Fallo Frascalli, José E. v. Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 16/11/2004
Partes: Frascalli, José E. v. Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria
RECURSOS NATURALES - Poder de policía - SENASA. - Sacrificio de animales
- Control de aftosa
________________________________________
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
120/125 la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, al denegar el recurso
de apelación deducido por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASA.), confirmó la sentencia de primera instancia, que había
hecho lugar al amparo promovido por José E. Frascalli para que ordene
al citado organismo que se abstenga de sacrificar los animales de su propiedad
(art. 11 Ver Texto resolución del administrador general del SENASA. 111/1995),
hasta tanto sean controlados y se certifique que han cumplido las disposiciones
legales vigentes.
Para así decidir sus integrantes, en cuanto a la admisibilidad de la
vía elegida por el actor, entendieron que la determinación del
SENASA. de sacrificar los 84 caprinos por haber sido trasladados sin el correspondiente
"Documento para el Tránsito de Animales" (DTA.) que exige la
legislación sanitaria constituye una amenaza cierta e inminente a los
derechos del accionante, cuya entidad justifica la tutela judicial a través
de la acción de amparo.
En cuanto al fondo de la cuestión, aclararon que en el sub lite no se
debate la constitucionalidad de las normas que autorizan al SENASA. a sacrificar
animales sino, antes bien, si tal facultad es ejercida razonablemente por dicho
organismo. Desde esa perspectiva, consideraron que, sin perjuicio de la competencia
del SENASA. para realizar la vigilancia epidemiológica, la disposición
de sacrificarlos en el caso no era razonable, toda vez que la única falta
constatada había sido el transporte de animales sin guía -DTA.-,
pues no se verificó que los caprinos interdictos se encontraran infectados.
Sostuvieron, así, que se configura el requisito para que prospere el
amparo, al existir un acto de autoridad pública que lesiona en forma
actual o inminente con arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta, toda vez que
el SENASA. había actuado en exceso de competencia, al establecer reglamentariamente
medidas que permiten disponer de la propiedad ajena y por la carencia de proporcionalidad
entre la sanción y la falta imputada.
Destacaron que si el decreto 643/1996 Ver Texto (1) -reglamentario del Programa
Nacional de Lucha Contra la Fiebre Aftosa aprobado por la ley 24305 Ver Texto
(2)- atribuye al SENASA. únicamente la facultad de ordenar el sacrificio
de animales cuando estén enfermos o sean susceptibles o expuestos al
contacto con el virus de la fiebre aftosa (Anexo I, art. 33), la resolución
SENASA. 1410/2000 debe ser interpretada en el sentido de que ante la falta de
documentación que acredite la totalidad de los animales existentes sólo
podrían ser sacrificados cuando ello "implique alto riesgo sanitario"
(art. 1), ya que las acciones a adoptarse son aquellas necesarias respecto de
lo que "pudiera constituir fuente de contagio y todas aquellas acciones
que epidemiológicamente resulten aconsejables para el mejor tratamiento
y control de la situación sanitaria o que puedan comprometer la sanidad
animal o a la salud pública".
En tales condiciones, expresaron que implicaría una inteligencia arbitraria
de las normas entender que la sola falta de acreditación del permiso
de traslado constituye un riesgo sanitario que supone la existencia de la enfermedad,
la cual, en rigor, debería ser tratada y evitada adoptando las medidas
pertinentes, y no considerarla potencialmente instalada por la sola omisión
de un trámite burocrático que nada tiene que ver con aquélla.
Además, afirmaron que existen otras medidas de igual índole sanitaria
para detectar la enfermedad y proceder en consecuencia, sin que entrañen
un perjuicio real al derecho de propiedad, como la que se pretende adoptar en
el sub lite.
Por último, aseveraron que confirmar la posición del SENASA. implicaría
avalar la afectación de garantías reconocidas por la Constitución
Nacional (3), lo que no puede justificarse invocando las facultades de la Administración
con sustento en las leyes 3959 Ver Texto (4) y 24305 Ver Texto , en el decreto
1585/1996 Ver Texto y en las resoluciones SENASA. 111/1995 Ver Texto y 554/2000
.
II. Contra tal pronunciamiento el demandado dedujo el recurso extraordinario
de fs. 129/147, que fue concedido a fs. 157/158.
Sostiene que existe cuestión federal, al involucrar la inteligencia de
normas de tal carácter, y que la decisión del a quo es arbitraria
porque resuelve contra o con prescindencia de lo expresamente dispuesto por
la ley y de la pruebas del caso.
En primer lugar, señala que el SENASA. presta un servicio de importancia
fundamental para la sociedad pues, al tener a cargo el control de la sanidad
animal, contribuye a preservar la salud de los habitantes en materia alimenticia
y el comercio exterior. Además, recuerda que el sacrificio sanitario
que se disponía a realizar se enmarca en un contexto de emergencia y
de alto riesgo, ya que los animales en cuestión se encuentran a cuatro
mil metros de la frontera con Chile, país que sigue atentamente las medidas
que se implementan en el nuestro por cuestiones sanitarias y comerciales.
Por ello afirma que el pronunciamiento ha omitido tener en cuenta que la acción
de amparo no será admisible cuando la intervención judicial comprometiera
directa o indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de un servicio
público, o el desenvolvimiento de actividades del Estado, al igual que
cuando la eventual invalidez del acto requiera mayor amplitud de debate o de
prueba (art. 2 Ver Texto incs. c y d ley 16986 [5]). En ese orden de ideas,
sostiene que la decisión del a quo compromete, directamente, la regularidad
y continuidad y eficacia del servicio público que presta el SENASA. e,
indirectamente, las actividades esenciales del Estado.
Se agravia porque la alzada estima que es desproporcionada la medida a aplicar,
al considerar que la carencia de documentación para el tránsito
de ganado constituye sólo una "falta", cuando en rigor -según
surge de la motivación de las resoluciones SENASA. 111/1995 Ver Texto
y 1410/2000 - su exigencia contribuye a realizar la vigilancia epidemiológica,
pues permite efectuar un trazado del movimiento del ganado. Por otra parte,
sostiene que el DTA. no es un mero "trámite burocrático",
como lo califica la Cámara, sino la constancia de que se han cumplido
las normas sanitarias que garantizan la sanidad animal y la salud humana. Por
ello dice que de confirmarse el criterio del a quo, el SENASA. perdería
autoridad, eficacia y eficiencia.
Afirma que se efectuó una errónea inteligencia del art. 33 Ver
Texto Anexo I del decreto 643/1996, el cual expresamente ordena el sacrificio
sanitario cuando se trate de animales expuestos al contacto con el virus, tal
como acontece el caso, toda vez que en el lugar de donde provenía la
tropa se había detectado un foco de fiebre aftosa. Agrega que, también,
es errónea la interpretación de la resolución SENASA. 1410/2000
, porque con anterioridad, su similar 554/2000 , cuya constitucionalidad no
se cuestionó, había calificado al tránsito sin documentación
sanitaria de "alto riesgo". Además, esta última prescribe
que en tales circunstancias debe procederse inmediatamente a su decomiso y posterior
sacrificio sanitario.
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario es admisible, toda vez que
se encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter
federal y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria
al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [6])
(Fallos 320:1653 Ver Texto ). Al respecto es preciso destacar que, encontrándose
en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal,
la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de
las partes o de la Cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria
sobre el punto disputado (Fallos 311:2553 Ver Texto [7]; 314:529 Ver Texto [8];
316:27 Ver Texto [9]; 321:861 Ver Texto , entre muchos otros).
Por lo demás, aunque la decisión recurrida ha sido dictada en
un proceso de amparo, en mi concepto, ocasiona al apelante un gravamen de imposible
o insuficiente reparación ulterior, toda vez que frustra la aplicación
de disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía. En este
sentido, corresponde precisar que la ley 3959 Ver Texto establece que el SENASA.
es el organismo encargado de ejercer el poder de policía en materia agroalimentaria,
al igual que la ley 24305 Ver Texto , que implementó el "Programa
Nacional de Lucha Contra la Fiebre Aftosa", declara de interés nacional
la erradicación de dicha enfermedad en todo el territorio nacional (art.
1 Ver Texto ) y erige al SENASA. como la autoridad de aplicación y organismo
rector encargado de planificar, ejecutar y fiscalizar las acciones de lucha
contra la fiebre aftosa, a cuyo fin lo autoriza a ejecutar todas las medidas
técnicas apropiadas, incluso el sacrificio inmediato de los animales
expuestos a un foco de fiebre aftosa (art. 2 Ver Texto inc. f) y a sancionar
toda infracción a la ley mediante el procedimiento que establezca la
reglamentación (art. 21 Ver Texto ).
Ahora bien, en lo que hace al debate sobre la razonabilidad del ejercicio del
poder de policía por parte del SENASA. para ordenar el sacrificio de
los animales del actor por no contar con la documentación que los ampare,
vale recordar que, de acuerdo con una jurisprudencia invariable de la Corte,
la razonabilidad -según el particular significado que a este concepto
jurídico se le reconoce en orden al poder de policía y a la materia
aquí examinada- quiere decir que las medidas utilizadas por la autoridad
pública deben ser proporcionalmente adecuadas a los fines perseguidos
por el legislador (Fallos 171:348 [10]; 199:483 Ver Texto [11]; 200:450 Ver
Texto [12]; 248:800 Ver Texto , entre muchos otros).
En lo que interesa al tema controvertido, entonces, toda vez que tal adecuación
exista, es decir, siempre que la actividad estatal restrictiva no aparezca como
patente y arbitrariamente desproporcionada con relación al objeto del
acto, su revisión jurídica será improcedente. Con ese alcance
específico de la noción de razonabilidad, en el sub lite no advierto
exceso de competencia por parte del SENASA., ni que las medidas guarden desproporción
con la falta constatada.
En efecto, la resolución SENASA. 111/1995 Ver Texto establece que "toda
tropa en tránsito deberá encontrarse amparada por el Permiso Sanitario
para Tránsito de Animales" (art. 3 Ver Texto ) y que la carencia
de la documentación sanitaria implicará su detención, interdicción
y demora hasta tanto el responsable acredite su propiedad (art. 6 Ver Texto
). En tales casos, cuando dicho requisito no pueda "ser cumplimentado dentro
de las 48 horas de detenida la tropa y en razón del riesgo sanitario
que tal situación implica, el SENASA. podrá proceder a su decomiso
y posterior sacrificio sanitario..." (art. 11 Ver Texto ).
Vale recordar que entre los fundamentos que precedieron a la aludida resolución
se encuentra la de que el SENASA. realice inspecciones que permitan conformar
un cuadro coherente de la situación epidemiológica de las diferentes
enfermedades, para lo cual resulta imprescindible controlar los movimientos
de hacienda. Así pues, se dijo: "Que entre las conclusiones del
Taller de Erradicación de Fiebre Aftosa Estrategias 95/1997 se recomendó
`Implementar a nivel nacional con la mayor celeridad un sistema de vigilancia
epidemiológica que involucre los movimientos de hacienda garantizando
la situación sanitaria de las tropas transportadas, con inspecciones
clínicas, controles sanitarios y tratamientos individuales y/o colectivos'"
(ver consid. 7).
Por su parte, la resolución SENASA. 473/1995 Ver Texto establece que
todo animal de las especies bovina, ovina, porcina, caprina y equina que transite
por cualquier parte del país debe hacerlo amparado por el certificado
oficial, denominado "Permiso Sanitario para el Tránsito de Animales"
-PSTA.-, luego sustituido por el "Documento para el Tránsito de
Animales" -DTA.- (resolución SENASA. 848/1998 ). Además,
el productor debe contar con la inscripción en el Registro de Productores
Agropecuarios (RENSPA.), creado por la resolución de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación 417/1997 Ver Texto
.
Estos documentos, contrariamente a lo sostenido por el a quo, a mi modo de ver,
lejos de constituir meros trámites burocráticos, en razón
de que garantizan el control sanitario y de las existencias ganaderas de cada
productor, son elementos imprescindibles para que el SENASA. pueda ejercer las
acciones de vigilancia epidemiológica. En mi concepto, ésta es
la interpretación que más se compadece con los fines de la legislación
-cual es la protección de la salud de la población y la economía-
y la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que
pueden resultar nocivas para el país, pues el ejercicio del poder de
policía sobre personas y bienes tiende a la protección, no sólo
de la seguridad, moralidad y salubridad, sino que se extiende al ámbito
económico y social en procura del bienestar general (Fallos 313:1513
Ver Texto [13]).
También, desde esa perspectiva es menester poner de relieve que los claros
términos del decreto 643/1996 Ver Texto , reglamentario de la ley 24305
Ver Texto , autorizan al SENASA. a "...ordenar el sacrificio de los animales
susceptibles, enfermos, expuestos y contactos al virus de la fiebre aftosa,
la destrucción de sus despojos y de los objetos que pudieran ser vehículos
de contagio..." (Anexo I, art. 33) (énfasis agregado), a la vez
que prohíbe a los productores "...mover o extraer del establecimiento,
fracción lote donde exista o se sospeche la existencia de fiebre aftosa,
especies animales receptivas de esa enfermedad, pudiendo hacer extensiva esta
prohibición a otras especies animales, a las personas y a las cosas que
puedan ser vehículo de contagio" (art. 34 Anexo I) (énfasis
agregado).
Vale decir que, con arreglo al art. 33 transcripto, el Poder Ejecutivo atribuyó
al SENASA. amplias facultades, entre ellas, la de disponer el sacrificio cuando,
como acontece en el caso, los animales se encuentran "expuestos al contacto"
con el virus de la fiebre aftosa. En tales condiciones, a mi modo de ver, el
tribunal a quo realizó una inteligencia de la norma que lo llevó
a prescindir de su texto, porque interpretó que sólo sería
posible ordenar su sacrificio cuando se verificara que los animales se encontraran
infectados. Es del caso recordar que si bien la interpretación de las
leyes debe practicarse teniendo en cuenta su contexto general y la totalidad
de sus preceptos, de manera de no desvirtuar la intención del legislador,
ello no habilita a efectuar una hermenéutica jurídica que prescinda
de condiciones claras previstas en forma expresa, pues los jueces no deben sustituir
al legislador, sino aplicar la norma tal como éste la concibió
(doct. de Fallos 308:1745 Ver Texto , entre otros).
Asimismo, deben tenerse en cuenta como elementos valiosos para dilucidar el
presente caso, por constituir antecedentes dignos de considerar, las resoluciones
SENASA. 554/2000 , del 29/5/2000, 1015/2000 , del 20/7/2000, y 1410/2000 , del
7/9/2000, pues en ellas la Administración describe con rigor las especiales
circunstancias que fundamentan las medidas cuya razonabilidad se debate.
Cabe recordar que, en el marco del plan de erradicación de la fiebre
aftosa, a partir del 30/4/1999 se encontraba prohibida la tenencia y uso de
vacuna antiaftosa (decreto 1324/1999 y resolución SENASA. 11/1999 );
ello, en atención a que la República Argentina había sido
reconocida por la resolución XII, aprobada en la 68ª Sesión
General de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE.) como "País
Libre de Fiebre Aftosa que No Practica la Vacunación" (ver consids.
de la resolución SENASA. 554/2000 ); a tal fin se implementaron una serie
de medidas, entre las cuales se dispuso que: "En caso de detectarse el
tránsito de animales, productos o subproductos de animales susceptibles
a la fiebre aftosa sin la autorización y certificación correspondiente,
serán considerados de tránsito ilegal y de alto riesgo sanitario;
realizándose en forma inmediata su decomiso y posterior sacrificio sanitario..."
(art. 3 resolución 554/2000 cit.) (énfasis agregado).
Pocos meses después, debido a la detección de animales ingresados
al país que resultaron serológicamente positivos a la fiebre aftosa,
la resolución SENASA. 1015/2000 "declaró el estado de emergencia
sanitaria" en todo el territorio nacional. De sus considerandos surge que,
en virtud de una denuncia efectuada ante la oficina local de Clorinda de la
Dirección Regional NEA. pudo detectarse el 19/7/2000 en esa localidad
de la provincia de Formosa, mediante tareas de rastreo, la presencia de animales
susceptibles a la fiebre aftosa que habían ingresado ilegalmente de la
República del Paraguay. De allí que, para poder preservar la condición
de "país libre de aftosa que no practica la vacunación"
resultaba imperiosa la adopción de medidas de vigilancia y control de
máxima prevención, como así también de otros procedimientos
extraordinarios, a fin de evitar la propagación epidemiológica.
En dicho marco, la resolución SENASA. 1410/2000 dispuso que al detectarse
en establecimientos ganaderos "ingresos no denunciados o falta de documentación
que acredite la totalidad de los animales existentes u otras que impliquen alto
riesgo sanitario, el SENASA. podrá decomisar y adoptar las medidas que
estime necesarias, incluyendo el sacrificio y faena sanitaria de los animales"
que se encuentren en aquéllos (art. 1 de la resolución) (énfasis
agregado).
Es decir que ante la decisión adoptada por los órganos políticos
de declarar prohibida la tenencia y el uso de vacuna antiaftosa, adquirieron
especial relieve las medidas tendientes a procurar que los productores pecuarios
se ajustaran al orden jurídico vigente para mantener las condiciones
reconocidas por la Organización Internacional de Epizootias (OIE.). Por
lo tanto, según las circunstancias señaladas, en cuanto constituye
alto riesgo el tránsito de animales sin la documentación que la
ampare, no puede considerarse que el organismo estatal encargado del control
sanitario haya actuado en exceso de su ámbito de competencia al poner
énfasis en exigir a los productores del sector que adecuen sus conductas
a los deberes impuestos en dicho ordenamiento.
Cabe recalcar, además, que tanto la ley 24305 Ver Texto como sus normas
reglamentarias, que atribuyen al SENASA. la responsabilidad del control sanitario
de la fiebre aftosa, le asignan también facultades para aplicar las medidas
necesarias destinadas a ejercer tal control. Es evidente que la finalidad de
tal clase de normas es dotar al organismo de amplias competencias para adoptar
todas las acciones, a fin de evitar la propagación de la enfermedad y
que no se frustre el propósito al que se ha hecho referencia anteriormente,
para lo cual puede fiscalizar los movimientos de hacienda, efectuar inspecciones
clínicas e incluso aplicar medidas drásticas, que incluyen el
sacrificio y la faena de animales.
Tal situación, unida a las particulares circunstancias que se dieron
a partir de la detección del foco de aftosa en 2000 -descriptos con inusitada
gravedad en los considerandos que preceden al texto de la resolución
1015/2000 -, lleva a concluir que la decisión del SENASA. de proceder
al sacrificio de los animales ante la ausencia de los requisitos aludidos anteriormente
no puede ser calificada como manifiestamente ilegítima o arbitraria,
tal como sería menester para el acogimiento de la acción de amparo,
pues no se exhibe como inadecuada a los fines perseguidos ni consagra una iniquidad
manifiesta (conf. Fallos 263:460 Ver Texto ; 300:642 Ver Texto ; 320:1653 Ver
Texto , entre muchos otros).
En mérito a lo expuesto, estimo que debe hacerse lugar al remedio federal
deducido, pues no advierto la existencia de actos u omisiones que con arbitrariedad
o ilegalidad manifiesta afecten o amenacen los derechos invocados (arts. 43
Ver Texto CN. y 1 Ver Texto ley 16986 [14]).
IV. Por ello, opino que corresponde hacer lugar el recurso extraordinario articulado
y revocar la sentencia de fs. 120/125.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, noviembre 16 de 2004.- Considerando: Que esta Corte comparte el
dictamen del procurador general de la Nación, a cuyos fundamentos y conclusiones
cabe remitir por razones de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia
apelada y se rechaza la demanda de amparo (art. 16 Ver Texto parte 2ª ley
48). Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Enrique
S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Elena
I. Highton de Nolasco.
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