tratados no se pueden
derogar por leyes, se incumplen y ese incumplimiento genera responsabilidad
internacional para el Estado. En la Reforma, la cuestión quedó
bien aclarada: los tratados tienen jerarquía superior a las leyes. De
esta manera se perfeccionó lo que ya había sido resuelto por el
fallo Ekmekdjian c. Sofovich." (Travieso, Juan A., "La reforma constitucional
argentina de 1994" -Relaciones entre Derecho Internacional, Derecho Interno
y Derechos Humanos-, La Ley 12 de diciembre de 1994, pág. 1/4).
Como se desprende de la cita que antecede, este principio fundamental de interpretación
en nuestro derecho positivo, en rigor, ya había sido reconocido por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación aun antes de la reforma constitucional
del año 1994.
En efecto, si bien con sustento en lo dispuesto por el artículo 31 de
la Carta Magna el Alto Tribunal había sentado la doctrina de que no existía
prioridad de rango entre los tratados y las leyes y regía respecto de
ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento jurídico
interno de la República, el principio con arreglo al cual las posteriores
derogan a las anteriores (v. Fallos 257:99), esta doctrina fue modificada por
la Corte Suprema, con base en lo dispuesto por el artículo 27 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley Nº 19.865,
sosteniendo la primacía jerárquica de los Tratados por sobre las
leyes (v. Fallo recaído en autos "Fibraca Constructora S.C.A. c/
Comisión Técnica Mixta de Salto Grande", resuelto con fecha
7 de julio de 1983).
En tal sentido, el artículo 27 de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley Nº 19.865, establece que:
"Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación del incumplimiento de un tratado."
Sobre el principio que expresa este último precepto, la doctrina ha recordado
diversos pronunciamientos de la Corte Permanente de Justicia Internacional y
de la Corte Internacional de Justicia en los que se dio preeminencia a una norma
internacional por sobre una de carácter interno.
Así, se recordó: "...dijo la Corte Permanente que 'un Estado
no podrá invocar frente a otro Estado su propia Constitución para
sustraerse a las obligaciones que le imponen el derecho internacional o los
tratados en vigor' (CPJI, 1932, Serie A/B, Nº 44, p. 24)...el hecho de
que un Estado aplique la misma norma jurídica interna a sus nacionales,
no exonera la responsabilidad internacional de ese Estado ante la violación
de una obligación internacional impuesta por un tratado. Tal criterio
ha sido reiterado por la actual Corte Internacional de Justicia...(CIJ Recueil,
1951)...(CIJ Recueil 1952)..." (Guerrero, Raúl, "Los Tratados
en la Constitución de 1994", Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires-Madrid
2001, pág. 27).
En dicha obra, el autor citado agrega que: "También, en numerosos
laudos arbitrales, quedó asimismo aceptada la supremacía del derecho
internacional sobre el derecho interno. En el caso de Alabama, entre Estados
Unidos y Gran Bretaña, resuelto en Ginebra en 1872, se estableció
que no podía excusarse por el incumplimiento de una obligación
internacional, alegando insuficiencia de los medios legales a su disposición.
Concluyendo, podemos decir que, en el orden internacional, bien sea como sistema
jurídico independiente o como subsistema jerarquizado dentro de un orden
jurídico general, tanto la jurisprudencia de la Corte Permanente, como
la de la actual Corte y la de Tribunales Arbitrales, han establecido la supremacía
del derecho in-ternacional. Por lo tanto, en caso de conflicto entre normas
del derecho internacional y normas de derecho Interno, aquéllas prevalecen."
(op. cit. pág. 27 y 28).
1.4. A lo expuesto debe sumarse lo prescripto por cláusulas constitucionales
específicas en la materia.
En efecto, el artículo 27 de la Constitución Nacional dispone
que: "El Gobierno Federal está obligado a afianzar sus relaciones
de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén
en conformidad con los principios de derecho público establecidos en
esta Constitución."
A su vez, su artículo 31 –que no fue modificado por la Convención
Constituyente de 1994-, dispone que: "Esta Constitución, las leyes
de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados
con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no
obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o
constituciones provinciales.." (el subrayado no es original).
De estas dos disposiciones de la Carta Magna se destaca, por una parte, que
el "...gobierno federal tiene como proyecto fundacional permanente el de
afianzar las relaciones de paz y comercio con los estados extranjeros, mediante
tratados que estén de acuerdo con el derecho público establecido
en la misma Constitución..." (Travieso, Juan A., op. it. pág.
cit.) y, por la otra, que la supremacía de los tratados por sobre las
leyes significa la obligación de las autoridades locales de las provincias
de "conformarse" a dicho rango jerárquico.
Debo destacar que ambos criterios han adquirido un realce mayor, a partir de
la reforma constitucional del año 1994 que le otorgó el status
jurídico de Ciudad Autónoma a la hasta entones Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires.
1.5. Debe tenerse en cuenta, asimismo, que el compromiso de cumplir con las
obligaciones derivadas de los instrumentos internacionales suscriptos por la
República, como el examinado en la especie, puede derivar también
en cuestiones de responsabilidad.
En efecto, no hay duda que, eventualmente y reunidas determinadas condiciones,
la falta de adopción de las medidas necesarias para prevenir situaciones
que puedan afectar la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas,
podría llegar a acarrear la responsabilidad internacional de la República
Argentina.
En función de ello, es preciso clarificar el carácter de las obligaciones
que asume el Estado en los instrumentos internacionales.
Como fuera dicho, el artículo 22 de la Convención de Viena de
1961 establece una obligación genérica y pone en cabeza del Estado
Receptor la protección del derecho reconocido, en consideración
a cada situación que se presente.
En este sentido, el compromiso estatal asumido en el caso se trata de una obligación
de medios; vale decir, se trataría de “...oponer todos los medios
razonables necesarios para llegar a un resultado, o tomar ciertas me-didas,
a observar conductas o comportamientos que normalmente conducen a un resultado
determinado o previsto, aunque sin garantizarse el resultado.” (“Ruiz,
Mirta y otros c/ Buenos Aires, Prov. de s/ Daños y perjuicios”).
Es del caso preguntarse, pues, si la obligación estatal, tal como ha
sido encuadrada, resulta satisfecha en la hipótesis de autorizarse la
construcción de que se trata, cuestión que conduce al análisis
del último de los aspectos enunciados: el contexto internacional actual.
1.6. En el capítulo IV de este asesoramiento se sostuvo que resulta irrelevante
que exista o no una norma internacional que en forma expresa y concreta impida
o imponga restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas.
Se fundó dicho aserto, en que la obligación asumida por los Estados
Parte en la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas
de 1961, fue expresada en términos genéricos, quedando a cargo
de cada Estado la decisión acerca de las medidas a adoptar, en cada caso,
para preservar la seguridad, tranquilidad y dignidad de las sedes diplomáticas.
Es por ello, en consecuencia, que una ponderada evaluación del contexto
nacional e internacional actual constituye un elemento de juicio insustituible
para determinar, en el caso, si la concreción del proyecto de marras
posee entidad para representar una amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad
de la Representación de la Santa Sede.
En este sentido, debo subrayar que el compromiso asumido por la República
es de prevención, de modo que aquella evaluación no se encuentra
enderezada a establecer con certeza que ha de producirse un daño o una
afectación a los valores que busca proteger la Convención de 1961,
sino a determinar si la construcción que nos ocupa puede significar,
en el actual contexto internacional, una amenaza a los aludidos valores y, eventualmente,
compro-meter la responsabilidad internacional de nuestro país.
Desde esta perspectiva, no puede perderse de vista que las obligaciones de seguridad
que obran en cabeza de la República Argentina, fruto de las normas internacionales
citadas, han adquirido una relevancia de enorme sig-nificación a partir
de los atentados terroristas perpetrados el pasado 11 de septiembre de 2001
en distintas ciudades de los Estados Unidos de América. Y, particularmente,
teniendo en cuenta que nuestro país ha sido objeto en el pasado de actos
terroristas de similar gravedad.
En efecto, no parece dudoso que luego de aquellos lamentables episodios se produjo
un importante cambio en el contexto internacional y múltiples declaraciones
de la comunidad internacional tendientes a redoblar esfuerzos en el combate
al terrorismo.
Esta circunstancia no puede considerarse ajena a la obligación de prevención
de los Estados firmantes de la Convención de Viena de 1961.
En este sentido, cabe mencionar lo decidido por el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas en las Resoluciones Nº 1368, aprobada en su sesión
Nº 4370, del 12 de septiembre de 2001; y la Nº 1373, aprobada en la
Sesión 4385, del 28 de septiembre de 2001.
En ambas ocasiones se exhortó a la comunidad internacional a redoblar
los esfuerzos para prevenir y reprimir actos de esa naturaleza por medio de
la cooperación internacional y el cumplimiento pleno de los convenios
internacionalmente asumidos.
En orden a lo expuesto precedentemente, las Resoluciones del Consejo de Seguridad
aludidas se compadecen claramente con la postura sustentada, en la especie,
por la Nunciatura Apostólica y lo expresado en solidaridad con ella por
múltiples representaciones diplomáticas.
La Representación de la Santa Sede, en sus diversas presentaciones, y
con mayor ahínco en su escrito de fojas 207/212, entre otras cosas, sostuvo:
"La Cancillería argentina no toma en consideración la obligación
de los órganos del Estado de prevenir conductas lesivas y que él
es responsable por la pasividad o falta de diligencia en la prevención
de actos internacionalmente ilícitos."
"La interpretación que ella efectúa del art. 22 de la Convención
de Viena es absolutamente restrictiva y totalmente ajena a la conflictiva y
riesgosa realidad que actualmente vive la comunidad internacional."
"Por ello, no es justo diluir las obligaciones de resguardo que impone
la Convención, haciendo referencia a peligros hipotéticos o potenciales
y proporcionando respuestas preparadas sólo en los casos en los que el
peligro se concreta y el riesgo se verifica, pues, entonces, el deber de prevención
que el derecho internacional consuetudinario exige, pierde contenido y se extingue.
Sólo persistiría el deber de perseguir y sancionar, de modo que
el objeto y fin de la Convención de Viena resultarían sacrificados."
"Dramáticos acontecimientos acaecieron en la Argentina y en otros
lugares del mundo que no configuraban, previamente, sino riesgos hipotéticos."
A ello, de modo ilustrativo, agregó: "No existía la certidumbre
de que la Embajada de Israel, ni que la sede de la AMIA en Buenos Aires, serían
salvajemente atacadas y destruidas. Tampoco, para no citar sino pocos y sig-nificativos
ejemplos, que en la embajada de los EE.UU. en Teherán personal diplomático
y consular sería tomado de rehén, que un grupo guerrillero ocuparía
la sede de la Embajada de Japón en Lima, que dos Embajadas de los EE.UU.
serían destruidas en África, que sobrevendrían los atentados
verificados el pasado 11 de septiembre en Nueva York."
Por su parte, las representaciones diplomáticas que avalaron la oposición
de la Nunciatura al proyecto en discusión, también destacaron
la situación internacional creada a partir de los atentados del 11 de
septiembre de 2001, al afirmar que: “Los trágicos acontecimientos
que la comunidad internacional deplora en estos días, imponen una reforzada
conciencia del deber que incumbe a los Países receptores de garantizar
con el máximo cuidado la seguridad, privacidad y dignidad de las Embajadas
y del trabajo en ellas realizado y esto con respecto a todas las Misiones Diplomáticas.”
2. Para concluir el análisis de todos los aspectos involucrados en la
especie, cabe también referirse a lo expuesto por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a través del Secretario de
Relaciones Exteriores, a fojas 233/234.
Allí, se destacó, además de la cuestión de seguridad
alegada por la Nunciatura, la repercusión política de tales expresiones
y su efecto sobre las relaciones con la Santa Sede "...cuya relevancia
para la República, en las actuales circunstancias resulta determinante."
En el mismo sentido, la Secretaría General de la Presidencia de la Nación,
en la nota de remisión de estas actuaciones, hizo hincapié en
"...las gravitantes implicancias que el tema reviste para la Nación,
en orden al concierto internacional e intereses en juego...", por lo que
consideró oportuno recabar la opinión de este Organismo Asesor
que "...la planteada cuestión de Estado merece." (fs. 235).
Como se advierte, en ambas Notas se pone de relieve, como dato adicional, la
repercusión y eventual afectación a la relaciones exteriores de
nuestro país tanto frente a la Santa Sede como al resto del concierto
de naciones.
- VI -
ANALISIS DE LA CUESTION EN CONSULTA
1. Como se desprende de lo expuesto hasta aquí, la cuestión excede
largamente el ámbito local consistente en cotejar el arreglo del proyecto
de marras a la normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En rigor, precisando su alcance, la cuestión en disputa se centra, a
mi entender, en determinar si el acto administrativo emitido por la autoridades
del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que dispuso aprobar
el proyecto (Disposición Nº 418/DGPeIU/2000) vulnera normas de orden
jerárquico superior.
En otros términos, si la Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 se
encuentra "conformada", en los términos establecidos por el
artículo 31 de la Constitución Nacional, a la Convención
de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961.
Adelanto desde ya que, a mi juicio, la respuesta al interrogante debe ser negativa,
fundada en razones de distinta índole.
2. En primer lugar, aun desde una perspectiva urbanística, la cuestión
en análisis excede el ámbito local.
Ello por cuanto, las teorías más avanzadas en la materia, basadas
en la llamada “Carta de Atenas” de 1933, del arquitecto francés
Le Corbusier, conciben al urbanismo como un sistema, considerando que el plan
de la ciudad no es más que uno de los elementos de ese todo que constituye
el plan regional "...de ahí que la ciudad debe ser estudiada dentro
del conjunto de la región de influencia..." (Le Corbusier “Principios
de Urbanismo” Título Original “La Carta de Atenas”
Editorial Planeta Agostini, 1984).
En igual sentido González Navarro sostiene que las características
más resaltantes de un sistema son la totalidad y la jerarquía.
La totalidad, implica que un sistema es algo más que la suma de los elementos
que lo componen, formando una unidad superior.
La jerarquía es la otra nota definitoria en cuanto a tal, un rasgo que
no puede dejar de darse en un sistema, a menos que se quiera poner a este en
riesgo de perecer. El sistema de ordenación jerárquica de los
distintos elementos del sistema responde a la propia naturaleza de las cosas.
En definitiva, si el sistema es un todo, el comportamiento de los subsistemas
ha de estar condicionado por la optimización de ese todo. De manera que
en cada subsistema habrá de sacrificarse parte de su nivel optimo en
benéfico de la comunidad (confr. González Navarro, Francisco “La
Teoría General de los Sistemas).
Cabe recordar, a este respecto, que ya Aristóteles enseñó
"...todo no es una simple yuxtaposición o amontonamiento sino que
es algo mas y distinto de las partes" (v. Metafísica, Libro VIII,
Capítulo 6°)
Sobre la base de la teoría sistémica y el carácter interdisciplinario
del urbanismo, el Profesor González Pérez entiende que "...como
garantías fundamentales, se consagran en las constituciones una serie
de principios que informan toda la actuación de los entes públicos...son
auténticos principios generales de derecho...al construir la base y fundamento
del ordenamiento jurídico, y estar consagrados en normas de rango constitucional,
la contradicción entre los principios y las normas sólo puede
resolverse a favor de aquellos. Ante una flagrante infracción de preceptos
constitucionales, podrán utilizarse los procedimientos que, en cada caso,
arbitran los distintos ordenamientos frente a cualquier norma de inferior rango...ellos
indicarán en cada momento la fórmula interpretativa que se debe
elegir. Lo que comportará restringir o extender el ámbito de aplicación
de la norma en función de su finalidad o ratio legis..." (v. González
Pérez, Jesús “Principios Generales del Derecho Urbanístico”
R.A.P N° 92).
Concordantemente el catedrático Parejo Alfonso sostiene, con referencia
a los sistemas urbanos, que "...esta política continúa siendo
básicamente municipal, si bien en ella se hace sentir una creciente intervención
de los poderes públicos territoriales superiores, y, en concreto, del
nacional...en tal contexto adquiere definitiva entidad la ciudad, cada ciudad,
como sistema y pieza del más amplio sistema urbano o de ciudades, que
ciertamente es una dimensión regional y nacional, pero extravasa también
los límites político-administrativos estatales...desde el punto
de vista de las responsabi-lidades estatales, la ciudad ha dejado de poder concebirse
como una cuestión de competencia exclusivamente del municipio...ha dejado
de ser una cuestión “local” en el sentido de la incumbencia
sólo de la correspondiente colectividad, por haber pasado a ser una responsabilidad
común...y su condición de exponente de un sistema económico-social
urbano, en el que es capital justamente el sistema de ciudades, hace de estos
objeto de atención de los gobiernos nacionales, incluso, en las instancias
supranacionales e, incluso, internacionales..." (v. Parejo Alfonso, Luciano
“La evolución de los Sistemas Urbanos” en "Administración
Local y Derecho", Suplemento N° 2, de la R.A.P).
De modo que, desde la perspectiva que brinda el derecho urbanístico en
la actualidad, no cabe considerar la cuestión sólo desde la visión
local, sino como integrada de modo sistémico al sistema mayor que es,
naturalmente, el nacional. Esto, tanto teniendo en cuenta los aspectos de orden
urbanístico propiamente dicho como los derivados de la normativa en la
que se desarrollan los emprendimientos de esta índole.
3. En segundo lugar, tengo en cuenta para arribar a la conclusión adelantada
al inicio de este capítulo que -como ya fuera dicho ut supra- la obligación
que asumiera la República Argentina con motivo de la citada Convención
es de prevención.
En este sentido, queda claro que el compromiso asumido implica para el Estado,
inexcusablemente, la obligación de adoptar todas las medidas necesarias
para evitar una amenaza o lesión a los bienes protegidos por la Convención
(seguridad, tranquilidad y dignidad de las representaciones diplomáticas).
Téngase en cuenta, como ya se dijera, que no se trata de un compromiso
de resultado sino de medios; por ello, la Convención de Viena no obliga
a adoptar medidas preventivas contra actos o sucesos necesariamente "previsibles"
o "esperados", sino que la prevención de la que se trata es
aquélla destinada a aventar el riesgo de que los bienes protegidos por
la Convención puedan tornarse vulnerables en su seguridad, tranquilidad
o dignidad.
Obligada derivación de esto último es que, en el actual contexto
internacional, permitir una construcción lindante con la sede diplomática
de la Santa Sede, con las implicancias que dicha construcción contiene,
significaría aceptar un indudable riesgo para la seguridad, tranquilidad
y dignidad de dicha representación, teniendo en cuenta, además,
la especial consideración que merece su específica misión
espiritual reconocida por la República Argentina en el ya citado Acuerdo
de 1966.
Por tanto, avanzar con el proyecto cuestionado frente al indudable riesgo que
genera, contradiría la obligación de prevención asumida
por el Estado Nacional, colocándolo en una situación de eventual
responsabilidad internacional.
Siendo así, a mi juicio, la cuestión en debate encuentra su cauce
de solución por aplicación del principio de supremacía
que invisten los tratados internacionales por sobre las leyes, derivados de
los artículos 27, 31 y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional,
en virtud de cual, las autoridades locales (entre ellas, el Jefe de Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) tienen la obligación constitucional
de "conformarse" a la Ley Suprema de la Nación, constituida
por la Constitución Nacional, los Tratados y las leyes.
4. Desde esta perspectiva, la Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 constituiría
un acto administrativo ilegítimo por contener un vicio esencial en su
causa y en su objeto, desde que fue dictado en violación a la ley aplicable
(artículos 27, 31, 75 inciso 22 de la Constitución Nacional y
la Convención de Viena de 1961). En el mismo sentido cabría calificar
la Resolución Nº 138 del 3 de julio de 2001, de la Secretaría
de Desarrollo Económico, de Planeamiento Urbano y de Medio Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Ciudad de Buenos Aires, por la que se aprobó
el Certificado de Aptitud Ambiental.
En relación con el objeto, Comadira recuerda que: "...en tanto decisión,
certificación u opinión en la que el acto consiste, la LPA establece
que él debe ser cierto y física y jurídicamente posible
y decidir todas las cuestiones propuestas." (Comadira, Julio R., Derecho
Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1996, pág. 37).
Acerca de dicho elemento, esta Procuración ha dicho que: "El contenido
u objeto del acto administrativo consiste en la resolución o medida concreta
que mediante el acto adopta la autoridad. Sus atributos son 'certeza', 'li-citud',
'posibilidad física' y 'moralidad'. De allí que cuando en derecho
administrativo se habla de vicio de 'violación de ley' se alude al que
contraviene las reglas a que debe sujetarse el contenido u objeto del acto.
" (v. Dictamen del 23 de enero de 2001. El subrayado no es original).
Con idéntico criterio Mairal, en referencia al vicio en el objeto de
un acto, ha expresado que: "...en sentido estricto, este vicio se produce
ante la contradicción del objeto del acto con una norma de mayor jerarquía
(CNCiv., sala E, “Hernández c. Municipalidad de la Capital”,
J.A. 1984-II, p. 595; en el mismo sentido, Hutchinson, T., “Ley Nacional
de procedimientos administrativos comentada, anotada, y concordada con las normas
provinciales”, T. I, p. 331/332)" (Mairal, Héctor A., Los
vicios del acto administrativo y su recepción por la jurisprudencia,
L.L. 1989-C-1014.).
Por su parte, Cassagne sostuvo que: "...el objeto o contenido del acto
administrativo consiste en lo que el acto decide, certifica u opina a través
de la declaración pertinente. Análogamente con lo establecido
en el artículo 953 del Código Civil, el objeto o contenido del
acto administrativo debe ser a) lícito, b)cierto y determinado, c) posible
física y jurídicamente, d) razonable y e) moral. Lo esencial del
objeto es su conformidad con el derecho objetivo." (Cassagne, Juan Carlos,
El Acto Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1974, pág. 201/202).
En lo que a la causa concierne, este autor expresa, en la obra citada, que "la
causa como elemento del derecho administrativo, consiste en las circunstancias
de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto admi-nistrativo.
En el derecho administrativo, se emplea la causa para aludir a un concepto más
amplio y distinto, pero siempre en relación a la causa objetiva del acto
administrativo (acto jurídico en suma) y no de la obligación que
pueda nacer del mismo, de la ley o del reglamento, es decir, a la serie de antecedentes
o razones de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto.". (pág.
197).
Por su parte, Comadira afirmó que: "A diferencia de lo que sucede
en el derecho privado, en cuyo ámbito la causa es referida al origen
o fin de las obligaciones, en la LPA ella se vincula a los hechos y antecedentes
del acto y al Derecho aplicable." (Comadira, Julio R., op. cit., pág.
37).
VII
CONCLUSIÓN
1. Como síntesis de todos los aspectos examinados a lo largo del presente
asesoramiento, puede válidamente afirmarse que:
a) El Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para
prevenir la afectación o amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad
de las sedes diplomáticas.
b) Este compromiso se compadece con los principios y disposiciones contenidos
en otros instrumentos internacionales, además de la citada Convención
de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961.
c) En particular, merece una consideración especial la misión
espiritual llevada a cabo por la Iglesia Católica Apostólica Romana,
reconocida por el Estado Nacional en el Acuerdo suscripto en el año 1966,
aprobado por Ley 17.032.
d) De acuerdo con el artículo 75, inciso 22, de la Carta Magna los Tratados
Internacionales tienen una jerarquía normativa superior a las leyes nacionales
y provinciales.
e) Este principio es aplicable también respecto de las normas que se
dicten en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por
sus autoridades constituidas.
f) Los Tratados Internacionales conforman la Ley Suprema de la Nación,
en virtud de lo cual las autoridades locales (sean provinciales, de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires o municipales) se encuentran obligadas a ajustar
su actuación a la Ley Suprema de la Nación así definida.
g) El actual contexto internacional ha agravado el compromiso de los Estados
en materia de seguridad, a partir de los atentados ocurridos el día 11
de septiembre de 2001.
h) La Representación de la Santa Sede, con fundamento en aquellos sucesos
y en la normativa internacional, ha planteado su oposición a la concreción
del proyecto de marras.
i) Las representaciones Diplomáticas de 72 países, con sede en
la República, han avalado la posición de la Nunciatura, también
atendiendo a los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y a la normativa internacional
aplicable en el caso.
j) La cuestión en debate tiene entidad para afectar las relaciones exteriores
de la República Argentina.
k) El incumplimiento del deber de prevención puede acarrearle responsabilidad
frente a la comunidad internacional.
l) Esto último y la situación de las relaciones exteriores ha
sido objeto de especial preocupación por parte del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a través del Secretario de
Relacio-nes Exteriores; y de la Secretaría General de la Presidencia
de la Nación, y puesto de resalto en la nota de remisión a este
Organismo Asesor.
m) La Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 constituiría un acto
administrativo ilegítimo por contener un vicio esencial en su causa y
en su objeto, desde que fue dictado en violación a la ley aplicable (artículos
27, 31, 75 inciso 22 de la Constitución Nacional y la Convención
de Viena de 1961).
2. La ponderación de la totalidad de las circunstancias apuntadas, según
mi parecer, obliga a concluir que la concreción del proyecto en análisis,
en las actuales condiciones internacionales y frente a los compromisos internacionales
asumidos por la República Argentina, incluido el celebrado en el año
1966 con la Santa Sede, resultaría contrario a la Convención de
Viena Sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961 y a las prescripciones
contenidas en los artículos 27, 31 y 75 inciso 22 de la Constitución
Nacional. Así lo dictamino. RUBÉN MIGUEL CITARA . Procurador del
Tesoro de la Nación
