Fallo Estrabiz de Sobral, Martha c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Estrabiz de Sobral, Martha c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL
Suprema Corte:
-I-
La Sala" A" de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil
de la Capital Federal revocó la decisión del inferior e hizo lugar
a la expropiación irregular demandada en autos. Se sostuvo en la resolución
que la finca -motivo de la litis- se encuentra afectada por dos tipos de limitaciones
dominiales. En una parte, sujeta a la restricción de "franja no
edificable", y en el resto, a normas edilicias especiales en cuanto destinos
y altura máxima de las construcciones. En atención a que el predio
se encontraba ya edificado al tiempo de establecerse tales normas, el resultado
es que no se pueden modificar ni ampliar las construcciones existentes, sólo
admitiéndose obras de conservación y mantenimiento. Estimó
el juzgador que limitaciones de esa envergadura exceden el marco de las restricciones
dominiales que no se indemnizan, e incluso, van más allá de una
servidumbre administrativa. En resumen, si bien admitió que la actora
puede vender su departamento, considera que no puede enajenarlo en condiciones
normales, por lo que se configura en autos la indisponibilidad que prevé
el art. 51, inc. b, de la ley 21.499.
En cuanto a la legitimidad de las ordenanzas que establecieron las limitaciones,
indicó que debe ser contemplada a partir de la ley 1583, por lo que entiende
que la franja no edificable del predio debe ser expropiada por la Municipalidad
puesto que existe, a su respecto, declaración de utilidad pública
emergente de la citada ley. Igual suerte debe recaer según la sentencia,
sobre el sector sujeto a edificación limitada por altura máxima,
dado que sufre las mismas restricciones que la franja no edificable, toda vez
que el actual destino de vivienda es un uso "no conforme" a las previsiones
de la ordenanza municipal.
-II-
Contra este pronunciamiento, planteó recurso extraordinario la representación
municipal, fundándolo en la arbitrariedad de lo re- suelto. Denegada
la apelación por el a quo, ha venido con la presente queja.
A mi modo de ver, los agravios propuestos suscitan cuestión federal bastante
para su tratamiento por la vía intentada, pues si bien el tema involucrado
en el recurso remite al examen de cuestiones de índole fáctica
y de derecho público local, materia ajena a la instancia del artículo
14 de la ley 48, ello no impide a esta Corte conocer en un planteo de esa naturaleza
cuando la sentencia impugnada se aparta de modo manifiesto, de las constancias
de la causa y de las normas conducentes para su debida solución; todo
lo cual redunda en evidente menoscabo de la garantía de la defensa en
juicio y de la correcta fundamentación exigible a las resoluciones judiciales
-III-
En lo que hace a la ausencia de calificación de utilidad pública,
por ley formal, creo conveniente reiterar conceptos que formuló mi antecesor
en el cargo, Dr. Juan Octavio Gauna, al dictaminar el 20 de marzo de 1986, en
la causa "Ovando Sanabria, mas y otra c/ Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires". En esa oportunidad, señaló, siguiendo antigua
jurisprudencia del tribunal, que un requisito esencial para que tenga lugar
el proceso expropiatorio es la calificación que debe realizar el órgano
legislativo, "porque el artículo diez y siete de la Constitución
disponiendo en su inciso segundo, que la expropiación sea autorizada
por ley, libra a la discreción exclusiva de) Congreso el juicio sobre
la utilidad pública en los casos ocurrentes" (Fallos: 4:311,321;
ver en la misma doctrina, por ejemplo, Fallos: 202:502).
Al analizar este recaudo, en oportunidad de sostener en el Senado de la Nación
un proyecto de ley de expropiación de terrenos circundantes al asiento
de la legislatura, sostuvo Joaquín V. González: "la segunda
limitación que establece la Constitución ala facultad legislativa,
es la de que la utilidad pública debe ser calificada por la1ey; En este
sentido se ve claramente que la Constitución ha querido garantir el derecho
privado. La facultad de disponer de la propiedad y alterar el régimen
jurídico inherente ala persona privada., es una facultad soberana, inherente
a la de dictar Códigos y legislar para el interés público,
pero corresponde, según la terminología de nuestra Constitución,
calificar esa facultad de inalienable, es decir que no podría. cederla
y, mucho menos, renunciara. Ante la oposición particular, porque es una.
facultad inmune, inherente ala soberanía. del cuerpo legislativo, se
propone allanar el derecho privado, eliminar la resistencia individual en obsequio
al gran objeto del bien público que ha tenido en vista al permitir esta.
restricción excepcional al derecho privado.
Así, dice Cooley, uno de los jueces más ilustres de los tribunales
americanos, autor clásico del comentario constitucional de los Estados
Unidos: "No es justo que el propietario sea oído sobre esta cuestión
de la calificación, porque si lo fuera, el propósito público
podría ser desconocido por una sentencia contraria a la necesidad de
la obra pública". Y esto importaría anular, suprimir la facultad
legislativa que la Constitución ha establecido y entregado al Congreso
como único depositario" ("La Expropiación en el Derecho
Público Argentino", T 1, Buenos Aires, 1915, págs. 44 y 45).
Continuó expresando que, en su criterio, el instituto de la expropiación
irregular o inversa también ha sido establecido en resguardo del interés
privado, para lograr que un propietario cuyo bien ha sido calificado de utilidad
pública y que, por tal causa, vede un modo u otro afectada la incolumidad
de su patrimonio, pueda reaccionar frente ala autoridad reticente en dar curso
al procedimiento expropiatorio y exigirlo, tanto en sede administrativa como
judicial. En este caso la calificación legal, exigida por el art. 17
de la Constitución Nacional, que en el comentario transcripto se ha visto
reputada como inalienable del Congreso, opera también en resguardo del
interés público; porque, de otro modo, quedaría en manos
del particular determinar cuándo es exigible a la autoridad pública
la expropiación de un bien cuya necesidad para la comunidad no ha sido
merituada por el órgano del poder, señalado por la Constitución.
V. E., al dictar sentencia en la causa en que se emitió el dictamen reseñado,
el21 de agosto de 1986, sostuvo que la ley 21.499 contempla casos en que se
faculta al particular a reclamar la expropiación inversa cuando de modo
directo o reflejo resulte indisponible un bien, por su evidente dificultad para
poder utilizarlo en condiciones normales, aun que no pese sobre el mismo un
a afectación di recta; pero siempre que esa dificultad se haya manifestado
con motivo de otra ley que declare la utilidad pública (conf. cons. 6!!).
El a quo, como ya expuse, considera satisfecho ese requisito con las disposiciones
de la ley 1583. A mi modo de ver, tal conclusión resulta irrazonable
en el sub discussio. Ello así, por cuanto el art. 2 de la ley dispone:
"Se declara igualmente de utilidad pública, y se autoriza la expropiación
de toda propiedad que resulte afectada por el ensanche o por la nueva traza
y apertura de las calles que la Municipalidad ordene siempre que los propietarios
no estén dispuestos a ceder gratuitamente los terrenos que dificulten
esas obras" (el destacado me pertenece).
Como puede advertirse, la calificación de utilidad pública, formulada
de modo genérico, alcanza a los predios que sea necesario incorporar
al domino público, para la apertura o ensanche de una vía pública.
En la especie, esta facultad se ejerció al dictar la ordenanza que fijó
la traza de la autopista, cercana al inmueble de autos; pero no es dable asimilar
esa norma municipal, que produjo la afectación específica de inmuebles
a expropiación, sobre la base de la declaración genérica
implementada por la ley 1583, con las normas del Código de Planea miento
Urbano. Estas últimas, dictadas por habilitación contenida en
la Ley Orgánica del Municipio (ver arts. 22, incs. a y 1, 92, incs. a
y q, de la ley 19.987), constituyen reglamentaciones urbanísticas, destinadas
a configurar el tejido de la ciudad en el futuro, mediante previsiones a las
que deben sujetarse las futuras edificaciones. También determinan, para
(;ada localización, los usos a que pueden someterse las construcciones,
estableciendo para cada distrito las actividades permitidas en la urbe.
De ahí, entonces, que reglas de planeamiento urbano, como las discutidas
en el sub lile, que imponen una franja en la que no se puede edificar, otra
en la que se podrá construir con altura máxima, y como consecuencia
de ambas restricciones, sólo permiten obras de conservación y
mantenimiento para las construcciones existentes, no se puedan asimilar -como
hizo el fallo apelado- a declaraciones administrativas, que concretan la utilidad
pública, predicada para los ensanches y aperturas de calles. Tal extensión,
asignada por el pronunciamiento atacado a la ley 1583, a mi juicio luce como
irrazonable; cuanto más en la especie en que se trata de un departamento,
integrante de un edificio dividido en propiedad horizontal, en el que no se
pueden introducir sustanciales innovaciones edificatorias, sin contar con la
conformidad del total de copropietarios, por lo cual la actora, individualmente,
no aparece en forma inmediata alcanzada por las restricciones mencionadas.
-IV-
Por lo demás, para el supuesto de que V. E. considerara satisfecho el
requisito de la declaración de utilidad pública, con la mera remisión
a los preceptos de la ley 1583, estimo que en el sub lile no se ha determinado
fehacientemente, como era menester, la situación de indisponibilidad
del inmueble en condiciones normales, como requiere el inc. b), del art. 51,
de la ley 21.499. Ello así, por cuanto el sentenciante la ha inferido
de la mera sujeción a las limitaciones dominiales que ya señalé,
sin reparar que, al tratarse de una unidad de un edificio para vivienda, de
construcción no muy antigua, el que se reconoce que puede ser enajenado
en cualquier momento, debió verificar en concreto la existencia del impedimento
para ordenar la expropiación, acreditando y fundando, según la
prueba arrimada a los autos, la relación directa que debe mediar entre
las restricciones para edificar en el futuro y la evidente dificultad o imposibilidad
actual, para disponer del departamento, en condiciones normales.
A ello cabe agregar, según lo ha establecido V. E., que la obligación
legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad
administrativa, fundada en motivos de interés general, constituye sin
duda, una mera restricción impuesta a la propiedad privada. Se dijo también
que encuentra justificación jurídica en el poder de policía
local y no es indemnizable, dado que el ejercicio de estas facultades por el
Municipio no vulnera las garantías consagradas en la Constitución
Nacional, toda vez que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto
y es susceptible de razonable reglamentación (ver cons. 5 y 6 de la sentencia
del 23 de diciembre de 1986, en autos "Juillerat, Milton Enrique c/ Municipalidad
de la Ciudad de Bs. As."),
En estas condiciones, no me parece que la limitación de non altius tollendi
pueda afectar de tal manera la incolumidad del patrimonio de la actora, como
para convertirse en causa eficiente de una expropiación irregular.
-V-
Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario
y anular la sentencia apelada, disponiendo que se dicte una nueva resolución,
acorde a derecho. Buenos Aires, 10 de diciembre de 1987. Andrés José
D’Alessio.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 17 de marzo de 1988. Vistos los autos: "Recurso de hecho
deducido por la demandada en
la causa Estrabiz de Sobral, Martha c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1- Que la Sala A de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, al
revocar lo resuelto en la instancia anterior, hizo lugar a la expropiación
fundada en el art. 51, inc. b) de la ley 21.499. Contra tal pronunciamiento
se interpuso el recurso extraordinario, cuya denegación motiva la presente
queja.
2- Que el a quo sostuvo que las limitaciones que afectaban a la propiedad de
la actora -en una parte sujeta a la restricción de "franja no edificable"
y en el resto, a normas edilicias especiales en cuanto a destinos y altura máxima
de las construcciones- excedían con largueza las derivadas de meras restricciones
no indemnizables, e incluso, iban más allá de una servidumbre
administrativa. Asimismo, consideró satisfecho el requisito de declaración
de utilidad pública con las disposiciones de la ley 1583.
3- Que en lo que respecta ala ausencia de declaración legal de utilidad
pública, esta Corte ha expresado que la propia ley faculta al particular
a reclamar la expropiación inversa, aun sin mediar tal calificación,
cuando de modo directo o reflejo -siempre con motivo 4 de otra ley que declare
la utilidad pública- resultare indisponible un bien por su evidente dificultad
para poder utilizarlo en condiciones normales (causa 0.72.XX. "Ovando Sanabria,
Blas y otra c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", sentencia del
21 de agosto de 1986). En consecuencia, corresponde desestimar la queja en este
aspecto.
4- Que, por el contrario, cabe admitir las restantes objeciones, pues, tal como
se señala en el dictamen que antecede, cuyas conclusiones sobre el punto
el Tribunal comparte, no se determinó fehaciente- mente la situación
de indisponibilidad del inmueble en condiciones normales, tal como lo requiere
el inc. b) del art. 51 de la ley 21.499 y porque la limitación de no
edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad administrativa,
no parece que pueda afectar el patrimonio de la actora como para convertirse
en causa eficiente de una expropiación irregular .
5- Que, por lo demás, corresponde poner de relieve que, al tratarse de
una unidad funcional de un edificio de propiedad horizontal, la actora se encuentra
condicionada por las disposiciones de la ley 13.512 y del reglamento de copropiedad,
de manera tal que no podría encarar obra alguna sin la conformidad de
los restantes copropietarios; circunstancia que, así mismo, debe tenerse
en cuenta cuando se reclaman daños y perjuicios.
6- Que, en consecuencia, corresponde descalificar la sentencia impugnada con
el alcance indicado, sin que ello importe abrir juicio acerca de la procedencia
o improcedencia de la reparación de daños, lo cual deberá
ser resuelto por los jueces de la causa.
Por ello, de acuerdo con lo expuesto en sentido concordante por el señor
Procurador General, se hace lugar a la queja y se deja sin efecto la sentencia
con el alcance indicado.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO -CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
- JORGE ANTONIO BACQUÉ.
Planeta Ius Comunidad Jurídica Argentina. Libre acceso
a todo el mundo. Los propietarios de esta web se
reservan los derechos de admisión, así también la facultad
de dar de baja a usuarios ya inscriptos. Ante
cualquier duda lea los términos y condiciones de esta web, o comuníquese
con la administración en
el formulario de contacto.
