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Fallos Clásicos |
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TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 1960/09/19
PARTES: Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José
Opinión del procurador general de la Nación.
Hay en autos cuestión federal bastante como para proceder a su examen
en la instancia de excepción.
A tal efecto, pues, correspondería hacer lugar a la presente queja.
Julio 15 de 1960. Ramón Lascano.
Buenos Aires, setiembre 19 de 1960. Considerando: 1°
Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A de la Cámara Central
Paritaria de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la
resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba
a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso
extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta
la presente queja.
2° Que los principales agravios expuestos por el recurrente,
como fundamento de la apelación extraordinaria que intenta, son los que
siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (ADLA, VIII, 85; XA, 1 y XVIIIA,
65) infringen lo preceptuado por el art. 95 de la Constitución Nacional,
toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras
Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nación, puesto
que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro
del ramo y, por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes,
asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional,
dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia
que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostiénese,
también, que media agravio a los arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental,
y que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar argumentos
esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos
y de los honorarios "fijados en abierta contradicción con el arancel".
3° Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones
planteadas y a lo establecido por el art. 14 de la ley 48 (ADLA, 18521880,
364), el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente
el recurso extraordinario interpuesto.
Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más
sustanciación.
4° Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero
de los agravios citados, referido al carácter y a las funciones de las
cámaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen,
cualquiera sea la conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de
que, efectivamente, esta Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las
mencionadas cámaras son órganos administrativos que ejercen atribuciones
de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev.
LA LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).
5° Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento
de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los
aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva
al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad
del derecho público actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia
de especulaciones de orden teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada
concepción del Estado. Muy por el contrario, constituye uno de los modos
universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los
hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja
que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta
en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,
fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social (v.
Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]),
los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente
satisfechos (Landis, James M., "The Administrative Process", ed. 1950,
ps. 1, 6 y siguientes).
6° Que así acontece, incluso, en países como Gran
Bretaña y los Estados Unidos, cuya organización política,
a semejanza de la existente en la Argentina, confía el ejercicio de la
función jurisdiccional a magistrados específicamente encargados
de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e independientes.
7° Que en el primero de los países mencionados es dado
comprobar la existencia de una verdadera "plétora de tribunales
administrativos" que conocen entre otros asuntos en
cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulación de cargas ferroviarias,
beneficios de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por pérdida
de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio
militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action",
ed. 1960, p. 4).
8° Que esta descripción, "mutatis mutandi",
es también válida para los Estados Unidos, donde la proliferación
de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa
"uno de los más dramáticos desenvolvimientos legales de los
últimos 50 años", según lo puso de relieve el juez
Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinión
de la mayoría del tribunal (Suprema Corte de los Estados Unidos, 339
US 33, 36).
9° Que también los tribunales argentinos, desde antiguo,
han declarado la validez de disposiciones equivalentes que rigieron o rigen
en el orden nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió
que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos,
procedimientos y jurisdicciones especiales de índole administrativa
destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses
públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones
asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235;
t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. LA LEY, t. 27, p. 868, fallo
14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. LA LEY, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).
10. Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división
de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y
a delinear en el aspecto que aquí interesa el ámbito
razonable del art. 95 de la Constitución Nacional, se apoya, implícitamente,
en la idea de que ésta, lejos de significar un conjunto de dogmas rígidos,
susceptibles de convertirse en obstáculos opuestos a las transformaciones
sociales, es una creación viva, impregnada de realidad argentina y capaz
de regular provisoriamente los intereses de la comunidad en las progresivas
etapas de su desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. LA LEY,
t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11. Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven
la concepción antedicha, proyectándola hacia las más diversas
esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las siguientes: a) percepción
y fiscalización de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142
[Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificación y aforo
de mercaderías (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes
a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317;
t. 195, p. 50 [Rev. LA LEY, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19, p. 647, fallo
9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicación
de la ley 11.317 (ADLA, 19201940, 191) por el Departamento Nac. del Trabajo
(Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. LA LEY, t. 12, p. 694, fallo 6036]); e) procedimientos
de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63; t. 192, p.
308 [Rev. LA LEY, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]);
f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunión (Fallos,
t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. LA LEY, t. 23, p. 283, fallo 11.790]); g)
régimen de faltas municipales (Fallos, t. 202, p. 524 [Rev. LA LEY, t.
39, p. 914, fallo 19.549]); h) competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637
(ADLA, 19201940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401); i) facultades de la Comisión
de Conciliación, creada por el decretoley 32.347/44 (ADLA, V, 4)
(Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. LA LEY, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones
de las cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos,
t. 244, p. 548); k) potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos,
t. 245, p. 351); 1) sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias
(Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Marítima (Fallos, t. 148,
p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana
(Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226,
12.591 y 12.160 (ADLA, 19201940, 112, 841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366;
t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. LA LEY, t. 40, p. 449, fallo
19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]); la Dirección
Gral. de Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145); el jefe de Policía de
la Capital Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311
y los allí citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc.
[Rev. LA LEY, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]); la
Administración Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev.
LA LEY, t. 25, p. 346, fallo 12.933]); el Departamento del Trabajo de Santiago
del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. LA LEY, t. 33, p. 612, fallo 16.690]);
el Consejo Deontológico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.
12. Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual
es válida la creación de órganos administrativos de la
especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento
incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los
precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el sentido
de que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones
de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir.
Porque va de suyo que regímenes del carácter del que en estos
autos se impugna dejan de ser válidos cuando, confrontados con las normas
básicas del ordenamiento jurídico, de las que no deben ser sino
consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las
infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13. Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo,
la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos
administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir
que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído
a toda especie de revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14. Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para
que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de
reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso
y profundo según las modalidades de cada situación jurídica.
En otras palabras: la medida del control judicial requerido deberá ser
la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes,
entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza
del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos
comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada
para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo,
etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar,
en cada caso, los aspectos específicos que singularizan a la concreta
materia litigiosa.
15. Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar
las particularidades que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trátase
aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de la
intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos
Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales
en una situación jurídica que supone litigio entre particulares
atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado
en el art. 3°, incs. d] y g] de la ley 14.451). De donde se sigue que, en
consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran mayoría de los
precedentes antes vistos no guardan con él relación sustancial
alguna.
16. Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión
planteada dista de ser novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar
asuntos de índole semejante en anteriores ocasiones que le permitieron
adelantar un expreso criterio de solución, según lo acreditan
los fallos que versan sobre las facultades de: a) el Departamento del Trabajo
de la Prov. de Buenos Aires, que intervenía en cuestiones relativas a
accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (ADLA, XIVB, 1515)
(Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.);
b) el Tribunal Bancario a que se refiere la ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401);
c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio participación, como
"tribunal de 1ª instancia", en asuntos concernientes a la ley
11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157);
d) la Comisión de Conciliación creada por el decretoley 32.347/44
(Fallos, t. 207, p. 346).
17. Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte
Suprema admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades
jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular énfasis,
que la validez de los procedimientos hallábanse supeditada al requisito
de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior.
Así, se asignó valor esencial a la circunstancia de haberse previsto
"oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo"
(Fallos, t. 187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de
"recurso u curso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial"
(Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta de él, el
régimen dejaría de ser congruente "con los derechos y garantías
constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante
sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareció la necesidad de validar
el recurso ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario
de la ley 12.637, por estimarse que un criterio distinto privaría a las
partes "de la 2ª instancia que es la propiamente judicial y que obvia,
por ello, el carácter administrativo del tribunal de 1ª instancia"
(consid. 3°).
18. Que la misma orientación puede observarse en la doctrina
jurisprudencial de los Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas
opiniones en la materia han sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos,
t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución
de facultades "cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha
considerado válida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que atañen
a derechos públicos". Y añade: "Sería indudablemente
declarada inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas
la decisión final de controversia entre particulares", con posible
exclusión de ciertos diferendos laborales ("The Constitution of
the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveración,
por otra parte, coincide con la que funda las soluciones prevalecientes en la
jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77 a
79. Véase también: "Administrative Procedure Act", de
1946, y A. y S. Tunc, "Le système constitutional des EtatsUnis
d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp, "Administrative
Law Treatise", ed. 1958, t. IV).
19. Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además,
en nada se diferencian de las que surgen impuestas por la más elemental
sensibilidad jurídicopolítica, de la que no es dado prescindir
cuando al análisis recae sobre las bases mismas de la organización
del Estado democrático. De conformidad con lo hasta aquí expuesto,
pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos como
el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los
litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación
a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales
en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de
los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen
elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p. 351). La mera facultad
de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad,
no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.
20. Que una interpretación contraria no tendría cabida
dentro del derecho argentino, en mérito a dos razones principales. Primeramente,
porque el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía
de que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse
a los habitantes del país el derecho a ocurrir ante un órgano
judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246,
p. 87, consid. 9° (Rev. LA LEY, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p.
289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no recibe satisfacción, esto
es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso
a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente
tacha de inválidas, existe agravio constitucional originado en privación
de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que un particular,
no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18,
queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre
con motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos, t.
133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t. 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234,
p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. LA LEY, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8, p.
771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p. 661, fallo 40.986]),
o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales
competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien como
acontece en la especie a raíz de preceptos legales que lisa
y llanamente excluyen la debida intervención judicial (doctrina de Fallos,
t. 129, p. 405, consid. 2°; t. 184, p. 162, consid. 3° [Rev. LA LEY,
t. 15, p. 460, fallo 7485]; t. 205, p. 17, consid. 3°). Puede afirmarse,
por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere
multiplicidad de instancias, según ha sido uniformemente resuelto, debe
entenderse que sí impone una instancia judicial al menos, siempre que
estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que aquí
se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos
al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable
por la vía del art. 14 de la ley 48.
21. Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva.
Ningún objetivo político, económico o social tenido en
vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mérito, alcanzaría
a justificar la transgresión acreditada en la causa. Como se dijo al
comienzo, el principio de la división de poderes puede y, sin duda, precisa
ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea, en la medida
en que lo toleren la generalidad y la sabiduría de las normas constitucionales,
prescriptas para regir indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuación
de él y otra la patente violación de su esencia. En cuanto implica
que incurre en esta última, el total desposeimiento de atribuciones que,
en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser
convalidado. Admitir su legitimidad importaría tanto como autorizar la
supresión o cuando menos la omisión del aludido principio, sin
cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente
y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas
con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.
22. Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar
cuáles son los términos estrictos entre los que deberá
optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicación se agravia
la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo so
color de proteger altos intereses públicos puede vulnerar derechos
como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes
decretaron y establecieron para la Nación Argentina. Ante semejante disyuntiva,
la elección no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea
de que la prosperidad general, buscada al través de los medios del art.
67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los
derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. La verdad,
ajustada a las normas y a la conciencia jurídica del país, es
otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el progreso
no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la
Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos,
de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo
mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de
las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas
por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables
son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres
como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.
23. Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance,
esta Corte, en su actual integración y practicando un nuevo análisis
del problema planteado, declara la invalidez de la organización vigente
de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales.
24. Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás
agravios formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la
Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley,
así como a la arbitrariedad aducida.
En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la
sentencia apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa. Benjamín
Villegas Basavilbaso. Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.
Julio Oyhanarte. Ricardo Colombres. En disidencia
de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. Pedro Aberastury.
Disidencia de fundamentos. Considerando: 1° Que en
la causa se ha cuestionado el alcance de cláusulas de la Constitución
Nacional relativas a la garantía del juez natural, separación
de los poderes, reserva contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el art. 100,
igualdad ante la ley, y la inteligencia dada por el a quo a tales cláusulas
para declarar la constitucionalidad de las normas legales aplicables ha sido
adversa a los derechos reclamados por el recurrente y fundados en ellas. El
recurso es, así, formalmente admisible.
2° Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más
sustanciación, cabe adelantar que asiste derecho al recurrente en cuanto
a la garantía de los jueces naturales, separación de poderes y
reserva del art. 67, inc. 11, así como el 100 de la Constitución
Nacional.
3° Que el art. 95 de la Constitución Nacional, sin correspondencia
en la de los Estados Unidos, establece de modo categórico: "En ningún
caso el Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse
el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones
históricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espíritu.
En efecto, ya el art. 7° del reglamento del 10 de octubre de 1811 contenía
una norma semejante y, mucho después, el art. 98 del proyecto de Alberdi
establecía en su parte final: "...En ningún caso el Presidente
de la República puede ejercer funciones judiciales, avocarse el conocimiento
de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Esta proyectada disposición
fue tomada de la Constitución chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone
en su parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la República
pueden en ningún caso ejercer funciones judiciales, o avocarse causas
pendientes, o hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus,
Santiago de Chile, 1891, t. II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe señalar
que, en la evolución históricoinstitucional de la República,
el Poder Ejecutivo asumió funciones tipicamente judiciales en diferentes
momentos y sitios, sea en el período anterior a 1853, fuere, aun y al
margen de normas constitucionales, en el período ulterior a ese año,
siendo de extremado interés público, entonces, delimitar con claridad
la órbita de sus funciones con arreglo a las normas que rigen.
4° Que la Constitución Nacional, se ha dicho, es un conjunto
normativo en que todos los artículos deben ser razonablemente armonizados
para responder así a la organización y equilibrio de los poderes
constitucionales previstos por los Constituyentes de 1853. El art. 95 en examen
se vincula, precisamente, y entre otras normas, con los arts. 18, que confiere
derecho a exigir un proceso legal con jueces naturales; 23, que limitando las
facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, le prohibe concreta
y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda con energía
las "facultades extraordinarias", la "suma del poder público",
las "sumisiones" o "supremacías". Y ha de relacionarse,
también, con los arts. 94 y otros del cap. I, sec. 3ª "Del
Poder Judicial", y con el cap. II, referente a las atribuciones de este
poder, como, asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que reservan para
las provincias la aplicación del derecho común por los jueces
que componen sus respectivos poderes judiciales, sustentados éstos en
los arts. 104 y 105 de la Constitución.
5° Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene
su vigor a través del tiempo. Ellas se basan en la "separación"
o "distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra
estructura política y organización jurídica (arts. 1°
y afines de la Constitución Nacional). En ese sentido, decía Montesquieu
que no había libertad si el Poder Judicial no estaba separado de los
otros dos ("L'esprit des Lois", 2ª ed., vol. I, libro II, cap.
VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha intentado atenuar
los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo,
trayendo a colación expresiones vinculadas con el interés nacional,
la necesidad de conferir nuevo vigor a normas añejas, el sentido evolutivo
de la Constitución y otras doctrinas afines, tendencia ésta, que
caracterizó muy especialmente y con caracteres agudos la época
en que se sancionaron las leyes 13.246 y 13.897, particularmente esta última.
Pero, cabe decir que, aun en la hipótesis no demostrada de que el interés
nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones
y con las facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa
es interpretar normativamente de acuerdo al sentido de evolución, traduciendo
las nuevas y cambiantes necesidades sociales, y una muy otra el apartarse de
las normas so color de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraría
más los intereses nacionales que la propia transgresión constitucional.
Si la norma fuese inconveniente, si el precepto ya no respondiera a los imperativos
de la evolución económica o social, ha de ser el Poder Constituyente
y no otro el órgano adecuado para traducir en nuevas
normas las mejores soluciones. El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo
supremo es esta Corte, ha de velar por la supremacía de los principios
constitucionales, lo que en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo
no puede ejercer funciones que son propias de los jueces. Asimismo, esa función
entraña afirmar que el Poder Legislativo, que incluso está impedido
de delegar la función típica de sancionar la ley, no puede "a
fortiori" disponer de las que pertenecen al Poder Judicial, transfiriéndolas
al Poder Ejecutivo en evidente transgresión constitucional. Por ello
ha podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12. p. 134: "La Corte Suprema
es el tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos
en que se le ha dado jurisdicción... Sus decisiones son finales. Ningún
tribunal las puede revocar. Representa, en la esfera de sus atribuciones, la
soberanía nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el Congreso
en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeño
de sus funciones". Síguese de ello que a esta Corte incumbe decidir
cuál es el alcance del art. 95 de la Constitución Nacional incluido
intencionalmente en el cap. I, sec. 3ª, intitulada "Del Poder Judicial",
del art. 18 y, en todo caso, decir hasta qué límite podrá
hacerse una interpretación amplia del art. 95 sin transgredir su claro
y categórico sentido.
6° Que el art. 95 de la Constitución Nacional guarda una
relación íntima con el ya citado 18, de modo que se tornarían
inconstitucionales las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial
para el debate de los intereses jurídicos en pugna. Es precisamente por
ello que uno de los suscriptos ha expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que
el sistema constitucional reposa en el principio de la «división»
o «separación» entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste
en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones
emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice «funciones
judiciales» (art. 95, Constitución Nacional; González, Joaquín
V., «Manual de la Constitución Argentina», núm. 184).
Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la Administración
sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la
evolución históricoinstitucional (Calamandrei, Piero, «Estudios
sobre el Proceso Civil», Editorial Bibliográfica Argentina, 1946,
ps. 343 y siguientes)".
7° Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas
veces queden convalidadas, de hecho, las decisiones de la autoridad administrativa
cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial correspondiente,
porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cód. Civil),
aun las resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares
pueden incluso abstenerse de accionar judicialmente en virtud de haber compuesto
su diferendo mediante la convención liberatoria transaccional o simplemente
por haber abdicado del derecho antes referido.
8° Que a mérito de lo expuesto en el consid. 6°, tanto
en el orden nacional cuanto en el de esta ciudad o en el de provincias, se han
sancionado normas donde se halla claramente establecida la instancia de revisión
judicial para las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa.
Así: ley 1893 art. 80, inc. 3° y decretoley 15.374/56
(ratificado por ley 14.467), art. 4°; ley 14.394 art. 50, ley
3975 arts. 32 y 34; decretoley 6666/57 (ratificado por ley 14.467):
arts. 24 al 28; ley 2372, Cód. de Proced. Crim., art. 30; decretoley
8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1°, 2° y 3°; decretoley
19.697/56 (ratificado por ley 14.467): arts. 10 al 18; ley 14.878: arts. 28
y 29; ley 11.570, art. 6° y ley 14.455, art. 37, etc. (ADLA, 18811888,
200; XVIA, 893; XVIIIA, 94; XIVA, 237; 18891919, 499; XVIIA,
560; 18811888, 441; XVIIA, 591; XVIA, 1055; XIXA, Iª,
129; 19201940, 231; XVIIIA, 79).
A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales:
entre muchos otros, ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (ADLA, XVIIIB,
1397); ley 4548 (art. 5°) de la Prov. de Córdoba (ADLA, XVIIIB,
1518).
Es tendencia generalizada también en numerosos ordenamientos del extranjero
la de asegurarla separación de los poderes, aun en países donde
antes no se había instituido un Tribunal Supremo de Justicia con jerarquía
de Poder de Estado (Italia, arts. 134 y afines de la Constitución).
9° Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley
13.246, y 1° y 2° de la ley 13.897, que dicen textualmente: "Art.
46. El Poder Ejecutivo organizará en el Ministerio de Agricultura
de la Nación Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación
y Arbitraje obligatorio, y una Cámara Central, integradas por representantes
de los propietarios y de los arrendatarios y aparceros, que designará
de las propuestas en ternas presentadas por las entidades agrarias numéricamente
más representativas de la zona o de la República, según
correspondiere".
"Las Cámaras regionales serán presididas por funcionarios
especializados del Ministerio de Agricultura con conocimiento particular de
la zona en que deban actuar. La Cámara Central estará formada
por nueve miembros de los cuales tres serán funcionarios que reúnan
análogas condiciones".
"Reglamentariamente se fijará la jurisdicción territorial
de cada Cámara regional, la competencia de la Cámara central,
acordándole atribuciones para uniformar la jurisprudencia interpretativa
de las Cámaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la mejor
aplicación de la ley, la forma de integración, causales de excusación,
recusación y reemplazo de los miembros de las cámaras y el procedimiento".
"El procedimiento se dividirá en dos fases: la fase conciliatoria
previa, en la que obligatoriamente se procurará el avenimiento de las
partes, y la fase contenciosa, regulada de suerte que permita la audiencia de
los interesados y la defensa y prueba con sujeción a los principios de
contradicción, publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentración,
impulsión de oficio e inmediación, gratuidad, sencillez y celeridad
de los trámites".
A su vez, el art. 1° de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece
lo siguiente: "Las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación
y Arbitraje Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246, tendrán
competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones que se susciten
entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos
contratos de arrendamiento y/o aparcerías y de las leyes que los rigen".
El art. 2° de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice:
"Sustitúyese el art. 48 de la ley 13.246 por el siguiente: Las Cámaras
regionales deberán dictar pronunciamiento dentro de los 90 días.
Sus decisiones serán apelables en relación dentro de los 15 de
notificadas, para ante la Cámara Central, quien deberá fallar,
en definitiva, en el plazo de 60 días, y cuyas decisiones solamente serán
susceptibles del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria
por error material u obscuridad del fallo".
"Las decisiones de las cámaras regionales adoptadas por unanimidad
sólo serán apelables ante la Cámara central cuando las
causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violación de la ley
en la forma o fondo del pronunciamiento recurrido".
"El recurso deberá quedar resuelto en el plazo de 60 días,
decidiéndose, según corresponda: a) rechazar el recurso; b) hacer
lugar al mismo, anulando la decisión apelada".
"Los pronunciamientos de las cámaras regionales y de la cámara
central harán cosa juzgada y serán ejecutables por las autoridades
judiciales, federales o provinciales, según corresponda y de acuerdo
con los procedimientos respectivos".
Estos artículos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitución
de 1949 y respondiendo, entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitación
del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes que desempeñan con él
el Gobierno nacional. Es por ello que resultan más claros en su doctrina
de privar al Poder Judicial de funciones que le son propias para entregarlas
al Poder Ejecutivo, que las habría de desempeñar, a su turno,
por conducto de funcionarios designados a través del Ministerio de Agricultura
de la Nación, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitución
de 1949 reprodujo el art. 95 de la Constitución de 1853. Ellos evidenciaron
aún más el vicio de inconstitucionalidad, desde que reservan la
decisión de las cuestiones entre arrendadores y arrendatarios a un organismo
administrativo, sin otra revisión judicial que el recurso extraordinario,
el cual posibilita sólo un aspecto de esa revisión. Razonamiento
análogo se ha de aplicar al art. 26 de la ley 14.451, que dice: "Todas
las cuestiones que se susciten por la aplicación de la presente ley,
serán de competencia exclusiva de las Cámaras de Arrendamientos
y Aparcerías Rurales".
10. Que las Cámaras Paritarias y la Cámara Central
realizan, entonces, funciones de indiscutible carácter judicial al dilucidar
cuestiones entre particulares regidas por normas de derecho común (Fallos,
t. 243, p. 357, entre otros [Rev. LA LEY, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus
integrantes deciden, como si fuesen jueces, en contiendas sustancialmente contractuales
(Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y sus sentencias son recurribles para ante
la Cámara Central, que es organismo administrativo contra cuyas resoluciones
sólo procede el recurso extraordinario. La intervención de los
poderes judiciales prevista por el art. 2° de la ley 13.897, sólo
es autorizada para dar ejecución a las resoluciones de esos organismos,
a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en consecuencia, es dado concluir
que aquéllas no están sometidas a contralor judicial alguno para
el orden común de los asuntos que tratan.
11. Que los integrantes de esos organismos, además, son designados
y removidos por el Poder Ejecutivo, no ostentando así, las garantías
de inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por tanto, el carácter
de jueces naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa
"independencia de los jueces... requeridas para defender la Constitución
y todos los derechos individuales" (Hamilton, "The Federalist",
núm. 78). Tampoco poseen título habilitante en derecho para ejercer
una función jurídica como la que les asignan las normas impugnadas.
12. Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional
fuese interpretado con amplitud, como lo ha sido, admitiendo la intervención
de organismos administrativos en funciones propias de los jueces, el art. 18
exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto
por aquellos organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal
principio de que la decisión final corresponde al Poder Judicial de la
Nación o de las provincias según el caso. Y las leyes sub examen,
en las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable
condición. Por ello son inconstitucionales. Que esta disidencia y
cabe decirlo para precisar más su sentido significa una posición
contraria a la sostenida en varios pronunciamientos de esta Corte, entre los
cuales se encuentran los registrados en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p.
83. En este último se consideran "aplicables los argumentos expuestos"
en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cámaras paritarias.
13. Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales
que han creado y dado organización a las Cámaras Paritarias, en
cuanto implican transgresión de las precitadas normas de los arts. 95
y 18, corresponde examinar el fundamento, íntimamente unido al primer
agravio, de la inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc.
11 de la Constitución Nacional.
14. Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que
la materia de los arrendamientos rurales es propia del derecho común,
como cualquier otra dentro de la figura jurídica de la locación
de cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p.
83 y muchos otros). La Constitución podrá o no haber impuesto
al Congreso nacional un criterio definido para la legislación común
prevista en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla delimitado de un
modo tan preciso como para impedir que normas de derecho común contengan
disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t. 137, p. 303; t. 138,
p. 154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara
y concreta de la separación de los poderes que constituyen el Gobierno
nacional, y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias, de
lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde
asegurar la administración de justicia dentro de sus límites territoriales
(art. 5°) y establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105),
reservándoles la aplicación del derecho común (art. 67,
inc. 11). Toda explicación teórica que conduzca a sustraer de
los jueces provinciales la aplicación del derecho común, no conseguiría
sino transgredir estos principios. Así debe ser considerada la decisión
en contrario dictada en estos autos.
15. Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines
en efecto, reconocen una profunda raíz histórica
en defensa de las autonomías provinciales. El primero de ellos debe su
actual redacción a los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la
necesidad de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción civil,
criminal, etc., una vez que los códigos respectivos leyes
de la Nación hubiesen sido sancionados. De ahí el agregado
que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o provinciales,
según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones"
introducido al art. 67, inc. 11, y de ahí la frase: "con la reserva
hecha en el inc. 11 del art. 67", que correlativamente se incorporó
al art. 100 por la Comisión nacional "ad hoc". En la Convención
de 1860 se expresó, con la firma de Bartolomé Mitre, Dalmacio
Vélez Sársfield, José Mármol, Antonio Cruz Obligado
y Domingo Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisión ha creído
deber adicionar al inciso 11 del art. 64 (67), explicando que los códigos
que el Congreso dictare no alterarán las jurisdicciones dadas, y la aplicación
de las leyes que se contuviesen en los códigos nacionales, corresponderá
a los tribunales provinciales o federales, según que las cosas o las
personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas
Constituyentes Argentinas", t. IV, 18271862, Buenos Aires, 1937, p.
782).
16. Que el art. 67, inc. 16, no puede fundar una decisión
en contrario, sin similar en la Constitución norteamericana, proviene
de Alberdi (artículo 67, inc. 3° de su proyecto), que lo tomó
en alguna medida, a su vez, de la Constitución chilena. Ha de interpretarse
cuidando que sus efectos sean compatibles con los demás derechos constitucionales,
sean de la Nación o de las provincias, o bien se trate de derechos individuales.
Cuidando esos límites, el Congreso ha podido dotar al país de
leyes que fomentaron su progreso de modo categórico. Pero el ámbito
de legislación que puede sustentarse en este inc. 16 no puede confundirse
con la legislación común del inc. 11, respecto de la cual la jurisprudencia
de esta Corte es, como se vio, categórica.
17. Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancionó
las normas sobre cámaras paritarias refiriéndolas a una materia
que adquiere un alcance distinto del que señala el inc. 11 del art. 67
de la Constitución, desde que, aunque haya modificado normas de derecho
común, siempre se trataría de regular el llamado "ámbito
rural específico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros
[Rev. LA LEY, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). También
se ha dicho que las leyes de arrendamientos han sido dictadas en uso de las
facultades de "policía" conferidas por el inc. 16 del art.
67 de la Constitución ante materia constitutiva del ya mencionado "ámbito
rural específico". En ese sentido, cabe recordar que el carácter
común de las normas no depende de que se encuentren en uno de los códigos
mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que
se hallan fuera de ellos y revisten carácter común, así
como otras numerosas que se encuentran dentro de esos cuerpos legales y carecen
de tal naturaleza. La expresión empleada para destacar la especificidad
de ciertos aspectos de la materia rural no entraña que se esté
fuera del ámbito del derecho común tantas veces declarado en los
fallos de esta Corte. Aun el llamado "ámbito rural específico"
de contornos no muy precisos es susceptible de regulación
por el derecho común. Las normas impugnadas en esta causa no constituyen,
entonces, legislación especial, temporaria y de emergencia como las dictadas
en uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio
(Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicación
del art. 67, inc. 17, para conceder amnistías generales (Fallos, t. 245,
p. 455 [Rev. LA LEY, t. 97, p. 54, fallo 44.310]). Además, admitiendo
las circunstancias excepcionales que habría promovido la sanción
de las normas impugnadas, cabe decir que el carácter referido no es por
sí sólo bastante para declarar que la materia por ellas regulada
escapa a la órbita del inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del
mismo artículo. Así; esta Corte, que sostuvo el carácter
común de las leyes de arrendamientos rurales, según se dijo, ha
declarado también en una constante línea jurisprudencial, que
revisten aquel mismo carácter las leyes de prórroga de las locaciones
urbanas (Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. LA LEY del 4/9/60, p. 2,
fallo 45.111]), no obstante el evidente carácter excepcional o de emergencia
que les caracteriza. Además, la Corte ha declarado de competencia judicial
y ajena a la de las Cámaras Paritarias la solución de contiendas
agrarias vinculadas a planes de colonización (Fallos, t. 235, p. 56 y
t. 237, p. 179 [Rev. LA LEY, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t. 86, p. 510, fallo
40.549]) y de forestación (Fallos, t. 236, p. 318 y otros [Rev. LA LEY,
t. 89, p. 293, fallo 41.568]).
Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son
o no excepcionales ha de hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque
una circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez que realmente exista, se estuviese
fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdicción que éste
asegura podría quedar eliminada en los hechos, tanto más cuanto
que, en períodos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias
si no ninguna serían excluidas en la sanción
de leyes fundadas en hechos excepcionales. Además, la protección
de los valiosos intereses agrarios no deja de ser eficaz a través de
la interpretación y aplicación de sus leyes por la justicia que
las provincias organizaran dentro del molde constitucional. El desarrollo de
las potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se halla garantizado
plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer también
en la esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte
mediante la interposición adecuada del recurso de arbitrariedad.
18. Que muy poco se habría avanzado en el país si todo
el celo de los constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de
una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte
de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno
(arts. 1°, 104, 105 y afines). Es por eso que esta Corte ha declarado que
algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder Legislativo por
el art. 67, inciso 11, tal como se ha recordado en el párrafo anterior.
Y cuando declaró que algunas otras, aparentemente dictadas en uso de
aquella potestad, lo habían sido en ejercicio de las contenidas por otros
incisos, lo hizo porque la materia del pronunciamiento evidentemente escapaba
al carácter común. Así, en el recordado precedente de Fallos,
t. 245, p. 455, esta Corte declaró: "Que la ley de amnistía,
en efecto, de ningún modo puede ser considerada como disposición
de derecho común, accesoria de la que reprime los delitos amnistiados.
Por el contrario, su naturaleza esencial evidencia que ella es acto de gobierno",
"esencialmente político y de soberanía" (J. V. González,
"Obras Completas", ed. 1935, t. III, núm. 458), esto es, acto
cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria de legislar en materia penal
y presuponen el desempeño de la elevada función que Agustín
de Vedia define así: "Es el consejo supremo de la sabiduría
y la experiencia humana, ante la convicción de la esterilidad y la impotencia
de la fuerza para apaciguar los espíritus, cicatrizar las heridas, adormecer
los odios" ("Constitución Argentina", p. 318). Y en el
precedente, también citado, de Fallos, t. 243, p. 276, declaró:
"Que la legislación en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de
la Constitución Nacional; es una legislación especial, temporaria
y de emergencia...". Y también: "Que, en atención a
la finalidad de esta legislación, es indudable que se trata de una legislación
de policía federal que, por ello, extiende su imperio a todo el territorio
de la Nación".
19. Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de
la forma como han actuado los integrantes de organismos paritarios si
superando la falta de título de abogado con el conocimiento de la materia
rural, mediante celeridad de los trámites e independencia de los pronunciamientos;
o, a la inversa, con deficiencias técnicas, sujeción al Poder
Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada integrante es copartícipe,
así como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cuál es el
sistema conveniente, aunque para su implantación fuese necesaria la reforma
constitucional.
Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", para poner
de resalto la prudencia extremada que debe presidir toda idea de reformar las
sabias previsiones constitucionales, que el profesor norteamericano
Lewis Mayers ("The American Legal System", ed. Harper °° Brothers,
New York, 1955) con referencia a un país que, como el suyo,
cuenta con organismos administrativos que ejercen funciones al amparo de una
Constitución en la cual no se contiene, según se anotó,
una norma tan categórica como el art. 95 de la Constitución Argentina
expresó los siguientes pensamientos: "...Resumiendo, se piensa que
un examen de las leyes confiadas a la ejecución administrativa antes
que a la judicial, revelará que solamente una minoría, tal vez
una pequeña minoría, requiere conocimientos más especializados
que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales;
y que un examen de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción
para entender en los procedimientos de ejecución revela que muchos no
tienen tales funciones de regulación o de administración sobre
la materia de que tratan, como las que le daría un conocimiento especializado,
si fuera necesario".
"Si uno limita su atención al área relativamente pequeña
de procedimientos de ejecución en donde el texto de la ley reglamentaria
y la complejidad de la materia regulada exigen en verdad la presencia de expertos,
el problema subsiste acerca de si tal pericia puede únicamente ser poseída
por quienes están dedicados simultáneamente a la regulación
y a la administración del problema. En cuanto concierne al personal jurisdiccional
subordinado, se acepta por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades
reglamentarias o administrativas. Comunmente, el director del órgano
administrativo depende de sus subordinados con funciones de asesoramiento. Si
se requiere un conocimiento especializado, ¿no puede acaso encontrarse
igualmente tal especialización en un tribunal ajeno completamente a la
reglamentación y administración, cuyos miembros se eligen entre
quienes tienen experiencia en el tema y cuyos propios conocimientos se ven fortificados
por el personal de investigación y por el cuerpo de peritosárbitros
del tribunal? No es necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse rápidamente
como parte del Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal
cosa" (p. 446).
"Si al elegir entre el procedimiento de ejecución judicial y el
administrativo, debiera preferirse a uno de ellos sobre la base de un principio
fundamental, no debiera permitirse que el factor secundario de la rapidez afecte
la elección. Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio,
debe buscarse rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de
la rapidez como si fuera de la misma esencia" (p. 447).
"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones
procesales, y ello asegure de hecho automáticamente la rapidez, es en
sí misma infundada. Un estudio hecho en el Congreso en 1951 sobre las
actividades jurisdiccionales de la Comisión de comercio federal, se refería
a sus laboriosos y dilatados procesos de jurisdicción administrativa»
y expresaba que «una persona que presente una petición común
a la Comisión, no debe esperar que la decisión se dicte antes
de varios años, ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos
más graves han necesitado una década, ocasionalmente. No debiera
sorprender a quienes conocen las múltiples causas de demoras en los procedimientos
judiciales, no relacionados con las normas procesales o de prueba, que condiciones
similares se produzcan en la justicia administrativa»".
"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes
normas de prueba que se consideran dominantes en el procedimiento judicial (así
como la libertad para apartarse también del molde interrogativo seguido
en dicho procedimiento) asegure automáticamente que el tribunal administrativo
que dirige la audiencia llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales
que lo enfrenta, deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios.
De la misma manera que un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede
impulsar el procedimiento de manera expeditiva, un funcionario administrativo
sin mayor capacidad o interés, puede, a pesar de la gran libertad de
que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente.
De tal manera, un autorizado análisis oficial sobre los órganos
federales, realizado en 1949, informó que «las audiencias de alguna
de las comisiones han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas.
Las actuaciones tienden a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas,
de largas declaraciones de los asesores y los testigos que son esencialmente
argumentativos, y de inútiles repreguntas»".
"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecución
de nuevas leyes a los órganos administrativos antes que a judiciales
requiere ser reconsiderada; y que aun en casos de procedimientos administrativos
de ejecución de larga data, como el tendiente a la revocación
de permisos (federal, estadual o local), el de fraudes por medio del correo,
el de deportación, el de prácticas desleales del trabajo y muchos
otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del
Poder Judicial organizado independientemente, al cual todavía se confían
la gran mayoría de procedimientos de ejecución" (ps. 447/448).
Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América
ha sostenido en reiterados pronunciamientos el principio de la revisibilidad
por los jueces, al menos en una instancia, de las resoluciones administrativas
(355 US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).
También ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas cualquiera
sea su éxito persiguen el propósito de adecuar el régimen
"sub examine" al orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nación
proyecta la reforma al régimen de arrendamientos y aparcerías
rurales indicando los reparos sobre su inconstitucionalidad (D. de ses., Cámara
de Senadores de la Nación, año 1958, ps. 520 y sigts.). El decretoley
868/57 de la Prov. de Buenos Aires (ADLA, XVIIB, 1294) instituye el fuero
rural de esa provincia, habiéndose integrado la materia por el decretoley
21.209/57 (ADLA, XVIIB, 1427) y su decreto reglamentario, que lleva el
núm. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decretoley 3739/58 (ADLA,
XVIIIB, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de esa provincia
la decisión de los litigios agrarios, hasta tanto se constituya el fuero
rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades diversas se han expresado
en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la inconstitucionalidad de
las Cámaras Paritarias (D. de ses., Cámara de Diputados, año
1948, ps. 3445 y otras; año 1950, ps. 155 y otras; año 1955, ps.
943 y otras; año 1958, ps. 2184 y otras). Y cabe recordar, finalmente,
que las soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitución
perturban cada vez más intensamente en un otro aspecto, porque, el día
en que se vuelve al cauce constitucional, los intereses formados al amparo de
esas soluciones deben ceder ante los superiores de la convivencia dentro de
la Constitución, con los consiguientes perjuicios materiales que han
de sobrevenir a aquellos intereses.
20. Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario
en esta causa la mención de otros afines.
21. Que sobre los demás agravios, por tanto, no cabe pronunciamiento
porque él sería abstracto.
Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la inconstitucionalidad
de los arts. 46 de la ley 13.246, 1° y 2° de la ley 13.897 y 26 de la
ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia apelada. Luis
M. Boffi Boggero. Pedro Aberastury.
