Fallo Farmacia Roca c. Instituto Nac. de Seguridad Social para Jubilados
y Pensionados s/ Demanda Contensiosa
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Farmacia Roca c. Instituto Nac. de Seguridad Social para Jubilados y
Pensionados s/ Demanda Contensiosa.
Buenos Aires, febrero 28 de 1989.
Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones
de Bahía Blanca, al confirmar la de primera instancia, hizo lugar a la
demanda y declaró la caducidad del procedimiento tramitado por el Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados a fin de investigar
la actuación de la farmacia actora en el expendio de medicamentos, la
vencida interpuso el recurso extraordinario de fs. 204/227, que fue concedido.
2) Que, para así decidir, el a quo argumentó que el instituto
demandado es un ente de obra social creado y organizado por la ley, cuyas prestaciones
se consideran un servicio público de asistencia social, razón
por la cual los contratos que tienen por objeto el cumplimiento de ese servicio
"pasan a ser de naturaleza administrativa", supuesto en el cual resulta
de aplicación la ley 19.549. Luego, la inactividad de la demandada ¬que
impulsó el procedimiento cuando ya había sido solicitada judicialmente
la declaración de caducidad ¬justificó la decisión
del juez de primera instancia en el sentido indicado.
3) Que sostiene la recurrente, como lo hizo desde la contestación de
la demanda, que su naturaleza jurídica ¬determinada por la ley de
creación y sus sucesivas modificaciones¬ es la de ente público
no estatal, esto es, no forma parte del Estado, ya sea en la administración
centralizada o descentralizada, ni es empresa estatal; y aun cuando tiene a
su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés
público, las decisiones de sus órganos directivos no son actos
administrativos. En consecuencia, los contratos que celebra con las farmacias
y demás proveedores del sistema, se rigen por el derecho privado, particularidad
que se refuerza todavía más atendiendo a las cláusulas
del convenio que celebraron las partes, entre las cuales se encuentra la que
le confiere la facultad de exigir su efectivo cumplimiento y rescindirlo en
caso contrario, consecuencia del derecho de decidir su celebración o
no con determinadas personas y del de regular su contenido.
Agrega que, del mismo modo, los vínculos que establece con su personal
se rigen por el derecho privado, así como los relativos a otras actividades
que hacen al cumplimiento de su finalidad como persona jurídica.
Supletoriamente, para el caso de que se considere aplicable la ley de procedimientos
administrativos, cuestiona la declaración de caducidad, pues en todo
caso, sólo habría existido silencio de su parte que habilitaría
a la actora a articular los recursos a que se creyera con derecho. Por su lado,
al haberse rescindido el contrato, la decisión del a quo le impone indirectamente
la continuación de una relación jurídica inexistente e
indeseada, lo que transforma a aquélla en ineficaz y arbitraria.
4) Que, como se desprende de los fundamentos de la sentencia recurrida y de
los agravios que con ella se relacionan, se cuestiona en el "sub examine"
la aplicación de la ley 19.549, lo que determina la admisibilidad de
la vía intentada (confr. Fallos t. 301, p. 953; t. 302, p. 545 y t. 307,
p. 1828, entre otros).
5) Que, así planteadas las cuestiones traídas a conocimiento de
esta Corte, corresponde examinar, en primer lugar, si la demandada forma parte
de la administración pública nacional, ya sea centralizada o descentralizada
(art. 1º, ley 19.549). En este sentido, cabe tener en cuenta que el art.
1º de la ley de creación del instituto, reformada por la 19.465,
establece que éste "funcionará como entidad de derecho público,
con personalidad jurídica e individualidad financiera y administrativa",
y que en la nota de elevación del proyecto el Poder Ejecutivo puntualizó
que en razón de que la naturaleza jurídica del citado instituto
había sido objeto de controversias, la modificación tenía
por objeto "afirmar el carácter público y no estatal del
organismo". A su vez, en la nota que acompañó el proyecto
de la ley 22.954, se insistió en destacar la "naturaleza jurídica
pública no estatal" del ente.
Las citadas leyes establecen, además, que su gobierno y administración
estará a cargo de un directorio de integración mixta, el que tendrá,
entre otras atribuciones, la de dictar las reglamentaciones y resoluciones que
fueren necesarias para el mejor ejercicio de sus funciones. En uso de tales
facultades, el Instituto dispuso sus propias normas internas de procedimiento
tendientes a resguardar sus intereses en lo que hace a los efectos derivados
de la iniciación, suspensión o extinción de los respectivos
vínculos contractuales (res. 3165/82 y 1497/83).
6) Que si bien el cumplimiento de un servicio público, cual es el establecimiento
y control administrativo y técnico de ciertas prestaciones de la seguridad
social, ha orientado la creación del Instituto, resulta claro que el
legislador ha separado nítidamente su personalidad jurídica de
la del Estado ¬que no ha provisto su patrimonio otorgándole el carácter
de mero fiscalizador de recursos que provienen del sector privado y son destinados
al sector privado. A ello corresponde agregar que el acuerdo de voluntades que
regló la relación entre las partes y dio origen a las actuaciones
sobre las que se discute en estos autos, no tuvo por objeto directo al cumplimiento
de ese servicio público, sino el modo de vinculación comercial
o económico entre la farmacia y el Pami, mediante la regulación
de la facturación y forma de pago de los porcentajes del precio de los
medicamentos allí establecidos. Resulta particularmente relevante en
la especie, el contenido de la cláusula decimotercera, pues por ella
la farmacia aceptó el régimen de fiscalización, inspección
y auditoría del Instituto establecido en sus circulares.
7) Que, habida cuenta de lo expuesto, corresponde acoger los agravios de la
demandada, ya que los actos o decisiones de los órganos del Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad
de derecho público no estatal, no son administrativos (Confr. en el mismo
sentido, fallos 307 p. 2199 aunque con referencia al caso análogo del
Instituto creado por ley 19.518) máxime cuando tienen por objeto el establecimiento
de vínculos contractuales con particulares, como los referidos precedentemente.
En consecuencia, la ley de procedimientos administrativos 19.549 no es de aplicación
al trámite de investigación relacionado con el cumplimiento de
las obligaciones convencionales o las causales de suspensión o rescisión
del contrato, sin perjuicio del derecho de las partes para hacer valer sus derechos
por la vía que corresponda. En atención a la conclusión
a que se arriba, deviene inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones
planteadas por la demandada.
Por ello, se resuelve: declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto,
revocar la sentencia y rechazar la demanda, con costas a la vencida (art. 68,
Cód. Procesal). ¬ Augusto C. Belluscio. ¬ Carlos S. Fayt. ¬
Jorge A. Bacqué.
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