Fallo Agustín Ercolano v. Julieta Lanteria de Renshaw
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Agustín Ercolano v. Julieta Lanteria de Renshaw.
Buenos Aires, 28 abril 1922.
Considerando:
En el curso de las instancias ordinarias de este juicio ha sido impugnada la
constitucionalidad del art. 1 de la ley 11157, sosteniéndose a tal efecto
que la reglamentación del precio de la locación, que constituye
el objeto del mencionado precepto legal, es incompatible con el derecho de usar
y disponer de la propiedad, con el principio de inviolabilidad de la misma y
con la prohibición de alterar las garantías fundamentales con
leyes reglamentarias, consignadas respectivamente en los art. 14, 17 y 28 de
la Constitución. Siendo la decisión final recaída en el
pleito, adversa al derecho que el apelante fundó en las recordadas cláusulas
constitucionales, la jurisdicción de esta corte para revisar la sentencia
en el recurso extraordinario es incuestionable con arreglo a lo estatuido en
los art. 100 y 101 de la Constitución y en el art. 14, inc. 3° de
la ley 48.
La ley cuya validez se impugna prohíbe cobrar, durante dos años
contados desde su promulgación, por la locación de casas, piezas
y departamentos, destinados a habitación, comercio o industria, un precio
mayor que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920. Dos cuestiones
fundamentales ha suscitado la aplicación de esta ley en el caso «sub
lite». En primer lugar, si la limitación impuesta al alquiler o
renta de la propiedad privada en virtud de reglamentación legislativa
es compatible con el derecho de usar y disponer de la propiedad que reconoce
a todos los habitantes de la Nación el art. 14 de la Constitución
Nacional. En segundo término, si tal restricción importa una privación
de la propiedad sin sentencia y sin la correspondiente indemnización,
repugnante en consecuencia al art. 17 de la misma Constitución.
Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad, ni ningún otro derecho
reconocido por la Constitución, reviste el carácter de absoluto.
Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial. La reglamentación
o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad
derivada de la convivencia social. Reglamentar un derecho es limitarlo, es hacerlo
compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los
intereses superiores de esta última. La misma Constitución ha
consignado limitaciones especiales respecto de algunos derechos; pero no siendo
posible prever ni establecer en ella todas las condiciones a que sería
menester subordinarlos para hacerlos adaptables a la vida de relación,
ha confiado al poder legislativo la misión de reglamentar su ejercicio,
poniendo al mismo tiempo un límite a esa facultad reguladora (arts. 14
y 28). Hay restricciones a la propiedad y a las actividades individuales cuya
legitimidad no puede discutirse en principio, sino en su extensión. Tales
son las que se proponen asegurar el orden, la salud y la moralidad colectivas;
y hay asimismo otras limitaciones, como son las que tienden a proteger los intereses
económicos, que no pueden aceptarse sin un cuidadoso examen, porque podrían
contrariar los principios de libertad económica y de individualismo profesados
por la Constitución. A esta categoría corresponden las reglamentaciones
de precios y de tarifas, inspiradas en el propósito de librar al público
de opresiones o tiranías de orden económico. El derecho de usar
y de disponer de la propiedad implica el de transmitirla o ceder su uso, el
de celebrar todos los actos jurídicos con ella relacionados y el de convenir
libremente las estipulaciones y cláusulas concernientes a tales actos.
En principio, la determinación del precio es una facultad privativa del
propietario, un atributo del derecho de usar y disponer de sus bienes y un aspecto
de su libertad civil. El Estado no tiene por lo tanto, el poder general de fijar
o limitar el precio de las cosas del dominio particular.
Existen, sin embargo, circunstancias muy especiales en que por la dedicación
de la propiedad privada a objetos de intenso interés público y
por las condiciones en que ella es explotada, justifican y hacen necesaria la
intervención del estado en los precios, en protección de intereses
vitales de la comunidad. Cuando por la naturaleza del negocio, por las condiciones
físicas en que se desenvuelve o por otra circunstancia semejante, no
fuere posible la acción eficiente del regulador común, es decir
la competencia, el propietario se hallaría en aptitud de imponer a la
sociedad verdaderas exacciones bajo el nombre de precios. Cuando mayor sea el
interés del público por aquello que constituye el objeto del monopolio,
más fuerte puede ser la opresión económica y más
sensibles y perniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la prosperidad
y el bienestar esencial de un país o de una región se encuentren
a merced de la avidez o del capricho de los que detentan los factores de un
servicio de vital necesidad. Llegándose a este punto extremo, la protección
de los intereses económicos constituye para el estado una obligación
de carácter tan primario y tan ineludible como lo es la defensa de la
comunidad amenazada por el aprovechamiento abusivo de una situación excepcional.
Estas conclusiones han quedado definitivamente incorporadas al derecho público.
Ya no se considera discutible el poder del estado para ejercer eficaz contralor
sobre los precios de aquellos servicios que interesan en alto grado a la sociedad
y que por su naturaleza, o por las condiciones en que se prestan, constituyen
necesariamente negocios monopolizados.
Reiteradas decisiones de la corte de Estados Unidos dictadas dentro de un sistema
constitucional gobernado por principios análogos a los que nos rigen,
han confirmado también esa doctrina. En el conocido caso de Munn v. Illinois
(94 U. S. 113), después de invocar el monopolio que ejercían las
empresas de elevadores de granos en la ciudad de Chicago y el gran interés
del público por ese negocio, declaró justificada la reglamentación
de sus tarifas, estableciendo como un principio general: que "todo aquel
que dedica su propiedad a un uso debe someterse a su contralor, para el bien
común, en la extensión del interés que le ha creado".
Aplicaciones sucesivas de la misma doctrina la hicieron extensiva a los ferrocarriles
(Granger Caces. 94 U. S. 155 y siguientes), a las empresas de suministro de
agua (Spring Valley Water Works versus Schottler 110, U. S., 347) y a otras
dedicaciones de la propiedad a negocios de intenso interés público,
susceptibles por su carácter de monopolio de hecho de oprimir económicamente
a la comunidad.
La concurrencia de los dos elementos, interés público intenso
y monopolio, plantea un conflicto entre el derecho del particular que pretende
usar libremente de su propiedad y el interés de evitar los graves males
que podría acarrear a la sociedad el abuso de esa libertad. Las leyes
que motivaron las recordadas decisiones, dieron al conflicto la única
solución compatible con la coexistencia armónica de ese derecho
y de ese interés: circunscribir el ejercicio del primero dentro de límites
razonables. Resolvieron el conflicto de la manera que lo vemos resuelto a cada
paso en la legislación común, cuando se halla en juego un legítimo
y genuino interés general. Así encontramos que la libertad de
contratar es restringida al no permitirse arrendamientos por más de diez
años, ni usufructos cuya duración exceda la de la vida del beneficiario
y cuando no se autoriza la constitución de determinados derechos reales
a pesar de su respetable tradición; que la libertad de disponer de los
bienes se halla trabada por la institución de la legítima; que
el derecho de propiedad no sólo es objeto de múltiples restricciones,
entre otras las servidumbres legales, sino que se llega hasta aniquilarlo, como
en el caso de la prescripción, en el de las enajenaciones realizadas
por el heredero aparente y en el de la propiedad de las minas, que se declara
independiente de la del suelo. Tarea infructuosa resultaría buscar el
fundamento filosófico o jurídico de cualquiera de esas limitaciones.
Todas ellas y otras muchas que sería fatigoso enumerar, se fundan exclusivamente
en el interés de la sociedad y especialmente en su interés económico.
Son igualmente esos principios los que sustentan la constitucionalidad del art.
1 de la ley 11.157, dados los fines determinantes de la reglamentación
y las condiciones excepcionales de la propiedad objeto de ella.
La crisis de la habitación es un fenómeno general observado en
los últimos años. Sea por la escasez de brazos, por la de materiales
de construcción, por la falta de capitales, o por otras causas, pues
el problema es por demás complejo, el resultado ha sido que desde la
iniciación de la guerra, tanto en la república, como en muchos
otros países, la edificación de viviendas no ha guardado relación
con las exigencias derivadas del aumento progresivo de la población.
Como consecuencia fatal de ese hecho, ha sobrevenido el encarecimiento y la
especulación en el precio de los alquileres. No habiendo oferta apreciable
de habitaciones, ese precio era el que imponía el propietario, como era
su derecho, pero sin la atenuación normal resultante de la competencia.
Esta libertad unilateral de contratar condujo a la mayoría de la población,
a la que por la limitación de sus recursos es más sensible a estas
fluctuaciones de los precios, a una situación de intranquilidad que llegó
a hacerse intolerable, a un estado de angustia en que el alquiler y la perspectiva
del aumento del alquiler constituía la obsesión; en que todos
los recursos eran insuficientes para cubrir ese gasto imprescindible; y en que
había que someterse de cualquier modo a las exigencias del locador, porque
no había la posibilidad de encontrar otra habitación, y si por
fortuna se encontraba, era igualmente cara. Estos hechos que son de notoriedad
pública porque se repetían en la mayoría de los hogares
constituyen la determinante originaria de la ley impugnada. No ha habido, tal
vez, un monopolio real, pero incuestionablemente ha habido una prolongada situación
de monopolio virtual con todos los efectos de aquél. Ha existido una
opresión económica irresistible, porque se ejercía sobre
la base de una de las cosas más esenciales para la vida; sobre algo que
es más indispensable que cualquier servicio público. Los medios
de comunicación, la provisión de agua y el alumbrado pueden reemplazarse,
si fueren excesivamente onerosos, por otros más rudimentarios. Es posible
alimentarse o abrigarse más o menos bien. Todo esto es elástico
y a la medida de la situación pecuniaria de cada uno. Pero no hay la
posibilidad de habitar parcialmente. Se tiene o no se tiene habitación.
Exigencias materiales y consideraciones de decoro y de moral, todo contribuye
a hacer de la habitación la necesidad más premiosa y a convertirla,
por lo tanto, en el instrumento más formidable para la opresión.
Se argumenta con que el negocio de la locación de inmuebles no importa
dedicar la propiedad a un uso de interés público. Es posible,
en efecto, que en las condiciones normales de ese negocio el alquiler de una
casa o de una habitación no suscite mayormente el interés del
público, desde que existe la posibilidad de encontrarla en el momento
que sea necesaria, y, con arreglo a los medios de cada interesado; pero en las
condiciones excepcionales de que se ha hecho mérito precedentemente,
la locación de habitaciones había adquirido para el público
un interés extraordinario, mucho más intenso por cierto que el
que puede despertar un elevador de granos o un ferrocarril. Interés público
transitorio, si se quiere, pero no por ello menos fuerte ni menos digno de ser
protegido con medidas igualmente transitorias. La reglamentación de los
alquileres estaba en este caso más justificada que lo que puede estarlo
cualquier regulación de tarifas, porque su objeto se hallaba más
íntimamente vinculado al bienestar general. La libertad económica,
la tranquilidad y aun la salud de la población dependía en gran
parte de la normalización y de la estabilidad del alquiler. No puede
afirmarse, pues, que en tales condiciones la locación fuese un negocio
de mero interés privado que no autorizara un contralor especial.
Se objeta, asimismo, que en este caso no estaba de por medio el interés
o el bienestar general y que la ley sólo tiende a proteger a una clase
o grupo social con perjuicio de otro; a favorecer a los inquilinos en detrimento
de los propietarios. Desde luego no puede ponerse en duda que interesa a la
comunidad en conjunto la situación económica de los distintos
grupos que la constituyen y que tratándose como en este caso de la suerte
de la mayoría de la población, no son solamente consideraciones
de humanidad y de justicia social las que reclaman su intervención, sino
también su interés directo, ya que es elemental que una situación
afligente del mayor número tiene que repercutir desfavorablemente sobre
la economía general, dada la vinculación lógica de todos
los intereses materiales. Por otra parte, si para justificar el ejercicio del
poder de policía fuera menester que en cada caso estuviese comprometido
el bienestar de todos y cada uno de los habitantes del Estado, no sería
posible reglamentar jamás la actividad individual ni el uso de la propiedad,
desde que los beneficios directos de cada ley u ordenanza no alcanzan sino a
una parte limitada de la población, aun cuando en conjunto tiendan a
asegurar el bienestar de todos.
La reglamentación del precio del alquiler no se propone favorecer a unos
con perjuicio de otros. Su finalidad es impedir que el uso legítimo de
la propiedad se convierta en un abuso perjudicial en alto grado, merced a circunstancias
que transitoriamente han suprimido de hecho la libertad de contratar para una
de las partes contratantes. La objeción de parcialidad tendría
fundamento si se tratase de una reglamentación permanente, pues rigiendo
en una situación normal, limitaría la libertad del locador sin
que el locatario se hallase coartado por restricción legal ni por falta
de oferta; pero no lo tiene en las condiciones en que se encontraba el negocio
de locación de inmuebles al ser dictada la ley 11.157, y tratándose
de una restricción pasajera, limitada al tiempo que se presume necesario
para llegar a la normalidad de esas operaciones. En la situación preexistente
a la ley, el propietario podía ultrapasar con sus exigencias la capacidad
económica del inquilino, podía hacerse pagar cualquier alquiler
por desproporcionado que fuese con el valor del inmueble, desde que había
desaparecido el juego regular de los factores económicos respecto de
ese negocio especial. Es esa opresión inevitable la que se ha propuesto
impedir el legislador con una reglamentación momentánea. No ha
intentado favorecer a un grupo, a una clase social ni a una parte contratante,
sino librar a la sociedad de las consecuencias de carácter general que
fatalmente debían resultar de la irregular condición en que se
hallaba una gran parte de sus miembros.
No es del resorte del poder judicial decidir del acierto de los otros poderes
públicos en al elección del medio empleado para conjurar esa situación
crítica, ni de las consecuencias de orden económico puedan derivar
de la aplicación de la ley. Le incumbe únicamente pronunciarse
acerca de los poderes constitucionales del congreso para establecer la restricción
al derecho de usar y disponer de la propiedad que encierra la ley impugnada,
teniendo para ello en cuenta la naturaleza, las causas determinantes y la extensión
de la medida restrictiva. Las consideraciones y antecedentes de que se ha hecho
mérito en el curso de esta sentencia conducen a una conclusión
favorable respecto a la facultad legislativa para ejercitar en este caso el
poder de reglamentación sobre los precios, como una medida transitoria
y de emergencia. Y esta opinión se robustece en presencia del hecho de
haberse sancionado leyes análogas en todos los países donde se
ha presentado con los mismos caracteres de gravedad el problema de la habitación,
y de haberse declarado por la corte de los Estados Unidos la constitucionalidad
de la ley de ese mismo carácter dictada por el distrito de Columbia (Block
versus Hirsh; sentencia de 18 de abril de 1921).
Queda aún por considerar si la reglamentación no ha ido demasiado
lejos. Reconocer en principio el poder para limitar el derecho del propietario
en las circunstancias excepcionales expresadas, no importa admitir que ese poder
sea omnímodo. El congreso no lo tendría para fijar un precio arbitrario,
un precio que no correspondiese al valor locativo de la habitación, en
condiciones normales, porque ello equivaldría a pretender remediar un
abuso con otro mayor y más funesto en sentido contrario, y sobre todo,
porque importaría la confiscación de la propiedad. No habiéndose,
sin embargo, acreditado en el juicio que el alquiler devengado el 1° de
enero de 1920 por la habitación de que se trata, no fuese razonable en
el momento de la promulgación de la ley y dado el corto tiempo transcurrido
entre esas dos fechas, cabe presumir que el límite fijado por la ley
11.157 satisface en el caso las condiciones necesarias de razonabilidad y que,
por consiguiente, no ha sido vulnerada la garantía del art. 17 de la
Constitución. El hecho de que la sentencia apelada haya hecho aplicación
retroactiva de dicha ley en la especie «sub lite», no suscita cuestión
de carácter federal que pueda ser examinada en el recurso extraordinario.
La retroactividad de las leyes en materia civil es un punto regido exclusivamente
por el derecho común y ajeno, por lo tanto, a la jurisdicción
apelada de esta corte en el presente recurso (ley 48, art. 15).
En cuanto a que la aplicación de la ley a contratos celebrados con anterioridad
a su sanción altera derechos adquiridos y en tal sentido afecta la inviolabilidad
de la propiedad, corresponde observar que en el juicio no se ha invocado la
existencia de contrato de cumplimiento exigible en el futuro, sino una locación
por simple convenio verbal y sin término, cuya duración obligatoria
se determinaba por el tiempo fijado al precio, de acuerdo con la ley vigente
en la época en que aquélla se formó. Se trata, pues, de
una relación de derecho precaria e instable que no creaba más
obligaciones ni más derechos que los derivados de cada período
de alquiler que se fuere devengando por reconducciones sucesivas y que, por
lo mismo, no hacía ingresar en el patrimonio del locador ningún
derecho que haya podido quedar afectado por la aplicación de la nueva
ley. Corrobora lo anteriormente expuesto, la consideración de que el
recurrente no ha podido impedir que su inquilino hiciese cesar el arrendamiento
en cualquier tiempo, después de promulgada la ley 11.157 y que, producido
el caso, no habría podido alquilar la habitación a un tercero
por mayor precio que el que regía el 1° de enero de 1920, es decir,
el que fija dicha ley reglamentaria. Es innecesario entonces pronunciarse sobre
la delicada cuestión de la facultad de dictar leyes que alteren los derechos
adquiridos por contrato, desde que no se ha acreditado la existencia del derecho.
En virtud de los fundamentos precedentemente expuestos, se declara que el artículo
primero de la ley 11.157, de la manera que ha sido aplicado en la sentencia,
no es repugnante a lo dispuesto en los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución;
y en consecuencia, se confirma dicha sentencia en cuanto ha sido materia del
presente recurso extraordinario. -- Palacio. -- Figueroa Alcorta. -- Méndez.
Disidencia. -- Considerando:
1°. -- Que la sentencia apelada de última instancia aplicando el
arts. 1 de la ley 11.157, es contraria al derecho que el recurrente ha fundado
en los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución Nacional y, en su consecuencia,
ha sido bien concedido para ante esta corte el recursos extraordinario del art.
14 de la ley 48 y art. 6 de la ley 4055.
2°. -- Que según el artículo impugnado, "desde la promulgación
de la presente ley y durante dos años, no podrá cobrarse por la
locación de las casas, piezas y departamentos, destinados a habitación,
comercio o industria en el territorio de la República, un precio mayor
que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920".
3°. -- Que el apelado sostiene la constitucionalidad de la ley, alegando
que ella responde a la escasez de habitaciones debida a la paralización
de las construcciones durante la guerra mundial; que el congreso puede reglamentar
los derechos constitucionales citados; que es una medida de emergencia destinada
a regir solamente dos años y que el congreso ha ejercitado su poder de
policía subordinando el interés particular al interés general.
4°. -- La importancia de los intereses comprometidos, debida, más
que al valor pecuniario de las diferencias respecto a las rentas estipuladas,
a la multiplicidad de las personas afectadas por ellas; la orientación
que esa ley revela en la apreciación de los límites de la acción
del estado en el desenvolvimiento económico del país, y los mandatos
imperativos de la Constitución Nacional que interesan ante todo y priman
sobre todo, reclaman para esta causa una detenida consideración.
5°. -- Aun prescindiendo de otros puntos de vista extraños a las
disposiciones constitucionales invocadas, no es posible desconocer que el art.
1 de la ley 11.157 no encuadra en las garantías que para la propiedad
y la libertad civil de todos los habitantes consagra nuestra constitución
inspirada en el propósito de fomentar la iniciativa y la actividad individual,
o como lo consigna enfáticamente su preámbulo: promover el bienestar
general y asegurar los beneficios de la libertad para nosotros, para nuestra
posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo
argentino.
6°. -- Según el artículo 14, todos los habitantes de la Nación
gozan de los siguientes derechos, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio,
a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de usar y disponer
de su propiedad, etc., y con arreglo al art. 17, "la propiedad es inviolable
y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino
en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad
pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada",
agregando el art. 28, como salvaguardia: "los principios, garantías
y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán
ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio".
7°. -- Fijando el alcance de esas disposiciones, el publicista Alberdi,
que en sus "Bases" y en su "Proyecto" las había sugerido
a los constituyentes del 53 y cuya autoridad es justamente reconocida en materias
constitucionales y económicas, hacía constar lo siguiente: "La
libertad de usar y disponer de su propiedad es un complemento de la libertad
del trabajo y del derecho de propiedad; garantía adicional de grande
utilidad contra la tendencia de la economía socialista de esta época,
que con pretexto de organizar esos derechos pretende restringir el uso y disponibilidad
de la propiedad", y refiriéndose al art. 17: "La propiedad
es el móvil y estímulo de la producción, el aliciente del
trabajo y un término remuneratorio de los afanes de la industria. La
propiedad no tiene valor ni atractivo, no es riqueza, propiamente, cuando no
es inviolable por la ley y en el hecho. Pero no bastaba reconocer la propiedad
como derecho inviolable. Ella puede ser respetada en su principio y atacada
en lo que tiene de más precioso; en el uso y disponibilidad de sus ventajas.
Teniendo esto en mira y que la propiedad sin el uso ilimitado en un derecho
nominal, la Constitución ha consagrado, por el art. 14, el derecho amplísimo
de usar y disponer de su propiedad, con lo cual ha echado un cerrojo de hierro
a los errores del socialismo" ("Organización política
y económica de la Confederación Argentina", ed. oficial de
1856, p. 379, 381, 384 y 385).
8°. -- Se ha dicho, con razón, que la propiedad es una de las bases
cardinales de la organización civil de los pueblos en el estado actual
de la cultura y de la civilización, y que sin ella se trastornan los
conceptos de libertad, de patria, de gobierno, de familia, y después
de notar el fracaso de los ensayos de organización social que la han
desconocido, afirmase que "debemos considerarla como el punto de arranque
de los ordenamientos sociales contemporáneos" (Montes de Oca, "Derecho
constitucional", I, cap. XII; Estrada, "Obras completas"; VI,
183 y 334; González Calderón, "Derecho constitucional argentino",
I. 364; II, 170 y sig.). La Constitución Nacional contiene una serie
de disposiciones que aseguran su inviolabilidad siguiendo nuestras antiguas
leyes comunes y las de carácter político que la han incluido entre
los derechos del hombre, como los reglamentos de 1815 y 1817 en su cap. 1°,
la constitución de 1819 en su art. 109 y la de 1826, el art. 159, que
sirvieron de modelo al capítulo único de la primera parte de la
de 1853.
9°. -- Y en concordancia con esa doctrina pueden recordarse las declaraciones
de la suprema corte norteamericana, en diversas épocas y circunstancias
y en términos que se dirían proféticos: "nuestro sistema
social descansa ampliamente en la inmunidad de la propiedad privada, y aquel
estado o comunidad que pretendiere allanarla, no tardará en descubrir
su error por el desastre que sobrevendría" (212, U. S., 1, 8). "No
puede existir concepto alguno de la propiedad despojada de la facultad de disponer
de ella y de su uso, pues de este uso depende su valor" (154, U. S. 440,
445).
10. -- Se dice que la escasez de habitaciones constituye la razón de
estado que autoriza la imposición de reducciones en los alquileres. Pero
esa escasez en un momento dado puede ser sobreabundancia en otro, y la misma
razón de estado llevaría a imponer autoritariamente el aumento
del alquiler, lo que en definitiva significaría la desaparición
de propietarios y de inquilinos reemplazados por el estado, que se habría
convertido en empresario de un inmenso falansterio**. Esa escasez no puede ser
fuente de obligaciones civiles para los propietarios, y, como observaba nuestro
constitucionalista Estrada, señalando los peligros que entraña
la soberanía que somete a los individuos a la observación de aquellos
deberes que no son exigibles porque su olvido no produce daños directos
a los demás, "allana la propiedad en favor de los pobres o de los
vagos, es decir, cae en la constitución guaraní" ("Obras",
VI, 336), y como decía Alberdi: "Comprometed, arrebatad la propiedad,
es decir, el derecho exclusivo que cada hombre tiene de usar y disponer ampliamente
de su trabajo, de su capital y de sus tierras para producir lo conveniente a
sus necesidades o goces, y con ello no haréis más que arrebatar
a la producción de sus instrumentos, es decir, paralizarla en sus funciones
fecundas, hacer imposible la riqueza" ("Organización, etc.",
citada, p. 384).
11. -- Cuanto a la duración más o menos larga asignada a la vigencia
de una ley, dos años a la n° 11.157, no puede decidir de su constitucionalidad
no obstante la importancia que le atribuye la mayoría de la corte norteamericana
en la causa Block v. Hirsth, resuelta el 18 de abril de 1921, en la que se hizo
constar que esa limitación permitía justificar una ley que no
podría ser sostenida como un cambio permanente («That coul not
be upheld as a permanent change»); porque no se trata de la extensión
en el ejercicio de un poder, sino del desconocimiento del poder mismo para sustituirse
al propietario y disponer del uso de sus bienes en beneficio de otro.
12. -- El valor de todas las cosas o del uso y goce de las mismas, así
como el del trabajo en sus diversas manifestaciones, depende de factores múltiples
ajenos a la autoridad de los gobiernos y de los poderes que los constituyen,
y no puede decirse que abuse de su derecho el que reclama por su trabajo o por
el dominio o el uso de sus bienes el precio corriente en el mercado, que constituye
el verdadero y legítimo valor, y, por consiguiente, su derecho y en manera
alguna un abuso, pues, como observa el codificador, refiriéndose al carácter
absoluto del derecho de propiedad: "toda restricción preventiva
tendría más peligros que ventajas. Si el gobierno se constituye
juez del abuso, ha dicho un filósofo, no tardaría en constituirse
juez del uso, y toda verdadera idea de propiedad y libertad sería perdida"
(nota al art. 2513 del Código Civil).
13. -- Nada autoriza a los poderes públicos, ya sea el legislativo, el
ejecutivo o el judicial, a apartarse de la Constitución, pues en todas
las circunstancias y en todos los tiempos la autoridad de ésta subsiste,
y aun en los casos extraordinarios que motivan el estado de sitio, ella misma
ha delimitado las facultades que confiere al gobierno (art. 23). Su terminología
es bastante general para adaptarse a las modalidades de los tiempos y a los
adelantos de la civilización, siempre en armonía con el espíritu
de sus disposiciones, pues el Gobierno nacional es de poderes enumerados que
deben ser ejercidos con las limitaciones que ella establece. No hay circunstancia
que autorice una desviación, porque su significado no se altera. Lo que
significó al ser adoptada, significa ahora y continuará significando,
mientras no sea reformada con las solemnidades que prescribe el art. 30, pues,
como decía el justicia mayor Taney en un conocido fallo: "cualquiera
otra regla de interpretación desvirtuaría el carácter judicial
de esta Corte y haría de ella un mero reflejo de la opinión o
la pasión popular del día" (19, How., 393, 426).
14. -- El gobierno de la nación argentina está regido por una
constitución escrita que ha reconocido los derechos individuales preexistentes
a ella como inherentes a la personalidad humana; ha organizado los diversos
poderes y deslindado sus atribuciones fijando límites a su ejercicio
y los medios para que esos límites no sean ultrapasados. Buena o mala,
no tenemos más que acatarla, inclinándonos ante la soberanía
popular expresada en ella en la forma más solemne e imperativa, pues,
como decía uno de los miembros informantes de la sesión del 20
de abril de 1853: "la Constitución es el pueblo, es la nación
argentina hecha ley". Y la garantía de la inviolabilidad de la propiedad,
tanto como la de la seguridad personal contra los avances de los gobiernos,
es de la esencia de la libertad civil, que puede ser considerada como el alma
del organismo institucional de la Nación.
15. -- Pero se observa que los derechos reconocidos por el art. 14 no son absolutos
y que, según ese artículo y el 67, inc. 28, serán gozados
"conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio". Exacto. Las leyes
reglamentan el ejercicio de los derechos individuales reconocidos por la Constitución,
y los decretos del ejecutivo reglamentan, a su vez, la ejecución de las
leyes, según el inc. 2° del art. 86. Y, por ello, el problema jurídico
es este: ¿Cuáles son los límites constitucionales de esa
facultad de reglamentación? Porque si no los tiene, si es una facultad
o poder discrecional, nuestra Constitución pasaría a figurar entre
aquellas que han sido mencionadas como "dechado de táctica de fascinación
y mistificación política" y cargaría con el reproche
de "absurda" que le infligía el publicista Lastarria, refutado
por Alcorta ("Las garantías constitucionales", cap. II).
16. -- No es solamente el art. 28 de la Constitución el que delimita
esa facultad, al disponer que esos derechos "no podrán ser alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio", sino también el 19,
por el que "las acciones privadas de los hombres que de ningún modo
ofenden al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están
sólo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados".
Ese art. 28 fue sugerido a los constituyentes del 53 por el art. 20 y otros
del proyecto de Alberdi, quien había dedicado a recomendar ese precepto
varios párrafos de sus "Bases", observando que "como todas
las constituciones leales y prudente, ella debe declarar que el Congreso no
dará ley que limite o falsee las garantías de progreso y de derecho
público con ocasión de organizar o reglamentar su ejercicio"
("Organización, etc.", p. 54, 146 y 148).
17. -- El mismo pensador, que en sus "Bases" había echado los
cimientos de la estructura constitucional del país, destinaba la obra
titulada "Sistema económico y rentístico de la Confederación
Argentina según su Constitución de 1853" a poner de manifiesto
las libertades y derechos que ella consagra, y con notable insistencia hacer
constar la oposición de sus disposiciones con lo que se ha dado en llamar
espíritu nuevo, por el que, a título de reglamentación,
de poder de policía, de promover el bienestar general, o de razón
de estado, se atribuye a éste la dirección providencial de la
actividad económica de los habitantes de la Nación. Pero la Constitución
se previno, dice, contra el peligro de que el poder de hacerla efectiva degenerase
en su derogación, y trazó en su primera parte los principios que
deberían servir de límite a esos poderes. Primero constituyó
la medida y después el poder. En ello tuvo por objeto limitar no a uno
sino a los tres poderes. Y al consignar, en seguida, que el alcance de las leyes
reglamentarias de la agricultura, del comercio y de la industria fabril se reduce
a evitar que sea dañado el derecho de los demás, sintetiza su
exposición manifestando: "No hay más que un sistema de reglamentar
la libertad, y es el de que la libertad de unos no perjudique a la libertad
de los otros; salir de ahí, no es reglamentar la libertad de trabajo,
es oprimirla" ("Organización, etc.", p. 421).
18. -- Y esta Corte, declarando, en 1903, la inconstitucionalidad de la ley
tucumana de 2 de junio de 1902, que redujo la cantidad de azúcar que
cada ingenio podía producir, gravando el excedente con un impuesto superior
al precio corriente en plaza, hizo constar que: "es evidente que si una
ley de carácter reglamentario no puede ni debe constitucionalmente alterar
el derecho que está llamada a reglamentar, es porque debe conservar incólume
y en su integridad ese derecho, lo que vale decir que no debe ni puede degradarlo
y mucho menos extinguirlo en todo o en parte" (t. 98, p. 20; t. 128, p.
435).
19. -- Si la propiedad es inviolable y nadie puede ser privado de ella sino
en virtud de sentencia fundada en ley (art. 17), o sea, sin el debido procedimiento
legal, como rezan las enmiendas 5ª y 14ª de la constitución
norteamericana; ni puede ser expropiada sin declaración de utilidad pública
y previa indemnización, y si ese derecho comprende el de usarla y gozarla
según la voluntad del propietario (art. 17 de la Constitución
y art. 2513 del Código Civil), porque "la propiedad sin el uso limitado
es un derecho nominal", se alteran, sin duda, esas garantías constitucionales
al fijar por ley el precio de uso sin la voluntad del dueño y para beneficiar
a otro, privándole de un elemento esencial de la propiedad sin sentencia
que lo autorice y sin previa indemnización.
20. -- No se concibe, en efecto, cómo pueda decirse que todos los habitantes
de la Nación tienen el derecho de usar y disponer de su propiedad",
que no goza de franquicia o privilegio alguno ni daña a terceros, si
se admite que, por vía de reglamentación o de otra manera, otro
habitante, que no es el dueño, pueda fijar por sí y ante sí
el precio de ese uso o de esa disposición. Como observaba uno de los
miembros de la comisión general de legislación, ilustrado profesor
de derecho público, refiriéndose al art. 6 del proyecto que declaraba
sin efecto los aumentos efectuados en el precio de los arrendamientos después
del 1° de enero de 1920: "esa disposición de carácter
general y absoluto, que significa implantar el régimen de lo arbitrario,
al atribuir al congreso la facultad de fijar por sí y ante sí
el valor y el precio de las cosas, prescindiendo de disposiciones indiscutiblemente
categóricas de nuestra carta fundamental y de todas las leyes y principios
que reglan los valores, aparte de ser una disposición perfectamente inocua,
ya que no habría tribunal que no declarase su inconstitucionalidad, afectaría,
en mi sentir, el propósito mismo de sus autores, ya que el día
que el congreso implante esa política de fijar por sí y ante sí
el valor de las cosas, sin regla ni criterio alguno, no habrá nadie que
se atreva a llevar su dinero o sus ahorros a la edificación para entregarla
a sus azares" (diputados, 1920, III, 688).
21. -- Se invoca, finalmente, con el objeto de justificar la facultad legislativa
de fijar de propia autoridad la renta que la propiedad privada ha de producir,
lo que se ha denominado poder de policía, «police power»,
encaminado a asegurar el predominio del interés o bienestar general sobre
el interés particular. Pero ese poder no tiene otro fundamento que la
regla de jurisprudencia romana, garantía a la vez de la convivencia social,
por la que cada uno debe usar de su derecho de manera que no dañe el
de los demás; «sic utere tuo ut alienum non ledas». Y no
puede sospecharse siquiera que, al arrendar sus bienes, el locador dañe
el derecho de los demás, a menos que se pretenda que éstos son
sus condóminos, lo que significaría la comunidad de los bienes,
que no entró en las miras de los autores de la Constitución. Evitar
un daño al derecho ajeno es lo que legitima las restricciones al derecho
de propiedad, como lo hace constar el codificador en su nota al art. 2611 y
lo reconocía estar Corte, de la que formaba parte el miembro informante
de la Constitución de 1853, doctor Gorostiaga, en la causa contra la
provincia de Buenos Aires con ocasión de la ley sobre remoción
de los saladeros del Riachuelo. Era requerida esa medida por la salud pública
y no atacaba el derecho de propiedad, "pues ninguno lo tiene para usar
de ésta en daño de otros" (t. 31, p. 273).
22. -- Dado el manifiesto desarrollo que en los últimos tiempos ha tomado
la ingerencia del estado en mira del "bienestar general"; en lo referente
al ejercicio de las actividades y derechos privados, se hace necesario insistir
en las limitaciones constitucionales de ese poder haciendo notar que el tratadista
Tiedeman, que lo ha examinado con relación a cada uno de los derechos
individuales, de la clave de sus soluciones en la regla citada de derecho civil
y en los principios de la justicia abstracta, tales como han sido desarrollados
bajo el régimen de las instituciones republicanas, manifestando que "nadie
tiene un derecho natural al goce de la propiedad o servicios de otro mediante
el pago de una compensación razonable, pues que es incuestionable el
derecho de rechazar tratos con otro, sean cuales fueren los motivos de ese rechazo"
(Tiedeman, "State and federal control of persons and property", I,
ps. 4, 5, 302, y siguientes).
23. -- Ese poder de policía, "que es un atributo de gobierno fundamentalmente
necesario para el público, pero tan fácilmente pervertido hasta
ser extremadamente peligroso para los derechos y la libertad del ciudadano";
según Campbell Black; ese poder que, como observaba el justicia Brewer,
"ha llegado a ser el refugio de cada atentado contra la propiedad privada
y al que se ha referido toda carga injusta contra el propietario que no podía
ser amparada en el poder de expropiación o en el de contribución"
(200, U. S., 600), ha sido delimitado por aquel tratadista en los siguientes
términos: "en derecho constitucional, su alcance está propiamente
limitado a autorizar leyes que sean necesarias para la preservación del
estado mismo, a asegurar el cumplimiento de sus legítimas funciones,
a la prevención y castigo del crimen, a la preservación de la
paz y el orden público, a la preservación y promoción de
la seguridad, moralidad y salud públicas y para la protección
de todos los ciudadanos del estado en el goce de sus justos derechos contra
el fraude y la opresión" ("Handbook of Am. Const. law.";
p. 390; Blackstone, 4, Com., 162; Cooley, "Const. Lim.", 7ª ed.,
p. 829 y 839).
24. -- Esta corte misma, poco tiempo después de su organización
tuvo ocasión de apreciar ese poder de policía, de que no se ocupó
Story, en su conocido comentario y que Marshall sólo incidentalmente
había mencionado en sus famosas decisiones ("Const. Dec.";
p. 537), y con motivo de la impugnación hecha a la ley de la provincia
de Buenos Aires que prohibió las corridas de toros, hizo constar que:
"la policía de la provincia está a cargo de los gobiernos
locales y se entiende incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer
lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos" (t.
7, p. 150; t. 101, p. 126; t. 134, p. 401).
25. -- Y con relación a esa legislación reglamentaria de la propiedad
y de la industria, en la causa Nogués Hnos. contra Tucumán, esta
corte hizo constar que no debe confundirse la restricción legislativa
de los derechos, encaminada a evitar perjuicios a terceros en el goce de otros
derechos anteriores a la Constitución o emanados de ella y de las leyes,
con la restricción tendiente a proporcionar al público en general
o a determinadas clases sociales, alguna ventaja o beneficio: en el primer caso,
la acción legislativa es, en absoluto, necesaria para la existencia misma
de la sociedad, que requiere la recíproca limitación de las actividades
humanas; en el segundo, nadie puede ser privado de su propiedad, coartado o
restringido en el uso de ella, sin previa indemnización, como está
expresamente dispuesto en el art. 17 de la ley fundamental (t. 98, p. 52, considerando
8°).
26. -- No se trata, «en el sub judice», de la propiedad de cosa
destinadas a un uso público o en que se encuentre comprometida la higiene,
moralidad o seguridad públicas («public health, morals of safety»);
o, como dice el codificador, de restricciones impuestas al dominio por sólo
el interés público, por la salubridad o seguridad del pueblo o
en consideración a la religión; ni de aquellas acciones privadas
de los hombres que de algún modo ofenden al orden y a la moral público
o perjudiquen a un tercero. Se trata simplemente de la "locación
de las casas, piezas y departamentos destinados a habitación, comercio
o industria"; es decir, a usos privados, en ejercicio de la libertad de
comerciar con el uso y disposición de la propiedad. Arrendar una casa,
pieza o departamento constituye, para el locador y locatario, un contrato privado
que no se convierte en acto de interés público por simple mandato
de la ley, y la ingerencia del estado dictando reglamentaciones policiales,
exige que los intereses del público en general y no los de una clase
particular lo requieran, "Porque es una regla que el poder de policía
no puede ser invocado para proteger a una clase de ciudadanos en contra de otra
clase, a menos que la ingerencia sea para la protección real de la sociedad
en general" (152, U. S., 133; "Ruling Case Law", VI, párr.
194). Por ello, el codificador limitaba la exclusividad del dominio en "el
predominio para el mayor bien de todos y de cada uno, del interés general
y colectivo, sobre el interés individual".
27. -- Las simples alternativas de la oferta y la demanda, comunes a todos los
negocios, no constituyen un privilegio de hecho que las entregue a la imposición
de precios por el gobierno. Y la doctrina del "monopolio virtual"
de la mayoría de la corte norteamericana en el conocido caso de los elevadores
de Chicago (Muun v. Yllinois, 94, U. S., 113), que dejaba toda propiedad y todos
los negocios en el estado a merced de una mayoría de su legislatura,
no cabe en nuestra Constitución, que ha prohibido expresamente sean alterados
los derechos que reconoce, y ha podido observarse con razón: "que
las constituciones modernas eran una limitación puesta a la soberanía
popular misma, mientras la Constitución exige al legislador que no puede
alterar lo que ella establece, al ejecutor de la ley que debe limitarse a lo
que ella prescribe, y aun al juez que ha de juzgar la ley misma que aplica,
en cuanto exceda los límites a la facultad de legislar señalados
por la Constitución" ("El redactor de la comisión, etc.",
de 1880, n° 6).
28. -- Toda ley puede, en general, ser considerada de interés público,
porque es teniendo en mira el bien común que se legisla. Pero si, para
obtener ese resultado, priva al propietario de sus bienes, debe indemnizarlo
previamente, con arreglo al párr. 2 del art. 17 de la constitución.
Si solamente restringe o limita algún derecho inherente a la propiedad,
como el de uso o goce, «jus fruendi», no hay realmente expropiación
en el sentido estricto de la palabra («taking», dicen los norteamericanos),
y en tal caso, en lo relativo a indemnización, hay que distinguir: a)
si la restricción es exigida por la preservación de la salubridad,
moralidad o seguridad públicas, cuando el uso de una cosa es inconciliable
con esas exigencias ineludibles de la comunidad, no procede indemnización,
porque nadie puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra el orden
público, y es condición implícita que han de cesar cuando
lleguen a encontrarse en oposición con éste; b) si la restricción
al derecho de propiedad responde simplemente al beneficio de algunos en detrimento
de otros, o, si se quiere, a la conveniencia del mayor número, en la
hipótesis de que el estado tuviera la facultad de imponerla, la indemnización
del perjuicio ocasionado sería procedente, en razón de que, según
el párrafo primero del mismo art. 17, "la propiedad es inviolable",
y dejaría de serlo si pudiera ser cercenada sin compensación,
para satisfacer la conveniencia de otros. En tales términos podría
sintetizarse la doctrina constitucional y la jurisprudencia nacional en esta
materia.
29. -- Nuestra Constitución, que en su preámbulo se propuso asegurar
los beneficios de la libertad civil y en su art. 33 mantiene explícitamente
los derechos y garantías derivados del principio de soberanía
del pueblo y de la forma republicana de gobierno, no admite la subordinación
absoluta del individuo a la sociedad y desecha la idea de un bienestar general
adquirido a expensas del derecho y de la libertad individual, que, en definitiva,
conducirán seguramente a un bienestar social más perfecto, no
obstante transitorias perturbaciones.
30. -- Finalmente, no sería aventurado prever que si se reconoce la facultad
de los poderes públicos para fijar el alquiler, o sea, el precio que
el propietario ha de cobrar por el uso de sus bienes, aunque sea un uso privado
y libre de toda franquicia o privilegio, ya sea voluntaria o involuntariamente,
"se cae en la constitución guaraní", que decía
Estrada, pues habría que reconocerles la de fijar el precio del trabajo
y el de todas las cosas que son objeto del comercio entre los hombres, o, como
se expresaba esta corte en 1903: la vida económica de la Nación
con las libertades que la fomentan, quedaría confiscada en manos de legislaturas
o congresos que usurparían por ingeniosos reglamentos todos los derechos
individuales hasta caer en un comunismo de estado, en que los gobiernos serían
los regentes de la industria y del comercio y los árbitros del capital
y de la industria privada (t. 98, p. 20, considerando 24°).
Por estos fundamentos, se declara que el art. 1 de la ley 11.157 es violatorio
de los arts. 14, 17 y 28 de la Constitución, y, en su consecuencia, se
revoca la sentencia apelada en la parte que ha sido objeto del recurso. -- Bermejo.
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