Fallo Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad
Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad
Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521
Buenos Aires, 27 de mayo de 1999.
Vistos los autos: "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación)
c/ Universidad Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521".
Considerando:
1) Que la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, en lo que
aquí interesa, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de
los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95. Asimismo hizo
lugar a las observaciones promovidas por el Ministerio de Cultura y Educación
a los arts. i 7, 23, inc. b; 48, inc. c, y 62 del Estatuto de la Universidad
de Luján. Contra tal pronunciamiento la citada universidad interpuso
recurso extraordinario, que fue concedido por estar en juego la inteligencia
de preceptos constitucionales y el alcance de normas federales y rechazado en
cuanto a la impugnación de arbitrariedad, lo que dio origen al recurso
de hecho que tramita por expediente E.4.XXXIlI.
2) Que el recurrente reclama la apertura del recurso federal y la revocación
de la sentencia apelada por cuanto el tribunal a qua: a) no ha considerado el
alcance y contenido de la autonomía universitaria después de la
reforma constitucional; b) ha interpretado indebida- mente los límites
de la facultad regulatoria del Poder Legislativo; c) no ha considerado que la
obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y
79 de la ley 24.521, vulnera la garantía constitucional incorporada al
inc. 19 del art. 75 de la Carta Magna y, aun cuando fueran válidos, nada
expuso acerca de los límites de la competencia del Poder Ejecutivo para
impugnar los estatutos; d) pondera los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 en cuanto
a su razonabilidad prescindiendo de que su parte los tachó de inconstitucionales
por vulnerar la autonomía universitaria; e) omite pronunciarse sobre
la validez constitucional del decreto 499/95; f) ha incurrido en arbitrariedad
al admitir la impugnación de los arts. 17, que determina que el alumno
tiene derecho a que se le imparta la enseñanza gratuita, y 62 del estatuto,
que establece que el control en materia económico- financiera sólo
consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del
gasto.
3) Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente
para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se halla en tela
de juicio la interpretación de normas de carácter federal -ley
24.521 y art. 75, incs. 18 y 19, de la Constitución Nacional- y la decisión
recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones del recurrente.
Cabe agregar que los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte
sobre arbitrariedad habrán de ser tratados en forma conjunta pues ambos
aspectos guardan entre sí estrecha conexidad (Fallos: 308:1076; 314:1460,
entre otros).
4) Que la decisión del caso lleva necesariamente a dilucidar, en primer
término, si las normas de la Ley de Educación Superior cuestionadas,
dictadas por el Congreso Nacional en uso de las facultades conferidas por el
art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, lesionan la autonomía
universitaria consagrada en el art. 75, inc. 19, de la reciente reforma constitucional.
5) Que, en primer lugar, ha de recordarse la reiterada doctrina de esta Corte
en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición
legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas
funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello,
debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 288:325:290:83;
292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y 1149; 311:394; 312:122 y
435, entre muchos otros), y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia
con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable
(Fallos: 285:322).
6) Que, con anterioridad a la reforma constitucional, la legislación
universitaria tuvo su marco específico en el art. 67, inc. 16, según
el cual era atribución del Congreso dictar "planes de instrucción
general y universitaria".
7) Que el Congreso, en uso de las atribuciones conferidas por la Constitución
Nacional, consideró conveniente delegar parte de esa competencia en las
propias universidades. Desde este punto de vista la llamada "autonomía
universitaria" no era sino una consecuencia de la delegación legislativa
que, como tal, no sólo podía ser retomada en cualquier momento
por el órgano delegante sino que debía, además, someterse
a los límites y condiciones impuestas por éste.
8) Que mediante la reciente reforma constitucional se encomendó al Congreso
"sancionar leyes de organización y de base de la educación.
que garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales"
(art. 75, inc. 19, 3er. párrafo).
9) Que la reforma constitucional, si bien encomendó al Congreso Nacional
dictar normas que aseguren la autonomía de la universidad, no definió
su contenido. Ello conduce necesariamente al examen del debate en el seno de
la Convención reformadora, a efectos de verificar el alcance que el constituyente
quiso asignar al concepto de "autonomía".
10) Que el miembro informante por la mayoría, convencional Rodríguez,
al invocar la autoridad de Carlos Sánchez Viamonte, expresó que
la autonomía universitaria "consiste en que cada universidad nacional
se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas
o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores,
fije el sistema de nombramientos y disciplina interna. Todo esto sin interferencia
alguna de los poderes constituidos que forma el gobierno del orden político,
es decir, del Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto
al Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los
problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad.
La autonomía universitaria es el medio necesario para que la universidad
cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad
específica, la creación mediante la investigación y la
distribución democrática del conocimiento en todas las ramas del
saber mediante la docencia y la extensión" Diario de Sesiones de
la Convención Nacional Constituyente, págs. 3183,3184).
11) Que el constituyente, tal como se advierte, no ha venido sino a recoger
un concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido
de que la autonomía universitaria implica libertad académica y
de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad
que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación
de su claustro docente y autoridades. En tal sentido ha dicho el Tribunal en
el precedente de Fallos: 314:570 voto concurrente de los jueces Belluscio y
Petracchi) que la universidad se encuentra protegida -dado su carácter
de entidad de cultura y enseñanza- por un doble orden de libertades.
En primer lugar, por una libertad académica referente a la organización
y el gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita
alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad
doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes "poner en
cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo
cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas
de versiones establecidas" CGarcía de Enterría, Eduardo "La
autonomía universitaria" Revista de Administración Pública
-CR.A.P.)- Madrid, NQ 117, pág. 12). En definitiva, el constituyente
no introdujo innovaciones en el concepto de autonomía, sino que reiteró
los alcances de ésta de acuerdo con los lineamientos de la doctrina elaborada
por esta Corte en el fallo citado.
12) Que por su parte la autarquía es complementaria del término
anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue
claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere
a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es
decir, la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les
asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios. previstos en la
ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener,
administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia
del ejercicio de sus funciones.
13) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de
acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario
desentrañar la competencia que la Constitución le confirió
al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones
a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía
de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula
citada.
14) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18,
de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado
de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma,
se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y
la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así
las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad
a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido
por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar
leyes de organización y de base de la educación, que consoliden
la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e
imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable
del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva
y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
15) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el
art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatenderse de la
educación pues el constituyente le confió con carácter
propio una materia que constituye, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales
de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal
del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar
el derecho a la educación y estructurar un sistema educativo permanente.
Por mandato constitucional el Congreso está obli- gado a definir el modelo
institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de
determinados principios y garan- tías que también se hallan insertos
en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía
constitucional, tales como la igual- dad de oportunidades y posibilidades, la
no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar
el acceso ala educación supe- rior según la capacidad tal como
ha sido reconocido recientemente en Fallos: 319:3148 (causa "Monges").
16) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria
a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría
a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento
de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos,
habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son
los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho a la educación
(art. 13, inc. 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal
de Derechos Humanos; ~ art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos).
17) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus
estatutos y demás normas de funcionamiento interno no supone en modo
alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que
le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta
que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades
que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar
las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más
adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
18) Que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reciente reforma
constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico
en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es
por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola
a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto
de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la
constitución ya la formación del Estado general que ahora integran.
19) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente,
el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia
del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal
sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié
quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía
institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la
académica... pero no le voy anegar al Congreso la posibilidad de que
dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como
negar la historia de las atribuciones federativas de la república".
En el mismo sentido el convencional Ló- pez de Zavalía afirmó
que "...las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder,
siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones
de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente).
.
20) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer
de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete
su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos
necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la
libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11.
El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá
determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los
constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía
de aquéllas.
21) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse
en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior,
excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
22) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos
de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía
universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria
ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través
de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación
la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara
Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación
de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien
ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete
sobre las entidades universitarias, de la norma impugnada surge que no es aquel
quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial
al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas jurídico-
institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse
a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (confr.
causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado Nacional
sI art. 34 de la ley 24.521 ", fallada el 22 de diciembre de 1998). En
tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez
constitucional de tales normas.
23) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art.
53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone
el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes
claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto,
cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos
de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera
alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario,
ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto
de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc. 18, de la
Constitución Nacional.
24) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de
los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía,
sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos
estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición
predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica
no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable
que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación
suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las
dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica
y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía
universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que
la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente
la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se
traduce en un criterio específico de planificación de la educación
superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio
de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
25) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos
de representación del personal docente y las demás condiciones
que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad
del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente
esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto
del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones,
ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las
normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos:
312:435).
26) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de
tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación
a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del Estatuto de la Universidad de Luján
-en cuanto establece una representación diferente a la establecida por
la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a qua.
27) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió
en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del
decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió
concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en
el art. 99, inc. 29, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 29),
la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la
norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente
ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse
a un tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como
ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar
que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización
y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo
acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso
y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes
y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder
Ejecutivo.
28) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación
al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno
tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..."
remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la
fecha en la causa E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C.
-art. 34 ley 24.521-" -voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor,
Boggiano y López- a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón
de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución
apelada.
29) Que el recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido
la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que
el control en materia económico financiera "sólo consistirá
en la verificación a posteriori de la realidad del gasto...". En
tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación
incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto
ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con
el art. 63 de dicho cuerpo legal.
30) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas
en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación
si observa estatuto de la U .N .S. (art. 34, ley 24.521)" a cuyos fundamentos
-en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto,
frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art.
59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad
pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación
de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando
su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación
posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que
la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente
en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera"
Cart. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el
art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe
la aplicación del régimen general de ~ 1"~
contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes
reales, así como lo relativo a los alcances de las responsabilidades
de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto
de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de
la ley 24.156 Cconfr. considerando 21 del fallo citado).
31) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el
art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete a la legislación
nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad,
restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de
conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones,
corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el
tribunal a quo en cuanto admitió la objeción que formuló
el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto
en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia
en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito
de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese,
agréguese la queja al principal y remítase.
JULIO S. NAZARENO -EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR- CARLOS S. FAYT (en disidencia
parcial) -AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO ( en disidencia parcial) -ANTONIO BOGGIANO
-GUILLERMO A. F. LÓPEZ -ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ (por su voto) .
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO V AzQUEZ
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 8 inclusive, del voto
de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano y López.
9) Que son muchos los alcances de la expresión "autonomía
universitaria" y diferentes las maneras de receptar la amplitud de su ejercicio.
Es que más allá de lo ritual de una cuestión semántica,
lo cierto es que la expresión se ha prestado a un sinnúmero de
acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el
fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país (conf. voto del
juez Vázquez en la causa E.63.XXXII. "Estado Nacional (Ministerio
de Cultura y Educación de la Nación) formula observación
estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-", considerando 82). Así, conforme
con lo señalado recientemente por esta Corte Suprema (confr. causa "Monges"
-Fallos: 319:3148-, voto del juez Vázquez), desde aquellos tiempos y
hasta la actualidad, el propósito ha sido el mismo, el cumplimiento de
los altos fines de promoción, difusión y preservación de
la ciencia y la cultura, tendiente a que alcancen la mayor libertad de acción
compatibles con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento.
La expresión autonomía universitaria debe pues ser interpretada
más allá de su sentido técnico, -potestad de todo sujeto
titular de decisión de establecer sus propias reglas de acción
en un ámbito de libertad definido como autodeterminación-, trascendiendo
el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal
de independencia, plasmado además en la creencia ampliamente compartida
de que es bueno y deseable que, en el cumplimiento de las delicadas tareas a
su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la
mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional
al que deben pleno acatamiento.
10) Que ahora bien, la circunstancia de que la autonomía universitaria
se encuentre prevista hoy expresamente en la Constitución Nacional a
partir de la reforma producida a su texto en 1994, no quita -al igual que sucede
con las provincias, que son el más ilustrativo ejemplo de descentralización
autónoma-, que aquélla deba ser acota- da, en el sentido de circunscribir
su ejercicio a las disposiciones pro- pias de una legislación superior
que la limita. Ello es así, porque la condición de autónomas,
en modo alguno deja a las altas casas de estudio fuera del plexo normativo y
de los controles institucionales que son propios del estado de derecho.
Porque aun cuando en la Convención Nacional Constituyente, el convencional
por la Capital Sr. Rodríguez, manifestó (ver Convención
Nacional Constituyente, 24a. reunión, 3a. sesión ordinaria del
4 de agosto de 1994, págs. 3183/3184) "...para que quede claro a
qué estoy haciendo referencia cuando hablo de autonomía tomo palabras
de Sánchez Viamonte cuando dice: '...consiste en que cada universidad
nacional se dé su propio estatuto, es decir sus propias instituciones
internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los
profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna"'.
Postulado que quedó plasmado en el actual art. 75, inc. 19, de la Constitución
Nacional, en la medida en que faculta al Poder Legislativo a sancionar leyes
de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad
nacional y garanticen la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales; no lo es menos que también incluye- ron -con igual jerarquía-
en la disposición citada, la necesidad de garantizar los principios de
equidad y gratuidad. De modo tal que la atribución de las universidades
de darse sus propios estatutos -en uso de la autonomía-, debe ser ejercida,
en función del juego armónico de las pautas superiores previstas
al efecto.
11) Que por su parte la autarquía es complementaria del término
anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue
claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere
alas universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir,
la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les asignará
a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto,
como así también la plena capacidad para obtener, administrar
y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio
de sus funciones.
12) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de
acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario
desentrañar la competencia que la Constitución le confirió
al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones
a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía
de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula
citada.
13) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18,
de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado
de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma,
se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y
la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así
las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad
a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido
por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar
leyes de organización y de base de la educación, que consoliden
la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e
imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable
del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva
y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
14) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el
art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatender la educación
pues el constituyente le confió con carácter propio una materia
que es, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación.
La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello
el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho ala educación
y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el
Congreso está obligado a definir el modelo institucional de la universidad
estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garantías
que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en
los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igualdad
de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de
enseñar y aprender, sin olvidar el acceso ala educación superior
según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en Fallos:
319:3148 (causa "Monges").
15) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria
a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría
a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento
de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos,
habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son
los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho ala educación
(art. 13, inc. 2, del Pac- to Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal
de Derechos Humanos; art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos).
16) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus
estatutos y demás normas de funcionamiento interno, no supone en modo
alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que
le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta
que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades
que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar
las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más
adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
17) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente,
el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia
del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal
sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié
quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía
institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, ala
académica...pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que
dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como
negar la historia de las atribuciones federativas de la república".
En el mismo sentido el convencional López de Zavalía afirmó
que "..las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder,
siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones
de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente).
18) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer
de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete
su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos
necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la
libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11.
El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá
determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los
constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía
de aquéllas.
19) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse
en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior,
excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
20) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos
de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía
universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria
ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través
de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación
la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara
Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación
de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien
ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete
sobre las entidades universita- rias, de la norma impugnada surge que no es
aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder
Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas
jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin
que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad
(confr. causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado
Nacional sI art. 34 de la ley 24.521", fallada el22 de diciembre de 1998).
En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la
validez constitucional de tales normas.
21) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art.
53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone
el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes
claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto,
cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos
de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera
alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario,
ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto
de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc.. 18, de
la Constitución Nacional.
22) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de
los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía,
sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos
estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición
predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica
no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable
que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación
suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las
dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica
y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía
universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que
la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente
la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se
traduce en un criterio específico de planificación de la educación
superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio
de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
23) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos
de representación del personal docente y las demás condiciones
que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad
del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente
esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto
del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones,
ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las
normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos:
312:435).
24) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de
tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación
a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. e, del Estatuto de la Universidad de Luján
-en cuanto establece una representación diferente a la establecida por
la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a quo.
25) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió
en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del
decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió
concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en
el art. 99, ine. 22, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 22),
la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la
norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente
ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse
aun tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como
ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar
que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización
y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo
acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso
y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes
y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder
Ejecutivo.
26) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación
al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno
tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..."
remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la
fecha en la causa E.65.x:} aI "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C.
-art. 34 ley 24.521-" -voto del juez Vázquez- a cuyos fundamentos
corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe
confirmar en este aspecto la resolución apelada.
27) Que el. recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido
la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que
el control en materia económico financiera "sólo consistirá
en la verificación a pasteriari de la realidad del gasto...". En
tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación
incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto
ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con
el art. 63 de dicho cuerpo legal.
28) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas
en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación
si observa estatuto de la U .NoS. (art. 34, ley 24.521.)" a cuyos fundamentos
-en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto,
frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art.
59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad
pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación
de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando
su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación
posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que
la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente
en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera"
(art. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el
art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe
la aplicación del régimen general de contrataciones, de responsabilidad
patrimonial y de gestión de bienes reales, así como lo relativo
a los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo
superior de las instituciones -respecto de su administración- en los
términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156 (confr. considerando
21 del fallo citado).
29) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el
art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete ala legislación
nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad,
restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de
conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones,
corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el
tribunal a qua en cuanto admitió la objeción que formuló
el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto
en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia
en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito
de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese
agréguese la queja al principal y remítase.
ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1 ) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San
Martín, que hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio
de Cultura y Educación de la Nación respecto de los arts. 17;
23, inc. b; 48, inc. c y 62 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján,
y rechazó el planteo de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34,
53, 79 y 80 de la ley 24.521, como así también respecto del decreto
499/95, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido
en cuanto a la cuestión federal típica y fue rechazado con relación
a la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso de queja que corre
por expediente E.4.XXXIII agregado al presente sin acumular, y que será
tratado en forma conjunta con el recurso concedido, puesto que las cuestiones
planteadas en ambas causas se hallan inescindiblemente unidas entre sí.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se ha cuestionado la validez
constitucional de la ley 24.521 y del decreto 499/95, normas de carácter
federal, y la decisión ha sido contraria a los derechos que la recurrente
funda en ellas.
3) Que la Universidad Nacional de Luján desarrolla diversos agravios
que se fundan en que las normas impugnadas desconocen los principios de autonomía
y autarquía universitaria ala par que defiende lo establecido en sus
estatutos y cuestionado por la actora. Al respecto, señala que si se
pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte una regulación
de los aspectos financieros compatible con el carácter autárquico
de la universidad; que el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente el principio
de gratuidad y que es excesiva la imposición de incluir expresamente
la mención de la "equidad", puesto que esa obligación
no surge ni de la Constitución ni de la ley de base. Por último,
atribuye a la sentencia vicios de auto contradicción, omisión
de tratamiento e interpretación dogmática de las normas en debate,
e invoca la configuración de un supuesto de gravedad institucional.
4) Que como lo sostuvo esta Corte en Fallos: 319:3148, causa "Monges",
disidencia del juez Fayt, a cuyas demás consideraciones corresponde remitir
a fin de evitar repeticiones innecesarias, cuando el texto constitucional le
impone al legislador como un mandato "sancionar leyes...que garanticen...la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art.
75,inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión
acerca del modelo de planificación básica de la educación
superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto
de reglamentación. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en
la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la
supremacía de la Constitución Nacional. Ningún departamento
del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le
han sido acordadas (Fallos: 316:2940). De allí que la armonización
de las previsiones contenidas en los incs. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución
Nacional, exige reconocer como el límite de la competencia del Congreso
para legislar en materia de planes de instrucción universitaria, la no
afectación de la teleología dela autonomía universitaria.
5) Que a la luz de la doctrina recordada, corresponde estudiar las quejas del
recurrente con respecto a cada una de las normas de la ley y del estatuto imputados.
6) Que la primera de esas normas es la del art. 34, que debe correlacionarse
necesariamente con el art. 79 de la misma ley, también imputado con base
constitucional.. El primero de ellos establece que "si el Ministerio considerara
que los mismos estatutos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear
sus observaciones, dentro de los diez días...ante la Cámara Federal
de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días sin
más trámite que una vista a la institución universitaria.
Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del
plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán
ser publicados...".
El juego armónico de los preceptos mencionados deja al descubierto que
la comunicaci6nde los estatutos al ministerio y la posibilidad de que el Estado
Nacional, por su intermedio, los cuestione judicialmente, no viola en modo alguno
la autonomía universitaria consagrada por la Constitución Nacional,
desde que no escapa a la jurisdicción del Poder Judicial ninguno de los
problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar en la universidad
(Sánchez Viamonte, en Revista de Derecho y Ciencias Sociales, año
VI, NQ 7-8, pág. 42, citado en Fallos: 319:3148, disidencia del juez
Fayt, lo cual deja sin basamento la genérica impugnación que la
demandada efectuó respecto del decreto 499/95.
7) Que, en cambio, corresponde declarar la inconstitucionalidad de las previsiones
legales que establecen detalladamente la forma en que los estatutos deben disponer
la composición de los órganos de gobierno y control interno. Ello
es así pues -más allá de que las previsiones de la ley
puedan responder a nobles objetivos, tales como asegurar la transparencia del
sistema, la integración democrática y plural de los órganos
de gobierno en un régimen de autonomía- la regulación de
estos aspectos corresponde al ente autónomo, sin perjuicio de su cuestionamiento
por la vía y forma que corresponda. Desde esta perspectiva, debe recordarse
una vez más que como lo señaló el Tribunal en Fallos: 319:3148,
tantas veces citado, las raíces históricas de la autonomía
de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional,
convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la
Nación, pués las universidades tienen por destino -tal como se
dijo en Fallos: 319:3148 recién referido, disidencia del juez Fayt- ser
la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar
su absoluta autonomía, de la que es condición esencial que las
propias universidades autoregulen -entre otras cosas- sus funciones y su organización.
Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones:
art. 53, art. 79 en lo pertinente, yart. 80.
8) Que los agravios relativos a la admisión de las observaciones que
mereció ala parte actora el art. 62 del Estatuto de la Universidad de
Luján -más allá de no superar los estándares mínimos
en materia de fundamentación del recurso extraordinario- deben desestimarse.
En efecto, y no obstante la alusión que el artículo siguiente
formula a las condiciones legales en las que debe efectuarse el control de los
gas- tos, la previsión cuestionada deja de lado lo establecido por la
ley 24.156, temperamento vedado por esa misma ley a todos los poderes y entes
del Estado Nacional.
9) Que, por último, debe admitirse el agravio de la universidad, en orden
a la falta de inclusión del término "equidad" en sus
estatutos. Tal extremo no puede considerarse violación alguna de la ley
de educación superior y, menos aún, de la Constitución
Nacional. Ello es así por cuanto -más allá de la interpretación
que corresponde formular respecto del juego del citado principio con el de gratuidad-
lo cierto es que no es ni su mención ni la omisión de ella lo
que tornará objetable el estatuto. Antes bien, lo sería la consagración
de un sistema violatorio de ese principio.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso
extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia
apelada con los alcances que surgen de la presente. Las costas en esta instancia
se imponen por su orden en atención ala dificultad jurídica de
las cuestiones debatidas. Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la
queja y archívese. Notifíquese y devuélvanse los autos
principales.
CARLOS S. FAYT.
DISIDENCIA PARGIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOGTOR DON AUGUSTO CÉSAR
BELLUSGIO
1) Que la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín
hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio de Cultura y Educación
de la Nación respecto de los arts. 17, 23, inc. b; 48, inc. c y 62 del
Estatuto de la Universidad Nacional. de Luján, y rechazó el planteo
de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521,
como así también respecto del decreto 499/95. Contra ese pronunciamiento,
la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido a
fs. 182 en cuanto ala cuestión federal típica y fue rechazado
con relación a .la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso
de queja que corre por expediente E..4.XXXIII, agregado al presente sin acumular.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se debate la colisión
de preceptos constitucionales con normas federales de menor jerarquía
-ley 24.521 y decreto 499/95- y la decisión ha sido contraria a los derechos
que la recurrente funda en tales normas. En cuanto al vicio por arbitrariedad
de sentencia, fundado en la omisión de interpretar o de tratar argumentos
atinentes a las normas federales en juego, será respondido en forma conjunta
en este pronunciamiento.
3) Que los agravios que la Universidad Nacional de Luján presenta en
esta instancia pueden resumirse así: a) las facultades legislativas del
Congreso Nacional se hallan limitadas por los nuevos con. tenidos insertos en
la Constitución tras la reforma del año 1994, a saber, la autonomía
y la autarquía universitarias, que no pueden ser avasalladas por un exceso
reglamentarista del Poder Legislativo; b) ello justifica la inconstitucionalidad
del art. 34 de la ley 24.521, que plasma una ilegítima delegación
de funciones al Poder Ejecutivo, sometiendo a las universidades nacionales a
una dependencia contraria a la autonomía que la ley debía garantizar;
c) similar transgresión del art. 75, inc. 19, de la Ley Fundamental se
produce, ajuicio de la recurrente, respecto de las normas contenidas en los
arts. 53,79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95; d) es inconstitucional
la objeción ministerial dirigida a cuestionar el art. 62 del estatuto,
por cuanto, si se pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte
una regulación de los aspectos financieros compatible con el carácter
autárquico de la universidad; e) el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente
el principio de gratuidad y es excesiva la imposición de incluir expresamente
la mención de la "equidad", toda vez que esa obligación
no surge ni de la Constitución ni de la ley de base; f) finalmente, la
demandada funda la arbitrariedad en los vicios de auto contra. dicción,
omisión de tratamiento e interpretación dogmática de las
normas en debate, e invoca la configuración de un supuesto de grave.
dad institucional.
4) Que el sistema constitucional de nuestro país con anterioridad a la
reforma de la Constitución en 1994, otorgó al Congreso de la Nación
la facultad de dictar "planes de instrucción general y universitaria"
(art. 67, inc. 16). Los legisladores que sancionaron la ley 1597 manifestaron
el propósito de dictar una ley de pequeñas proporciones, con los
principios fundamentales para dar vida permanente y legal a las universidades
en sus relaciones con los poderes públicos, a fin de que, a partir de
tales fundamentos, cada una de las universidades, aprovechando su propio desarrollo,
dictase sus respectivos estatutos. Consta en el debate parlamentario de la ley
Avellaneda: "...por- que, teniendo que contener ellos una parte propiamente
reglamentaria sería muy posible que, una vez en vigencia esos reglamentos,
la práctica mostrara deficiencias en esa parte reglamentaria que obstaculizasen
el mejor desarrollo de la instrucción universitaria, inconveniente que
no podría salvarse sino por otra ley, que, es muy posible, no se dictaría
sino después de mucho tiempo" Diario de Sesiones Diputados 1884,
t. 1, págs. 120/121). Concluyó el miembro informante: "Todos
estos inconvenientes se evitan por el medio que propone la Comisión,
que es, precisamente, como lo acabo de decir, lo que exige la Constitución:
dictar un plan general sobre el cual deba basarse la instrucción que
se dé en las universidades" Diario de Sesiones Diputados, cit.,
pág. 122).
Ello significa que desde fines del pasado siglo -y en las leyes de base que
rigieron la vida universitaria durante los períodos de vigencia de las
instituciones constitucionales de la república- se procuró garantizar
a la universidad una libertad académica, relativa a la organización
y gobierno de los claustros, y una libertad doctrinal o de cátedra, pues
se juzgó beneficioso que la universidad gozara de la mayor autonomía
compatible con el régimen constitucional (conf. Fallos: 319:3148, disidencia
del juez Belluscio, considerandos 5 a 8).
5) Que la Constitución Nacional, reformada en 1994, mantiene como competencia
del Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del país y al progreso
de la ilustración "...dictando planes de instrucción general
y universitaria..." (art. 75, inc. 18). Los constituyentes impusieron ciertas
directivas que deben guiar el ejercicio de esa competencia legislativa, y es
por ello que el inc. 19 del art. 75 precisa que las leyes de organización
y de base de la educación deben asegurar "la responsabilidad indelegable
del Estado", "la promoción de los valores democráticos
y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna",
y deben garantizar "los principios de gratuidad y equidad de la educación
pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades
nacionales", Estos caracteres -y los relativos ala educación universitaria
que están consagrados en los tratados incluidos en el art. 75, inc. 22,
de la Ley Fundamental- constituyen el marco constitucional al que debe ceñirse
la actividad normativa del Congreso de la Nación.
6) Que, sobre la base de tales principios, debe responderse el agra- vio concerniente
al exceso del Poder Legislativo en la reglamentación del inc. 19 del
art. 75 de la Constitución Nacional. No corresponde ponderar la oportunidad
o la conveniencia de una determinada modalidad en el ejercicio de las funciones
propias de otro de los poderes del Estado; tampoco corresponde al órgano
jurisdiccional abrir juicio sobre una le- gislación de base de la educación
universitaria, notablemente detallada y más reglamentarista que las .leyes
que se dictaron para regular la vida universitaria a fines del siglo pasado.
Se trata estrictamente de efectuar el control de constitucionalidad que es la
misión más elevada del Poder Judicial; dicho en otros términos,
de discernir si ha habido transgresión de los principios que gozan de
jerarquía constitucional y que limitan la actividad legislativa del Congreso
de la Nación.
7) Que, en este sentido, es infundada la tacha de inconstitucionalidad que la
demandada dirige contra el art. 34 de la Ley de Educación Superior, por
cuanto las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación deben
ser planteadas ante el órgano jurisdiccional, que tiene por misión
expedirse sobre la compatibilidad entre el estatuto y la ley general, y asegurar
la supremacía de la Constitución. La disposición impugnada,
así como el art. 79 de la ley, comportan una mínima sujeción
-en aras de la armonía entre la autonomía de las universidades
y las políticas generales sobre la educación superior, de las
que responde el Estado-, que parece razonable en la medida en que un eventual
conflicto es resuelto en última instancia por el órgano jurisdiccional,
custodio de los principios constitucionales. Esto deja, asimismo, sin sustento,
la impugnación genérica que la demandada dirige contra el decreto
499/95, que es atacado con argumentos globales insuficientes.
8) Que el art. 53 de la Ley de Educación Superior regula la integración
de .los órganos colegiados de gobierno de las universidades y establece
estándares mínimos que deben ser respetados por las distintas
casas de estudio. Ellos aseguran un alto porcentaje ala representación
de los docentes, fijan las condiciones para admitir la representación
de los estudiantes y exigen alguna representación del personal no docente,
de conformidad con lo que resuelva cada institución. Se trata de una
regulación minuciosa -y tal vez innecesaria para una ley de base- pero,
en todo caso, no obstaculiza sino que favorece la consecución de los
valores democráticos impuestos por la Ley Fundamental y ello descarta
el reproche de inconstitucionalidad. En consecuencia, se rechaza la invalidez
de los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 y se declaran fundadas las objeciones
relativas a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del estatuto bajo examen.
9) Que los agravios de la Universidad Nacional de Luján critican asimismo
las observaciones del ministerio respecto al art. 62 del estatuto, que establece
que el control financiero según las leyes respectivas sólo consistirá
en la verificación a posteriori de la realidad del gasto (fs. 21). Esta
cuestión ha sido resuelta por este Tribunal en sentido contrario a las
pretensiones de la recurrente en la causa M.2033.XXXII "Ministerio de Cultura
y Educación s/observa estatuto de la U.N.S. (art. 34, ley 24.521)",
fallada en la fecha (consideran- dos 18 a 21 del voto de la mayoría y
de la disidencia parcial del juez Belluscio), a cuyos fundamentos, en lo pertinente,
corresponde remitirse por razones de brevedad.
10) Que la demandada se agravia por cuanto el ministerio -y la cámara
a quo, que acepta la objeción- le imponen reformar el art. 17 de su estatuto
a fin de incluir expresamente el principio de equidad, en tanto la norma aprobada
por la casa de estudios dice: "El alumno tiene derecho a que se le imparta
la enseñanza en forma gratuita".
Tal como se ha sostenido in re: E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio
de Cultura y Educación de la Nación) formula observación
estatutos U.N.C. -art. 341ey 24.521-", fallada en la fecha (disidencia
de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), el principio de equidad se suma
al de gratuidad y ambos cuentan con tutela constitucional, de manera que es
inadmisible una interpretación que anule uno y consagre el otro. La ambigüedad
que encierran los términos debe resolverse en un equilibrio que resulte
del conjunto de las disposiciones estatutarias, de suerte que, en aquellos casos
en que la gratuidad no alcance por sí sola a garantizar la igualdad de
oportunidades, se impone al Estado la carga de proveer a los habitantes de los
medios suficientes para acceder ala educación gratuita. En este sentido,
es significativo el art. 18 del estatuto, que establece: "La Universidad
estimulará dentro de sus posibilidades la vocación de los alumnos
brindándoles un adecuado régimen de asistencia económica
sin otra condición ni garantía que su capacidad, dedicación
y necesidad". Asimismo, el art. 64, inc. d, prevé que el fondo universitario
sea utiliza- do, entre otros destinos, para otorgar becas.
En consecuencia, no se advierte que el cuerpo normativo elabora- do por la Universidad
Nacional de Luján se aparte en este punto de la ley de base ni, menos
aún, del espíritu o de la letra de la Constitución. Por
estos fundamentos y los expresados en la causa E.65.XXXII cita- da (disidencia
de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), corresponde revocar lo decidido
al respecto por el a quo.
11) Que, finalmente, deben ser desestimados los diversos fundamentos por los
cuales la demandada presentó su recurso directo. En efecto, se trata
de meras discrepancias con la inteligencia que la cámara otorgó
a las normas federales en juego, pues el tribunal de grado inferior trató
los agravios conducentes y motivó su decisión, llegando a conclusiones
adversas a las pretensiones de la demandada respecto de la materia federal debatida.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso
extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia
apelada exclusivamente en cuanto ha ordenado la adecuación del art. 17
del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján a las observaciones
ministeriales. Se confirma el pronunciamiento en todo lo demás que decide
y que fue materia de recurso. Las costas en esta instancia se imponen por su
orden en atención ala dificultad jurídica de las cuestiones debatidas.
Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la queja y archívese.
Notifíquese y devuélvanse los autos principales.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
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