DELFINO. Delegación del Poder Ejecutivo
Buenos Aires, junio 20 de 1927.
Autos y vistos:
Y considerando en cuanto al fondo de la cuestión:
Que la Prefectura General de Puertos impuso a los agentes del vapor alemán
‘Bayen’ una multa de cincuenta pesos por haber violado el art. 43
del Reglamento del Puerto de la Capital de fecha 31/07/08, en consonancia con
lo establecido por el art. 117.
Que los arts. 43 y 117 del susodicho reglamento se hallan concebidos en los
términos siguientes: ‘Es prohibido a los buques arrojar al agua
o a tierra en el interior del puerto objeto alguno, sea cual fuere su especie,
peso, dimensiones o calidad’, dice el art. 43 y el 117 castiga con una
multa de cincuenta pesos la infracción a la prohibición contenida
en el primero.
Que el apelante ha sostenido que los arts. 43 y 117 del decreto aludido son
inconstitucionales y constituyen una delegación de facultades legislativas,
porque el Poder Ejecutivo carece de atribuciones para crear sanciones penales
de un presunto poder de policía que la Constitución ha puesto
exclusivamente en manos del Poder Legislativo, y que el primero no ha podido
atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y los incs. 11, 12 y 28 del art.
67 y 2 del art. 86 de la Carta Fundamental.
Que, la ley 3.445 sancionada el 20/10/1896, ha puesto la policía de los
mares, ríos, canales y puertos sometidos a la jurisdicción nacional
a cargo exclusivo de la Prefectura General de Puertos y de las subprefecturas
y ayudantías que se creen, estableciendo en el art. 3 que mientras no
sea sancionado el Código de Policía Fluvial y Marítima,
serán atribuciones y deberes de aquéllas:’vigilar el cumplimiento
de las disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de
los puertos donde no existan dichas autoridades y remover los obstáculos
accidentales que entorpezcan la navegación y juzgar las faltas o contravenciones
a las ordenanzas policiales cuando la pena no exceda de un mes de arresto o
de cien pesos de multa, debiendo proceder de acuerdo con lo dispuesto en el
título II, libro IV del Código de Proc. Criminales, resolución
que será apelable para ante el juez de sección inmediato’.
Inc.6º, art. 3º.
Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro
departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes
que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ése un
principio uniformalmente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad
del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente
por ésta en el art. 29. Willoughby, p.1317; Cooley, 7ºed.,p.163.
Que, ello no obstante, ni la ley 3.445, en la parte objetada, ni los arts. 43
y 117 del Reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego,
no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida
de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad
o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse que en el caso de
autos el Congreso por medio de la ley 3.445 haya puesto en manos del Poder Ejecutivo
todos o algunos de los poderes legislativos que la Carta Fundamental le atribuye
en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción fundamental entre
la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad
al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores
y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero
no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que,
como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder
Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución.
No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa
los importantes asuntos que deben ser regulados por la Legislatura misma de
aquéllos de menor interés acerca de los cuales una provisión
general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo
tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre
los departamentos es ciertamente la de que la Legislatura hace la ley, el Ejecutivo
la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede someter
algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso
de este poder en materia de la delicada investigación, 10, Weaton 1,
43.
Que la doctrina contenida en estas palabras del gran juez americano es particularmente
exacta dentro de los principios consagrados sobre la materia por la Constitución
Argentina. Esta, en efecto, confiere el poder de reglamentación, tanto
al Congreso como al Poder Ejecutivo. Al primero se lo atribuye de dos modos
distintos:
- a) en relación a objetos ciertos y determinados, reglamentar un Banco
Nacional (art. 67, inc. 5), reglamentar el comercio marítimo (art. 67,
inc. 12), establecer reglamentos para las presas (inc. 22), formar reglamentos
y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos (inc. 23);
- b) se lo concede de un modo general e indeterminado ‘para hacer todos
los reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes’
(art. 67, inc. 28).
A su turno el inc. 2 del art. 86, autoriza al Poder Ejecutivo para expedir las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de
las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con
excepciones reglamentarias.
Que esta facultad o poder de reglamentación conferido al Poder Ejecutivo
por el inc. 2 del art. 86 de la Constitución en presencia de una ley
y la reconocida al Poder Legislativo en el art. 67, son de idéntica naturaleza
en el sentido de que ambos pueden comprender y se refieren a disposiciones de
un orden semejante o igual, aunque el contenido y la extensión no reconozcan
limitación alguna cuando el poder se ejercita por el Congreso.
Que si el poder de reglamentación, sea que lo ejercite el Poder Ejecutivo
o el Poder Legislativo, designa una determinada facultad específica comprensiva
de todas aquellas modalidades de interés secundario o de detalle indispensable
para la mejor ejecución de la voluntad legislativa, y si tal poder pertenece
tanto al Congreso como al Poder Ejecutivo por disposición expresa de
la Carta Fundamental, es evidente, que es una mera circunstancia de hecho, lo
que define en cada caso concreto la extensión del poder reglamentario
del Poder Ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el Congreso ha agotado
la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución
de la ley, el Poder Ejecutivo no tendría materia o sustancia sobre la
cual hacer efectiva la que al mismo título le corresponde. El raciocinio
es también verdadero cuando, como en el caso sub iudice, el Poder Legislativo
lejos de apurar la reglamentación se ha limitado a señalar de
un modo general la voluntad legislativa.
Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión
de que cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios
en presencia de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una
delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una
facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2, de la Constitución,
y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la
misma facultad haya hecho el Poder Legislativo. Habría una especie de
autorización legal implícita dejada a la discreción del
Poder Ejecutivo sin más limitación que la de no alterar el contenido
de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias, pues, como
es obvio, el Poder Ejecutivo no podría ir más allá de donde
llega la intención de aquélla ni crear la ley, ni modificarla.
Que la Corte Suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más
restringidos que los nuestros, pues aquella Constitución no atribuye
expresamente al Poder Ejecutivo facultades reglamentarias, ha podido decir con
todo acierto: ’negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar
algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus
sanciones, sería para la máquina del gobierno y producir confusión
sino parálisis en el campo de las necesidades públicas’,
204 US, p. 364.
Que atentos los términos en que se encuentra concebido el art. 3 de la
del 3.445, no es posible desconocer que el Congreso ha legislado la materia
relativa al buen mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la
Capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la navegación.
Que para cumplir la voluntad legislativa expresada en esa ley sólo de
un modo general el Poder Ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado
para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo las circunstancias
particulares o los hechos o conjuntos de hechos, mediante los cuales se hacían
fectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla
no había reglado, normas y reglamentos tan obligatorios para los habitantes
como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley, siempre
que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el
inc. 2 del art. 86.
Que el hecho previsto y prohibido por el art. 43 del Reglamento del Poder Ejecutivo
de fecha 31/07/08 reviste el carácter de una contravención de
policía comprendido dentro de los fines generales de la ley 3.445 y del
precepto particular del inc. 7 del art. 3 de la misma. Constituye por su contenido
el ejercicio legítimo de la facultad de reglamentar atribuida al Poder
Ejecutivo por el art. 86, inc. 2, de la Constitución.
Que la cuestión de saber si el Poder Ejecutivo tiene facultades para
crear por medio de su poder reglamentario sanciones punitorias constituidas
por el arresto o la multa, no existe en la hipótesis, desde que la propia
ley 2.445 en su art. 3, inc. 6, ha atribuido expresamente a aquél el
derecho de aplicar multas dentro del máximum que la misma señala
y la impuesta en el caso al recurrente manifiestamente se halla dentro de lo
autorizado por aquélla.
Que la garantía consagrada por el art. 18 de la Constitución en
cuanto por ella se exige para la validez de una sanción de carácter
penal la existencia de una ley anterior que prevea y castigue el caso traído
a la decisión judicial, ha sido observada en el caso. Demostrado como
queda, en efecto, la legalidad de los arts. 43 y 117 del Reglamento dictado
por el Poder Ejecutivo el 31/07/08, en consecuencia de la ley 3.445, es evidente
que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan obligatoria para
los habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción
fue cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento.
En mérito de estas consideraciones, se confirma la sentencia pronunciada
por el señor juez federal en la parte que ha podido ser materia del recurso.
Notifíquese y devuélvanse, reponiéndose el papel en el
juzgado de origen.
A. BERMEJO
ROBERTO REPETTO
M. LAURENCENA.
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