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Fallos Clásicos |
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El Condor Empresa de Transportes S.A c/ Buenos Aires, Pcia. de.
Sumarios:
1.- En un área de la actividad económica nacional de enorme impacto
social, como lo es el servicio público de transporte interjurisdiccional,
deben preservarse los valores de seguridad jurídica y de certeza en las
obligaciones tributarias de los prestadores, que sirvan de sustento a la calidad
y eficiencia de los servicios públicos y para l logro de ese objetivo,
nada mejor que ventilar -ante el Tribuna! Supremo Federal, en instancia originaria-
las alegaciones de los prestadores de tales servicios públicos, respecto
de la presunta incompatibilidad de las pretensiones impositivas de las distintas
provincias con los preceptos constitucionales federales.
2.- Considerando el nuevo rango asignado al tema por la Convención Constituyente
de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después
de la reforma, conduce a la conclusión de que la afectación del
sistema de coparticipación asume tal calidad la eventual violación,
por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la función
legislativa en. facultades impositivas propias, aunque esa transgresión
pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales.
En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia
del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio,
sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que “no
podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada”, de modo
que una hipotética transgresión a la ley local de adhesión
-y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectación
de las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter
local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse: la alteración
del sistema vigente en el orden nacional.
Suprema Corte:
—I—
El Cóndor Empresa de Transportes S.A. -quien invoca su condición
de permisionaria para la prestación del servicio público de transporte
interjurisdiccional de pasajeros y afines, otorgada por el Ministerio de Obras
y Servicios Públicos de la Nación conforme a la ley nacional N°
12.346-, promueve la presente acción declarativa, en los términos
del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
contra la Provincia de Buenos Ares, a fin de que se declare la inconstitucionalidad
del Impuesto a los Ingresos Brutos que dicho Estado local pretende aplicarle
por la actividad que desarrolla, con fundamento en el Código Tributario
de esa jurisdicción.
Manifiesta que la acción intentada tiene su origen en el reclamo que
le ha formulado la Dirección General de Rentas provincial para que abone
el referido tributo, respecto de períodos fiscales ya vencidos (v. Resolución
N° 215/98 a fs. 13/26), tal como se desprende del acta de verificación
que en fotocopia se acompaña (v. fs.27).
Cuestiona la existencia y alcances de las atribuciones que se ha arrogado el
Estado local demandado al ejercer su pretensión fiscal pues, si bien
es admisible —según dice- que las provincias regulen ciertos aspectos
del tránsito de mercaderías, no puede aceptarse que afecten el
transporte interjurisdiccional al punto de desnaturalizar su ejercicio, contrariando
el derecho de propiedad y la libertad de tránsito o comercio, e invadiendo
esferas propias del Gobierno Federal en violación de los artículos
17, 31 y 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, así como también,
el Régimen de la Coparticipación Federal de Impuestos estatuído
en la ley nacional 20.221 y sus modificatorias, pues constituye -a su entender-
un supuesto de doble imposición tributaria.
Arguye que, las tarifas vigentes en el transporte interjursidiccional que presta,
fueron fijadas, desde su origen, por la Subsecretaría de Transportes
del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación, organismo
que no contempló la incidencia que sobre ellas tendría la aplicación
del impuesto provincial a los ingresos brutos que aquí se impugna.
De lo anterior resulta que su aplicación conduce a que dicho gravamen
deba ser soportado exclusivamente por las permisionarias, con lo que, al quitarle
rentabilidad a la explotación del transporte interjurisdiccional, no
sólo se ocasiona un daño a su patrimonio -lo que motiva su interés
particular en el pleito-, sino también un perjuicio al propio servicio
público.
Indica asimismo que, debiendo tributar por la actividad que desarrolla Impuesto
a las Ganancias (leyes nacionales 20.628 y 22.016 y sus modificatorias), la
determinación a su respecto del gravamen local cuestionado configura
una hipótesis de doble imposición vedada por el artículo
9, inciso b), párrafo 2°, de la ley 20.221 que aprueba el Régimen
de Coparticipación Federal, cuyo principio básico, privilegiado
por el Legislador, es la imposibilidad de mantener o establecer impuestos locales
sobre la materia imponible sujeta a imposición nacional coparticipable
(t.o. según la ley 22.006).
En este contexto, V.E. corre vista a este Ministerio Público, por la
competencia, a fs.37 vuelta.
— II —
Atento a que la actora pretende que el Tribunal conozca en instancia originaria
de esta causa, con fundamento en precedentes que señala a fs. 29 vta./30,
estimo conveniente recordar la doctrina sentada por V.E. para los casos en que
se efectúan planteamientos de inconstitucionalidad de leyes, decretos
o actos provinciales.
Ya en Fallos: 176;315 (cons. 3°), V.E. señaló que “contra
las leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben
tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado:
a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones
extranjeras, o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional;b)
si se arguye que una ley es contraria a la constitución provincial o
un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia
provincial y c) si se sostiene que la ley, el decreto etc. son violatorios de
las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los
estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por el
recurso extraordinario del artículo 14 de la ley 48. En esas condiciones
se guardan los legítimos fueros de las entidades que integran el gobierno
federal, dentro de su normal jerarquía; pues carece de objeto llevar
a la justicia nacional una ley o un decreto que, en sus ‘efectos, pudieron
ser rectificados por la magistratura local” (confr. Fallos: 188:494; 209:329;
211:1327, 1405 y 1710; 240:210; 249:165; 259:343; 277:365; 289:144; 292:625
y más recientemente en 311:1588, cons.6 y 7 Fn re “Sol Bingo el
Provincia de Buenos Aires”, reiterada en Fallos: 311:2050 y 315:448, entre
muchos otros).
Cabe asimismo recordar que el Tribunal, al decidir respecto de su competencia
originaria en causas en que se cuestionaban tributos provinciales, ha hecho
aplicación, en numerosas oportunidades, de tal doctrina. Sentó
así los siguientes criterios:
Primero: cuando la acción entablada se fundó en el argumento de
que los gravámenes locales violaban directa y exclusivamente prescripciones
constitucionales de carácter nacional y lo medular de la disputa remitió
necesariamente a desentrañar el sentido y los alcances de uno o más
preceptos de esa naturaleza, la Corté declaró la procedencia de
su instancia originaria (confr. Fallos: 303 :928; 304:995, 1075 y 1129; y sentencia
in re “American Express Argentina S.A. c. Dirección Provincial
de Rentas de la Provincia de Buenos Aires”, del 18 de octubre de 1988,
publicada en Fallos: 311:2104).
Segundo: cuando la tacha planteó la ilegalidad, por cuanto los “tributos
violaban exclusivamente la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos,
sin efectuar impugnaciones concretas de carácter constitucional, el Tribunal
declaró que tal argumento no es suficiente para surtir su competencia
originaria, en virtud de que las leyes-convenio, esto es, normas como la citada,
de derecho intrafederal, hacen parte también, aunque con diversa jerarquía,
del derecho público local pues, al adherirse a dicho régimen por
ley una provincia, debe entenderse que la pretensión se funda en la posible
violación de la ley local de adhesión, por lo que su cuestionamiento
no habilita su competencia originaria, lo cual no obsta a que, oportunamente,
las cuestiones federales que puedan contener dichos pleitos se sometan al conocimiento
del Tribunal por las vías pertinentes (confr. sentencias in re T.151
XXIII. Originario. “Transportes Automotores Chevallier S.A. cfBuenos Aires,
Provincia de s/acción declarativa” publicada en Fallos: 314: de
acuerdo con el dictamen de este Ministerio Público del 30 de mayo de
ese año).
Tercero: cuando, para fundar la pretensión del actor, confluyeron los
planteamientos de inconstitucionalidad federal e ilegalidad del acto, por presunto
desconocimiento de lo dispuesto en la Ley de Coparticipación Federal
de Impuestos -que obliga, a las provincias adheridas a su régimen, a
no aplicar gravámenes locales análogos a los nacionales coparticipados-
la Corte declaró que la alegada violación de la Ley Convenio no
abre su competencia originaria, pues para habilitar dicha instancia es preciso
que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones federales,
otras que resultan ajenas a su competencia, ya que la eventual necesidad de
hacer mérito de ellas obsta a su radicación ante el Tribunal (confr.
doctrina de Fallos: 316:324 y 327 in re E. 88. XXIV. Originario “Expreso
Cañuelas Sociedad Anónima e/Buenos Aires, Provincia de s/acción
declarativa” y L.90. XXIII. Originario. “Lorentor S.A.I.C. c/ Buenos
Aires, Provincia de s/acción declarativa”, ambos pronunciamientos
del 16 de marzo de 1993; entre muchos otros no publicados en Fallos: M.683.
XXIV. Originario. “Micro Omnibus Norte S.A. c/Buenos Aires, Provincia
de s/acción declarativa” y T. 261. XXIV. Originario. “Transportes
Atlántida S.A.C. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa
sentencias deI 5 de agosto de 1993; S.36. XXIV. Originario. “S.A. Expreso
Sudoeste c/Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”, S.
259. XXVI. Originario. “S.A. Expreso Sudoeste e/Buenos Aires, Provincia
de s/acción declarativa”, E. 65. XXVI. Originario. “El Puente
S.A de Transportes e/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”,
E. 75. XXVI. Originario. “El Halcón S.A. de Transportes c/Buenos
Aires, Provincia de s/acción declarativa”, E. 107. XXVI. Originario.
“Expreso Cañuelas S.A. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción
declarativa”, T. 118. XXVI. Originario. “Transportes Atlántida
S.A.C. c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, T.345
XXVI, Originario. “Transportes Automotores La Estrella S.A. c/ Río
Negro, Provincia de s/acción declarativa” y T.346, XXVI, Originario.
“Transportes Automotores La Estrella S.A. e/ San Luis, Provincia de s/acción
declarativa”, del 22 de febrero de 1994 y T. 18. XXVIII. Originario “Transportes
Escalada S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”,
del 9 de agosto de 1994).
Cabe señalar que, en esta última línea de precedentes,
quedan comprendidas también varias causas en las que la Corte declaró
su competencia originaria, con carácter de excepción, a pesar
de haberse efectuado el doble cuestionamiento de inconstitucionalidad y de ilegalidad.
En ésas oportunidades V.E. expresó que “si bien el artículo
15 de la ley 20.221 dispone que incumbe a la Comisión Federal de Impuestos
decidir acerca de los reclamos que formulen los contribuyentes ante los respectivos
fiscos, tendientes a obtener la devolución de las sumas abonadas por
tributos ‘cuya exigencia contravenga las obligaciones asumidas por las
provincias adheridas al’ régimen de coparticipación federal,
ello no obsta -en las circunstancias del caso- al tratamiento íntegro
de los planteos de la actora”. Y agregó allí que “los
trámites ya cumplidos -producción de la prueba y alegatos de las
partes -sustentan la competencia originaria de la Corte en razones de economía
procesal vinculadas a la pronta terminación del proceso requerida por
la buena administración de justicia y la claridad de las obligaciones
tributarias de una empresa prestataria de servicios públicos” (confr.
doctrina de Fallos: 308:2153, cons. 3° y 4° in re “Aerolíneas
Argentinas Sociedad del Estado el Provincia de Buenos Aires”, del 13 de
noviembre de 1986; 314:1796, cons. 7° en la causa “Dirección
Provincial de Rentas de la Provincia Santa Cruz c/ Y.P.F.”, del 17 de
diciembre de 1991.
De todos modos, es menester poner de resalto que las dos causas recién
citadas correspondían a la jurisdicción originaria del Tribunal
ratione personae ya que tramitaron con anterioridad a la privatización
de “Aerolíneas Argentinas” y de “Yacimientos Petrolíferos
‘Fiscales”, por lo que la única forma de conciliar lo preceptuado
por el artículo 117 de la Constitución Nacional respecto de las
provincias, con la prerrogativa jurisdiccional que le asistía a tales
entes nacionales al fuero federal, sobre la base de lo dispuesto por el artículo
116 de la Ley Fundamental, era sustanciando la acción en esa instancia
(Fallos: 305:44 1 3 08:2054; 311:489; 3 12:389; 3 13:551, entre otros).
Cuarto: Se advierte un cambio jurisprudencial de la Corte -aunque no explícitamente
declarado en las decisiones de la mayoría- a partir de dos sentencias
del 30 de septiembre de 1993 in re “Satecna Costa Afuera S.A. c/ Provincia
de Buenos Aires” (Fallos: 316:2206) e in re L.34, XXIII Originario. “La
Internacional Empresa de Transporte de Pasajeros S.A.C.I.LF. c/ Chaco, Provincia
del si acción declarativa”.
En la primera de las causas citadas, este Ministerio Público había
dictaminado —con fecha 14 de diciembre de 1990- que V.E. no era competente
para conocer en instancia originaria, toda vez que el reclamo de la actora se
fundaba en un doble orden de razones: de inconstitucionalidad y de ilegalidad.
Se señaló, entonces, que la tacha de ilegalidad “se revela
como de aquellas cuestiones reservadas a la competencia originaria y específica
de la Comisión Federal de Impuestos . Prescindir del organismo específico
del régimen convencional de coparticipación impositiva, creado
para satisfacer el reclamo declarativo de ilegalidad que pretende la actora
en el sub examina, importaría desnaturalizar, por las razones expuestas,
los principios sobre los que reposa la jurisdicción originaria de V.E.
ratione materiae.
Se agregó, en el mismo parecer citado, que “El derecho invocado
por la actora (se sostenía que el tributo cuestionado violaba el art.
9, inciso “b”, segundo párrafo, de la Ley de Coparticipación
Federal) es así un derecho sujeto a los límites fijados por el
propio régimen convencional de coparticipación impositiva y d
hacerse valer ante el organismo específico del sistema, donde puede obtener
satisfacción su pretensión declarativa con un alcance que trasciende
incluso a las partes y beneficia a todos los contribuyentes comprendidos en
la hipótesis contemplada por la decisión. El resultado de esa
instancia obligatoria estatuída en el sistema legal, puede tomar inoficioso
el pronunciamiento de inconstitucionalidad que pretende la accionante, ultima
ratio del orden jurídico, al que sólo cabe acudir -ha declarado
V.E.- cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía
amparado por la Constitución, si no es a costa de remover el obstáculo
que representan normas de inferior jerarquía”.
Se recordó, en ese sentido, la doctrina del factor de argumento exclusivo
de la jurisprudencia norteamericana, que el Justicia Burger -siendo presidente
del Tribunal Supremo- al votar en disidencia en el caso “Moore y. City
of East Cleveland, Ohio” (431 u.s. 494 — 1977) explicitó,
al sostener que no es necesario pronunciarse acerca de la inconstitucionalidad
de una ley o reglamento cuando el caso puede ser resuelto satisfactoriamente
con otros argumentos. “Porque, de lo contrario, se obligaría al
tribunal judicial a pronunciarse sobre el planteo de inconstitucionalidad cuando
la solución podría encontrarse en otros motivos -también
alegados por la accionante- que tornarían inoficioso aquél”.
El Tribunal se apartó de la solución propiciada por el Ministerio
Público. En la decisión de la mayoría declaró que,
pese a fundarse la pretensión tanto en la inconstitucionalidad del impuesto
a los ingresos brutos por resultar violatorio de los incisos 9, 12 y 27 del
art. 67 de la Constitución Nacional; corno en la ilegalid4d por contrariar
el principio del régimen de coparticipación federal en cuanto
éste veda la doble imposición, “...nada obsta a que el Tribunal
entienda íntegramente en las cuestiones suscitadas tal como lo decidió
ante una situación análoga en el precedente citado (Fallos: 308:
2153) y, con su actual composición, en la causa D. 279, XXI, “Dirección
Provincial de Rentas de la Provincia de Santa Cruz e/ Yacimientos Petrolíferos
Fiscales si ejecución fiscal”, sentencia del 17 de diciembre de
1991” (considerando 3°).
Sin embargo, en los dos precedentes análogos a los que alude la Corte,
esto es, “Aerolíneas Argentinas” y “Dirección
Provincial de Rentas de Santa Cruz”, la admisión de la jurisdicción
originaria se había justificado en razones de economía procesal.
Por otra parte -aún cuando el Tribunal no lo declara expresamente- ambas
causas le correspondían ratione personae ya que tanto Aerolíneas
Argentinas cuanto Yacimientos Petrolíferos Fiscales -aún no privatizadas-
eran entes nacionales con derecho al fuero federal. En cambio, Satecna Costa
Afuera S.A. era una empresa privada en litigio con la Provincia de Buenos Aires.
Pero fue en los votos en disidencia de los Dres. Boggiano, Fayt y Levene (h),
por una parte y, por la otra, del Dr. Belluscio, donde se advierte el cambio
jurisprudencial que he mencionado ut supra. Ello es así, por cuanto en
el considerando 2° de los respectivos votos, se declara que, sin perjuicio
de las facultades atribuídas a la Comisión Federal de Impuestos
(art. 15 de la ley 20.221), y al criterio adoptado por el Tribunal en Fallos:
303: 2069 y en “Austral Líneas Aéreas S.A. c/ Mendoza, Provincia
de si repetición” “nada obsta en las circunstancias del caso
al tratamiento íntegro de los planteos de la actora pues en el sub—judice
la demanda declarativa tiene sustento principal en la incompatibilidad de la
pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales.
Además, tal solución es la que mejor satisface indudables razones
de economía procesal vinculadas con la pronta terminación del
proceso y con la claridad de las obligaciones tributarias de una empresaprestataria
de servicios públicos” (énfasis, ‘agregado al original).
En la segunda de las causas citadas, “La Internacional”, la Corte
se remitió a la solución adoptada en “Aerolíneas
Argentinas” (Fallos: 308: 2153) y en “Satecna Costa Afuera S.A”
y decidió tratar integralmente los agravios (de inconstitucionalidad
y de ilegalidad) en instancia originaria. El señor Ministro Dr. Augusto
C. Belluscio, en su voto en disidencia, reiteró el concepto vertido en
la causa anterior, fallada en el mismo día, ‘en el sentido que
la demanda declarativa tiene sustento principal en la incompatibilidad de la
pretensión impositiva provincial con los preceptos constitucionales”.
Un año después, la Corte falló in re E. 20, XXIII Originario.
“El Libertador S.A.C.I. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción
declarativa” (sentencia del 20 de diciembre de_1994), en un caso similar
que tramitó en instancia originaria. En el considerando 10 del voto concurrente
de los Ministros doctores Fayt, Boggiano y Levene (h) y en el considerando 10
de la disidencia de los Ministros doctores Moliné O’ Connor y Petracchi
y del Señor Presidente Dr. Nazareno se hizo mérito de la configuración
de las mismas circunstancias procesales de excepción contempladas en
Fallos: 308: 2153, es decir, “Aerolíneas Argentinas”.
Por último, más recientemente, en la sentencia del 8 de septiembre
de 1998 in re C. 130 XXIX, Originario. “Cooperativa de Trabajo Transportes
Automotores de Cuyo T.A.C. Limitada el Mendoza, Provincia de si acción
declarativa”, V.E. admitió su jurisdicción originaria, sin
más fundamentación que la referencia a los artículos 116
y 117 de la Constitución Nacional.
Sólo en el considerando 3° del voto concurrente de los Ministros
doctores López y Vázquez, se reitera la inexistencia de óbice
alguno para que el Tribunal entienda en la causa, de conformidad con la doctrina
de Fallos: 308: 2153 (considerandos 3° y 4°) es decir, las razones de
economía procesal y la claridad de las obligaciones tributarias de una
empresa prestataria de servicios públicos.
II
A esta altura del análisis que vengo realizando, de los precedentes de
la Corte en la materia del sub examine, tengo para mí que el cambio jurisprudencial
que he descripto en el acápite anterior (cuarto criterio), implica que
el Tribunal ha removido el obstáculo que, para surtir su competencia
originaria, constituía el doble planteamiento de inconstitucionalidad
federal y de ilegalidad del tributo local, por presunta violación de
la ley-convenio de coparticipación impositiva.
A mi modo de ver, V.E. ha privilegiado el carácter netamente federal
de la materia, esto es, el transporte interjurisdiccional, tutelado por la cláusula
comercial de la Constitución Nacional (art. 75, inciso 13), por sobre
la naturaleza local de las normas de la ley — convenio presuntamente)
desconocidas por el tributo cuestionado.
En un área de la actividad económica nacional de enorme impacto
social, como lo es el servicio público de transporte interjurisdiccional,
estima esta Procuración General que deben preservarse los valores de
seguridad jurídica y de certeza en las obligaciones tributarias de los
prestadores, que sirvan de sustento a la calidad y eficiencia de los servicios
públicos (art. 42, Constitución Nacional).
Para el logro de ese objetivo, nada mejor que ventilar -ante el Tribuna! Supremo
Federal, en instancia originaria- las alegaciones de los prestadores de tales
servicios públicos, respecto de la presunta incompatibilidad de las pretensiones
impositivas de las distintas provincias con los preceptos constitucionales federales.
La solución que ahora propicia este Ministerio Público —en
consonancia con el nuevo criterio jurisprudencial de la Corte, insinuado en
la reseña de Fallos del acápite II- no debe interpretarse como
limitación de las autonomías provinciales, toda vez que la Corte
constituye el fuero natural de las provincias argentinas (art. 116 y 117 C.N.)
y sus competencias -por provenir de la propia Constitución- no son susceptibles
de ampliarse, ni restringirse o modificarse, mediante normas legales (Fallos:
180:176; 270:78; 280:176; 302:63; 308:2356; 3 10:1074; 3 14:94 y 240; 3 15:1892;
3 16:965, entre muchos otros).
Por otra parte, tanto la Nación como los Estados locales y también
los contribuyentes, tienen acceso a la vía del régimen convencional
de coparticipación federal, con su organismo fiscal específico
—la Comisión Federal de Impuestos-, para obtener satisfacción
a sus pretensiones declarativas por presuntos incumplimientos a las obligaciones
emergentes de la Ley Convenio, cuando sus agravios no tienen sustento principal
en la incompatibilidad de la pretensión impositiva provincial con los
preceptos constitucionales federales.
-IV-
Habida cuenta de lo expuesto y, toda vez que en la causa sub—examine,
se cuestiona principalmente la inconstitucionalidad del Impuesto a los Ingresos
Brutos de la Provincia de Buenos Aires sobre la actividad de transporte interjurisdiccional
que presta la actora, opino que corresponde declarar la competencia originaria
del Tribunal para conocer de ella. Buenos Aires, 26 mayo de 1999.- NICOLÁS
EDUARDO BECERRA.-
Buenos Aires, 7 de Diciembre del 2001.-
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que la parte actora, en su carácter de permisionaria para la
prestación del servicio público de transporte interjurisdiccional,
inicia acción declarativa para que se declare la inconstitucionalidad
del gravamen sobre ingresos brutos que la Provincia de Buenos Aires pretende
aplicar sobre esa actividad. El fundamento de la petición radica en que
la conducta fiscal de la demandada viola “los arts. 31 y 67 inc. 12 (al
tiempo de la demanda, actualmente art. 75 inc. 13) de la Constitución
Nacional y el régimen de coparticipación federal estatuido en
la ley nacional n° 20.221 y modificatorias...”.
Invoca la competencia originaria del Tribunal “dado que en la causa es
parte una provincia y la cuestión en deba te -distribución de
competencias entre la Nación y los esta dos locales para gravar materias
imponibles y el alcance asignado a la ley de coparticipación de impuestos-
tiene manifiesto contenido federal”.
2°) Que de lo expuesto se desprende que el reclamo se sustenta en un doble
orden de razones: por un lado, la inconstitucionalidad del gravamen y por otro
su ilegitimidad, a la luz de las disposiciones de la ley de coparticipación
federal. De tal modo, el planteo guarda analogía con lo considerado por
esta Corte en numerosos precedentes de los que hace mérito el señor
Procurador General en su dictamen (fs. 40/40 vta.). Allí se afirmó,
en sustancia, que las leyes-convenio hacen parte, aunque con diversa jerarquía,
del derecho local y que esa condición asume en el campo del derecho público
provincial la ley de coparticipación federal, por lo que su violación
no abre la instancia originaria ante esta Corte. Se dijo también el.
cobro del impuesto no constituye una causa civil, por ser una carga impuesta
a personas o cosas con un fin de interés público, y su percepción,
un acto administrativo, y sólo cabe discutir en instancia originaria
la validez de un tributo cuando es atacado exclusivamente como contrario a la
Constitución Nacional (confr. Fallos: 314:862, entre otros)
Igualmente se sostuvo que para habilitar la instancia originaria de esta Corte
es preciso que en la demanda no se planteen, además de las cuestiones
federales, otras que resultarían ajenas a su competencia, ya que la eventual
necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su radicación ante
este Tribunal (Fallos: 249:165; 314:620 y 810).
3°) Que, en algunos supuestos y a partir del caso de Fallos: 308:2153, no
se declinó la competencia originaria, con fundamento en circunstancias
por cierto excepcionales y que respondían a importantes razones de economía
procesal, como aconteció en Fallos: 316:2206 donde, tanto en el voto
de la mayoría como en el de la minoría, se invocaron tales razones
(considerandos 2° y 3°, respectivamente; en igual sentido causa L.34.XXIII.
“La Internacional Empresa de Transportes SACIF c/ Chaco, Provincia del
si acción declarativa”, de la misma fecha). Más adelante,
en la causa “El Libertador S.A.C c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción
declarativa” (Fallos: 321:2517), la Procuración General de la Nación
justificó por los mismos motivos la radicación del caso en esta
instancia, la que fue aceptada sin perjuicio de las diferentes posiciones de
los jueces del Tribunal acerca de la cuestión de fondo.
Tan recientemente, en “Cooperativa de Trabajo Transportes Automotores
de Cuyo T.A.C. Ltda. c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa”
(Fallos: 321:2501), este Tribunal mantuvo el criterio de admitir su competencia
originaria conforme a la doctrina de Fallos: 314:862, en razón de que
la demanda tenía como fundamento exclusivo la tacha de inconstitucionalidad.
4°) Que, no obstante lo expuesto, y sin perjuicio de las razones por las
que el señor Procurador General propicia que se mantenga la competencia
originaria de esta Corte en materias que involucran el transporte interjurisdiccional
y exigen las obligaciones tributarias que deben afrontar quienes prestan ese
servicio público -sobre las que se volverá infra la reforma constitucional
de 1994 exige un nuevo examen de los fundamentos en los que radica la asunción
de dicha competencia.
5°) Que el art. 75 de la Constitución Nacional -antes art. 67- introdujo
modificaciones sustanciales en el tratamiento de la coparticipación federal
de impuestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asignación
de rango constitucional a dicha materia.
En efecto, el mencionado art. 75, en su inciso e), establece que son coparticipables
los impuestos indirectos internos y los directos creados por el Estado Nacional.
Prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre
la Nación y las provincias, a efectos de instituir regímenes de
coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos. Esa ley tendrá como cámara
de origen al Senado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada,
no podrá ser modificada unilateralmente ‘ni reglamentada y será
aprobada por las provincias. La norma constitucional fija diversas pautas para
la distribución de los recursos y prevé la creación de
un organismo fiscal federal, que tendrá a su cargo el control y fiscalización
de lo establecido. Al respecto, la cláusula transitoria sexta dispuso
que ese régimen de coparticipación y la reglamentación
del organismo fiscal federal debían ser establecidos antes de la finalización
del año 1996.
6°) Que, como surge de lo expuesto, la Ley Fundamental regula actualmente
tanto los aspectos sustanciales como los instrumentales de la coparticipación
federal de impuestos, a la vez que delega en el Congreso de la Nación
la determinación de las pautas para su distribución.
7°). Que, según lo afirma el convencional Masnatta, existió
consenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacional,
hasta entonces reservado al ámbito normativo federal y de derecho público
local, mediante el sistema de las leyes convenio. Esa incorporación es
calificada por el citado convencional como “constitucionalización”
de la materia en examen (“Inserción solicitada por el convencional
Masnatta sobre ‘Régimen Federal y Régimen de Coparticipación’,
entregada en Secretaría Parlamentaria en la Sesión Plenaria n°
28, tomo VI, página 5618”, que obra en fs. 7109 y sgtes. del tomo
VII de la “Obra de la Convención Nacional Constituyente, 1994”,
La Ley S.A., 1998).
8°) Que el nuevo rango asignado al tema por la Convención Constituyente
de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después
de la reforma, conduce a la conclusión de que la afectación del
sistema así establecido involucra, en principio, una cuestión
constitucional.
9°) Que -en ese orden de ideas- asume tal calidad la eventual violación,
por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la función
legislativa en. facultades impositivas propias, aunque esa transgresión
pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales.
En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia
del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio,
sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que “no
podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada”, de modo
que una hipotética transgresión a la ley local de adhesión
-y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectación
de las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter
local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse: la alteración
del sistema vigente en el orden nacional.
10) Que esta Corte hizo mérito, en diversas oportunidades, de los pactos
que constituyen manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación,
tendiente a establecer, mediante la participación concurrente del Estado
Nacional y de las provincias, un programa destinado a adoptar una política
uniforme en beneficio de los intereses nacionales y locales. Así, en
Fallos: 322:1781 -con cita de Fallos: 173:9- ponderó la vocación
de la Constitución Nacional crea dora de “una unidad no por supresión
de las provincias. . .sino por conciliación de la extrema diversidad
de situación, riqueza, población y destino de los catorce estados
y la creación de un órgano para esa conciliación, para
la protección y estímulo de los intereses local cuyo conjunto
se confunde con la Nación misma”, consagrando el principio de “hacer
un solo país para un solo pueblo”.
11) Que, en misma causa, se calificó a tales pactos -conforme a la doctrina
de Fallos: 314:862- como integrantes del derecho intrafederal. Se dijo allí
-con referencia al “Pacto Federal para el Empleo, la Producción
y el Crecimiento”- que, una vez ratificados por la legislatura local,
se incorporan “al derecho público interno de cada estado provincial
aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de
ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores
de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa
gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenio celebrados
entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico
dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no
es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes. . .“
(considerando cuarto).
12) Que a las especiales características de esos pactos, como actos complejos
dentro del sistema normativo federal, se suma la expresa regulación constitucional
en materia de coparticipación federal de impuestos a que se hizo referencia,
supra y que resulta determinante para el trata miento de cuestiones como la
introducida en el sub lite.
Así, en el caso se plantea un conflicto entre normas locales -la que
crea el tributo y la que adhirió al régimen de coparticipación
federal-, que se traduciría en la afectación de la ley convenio
en la materia, por invocarse la superposición entre un tributo local
y otro sujeto al mencionado régimen de distribución de recursos.
La cuestión ha sido presentada de manera que confronta con el actual
complejo normativo constitucional, en tanto supone la violación del impositiva
ideal que ha sido incluida en el convenio de coparticipación federal.
13) Que, desde esa óptica, no existe ya en el caso obstáculo para
que este Tribunal conozca en su instancia originaria, pues el conflicto, tal
como ha sido planteado por la— actora en su demanda, no involucra cuestiones
cuyo tratamiento corresponda a los tribunales locales, más allá
de la naturaleza de las leyes que confrontan con la norma federal y confrontan
las cláusulas constitucionales que rigen el tema. Ello, sin perjuicio
de la existencia de otra cuestión federal, invocada por la demandante
como la afectación de la llamada “cláusula comercial”,
derivada de la ausencia de rentabilidad del transporte interjurisdiccional por
efecto de la superposición de los tributos coparticipados con los locales.
14) Que, por otra parte, no cabe desatender las razones expuestas por el señor
Procurador General de la Nación en apoyo de una solución que concurre
con la aquí adoptada, que hacen mérito de la necesidad de preservar
los valores de seguridad jurídica y de certeza en la determinación
de las obligaciones tributarias de quienes prestan servicios públicos
interjurisdiccionales, materia esencialmente federal. En tal sentido, como se
señala en el dictamen aludido, no existe afectación de las autonomías
provinciales, toda vez que la Corte constituye el fuero natural de las provincias
argentinas, a la vez que se mantiene el organismo federal de fiscalización
y control -ahora con rango constitucional- en la ejecución del régimen
de coparticipación federal, cuando los reclamos no tienen sustento’principal
en la incompatibilidad de la pretensión impositiva preceptos con los
preceptos constitucionales federales.
Por ello, y lo dictaminado -en lo pertinente por el señor procurador
General de la Nación, se declara procedente la competencia originaria
de este Tribunal. Notifíquese. JULIO S. NAZARENO.- EDUARDO MOLINE O´CONNOR.-
CARLOS S. FAYT (en disidencia).- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ANTONIO BOGGIANO.-
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia).- GUILLERMO A. F. LOPEZ.- GUSTAVO
A. BOSSERT (en disidencia).- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT, DON
EN1 SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1°) Que la parte actora, en su carácter de permisionaria para la
prestaci6n del servicio público de transporte interjurisdiccional, inicia
acción declarativa para que se declare la inconstitucionalidad del gravamen
sobre ingresos brutos que la Provincia de Buenos Aires pretende aplicar sobre
esa actividad. El fundamento de la petición radica en que la conducta
fiscal de la demandada viola “los arts. 31 Y 67 inc. 12 (al tiempo de
la demanda ya art. 75 inc. 13) de la Constitución Nacional y el régimen
de coparticipación federal, estatuido en la ley nacional n° 20.221
y modificatorias. ..“.
Invoca la competencia originaria del Tribunal dado que en la causa es parte
una provincia y la cuestión en deba te -distribución de competencias
entre la Nación y los esta dos locales para gravar materias imponibles
y el alcance asignado a la ley de coparticipación de impuestos- tiene
manifiesto contenido federal”.
2°) Que de lo expuesto se desprende que el reclamo se sustenta en un doble
orden de razones: por un lado, la inconstitucionalidad del gravamen y por otro
su ilegitimidad a la luz de las disposiciones del régimen de coparticipación
federal. De tal suerte, la situación es análoga a la considerada
por esta Corte en Fallos: 316:324 y 327 y en los numerosos precedentes de los
que hace mérito el dictamen del señor Procurador General (ver
fs. 40/40 vta.). Allí se afirmó con argumentos cuya sustancia
no se vio alterada por ningún pronunciamiento ulterior “que este
Tribunal ha establecido que las leyes-convenio hacen parte, aunque con diversa
jerarquía, del derecho local y esa condición asume en el campo
del derecho público provincial la ley de coparticipación federal,
por lo que su alegada violación no abre la instancia originaria de esta
Corte” y asimismo que se “ha sostenido que la argumentación
de que el impuesto gravita sobre la rentabilidad y se superpone con la materia
imponible del impuesto coparticipado de las ganancias no es suficiente para
surtir la competencia originaria de la Corte. En efecto, el cobro de impuesto
no constituye una causa civil, por ser una carga impuesta a personas o cosas
con un fin de interés público, y su percepción, un acto
administrativo (Fallos: 304:408), y sólo cabe discutir en instancia originaria
la validez de un tribu to cuando es atacado exclusivamente como contrario a
la Constitución Nacional (confr. causas: T.l5l.XXIII. ‘Transportes
Automotores Chevallier S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de si acción declarativa’
del 20 de agosto de 1991 314:862]; T.146.XVII. ‘Tomatti, Armando H. c/
Poder Ejecutivo s/ demanda contencioso administrativa’ del 25 de abril
de 1978 [ 300:450))”.
Igualmente, se dijo que “para habilitar la instancia prevista en los artículos
100 y 101 (arts. 116 y 117) de la Constitución Nacional -cuando en la
causa es parte una provincia- es preciso que en la demanda no se planteen, además
de las cuestiones federales, otras que resultarían ajenas a su competencia,
ya que la eventual necesidad de hacer mérito de ellas obsta a su radicación
ante este Tribunal por la vía intentada (Fallos: 249:165; A.79.XXIII.
‘Aquino, Virginia Clara c/ Chaco, Provincia del, y otro s/ ejecutivo’
del 13 de agosto de 1991 [ 314:810]; S.300.XXIII. ‘Sideco Americana [
314:810]; S.300.XXIII. ‘Sideco Ameri cana S.A.C.I.I.F. c/ Chubut, Provincia
del si ejecutivo’ del 18 de junio de 1991 [ 314:620])”.
3°) Que en algunos supuestos y a partir del caso de Fallos: 308:2153, no
se declinó la competencia originaria con fundamento en circunstancias
por cierto excepcionales y que respondían a importantes razones de economía
procesal como- aconteció en Fallos: 316:2206; donde, tanto en el voto
de la: mayoría como en el de la minoría, se invocaron tales razones
(considerandos 2° y 30 respectivamente; en igual sentido caúsa L.34.XXIII.
“La Internacional Empresa de Transportes SACIF c/ Chaco, Provincia del
s/ acción declarativa”, de la misma fecha). M adelante en la causa
“El Libertador S.A.C.I. C/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción
declarativa” (Fallos: 321:2517), en la cual la propia Procuración
General de la Nación justificó por iguales motivos la radicación
del caso en esta instancia, los votos de los jueces Levene (h), Fayt, Boggiano,
Nazareno, Moline Q’Connor y Petracchi mantuvieron, desde sus posturas
diversas en la materia de fondo, igual criterio por entender que concurrían
aquellas antedichas circunstancias, sin que pueda extraerse de los restantes
votos el abandono de la doctrina recordada en el considerando 2° de esta
resolución por cuanto ello no podría inferirse, como se sugiere
en el dictamen del señor Procurador General, de un modo implícito.
4°) Que la prueba más concluyente de que en casos semejantes al presente
el Tribunal mantuvo ese criterio -cuyo soporte doctrinario puede encontrarse
en Fallos: 314:862- lo es la decisión adoptada en la causa “Cooperativa
de Trabajo” (Fallos: 321:2501) donde se admitió la competencia
por cuanto la demanda tenía como exclusivo la tacha de in constitucionalidad.
5°) Que por último reste aclarar que la resolución adoptada
en el presente no obsta a que las cuestiones de orden federal que se susciten
en la causa, sean resueltas por las vías naturales que para tal fin prevé
el art. 14 de la ley 48 (confr. E.163.XXXIV. “Empresa de Combustibles
Zona Común S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa”,
pronunciamiento de]. 22 de junio de 1999, entre muchos otros).
Por ello, y oído el señor Procurador General, e resuelve: Declarar
que la presente causa no pertenece a la competencia originaria de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación.- Notifíquese. CARLOS S. FAYT.- GUSTAVO
A. BOSSERT.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
