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Fallos Clásicos |
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Tribunal:Corte Sup.
Fecha:14/03/2006
Partes:Ente Regulador de la Electricidad de la provincia de Santiago del Estero
v. Ente Nacional Regulador de la Electricidad y otro
RECURSOS NATURALES Derecho de la energía Energía eléctrica
Sistema Argentino de Interconexión Jurisdicción nacional Recorrido
de línea de alta tensión en provincia
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. Considerando: I. A fs. 380/388, la sala 3ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar parcialmente al recurso que, en los términos del art. 76 ley 24065 (1), interpuso el Ente Regulador de la Energía Eléctrica de Santiago del Estero contra las resoluciones ENRE. 533/1997 y 1108/1997 y la SE. 260/1998 , que desestimó el recurso de alzada contra aquéllas.
En consecuencia, revocó parcialmente la primera de las resoluciones indicadas y determinó que la línea de alta tensión (LAT.) que une las estaciones transformadoras Santiago Centro (propiedad de Transnoa S.A.) y Suncho Corral con las localidades de Añatuya, Bandera y Quimilí, en la provincia de Santiago del Estero, aun cuando opere a 132 kV, queda sujeta a jurisdicción provincial.
Para así decidir, consideró que no toda red que opere a 132 kV integra el Sistema Argentino de Interconexión (SADI.), ya que el nivel de tensión es un elemento que dichas normas tienen en cuenta para distinguir entre transporte de energía eléctrica en alta tensión y por distribución troncal, pero ello no delimita las jurisdicciones nacional y provincial.
Asimismo, entendió que el criterio diferenciador utilizado por el ENRE. en la resolución recurrida contradecía su propia resolución 691/1998 , por la que se exceptuó a la provincia del Chaco de lo prescripto en el Reglamento de Acceso a Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte, y se determinó que se encontraba habilitada para construir una línea de alta tensión en 132 kV, ya que se consideró que el distribuidor estaba facultado para diseñar líneas de cualquier tensión, que no estén destinadas a conectarse con redes de otra provincia.
Sobre tales bases, y tras señalar que no estaba controvertido en el sub lite que la línea de 132 kV se desarrolla exclusivamente dentro del territorio de la provincia de Santiago del Estero, entendió que aquélla tiene por objeto abastecer al mercado provincial de distribución, sin comprometer a otros Estados, traspasar las fronteras locales, o beneficiar en forma no incidental a usuarios del sistema de transporte ubicados en más de una provincia. Ello determina señaló que no integra el SADI., porque no se trata de ninguno de los supuestos previstos en la ley 15336 para establecer la jurisdicción nacional.
Destacó, por otro lado, que la mencionada jurisdicción local sobre la LAT. no afecta la exclusividad que la Nación otorgó a Transnoa S.A., por cuanto dicho poder concedente está limitado a la jurisdicción nacional (art. 11 ley 15336 [2]) y acotó que ella se circunscribe a la vinculación eléctrica dentro de una región, así como que las instalaciones bajo examen en el sub lite fueron proyectadas para operar dentro de la provincia y los flujos de energía que atraviesan la red no son transportados a otro mercado, ya que son consumidos localmente.
También afirmó que a contrario de lo señalado en las resoluciones recurridas el aumento de voltaje de las líneas no delimita la jurisdicción aplicable pues, de los textos normativos indicados, surge que los sujetos del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM.) se definen de acuerdo con su función. Añadió que la LAT. fue construida con fondos provinciales, o con los que se le asignaron para ampliar su sistema eléctrico, y que resulta inaplicable al sub lite, por ser posterior, el Anexo IX de la resolución SE. 208/1998 , que regula las ampliaciones del sistema de transporte con recursos provenientes del Fondo Especial para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI.).
Consideró que del Pacto Federal Eléctrico, celebrado el 29/11/1989 entre el presidente de la República y los gobernadores, surge la clara voluntad política de fortalecer las potestades y jurisdicciones locales sobre las redes que no integran el SADI. y que se desarrollan en el territorio provincial.
No obstante lo expuesto, con fundamento en el art. 1 resolución SEyP. 21/1997, entendió que las transacciones entre la LAT. y el SADI. debían sujetarse a la jurisdicción federal, así como que la línea en cuestión debía cumplir los requerimientos técnicos previstos en las normas regulatorias federales.
Por último, desestimó el planteo del Estado Nacional, por el cual la Dirección de Energía de la provincia de Santiago del Estero (DEPSE.) violó la doctrina de los actos propios ya que había solicitado y aceptado la jurisdicción del ENRE. , pues como la LAT. estaba proyectada para unirse al SADI. en las instalaciones de la transportista, el conflicto no podía resolverse en jurisdicción local. Asimismo, remarcó que el Ente Regulador de Electricidad de Santiago del Estero (ENRESE.) recurrió en término la resolución del ENRE. que lo afectaba, en tanto que la DEPSE. no tiene facultades para ceder potestades provinciales conforme a la respectiva ley local y que la delimitación de competencias entre la Nación y las provincias sólo surge de la Constitución Nacional (3).
II. Contra este pronunciamiento, tanto el ENRE. como el Estado Nacional (Ministerio de Economía) y Transnoa S.A. (admitido como tercero a fs. 195 vta.) dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 398/404, 413/459 y 461/512, respectivamente, que fueron concedidos (fs. 607).
II.1. Recurso extraordinario del ENRE. (fs. 398/404).
Sus principales agravios pueden resumirse del siguiente modo:
a) Los criterios fijados por el a quo para determinar la jurisdicción local sobre la línea no son válidos, porque la diferencia entre las instalaciones eléctricas de transporte y distribución estriba en un criterio de funcionalidad, con independencia del voltaje; porque sólo toma en cuenta la demanda y no la oferta de energía que es despachada por otros agentes (generadores) ubicados en general fuera de la provincia y porque desconoce el marco normativo de la ley 24065 , al reducir la jurisdicción federal solamente a los puntos de interconexión de los sistemas provinciales con el nacional.
En tal sentido, señala que los sistemas de distribución tienen como función proveer energía a los usuarios finales que no contraten su suministro en forma independiente, en tanto que el transporte vincula a la oferta con la demanda, sin importar la tensión a la que se realice y la modalidad con que se preste. Dicho criterio se basa, asimismo, en lo dispuesto por el marco normativo pertinente, que, si bien permite la existencia de sistemas eléctricos provinciales, prescribe que la transformación y transmisión de energía eléctrica queda sujeta a la jurisdicción federal cuando integren la red nacional de interconexión (art. 6 ley 15336). Asimismo, recuerda que existen diversos supuestos de transporte de energía eléctrica que no traspasan las fronteras de una provincia y están de igual modo sometidos a la jurisdicción nacional y que lo mismo ocurre con la vinculación entre aprovechamientos hidroeléctricos o mareomotores, que se pueden interconectar.
b) La Cámara incurre en una contradicción cuando afirma que la línea debe cumplir con los requerimientos y procedimientos técnicos federales pero al mismo tiempo la sujeta a la jurisdicción local, ya que, según el art. 35 ley 15336, las potestades locales de policía y control quedan limitadas a los sistemas eléctricos provinciales, mientras que la generación, transformación y transmisión de energía eléctrica que integre la red nacional de interconexión, está sujeto a jurisdicción federal, aun cuando se desarrolle en una provincia (conf. arts. 6 incs. b y e, y 12 ley 15336).
c) El a quo omitió considerar que el Sistema de Transporte de Distribución Troncal, según la resolución SE. 137/1992 , se integra asimismo, con la incorporación de nuevas líneas e instalaciones, que pasan a formar parte del SADI. y quedan sujetas a la jurisdicción federal. En este sentido, la resolución ENRE. 691/2000 , considera como instalaciones involucradas, además de las que han sido objeto de concesión, las que se incorporen como ampliaciones conforme al reglamento de acceso a la capacidad de transporte ut supra señalado, las que se concretan al vincularse eléctricamente en un punto determinado del sistema operado por la transportista y se rigen por el Reglamento de Conexión y Uso del Sistema de Transporte. Asimismo, conforme su respectivo contrato de concesión, Transnoa S.A. tiene exclusividad garantizada en los parámetros expuestos.
d) No existe contradicción entre la resolución parcialmente revocada y la 691/1998 , por cuanto en esta última se estableció expresamente que se trataba de una excepción a las exigencias de cumplir con el reglamento de acceso, ya que las obras de ampliación eran preexistentes a la concesión databan de 1987 y contaban con la aprobación de la Secretaría de Energía (conf. resolución 461/1986 ). Por otra parte, la línea de la provincia del Chaco vinculaba principalmente a un centro de distribución, no aplicándose la clasificación de ampliación de transporte.
II.2. Recurso extraordinario del Estado Nacional (Ministerio de Economía) (fs. 413/459).
Las críticas a la sentencia recurrida son formuladas en los siguientes términos:
a) Si bien la tensión es un elemento indicativo para diferenciar el transporte de la distribución, si como ocurre en el sub lite la línea de 132 kV se conecta con la red operada por la distribuidora troncal, necesariamente es una ampliación del sistema de transporte. De este modo, se justifica el criterio del ENRE. de someter a jurisdicción local la línea mientras funcione a 33 kV, pues recién cuando la tensión sea al menos de 132 kV quedará sujeta a jurisdicción nacional y el transportista será responsable por su operación.
b) El criterio de territorialidad utilizado por el a quo para delimitar la jurisdicción es erróneo, ya que parte de considerar en forma aislada a la línea, independizada del sistema que integra, y desconoce las cláusulas de progreso y comercio de la Constitución Nacional, así como el presupuesto fáctico de que toda la energía que circula por el SADI., incluso la transportada por las distribuidoras en su área de jurisdicción local, es por naturaleza interjurisdiccional. Por ello, conforme al marco regulatorio eléctrico, la ampliación del sistema de transporte está sujeto a jurisdicción federal; mientras que la distribución es local.
c) Así, la circunstancia de que la línea sea construida con fondos de la provincia, o que le fueran asignados a ella, no determina la jurisdicción local, por cuanto los recursos del FEDEI. se destinan específicamente a la ampliación de los sistemas de transporte. Tampoco es exacto que no se aplique al sub lite la resolución 208/1998 , pues ésta sólo hizo posible que las provincias soliciten las ampliaciones y que se lleven a cabo por concurso público, cuestión que anteriormente estaba sujeta sólo a contratos entre partes, pero siempre sometida a jurisdicción federal.
d) El Pacto Federal Eléctrico de 1989 no es aplicable al sub discussio, por cuanto no es una norma jurídica ya que no se exteriorizó como decreto y resulta contrario a las leyes 15336 y 24065 y demás normas reglamentarias dictadas en consecuencia.
e) Por último, las condiciones fácticas que dieron origen a la resolución 691/1998 son diferentes a las de autos, por lo que no hay afectación alguna del principio constitucional de igualdad.
II.3. Recurso extraordinario de Transnoa S.A. (fs. 461/512).
Sus agravios principales pueden enunciarse del modo que sigue:
a) La Cámara hizo una interpretación errónea de las normas federales en juego, porque es la diferencia de tensión, en concurrencia con otros factores, lo que delimita la pertenencia o no de un sistema de transporte al SADI. Así, las instalaciones por estar destinadas al comercio interprovincial, deben someterse a la jurisdicción federal, con lo que el a quo, se apartó de la interpretación que la Corte le asignó al art. 75 inc. 13 CN.
b) Esta cláusula de la Ley Fundamental también se vulnera con el criterio de territorialidad sustentado, por cuanto lo que la regulación exige es que todo el sistema, y no cada una de sus partes, esté vinculado eléctricamente entre los agentes del MEM.
c) La resolución 208/1998 es aplicable al sub lite, y la circunstancia de que la LAT. haya sido construida con fondos del FEDEI. o de la provincia, no determina la jurisdicción provincial, por cuanto dicho criterio no distingue dominio de jurisdicción, conforme a los antecedentes jurisprudenciales de V.E. y contradice, asimismo, el art. 75 incs. 30 y 32 CN.
d) Contrariamente a lo resuelto, en el caso debe aplicarse la doctrina de los actos propios, ya que la DEPSE. aceptó el marco regulatorio federal en su presentación ante el ENRE., incluso antes, cuando suscribió el convenio con la Nación aprobado por el decreto 1261/1994 .
e) La supuesta contradicción de la resolución parcialmente revocada con la 691/1998 no es tal, por cuanto ésta ratifica una anterior que sujetaba la ampliación de la línea construida por la provincia del Chaco a las regulaciones federales.
f) Conforme a los arts. 22, 29 y 30 del contrato de concesión de transporte entre el Estado Nacional y Transnoa S.A., ésta es responsable por el funcionamiento en el sistema de transporte dentro de toda el área regional, incluso las fallas producidas en las instalaciones de terceros como las transportistas independientes y tiene la obligación de permitir el libre acceso a los grandes usuarios previstos en el art. 31 ley 24065 , que se verían perjudicados si la LAT. no se considera una ampliación de la capacidad de transporte, pues éstos, para poder acceder al suministro de energía, deberían extender una línea hasta las instalaciones de la transportista del Estado Nacional, facultad que se halla limitada por las reglamentaciones pertinentes.
III. Los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, pues en autos se encuentra en discusión, en especial, el alcance que corresponde otorgar al art. 6 ley 15336, que integra el marco regulatorio eléctrico, al que V.E. ha otorgado carácter federal (Fallos 323:2992 [4], entre otros) y la decisión del a quo es contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14 inc. 3 ley 48 [5]).
IV. Ante todo, cabe recordar que V.E. ha sostenido desde antiguo que cuando se encuentra en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o de la Cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. Fallos 310:2200 [6]; 318:1243 [7]; 321:2683 ; entre otros).
Sentado lo anterior, a mi modo de ver, tal como está planteada la controversia en el sub lite, corresponde, en primer lugar, analizar las críticas de los recurrentes contra el criterio utilizado por el a quo para determinar la jurisdicción local de la LAT. en cuestión.
A tal fin, conviene reiterar que la Cámara sustentó su posición en que la línea no traspasa los límites provinciales, está destinada a abastecer localidades del interior de la provincia y, por ello, que los flujos de energía que transporta se consumen localmente.
En lo que aquí interesa, en cumplimiento de la delegación efectuada por el art. 35 decreto 1398/1992 (reglamentario de la ley 24065 ), la Secretaría de Energía dictó la resolución 137/1992 , en donde se definió al Sistema Argentino de Interconexión (SADI.) como el conjunto de las instalaciones de transporte de energía eléctrica que integran el Sistema de Transporte de Alta Tensión y el de Transporte por Distribución Troncal (art. 6 ). A su turno, el art. 6 Reglamento de Conexión y Uso del Sistema de Transporte (Anexo 16 de los Procedimientos [aprobado por resolución SEN. 137/1992 ]) establece: "denomínase sistema de transporte de energía eléctrica por distribución troncal al conjunto de instalaciones de transmisión en tensiones iguales o superiores a 132 kV y menores a 400 kV, destinadas a vincular eléctricamente en el ámbito de una misma región eléctrica a los generadores, los distribuidores y a los grandes usuarios entre sí, con el sistema de transporte de energía eléctrica en alta tensión o con otros sistemas de transporte de energía eléctrica por distribución troncal. Las instalaciones en el párrafo precedente incluyen el equipamiento de compensación, transformación, maniobra, control y comunicaciones, tanto existente como nuevo, que se incorpore como resultado de ampliaciones efectuadas en los términos del reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica".
Por su lado, la ley 15336 no derogada en este aspecto por su similar 24065 sujeta a la jurisdicción nacional a la transformación y transmisión de energía eléctrica cuando "en cualquier punto del país integren la Red Nacional de Interconexión" (art. 6 inc. e) y, al definir a los Sistemas Eléctricos Nacionales, establece que lo constituyen, entre otros, "las centrales, líneas y redes de transmisión y distribución y obras e instalaciones complementarias sin distinción de las personas, públicas o privadas, a quienes pertenezcan , sometidos a la jurisdicción nacional" (art. 35 inc. a). Asimismo, el art. 35 inc. b del mismo texto legal, al caracterizar los sistemas eléctricos provinciales, sólo menciona a las centrales, líneas y redes de jurisdicción provincial, sin adicionar los términos transmisión y distribución.
Esta diferencia semántica, a mi entender, resulta relevante, ya que permite inferir que las provincias sólo tienen, en principio, potestades sobre las redes de distribución eléctrica.
La ley 24065 , después de caracterizar como servicio público a la actividad de transporte de energía eléctrica (art. 1 ), establece que el transportista es aquel sujeto, titular de una concesión de transporte de energía eléctrica, que es responsable de la transformación y transmisión a ésta vinculada, desde el punto de entrega de dicha energía por el generador hasta el punto de recepción por el distribuidor o un gran usuario (art. 7 ). Dicho sujeto debe contar con un certificado de aprobación del ENRE. para construir o ampliar sus instalaciones (art. 11 ).
Sobre la base del marco legal indicado, sin que se encuentre controvertido en el sub discussio que la LAT. en cuestión une a las estaciones transformadoras de Santiago Centro (propiedad de Transnoa S.A.) y Suncho Corral con tres localidades del interior de la provincia, en mi concepto, asiste razón a los recurrentes cuando sostienen que aquélla debe estar sujeta a jurisdicción nacional.
Ello es así, pues, si bien la línea se desarrolla dentro de la provincia, se conecta con el SADI., sirve al comercio interprovincial y constituye una ampliación de la capacidad de transporte. Por consiguiente, pienso que debe quedar sujeta a la jurisdicción federal (art. 6 inc. e ley 15336).
A su vez, lo expuesto se sustenta en el hecho de que la LAT. integra el área concesionada a Transnoa S.A., que presta con exclusividad el servicio público de transporte por distribución troncal en la región del Noroeste del territorio nacional y es responsable por su desarrollo, pudiendo, por ello, recibir sanciones por incumplimientos (conf. arts. 22 y 29 del contrato de concesión, aprobado por resolución SE. 84/1993 ), de tal forma que se halla sujeta a diversas limitaciones y a las resoluciones del ENRE. (arts. 12 , 13 , 30 , 31 , 32 , 33 ley 24065). Cabe remarcar, por otro lado, que la exclusividad de la concesión se extiende a las ampliaciones (arts. 2 Contrato de Concesión y 6 Reglamento de Conexión y Uso del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica).
En este orden de ideas, es oportuno recordar que V.E. ha sostenido que la generación, transporte y consumo de la energía eléctrica se inscribe en un marco de regulación federal, incorporado al concepto abarcativo que supone la recordada interpretación del art. 75 inc. 13 CN. En esa inteligencia, el Congreso dictó las leyes 15336 y 24065 , destinadas a planificar, establecer pautas generales y ordenar la política energética. Esas facultades inspiran el régimen legal vigente y se justifican si se advierten las modalidades asumidas por la explotación de la energía que integran el llamado Sistema Argentino de Interconexión, en donde los puntos de generación y consumo pueden originarse en diversas jurisdicciones (conf. doctrina de Fallos 320:1302 , consid. 5, entre otros).
Por otra parte, en el dictamen de la entonces procuradora fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente de Fallos 322:2630 , se recordó, con relación a la cláusula comercial de la Constitución Nacional, que el poder para regular el comercio así comprendido es la facultad para prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa como podría serlo en un país de régimen unitario. En materia de competencias para regular esas actividades no cabe aceptar el criterio puramente territorial, pues esta última condición no sólo no faculta a ejercer dicha potestad, sino que es sabido que no pueden los Estados provinciales invocar la titularidad territorial para poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional. Las peculiaridades de la actividad, en cambio, aconsejan que sea la Nación la encargada de administrar el servicio de energía eléctrica, en el ámbito territorial de que se trata. Es dable señalar, en este sentido, que la naturaleza de la electricidad hace que sea imposible impedir que trascienda los límites de una provincia a otra, o de una de éstas a la Capital Federal, con la consecuente fricción que se daría entre las jurisdicciones limítrofes que pretendiesen regular el servicio, y el peligro de un renacimiento de antiguas rencillas internas ya superadas (con remisión a Fallos 154:104 y al dictamen del caso de Fallos 316:2865 [8]).
Por lo demás, el criterio territorial esbozado por el a quo no resulta compatible con el de V.E., referido a que el Gobierno Nacional puede legislar sobre aspectos internos de las actividades provinciales susceptibles de menoscabar el comercio interprovincial o exterior, y que dicha potestad se relaciona con las disposiciones de los arts. 9 , 10 y 11 CN. (conf. Fallos 320:1302 ).
V. Despejadas las cuestiones anteriores, corresponde ahora examinar los demás agravios de los apelantes.
A mi modo de ver, lo atinente a la circunstancia de que la obra en cuestión sea financiada con recursos provenientes del FEDEI. no implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción local, por cuanto dichos fondos se destinan, entre otros supuestos, a la ampliación de la capacidad de transporte de energía eléctrica en las provincias y la resolución SE. 208/1998 (Anexo IX), si bien dictada con posterioridad al planteo de autos, no hizo sino regular de manera uniforme dichas ampliaciones, que siempre estuvieron sujetas a las normas y jurisdicción federales. Por lo demás, la alegada titularidad provincial sobre la LAT. para cuestionar la mencionada jurisdicción, es un criterio que, en mi opinión, lleva a confundir dominio con jurisdicción que, como es bien sabido, son cuestiones independientes (conf. doctrina de Fallos 179:367).
Tampoco es pertinente, para enervar el ejercicio de la jurisdicción federal, el llamado "Pacto Federal Eléctrico" celebrado entre la Nación y las provincias, toda vez que, no sólo es anterior en el tiempo, sino que contradice las disposiciones del actual marco regulatorio eléctrico regido por la ley 24065 , de carácter federal (art. 98 ley 24065), a la que la provincia de Santiago del Estero adhirió mediante la ley 6054 . Por otra parte, el citado pacto no reúne las condiciones legales exigidas por el ordenamiento jurídico para considerarlo constitutivo del derecho intrafederal (conf. doctrina de Fallos 322:1781 [9], con cita de Fallos 314:8629).
Acerca de la supuesta contradicción con la resolución ENRE. 691/1998 , entiendo que, tal como lo señala el organismo regulador, se trataba de una autorización conferida por la Secretaría de Energía anterior al marco regulatorio vigente, sin que comprometa, por lo tanto, el principio constitucional de igualdad.
Por último, a mi modo de ver, resulta contradictorio someter la LAT. a la jurisdicción local pero, al mismo tiempo, establecer que debe cumplir con las exigencias técnicas prescriptas por las normas federales, porque el ENRE. es el único órgano competente para velar por el cumplimiento de las normas federales en materia de energía eléctrica, tanto por mandato legal (art. 56 incs. a, b, y k ley 24065) como constitucional (art. 42 CN.).
VI. Por lo expuesto, opino que corresponde revocar la sentencia en todo cuanto fue materia de los recursos extraordinarios deducidos. Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, marzo 14 de 2006. Considerando: 1) Que el relato de lo decidido por la sala 3ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, como, asimismo, el de los planteos traídos por las partes a conocimiento del tribunal en sus respectivos recursos extraordinarios, ha sido suficientemente expuesto en los aps. I y II del dictamen del procurador general, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad.
2) Que de la reseña efectuada en el mencionado ap. II del dictamen surge que la postura de los apelantes (Ente Nacional Regulador de la Electricidad ENRE. , el Estado Nacional Ministerio de Economía y la empresa de Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Troncal del Noroeste Argentino Sociedad Anónima Transnoa S.A. ) es básicamente coincidente y puede resumirse así: a) la línea proyectada por la provincia de Santiago del Estero, aunque comienza y finaliza su recorrido dentro del territorio de dicha provincia, parte de la estación transformadora Santiago Centro, que pertenece al sistema de transporte por distribución troncal concesionado a Transnoa S.A. (esto es, parte de un punto de conexión que integra el Sistema Argentino de Interconexión) con el objeto de unirse a instalaciones de propiedad de la distribuidora local que se abastecen mediante un sistema de generación aislada. En consecuencia, al transportar el fluido eléctrico que proviene de generadores ubicados fuera de la provincia, sirve al comercio interprovincial o interjurisdiccional; b) las instalaciones pueden pertenecer en propiedad a la provincia de Santiago del Estero y estar sometidas a la jurisdicción de la autoridad nacional, pues no pueden confundirse los conceptos de dominio y jurisdicción; c) el Pacto Federal Eléctrico suscripto en el año 1989, en el que fundó su decisión la Cámara, no fue incorporado a normas de derecho positivo, y las dictadas con posterioridad por los firmantes de dicho pacto sientan principios expresamente opuestos a los contenidos en aquél; d) las normas federales facultan a la Secretaría de Energía a definir qué instalaciones integran el Sistema Argentino de Interconexión y, al así hacerlo, aquélla incluyó en la definición no sólo el equipamiento existente sino el que se incorpore como consecuencia de ampliaciones efectuadas en los términos del Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica; e) no hay contradicción entre la situación de autos y la resuelta por el ENRE. mediante las resoluciones 139/1995 y 691/1998 , a raíz de la construcción de la línea de alta tensión que operaría en 132 kV en la provincia del Chaco (Puerto Bastiani Resistencia), cuya ejecución se habría iniciado en el año 1986 obteniendo la pertinente autorización de la autoridad de aplicación, pues se trató de una situación fáctica diferente que fue resuelta con arreglo a las disposiciones por entonces vigentes.
3) Que, por su parte, cabe recordar cuál ha sido la posición mantenida por el Ente Regulador de la Energía Eléctrica de Santiago del Estero (ENRESE.) al interponer el recurso directo contra las resoluciones ENRE. 533/1997 y 1108/1997 y SE. 260/1998 , con el objeto de oponerse al criterio de la autoridad nacional en el sentido de considerar que cuando la línea construida por la provincia comenzara a operar a 132 kV sería considerada como una "ampliación al sistema de transporte" y, por lo tanto, quedaría sometida a la jurisdicción nacional. A juicio del organismo provincial, aquella conclusión es errónea pues omite considerar que existen dos supuestos de jurisdicción local: 1) son de jurisdicción local "...todas las redes de transporte o transmisión propias de un sistema aislado, es decir, no interconectado a una red nacional o regional de interconexión"; 2) "el Pacto Federal declara como de jurisdicción local a las instalaciones de transporte que, aunque interconectadas con una red nacional o regional, pertenezcan al sistema eléctrico de una provincia" (fs. 7). En consecuencia, para el ente provincial son de jurisdicción local aquellas instalaciones que aunque puedan conectarse al Sistema Argentino de Interconexión (SADI.) no pertenecen a éste, criterio que sustentó en lo dispuesto por el art. 38 ley 15336 (fs. 6 vta. y 7 vta.). Entiende que la línea proyectada es para "uso y consumo dentro del territorio provincial, con independencia de que la misma se interconecte al sistema nacional". Admite que para su funcionamiento es necesaria la habilitación conforme a lo establecido en el "Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte...", pero que se trata de "una cuestión meramente administrativa" que no tiene por efecto otorgar jurisdicción al ente nacional (ENRE.) sobre las obras que realiza la provincia (fs. 10 vta.). Según expresa, habrá transporte de jurisdicción local cuando el servicio público sea prestado a través de "...instalaciones de transmisión y transformación pertenecientes a los sistemas eléctricos locales o provinciales, es decir no incluidas en los sistemas que componen el Sistema Argentino de Interconexión. Ello con total independencia de que dichas instalaciones formen parte de un sistema aislado o se encuentren directa o indirectamente interconectadas con el SADI." (fs. 14).
Asimismo, el ente provincial, al contestar los recursos extraordinarios de las contrarias, afirmó que aunque se sostenga que las obras realizadas por la provincia integran el Sistema Argentino de Interconexión, "...ellas no estarían concesionadas a Transnoa S.A." (fs. 337 vta.), no se trata de una "ampliación" a la capacidad de transporte de ésta, sino que lo que existe es una simple "vinculación" con el sistema de transporte y, por esta razón, es pertinente atenerse a los requisitos técnicos y a los procedimientos de las normas federales (fs. 338 y 539 vta.). Finalmente, aduce que dado que la provincia fue quien construyó la obra y lo hizo con fondos provenientes del FEDEI. (Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior), aquélla tendrá derecho a transportar la electricidad o concesionar esta actividad, pues "...el hecho de la federalización de las líneas por la conveniencia de la Nación, no significa de modo alguno privarla... del derecho..." sobre dichos bienes que "...deben reportar un beneficio concreto a sus habitantes..." (fs. 341).
4) Que los recursos extraordinarios interpuestos son formalmente admisibles, pues se encuentra en discusión la inteligencia de normas federales leyes 15336 y 24065 y sus reglamentaciones y la decisión del a quo es contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14 inc. 3 ley 48).
5) Que el tribunal reiteradamente se ha ocupado de examinar la extensión y alcances de la cláusula comercial de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 13) y su vinculación con el reparto de competencias entre el Estado Nacional y las provincias en materia de generación, transporte y consumo de energía eléctrica. En efecto, una ya arraigada jurisprudencia ha establecido que lo atinente a la generación, transporte y consumo de la energía eléctrica se inscribe en un marco de regulación federal incorporado al concepto integral que supone la interpretación del art. 75 inc. 13 CN. Así se lo recordó en el precedente de Fallos 320:1302 , al señalarse que en esa inteligencia el Congreso dictó las leyes 15336 y 24065 en el ejercicio de su competencia para legislar sobre la planificación, las pautas generales y la ordenación de la política energética. "Esas facultades se dijo entonces inspiran el régimen legal vigente y se justifican si se advierten las modalidades asumidas por la explotación de la energía que integra en el llamado Sistema Argentino de Interconexión (SADI.) los puntos de generación y consumo que puedan originarse en distintas jurisdicciones" (ver consid. 5 del fallo citado; Fallos 323:3949 [10]). En el mismo orden de ideas, ha dicho que "...la prestación del servicio público interconectado de generación, transporte y distribución interjurisdiccional de electricidad es de competencia nacional en razón de constituir el ejercicio del comercio y de promover a la prosperidad, el adelanto y el bienestar general del país..." (Fallos 322:2331 , consid. 5 y sus citas). También fue recordado que dadas las peculiaridades que presenta la actividad de generación, transporte y consumo de energía eléctrica, en materia de competencias para regular dichas actividades no corresponde aceptar el criterio puramente territorial, pues esta única condición no faculta a ejercer esa potestad en tanto los Estados provinciales no pueden invocar la titularidad territorial para "...poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional" (ver el dictamen del procurador general, en Fallos 320:1302 , antes citado).
6) Que, en cuanto aquí interesa, las normas federales mencionadas en el considerando anterior declaran como propias de la jurisdicción nacional a las actividades de transformación y transmisión de la energía eléctrica cuando entre otros supuestos : "se destinen a servir el comercio de energía eléctrica entre... una provincia con otra..." o cuando "en cualquier punto del país integren la Red Nacional de Interconexión" (art. 6 incs. b y e ley 15336).
En resguardo de este principio, la legislación local ha circunscripto la jurisdicción provincial en materia de transporte a aquellos supuestos en los que "...no esté alcanzado por la jurisdicción nacional...", debiéndose recordar que toda la regulación provincial y en esto se incluye la actividad del transportista fue estructurada a partir de la generación aislada de energía eléctrica (arts. 1 , 5 , 9 , 12 ley 6054 de Energía Eléctrica de la provincia de Santiago del Estero).
Asimismo, la citada ley 15336 , tras aclarar los conceptos de sistemas eléctricos nacionales y sistemas eléctricos provinciales, define a la Red Nacional de Interconexión (actualmente, Sistema Argentino de Interconexión SADI. ) como el "...conjunto de sistemas eléctricos nacionales interconectados" art. 35 incs. a, b y d y, establece que la Secretaría de Energía tendrá a su cargo "...la determinación de las centrales, líneas, redes de transmisión y distribución y obras e instalaciones complementarias que integran necesaria y racionalmente la misma (la Red Nacional de Interconexión), cuya aprobación será efectuada por el Poder Ejecutivo" art. 36 ley 15336 . Dicha secretaría, además, ejercerá todas las funciones y atribuciones de gobierno, inspección y policía en materia de generación, transformación, transmisión y distribución de la energía eléctrica de jurisdicción nacional y es la competente para reglamentar el funcionamiento de la Red Nacional de Interconexión art. 37 ley 15336 .
Por su parte, el art. 35 decreto 1398/1992 (11) (reglamentario de la ley 24065 ), delegó en la Secretaría de Energía Eléctrica la definición del concepto de "Sistema Argentino de Interconexión", el que ha sido definido como "...el conjunto de instalaciones de transporte de energía eléctrica que integren el Sistema de Transporte de Alta Tensión y el de Transporte por Distribución Troncal" (art. 6 resolución SE. 137/1992). Este último sistema de transporte por distribución troncal que es el que interesa para la solución del caso , a su vez, ha sido definido como "...el conjunto de instalaciones de transmisión, en tensiones iguales o superiores a 132 kV y menores a 400 kV, destinadas a vincular eléctricamente en el ámbito de una misma región eléctrica a los generadores, los distribuidores y a los grandes usuarios entre sí, con el sistema de transporte de energía eléctrica en alta tensión o con otros sistemas de transporte de energía por distribución troncal. Las instalaciones enunciadas en el párrafo precedente incluyen el equipamiento de compensación, transformación, maniobra, control y comunicaciones, tanto existente como nuevo, que se incorpore como resultado de ampliaciones efectuadas en los términos del reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica" (ver en el Anexo I de la resolución SE. 137/1992 , el "Anexo 16 de los procedimientos" y, en éste, el art. 6 "Reglamento de Conexión y Uso del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica").
7) Que lo reseñado en los consids. 5 y 6, otorga sustento al agravio de los apelantes en el sentido de que la línea que se examina en autos, aun cuando la totalidad de su recorrido se desarrolle dentro del territorio de la provincia de Santiago del Estero, debe sujetarse a la jurisdicción nacional. En efecto, en tanto aquella línea operará en una tensión de 132 kV e iniciará su recorrido en la estación transformadora Santiago Centro instalación ésta que pertenece en propiedad a la transportista por distribución troncal Transnoa S.A. y forma parte del Sistema Argentino de Interconexión vinculando eléctricamente a dicha estación transformadora con las instalaciones que la distribuidora provincial posee en las localidades de Suncho Corral, Añatuya, Bandera y Quimilí hasta ahora abastecidas mediante el sistema de generación aislada , conforma una interconexión que integra el Sistema Argentino de Interconexión y que, en cuanto tal, debe quedar sometida a la jurisdicción federal (conf. en especial arts. 6 inc. e, 35 inc. d, 36 y 37 ley 15336 y las disposiciones de la resolución SE. 137/1992 citadas en el considerando anterior).
En este sentido, cabe destacar que si por imperio de la ley, la Secretaría de Energía es la autoridad competente para determinar qué "...líneas... obras e instalaciones complementarias... integran necesaria y racionalmente..." la Red Nacional de Interconexión (actualmente, el Sistema Argentino de Interconexión); para reglamentar el funcionamiento de dicha red arts. 36 y 37 inc. h ley 15336 y, en su ámbito, le compete al Ente Nacional Regulador de la Electricidad pronunciarse acerca de la conveniencia y necesidad de toda obra o ampliación que se pretenda llevar a cabo y sobre el acceso a las instalaciones existentes arts. 11 y 56 inc. k ley 24065 , es pertinente colegir que, en cuestiones eminentemente técnicas y de suma complejidad como las discutidas en esta causa, la conclusión de la autoridad de aplicación en el sentido de considerar que la línea de alta tensión que se examina en autos constituye una ampliación del sistema de transporte sometido a jurisdicción federal, únicamente podría ser sustituida por otra distinta en tanto el organismo regulador provincial hubiera ofrecido razones que, de un modo claro y contundente, indicasen la irrazonabilidad, el error o la ilegalidad en el criterio de aquella autoridad. Esto no ha ocurrido, según resulta de la compulsa de la causa. En efecto no resulta consistente ni se apoya en norma alguna el argumento del ente provincial acerca de que cuando se trata de una instalación de transporte que se conecta con el Sistema Argentino de Interconexión, pero que no pertenece a éste sino al sistema eléctrico de una provincia, dicha instalación debe ser considerada de jurisdicción local, pues tal interpretación la sustentó en el art. 38 ley 15336 (fs. 6 vta. y 7 vta.), norma que, cualquiera que hubiese sido su inteligencia, ha sido expresamente derogada por la ley 24065 , que es complementaria de la citada ley 15336 (conf. arts. 85 y 90 ley 24065).
En rigor de verdad, el ente provincial no ha negado de modo rotundo que la línea construida integre el SADI., sino que puso énfasis en negar el derecho de exclusividad que sobre dicha línea se le pueda atribuir a la concesionaria Transnoa S.A. "...aun cuando éstas (se refiere a las líneas) integren el SADI." (fs. 339). La afirmación reseñada precedentemente, tampoco puede fundarse como lo pretende la actora y fue aceptado por la Cámara en los principios sentados al suscribirse entre la Nación y varias provincias, el Pacto Federal Eléctrico del 29/11/1989 pues, pese al compromiso asumido en dicho pacto para plasmar en "normas legislativas" y en "actos administrativos" las bases contenidas en el documento (ver fs. 351), esto no ocurrió. En efecto, aquel pacto no fue ratificado en el modo que lo exige la doctrina de Fallos 322:1781 , consid. 4 y el precedente allí citado, ni sus cláusulas fueron receptadas al dictarse con posterioridad la legislación relativa al régimen de la energía eléctrica, tanto en el ámbito provincial como en el nacional (ley provincial 6054 de Energía Eléctrica y Ley Nacional 24065 de Electricidad). La manifestación del ente regulador provincial (ENRESE.) en el sentido de admitir que para el funcionamiento de la línea proyectada por la provincia es necesaria la habilitación conforme a lo establecido en las normas federales contenidas en el "Reglamento de Acceso a la Capacidad Existente y Ampliación del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica" porque se trataría de una "cuestión meramente administrativa", pero que ello no otorga jurisdicción federal al Ente Nacional Regulador de la Electricidad sobre las obras que ejecuta la provincia (fs. 10 vta.) además de la contradicción que encierra el simple enunciado de esta postura no condice con el contenido sustantivo de las disposiciones de dicho reglamento. Efectivamente, en éste, en concordancia con lo previsto por el art. 11 ley federal 24065, se establece un procedimiento que supone con participación de la transportista titular de la concesión del servicio público de transporte y de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA.) una evaluación por parte del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE.) acerca de la factibilidad técnica de acceder a la capacidad existente o a las ampliaciones requeridas, debiendo incluso celebrarse la audiencia pública a que se refiere el art. 11 ley 24065 antes de otorgar el certificado que acredite la conveniencia y necesidad pública de la construcción, extensión o ampliación (ver art. 11 ley 24065 y en la resolución SE. 137 , "Anexo 16 de los procedimientos", ver el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica). Nada indica en dicho reglamento que se trate de una "cuestión meramente administrativa" y, menos aún, que con dicha intervención cese toda competencia de la autoridad de aplicación federal. Por último, el ente regulador provincial ha expresado varias veces en la causa que la línea de alta tensión construida por la provincia de Santiago del Estero debe ser sometida a jurisdicción provincial en tanto no es una ampliación del sistema de transporte por distribución troncal de jurisdicción federal. Sin embargo, reiteradamente también (ver fs. 165 y 554/554 vta.), ha invocado en favor de su postura las disposiciones de naturaleza federal contenidas en el Anexo IX (ptos. 2 y 3), de la resolución SE. 208/1998 , disposiciones que, precisamente, al introducir modificaciones en el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica, aprobado por el decreto 2743/1992 regularon el acceso y las ampliaciones del sistema de transporte de jurisdicción federal y, en cuanto al caso interesa, previeron el supuesto de obras o instalaciones construidas con recursos provenientes del Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI.), otorgando plena competencia a la Secretaría de Energía para calificar si dichas obras e instalaciones "...deben ser consideradas como transporte de energía eléctrica y en tal carácter parte del Sistema Argentino de Interconexión (SADI.)" (conf. consids. 11, 12 y 13 resolución SE. 208/1998 y ptos. 2 y 3 de su Anexo IX).
8) Que, por otra parte, la simple manifestación del ente provincial en el sentido de que en la provincia de La Rioja habría casos similares al de autos que fueron considerados por el ENRE. como líneas de jurisdicción provincial (fs. 539 vta.), lo expuesto en sentido contrario por Transnoa S.A., acerca de que hay otras líneas dentro de la provincia de Santiago del Estero que también fueron consideradas como una ampliación del transporte federal y la provincia no se opuso (fs. 480), como asimismo, la similitud que se predica entre el presente caso y otro referente a la provincia del Chaco resuelto por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (con sustento en la resolución ENRE. 691/1998 que se acompañó a la causa), amén de constituir cuestiones fácticas ajenas a la vía del recurso extraordinario, no permiten al tribunal tomar un conocimiento cabal acerca de si fueron similares las circunstancias tenidas en cuenta para decidir de tal modo, máxime si se repara en la complejidad técnica del asunto y en las peculiaridades que los diversos casos pueden ofrecer. Por lo demás, en cuanto al caso citado en último término, de la simple lectura de la resolución ENRE. 691/1998 aparecen, al menos, dos circunstancias que difieren del presente: a) el hecho de que tratándose de líneas cuya construcción había sido autorizada por la Secretaría de Energía en el año 1986, se consideró que correspondía hacer una "...excepción a lo establecido en el reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliaciones de transporte de energía eléctrica..." y, b) en cuanto a los aspectos técnicos había emitido opinión CAMMESA. en el sentido de que "...sólo existe influencia zonal y no en el Sistema Argentino de Interconexión (SADI.)... y que con la nueva conexión mejorará el perfil de tensiones y la calidad del servicio del sistema existente".
9) Que lo expuesto no implica abrir juicio acerca de las concretas modalidades de operación y mantenimiento de las obras construidas por la provincia de Santiago del Estero, sobre las que ésta reivindica la aplicación de la solución prevista por la resolución SE. 208 , Anexo IX, ptos. 2 y 3 (norma que si bien la Cámara entendió no aplicable por ser "posterior al planteo de autos", debe señalarse que ha sido publicada en el B.O. el 25/6/1998, es decir, con posterioridad al dictado de la resolución ENRE. 533/1997 , pero antes de que la Secretaría de Energía emitiera la resolución 260/1998 , mediante la cual rechazó el recurso de alzada interpuesto por la actora). Tampoco implica expedirse sobre el derecho a un eventual "reconocimiento económico por la construcción de la obra" (fs. 339 vta.) ni acerca de las condiciones en que las obras en el criterio de la actora , eventualmente, podrían ser explotadas o concesionadas por la provincia (ver fs. 337 y 572), aspectos éstos que no han sido abordados por las resoluciones que se impugnan en esta causa y que sólo podrían ser objeto de examen ante una expresa decisión de la autoridad de aplicación.
10) Que, en consecuencia, con el alcance que surge de los considerandos precedentes, corresponde revocar el pronunciamiento apelado y confirmar las resoluciones impugnadas.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación, se revoca el pronunciamiento apelado, con el alcance que surge de la presente. Las costas correrán por su orden, atento a la complejidad que ofrece la materia examinada (art. 68 parte 2ª CPCCN. [12]). Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. Enrique S. Petracchi. Elena I. Highton de Nolasco. Carlos S. Fayt. Juan C. Maqueda. E. Raúl Zaffaroni. Carmen M. Argibay.
NOTAS:
(1) LA 1992 A 74 (2) ALJA 1960 92 (3) LA 1995 A 26 (4) JA 2001 II 106 (5) ALJA 1853 1958 1 14 (6) JA 1988 II 285 (7) JA 1996 III, síntesis (8) JA 1997 III, síntesis (9) JA 2000 III 406 (10) JA 2001 III 556 (11) LA 1992 B 1970 (12) t.o. 1981, LA 1981 B 1472.
RECURSOS NATURALES AR_JA004 JJTextoCompleto CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
