Fallo María Silvia c. Estado Nacional (Ministerio
de Justicia)
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Martella María Silvia c. Estado Nacional (Ministerio de Justicia).
Sumarios:
1.- Que de lo expuesto surge que el sistema de consulta y exhibición
de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales restringe el acceso de terceros
a la información allí volcada tan solo en relación a los
datos que califica y enumera como pasibles de reserva, por lo que confrontados
los formularios de declaración con la legislación resulta un equivoco
entender que el formulario tanto el previsto en el decreto 164/99 corno el que
exhibe la Resol. 1000/00 no responde a las previsiones contenidas en las normas
involucradas.
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Buenos Aires, 6 de abril de 2001.
Y VISTO: el recurso de apelación deducido contra la decisión de
fs. 82/86vta.
CONSIDERANDO:
1.- Que la pretensión de los actores en punto a que se ordene al Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos asegurar la confidencialidad de los datos contenidos
en la declaración jurada patrimonial presentada ante esa dependencia
y evitar su conocimiento por terceros sin su consentimiento o sin autorización
expresa emanada de autoridad judicial o administrativa con causa concreta, fue
admitida parcialmente por el Señor Magistrado de Primera Instancia con
costas en el orden causado, en tanto dispuso, respecto de la declaración
presentada por la coactora María Silvia Martella, que se “le otorgue
a los datos contenidos en los apartados III, IV y y de la citada declaración
jurada patrimonial integral prevista en el decreto 164/990 bien en el apartado
4 del Anexo II de la Resolución MJDDHH N° 1000/00 referido a la Declaración
Jurada Patrimonial y Financiera de Carácter Público, el régimen
y tratamiento previstos en los arts. 18 y 19 dEL decreto 164/99”.
II Que para así entender y en lo que aquí interesa, consideró
que el análisis de la legalidad y razonabilidad del sistema de consulta
y exhibición del contenido de las declaraciones juradas integrales establecido
en la segunda parte del art. 10 de la ley 25.188, impone su interpretación
integral conjuntamente con las normas Contenidas en los Arts.15, 18 y 19 del
decreto 164/99, su modificatorio decreto 8 y resolución 1000/00 del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos (advierte que el citado art. 15 fue derogado).
En este sentido, señaló, que el carácter público
de la declaración jurada patrimonial integral y la posibilidad de su
consulta, consagrados en el art. 15 del decreto 164/99 así corno en la
normativa actual, no aparece en principio como violatorio de los derechos de
intimidad y seguridad del declarante, “en tanto y en cuanto la publicidad
que se obtendrá previo cumplimiento de los recaudos previstos por el
art. 11 de la ley 25.188 está referida a datos de orden general del declarante
y su grupo conviviente; mientras que la información concerniente al domicilio,
y detalle de la composición, monto y ubicación de su patrimonio
se encuentra al margen de tal publicidad y su exhibición sometida a reglas
y recaudos que garantizan su confidencialidad y exhibición por orden
de autoridad judicial o administrativa competente, en caso concreto, con lo
que en este aspecto no se advierte agravio constitucional alguno” (pto.
II, in fine, fs. 85
Inmediatamente, sin embargo, agregó el Sr. Magistrado que la observación
detenida del formulario de la declaración jurada, particularmente los
capítulos contenidos en aquella parte no incluida en el anexo reservado
(y. Anexo II - Declaración Jurada Patrimonial y Financiera de Carácter
Público-) permite advertir una “fractura o inconsecuencia”
con relación a la información clasificada comp extinta publicidad,
toda vez que se han incluido análogos datos en la parte general de la
declaración jurada no sometida a reserva. Así, los apartados 111
(Detalle de los Bienes), IV (Detalle de los Créditos y Deudas) y V (Detalle
de los Ingresos) de la primera parte de la Declaración Jurada prevista
en el decreto 164/99 como el punto 4 del Anexo II de la Resolución MJDH
1000/00, contienen análoga información a la incluida en el Anexo
Reservado, “sin que justifique aquella inclusión el hecho que no
contenga requerimiento a acerca de bancos o entidades depositarias o números
de cuenta, puesto que en definitiva se trata de la misma información
por su naturaleza y contenido (detalle y ubicación de los bienes muebles
e inmuebles, detalle de títulos, acciones o valores, monto y naturaleza
de las cuentas de depósitos bancarios, detalles de créditos y
deudas, localización y domicilio de lugares de trabajo del grupo familiar
conviviente e ingresos por tal actividad, ingresos derivados de relaciones contractuales),
que aquella que la propia normativa considerada susceptible y digna de reserva”
Por lo tanto considero que “es obvio que los restantes datos contenidos
en los apartados referidos y que se encuentran expuestos al sistema de publicidad
a simple requerimiento de terceros (art. 11 ley 25 188), conciernen por un lado
(a) aspectos propios del derecho a la intimidad de los declarantes, y por el
otro, resultan por demás suficientes para permitir el uso abusivo, indiscriminado
o aún delictivo de tal información por terceros, exponiendo así
de manera concreta al declarante, ser víctima o destinatario de delitos
o maniobras sólo susceptibies de ser perpetradas con el acceso a tal
información; y claro está, sin que la amenaza de sanciones, contenida
en el art. 11 de la mencionada ley otorgue protección suficiente frente
al uso abusivo o con fines delictivos de los datos en cuestión, pues
en este ámbito ha de efectuarse el análisis y valoración
de las consecuencias de un determinada situación, con un razonable criterio
de realidad antes que con abstracciones y parámetros ideales”.
Que “desde este punto de vista, parece claro que la inconsecuencia o incongruencia
puesta de manifiesto en la aludida instrumentación de las declaraciones
juradas, es susceptible de generar un agravio concreto y actual a los derechos
de privacidad y seguridad de los amparistas, en tanto la inclusión de
dicha información en anexos no reservados permite su exposición,
a simple requerimiento de cualquier interesado, aun cuando para ello deba cumplir
meros recaudos de orden administrativo (tales como los contenidos ene! art.
11, segunda parte, de la ley cit.)”. En virtud de ello, concluyó
que correspondía resguardar las apuntadas prerrogativas de rango constitucional,
máxime cuando “la adecuada y suficiente protección de los
mencionados derechos en modo alguno conspira contra la publicidad buscada en
la normativa analizada, y menos aún contra el eficiente control de la
ética en la función pública, por todo lo cual es factible
compatibilizar los valores jurídicos involucrados en el presente litigio,
salvaguardando la legalidad y vigencia de las normas aplicables”.
III.- Que las quejas de la demandada giran en torno a que: a) no puede predicarse
que exista contradicción alguna entre la normativa y su- reglamentación,
puesto que es perfectamente razonable diferenciar entre datos económicos
de carácter general -como los contenidos en los ap. UI, 1V y V del formulario
aprobado por dto. 164/99 (que son exigidos por el art. 6 de la ley 25.1 88)-
y detalles específicos sobre la ubicación exacta de propiedades,
o números de cuenta bancarias o toda información relativa a tarjetas
de créditos, que sí gozan de protección,: puesto que están
reservados o exentos de publicidad (art. 18 y 19 dto. 164/99). Diferencia, continúa,
que está justificada en aras a cumplir con el mandato legal de la ley
25.188 al mismo tiempo de resguardar información que pueda ser objeto
de utilización indebida por parte de terceros. Apunta que argumentar
que media un agravio concreto y actual a los derechos de privacidad y seguridad,
no se compadece con la realidad, ni con las constancias de la causa, ni con
la letra de la norma vigente, ni con los fines que inspiraron las políticas
de publicidad; que el derecho a la intimidad queda debidamente resguardado a
través del mecanismo especial que protege los datos que figuran en el
anexo reservado, el cual tiene un nivel de acceso sumamente restringido (conf.,
art. 19 del decreto 164/99); b) quien sí se contradijo es el Sr. Juez
en la medida en que sostuvo que el funcionamiento y operatividad del sistema
“aparece razonable, justificada y proporcionada a los fines previsto por
la ley, máxime cuando se toma como pauta de valoración la distinción
que el propio decreto efectúa en su articulado y que -en principio-,
resulta del modelo de formulario obrante a continuación, particularmente
en cuanto se refiere a la existencia de un Anexo Reservado, en cuyos cinco apartados
o items, deberán volcarse los datos del declarante, su domicilio, grupo
familiar conviviente, y la composición del patrimonio con detalle de
los bienes, su ubicación y valor” para luego aseverar que existe
una “irreductible contradicción e inconsecuencia en el sistema
así implementado” que genera agravios a los derechos a la intimidad
y seguridad de los actores. Recuerda que no hay derechos absolutos y que éstos
se encuentran sujetos a una reglamentación razonable; e) ni siquiera
la ley 25.326 de Protección de Datos Personales, que justamente pretende
garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas así como
el acceso a la información que sobre las mismas se registre (conf. art.
1°), al definir los datos sensibles que gozan de protección especial,
incluye a la información económico financiera, por lo que lo decidido
importa una exceso en la protección y una interpretación desbordada
del derecho a la intimidad; d) la posible violación al derecho a la seguridad
de los actores, constituye una afirmación meramente dogmática,
sin sustento en la calidad, que la actora ni siquiera pudo probar en su demanda.
Lo cierto es que sin el domicilio de los inmuebles no se podrían cometer
hurtos o robos; sin los números de cuenta bancaria, nombre y sucursal
del banco, o toda información referida a tarjetas de crédito (n°
y emisora de la misma), es imposible -arguye la demandada- cometer delitos contra
la propiedad, tales como una estafa. “El solo hecho de saber, por ejemplo,
cuánto dinero tiene un funcionario en una caja de ahorro, o que posee
tres inmuebles de determinado valor, o que tiene ingresos por el ejercicio de
otra actividad, o que tiene un crédito o una deuda..., no lo hace ni
más ni menos vulnerable que al resto de las personas, como sujeto pasible
de sufrir la comisión de delitos” Siguiendo la linea de pensamiento
del Magistrado, esgrime que “a fin de proteger el derecho a la seguridad
de manera extrema, se deja de lado el - derecho al acceso de información
de la ciudadanía sobre el patrimonio de lo funcionarios públicos,
con una desequilibrante afirmación de los intereses privados con mengua
de los de la colectividad y en detrimento de los principios que inspiran al
sistema de gobierno”; e) de quedar firme el pronunciamiento sería
imposible dar- cumplimiento con el control eficiente de la ética de la
función pública, en tanto se dejaría afuera del conocimiento
público el aspecto central de las declaraciones jurada patrimoniales
(sólo subsistirían con el referido carácter del formulario
del decreto 164/99 el apartado 1 sobre datos personales del funcionario, el
apartado II sobre datos del cónyuge e hijos, el apartado VI sobre cargos
honorarios y un apartado residual sobre observaciones; confr., asimismo, los
apartados 1, 2, 3, 5 y 6 del Anexo II de la Resol. 1000/00); 1) los fines tenidos
en cuenta por el legislador al establecer el sistema público de Declaraciones
Juradas Patrimoniales Integrales, como ser: 1) mejorar el control : ciudadano
y de la propia Administración, de la evolución patrimonial de
sus - funcionarios públicos; 2) detectar posibles casos de conflicto
de intereses, en los términos del cap. V de la ley 25.1 88, a fin de
evitar que el interés particular afecteta realización del fin
público al que debe estar destinada la actividad del Estado y 3) promover
una mayor credibilidad y confianza pública en los funcionarios y en.
el gobierno en general, no podrían cumplirse. Y ello por cuanto respecto
del primero, a reservarse los datos conforme las pautas del art. 19 se restringiría
enormemente la capacidad operativa del sistema; del citado en segundo término,
no se podría constatar la existencia de conflicto de intereses o lo establecido
en el art. 25 de la ley 25.164 según el cual el funcionario no puede
tener más de un cargo remunerado en la Administración Pública
Nacional, u otro en el ámbito provincial o municipal y, finalmente, en
lo que al enunciado en último lugar corresponde, no se ayudaría
a :restablecer la confianza pública en los funcionarios; g) la decisión,
habiendo el Estado T ajustado su conducta al mandato contenido en los arts.
28 y 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, traduce una injustificada
invasión de las facultades del Poder Ejecutivo Nacional para reglamentar
su propio régimen de presentación y publicidad de declaraciones
juradas patrimoniales que implica una violación al principio repubIicano
de gobierno y h) no fue cuestionada la constitucionalidad de las normas involucrada
lo que imposibilita declarar su invalidez.
IV.- Que, corno punto de partida, corresponde recordar las previsiones de la
normativa en cuestión. En primer término, la Ley de Etica de la
Función Pública n° 25.188 establece en su art. 6° que:
“La declaración jurada deberá contener una nómina
detallada de todos los bienes, propios del declarante, propios de su cónyuge,
tos que integren la sociedad conyugal, los del conviviente, los que integren
en su caso la sociedad de hecho y los de sus hijos menores, en el país
o en el-extranjero. En especial se detallarán los que se indican a continuación:
a) Bienes inmuebles, y las mejoras que se hayan realizado sobre dichos inmuebles;
b) Bienes muebles registrables; e) Otros bienes muebles, determinando su valor
en conjunto.”En caso de que uno de ellos supere la suma de cinco mil pesos
($5.000) deberá ser individualizado; d) Capital invertido en títulos,
acciones y demás valores cotizables o no en bolsa, o en explo taciones
personales o societarias; e) Monto de los depósitos en bancos u otras
entidades financieras, de ahorro y provisionales, nacionales o extranjeras,
tenencias de dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera. En sobre cerrado
y lacrado deberá indicarse el nombre del banco o entidad financiera de
que se trate y los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro,
cajas de seguridad y tarjetas de crédito y las extensiones qúe
posea. Dicho sobre será reservado y sólo deberá sera entregado
a requerimiento de la autoridad señalada en el artículo 19 (Comisión
Nacional de Etica Pública) o de autoridad judicial; O Créditos
y deudas hipotecarias, prcndarias o comunes; g) Ingresos y egresos anuales derivados
del trabajo en relación de dependencia o del ejercicio de actividades
independientes y profesionales; h) Ingresos y egresos anuales derivados de rentas
o de sistemas previsionales., Si el obligado a presentar la declaración
jurada estuviese inscripta en el régimen de impuesto a las ganancias
o sobre bienes personales no incorporados al proceso económico deberá
acompañar también la última presentación que hubiese
realizado ante la Dirección General Impositiva; i) En el caso de los
incisos a), b), e) y d), del presente artículo, deberá consignarse
además el valor y la fecha de adquisición, y el origen de los
fondos aplicables a cada adquisición.” Dispone en el segundo párrafo
del art. 10° que: “En cualquier tiempo toda persona podrá consultar
y obtener copia de las declaraciones juradas presentadas con la debida intervención
del organismo que las haya registrado y depositado, previa presentación
de una solicitud escrita en la que se indique: a) Nombre y apellido, documento,
ocupación y domicilio del solicitante, b) Nombre y domicilio de cualquier
otra persona u organización en nombre de la cual se solicita la declaración;
e) El objeto que motiva la petición y el destino que se dará al
informe; y d) La declaración de que el solicitan-te tiene conocimiento
del contenido del artículo 11 de esta ley referente al uso indebido de
la declaración jurada y la sanción prevista para quien la solicite
y le dé un uso ilegal”.
En segundo término, el decreto 164/99 -reglamentario de la ley 25.188-
que en su art. 18 expresa: “Estará exenta de publicidad la información
contenida en la declaración jurada patrimonial integral relativa a: a)
El nombre del banco o entidad financiera en que tuviese depósito de dinero;
b) Los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de
seguridad y tarjetas de crédito y sus— extensiones; c) Las declaraciones
juradas sobre impuesto a las ganancias o bienes personales no incorporados al
proceso económico; d) La ubicación detallada de los bienes inmuebles;
e) Los datos de individualización o matrícula de los bienes muebles
registrables; f) Cualquier otra limitación establecida por las leyes”
agregando en el art. 19 que “La información prevista en el artículo
anterior sólo podrá ser entregada a requerimiento de autoridad
judicial o de la Comisión Nacional de Etica Pública. Podrá
ser consultada por el Fiscal de Control Administrativo por decisión fundada
del Ministro de Justicia y Derechos Humanos. En este supuesto se deberá
comunicar esta circunstancia al funcionario de que se trate”.
Finalmente, la Resolución 1000/2000 del Ministerio de Justicia y Derecho
Humanos que en su art.16 acota que “El contenido de la declaración
Patrimonial Integral de carácter público de los funcionarios enumerados
en el art. 50 de la presente podrá ser consultado en la OFICINA ANTICORRUPCION
del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, de acuerdo con las condiciones
establecidas en citado art. 10 de la Ley n° 25.188. El Fiscal de Control
Administrativo o el funcionario de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO
DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS que designe, será responsable de otorgar
las autorizaciones a los pedidos de consulta ...“.
V.- Que de lo expuesto surge que el sistema de consulta y exhibición
de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales restringe el acceso de terceros
a la información allí volcada tan solo en relación a los
datos que califica y enumera como pasibles de reserva, por lo que confrontados
los formularios de declaración con la legislación resulta un equivoco
entender que el formulario tanto el previsto en el decreto 164/99 corno el que
exhibe la Resol. 1000/00 no responde a las previsiones contenidas en las normas
involucradas. En virtud de ello, sólo podría hacerse lugar a la
demanda deducida de declararse inconstitucional el art. 10 de la ley 25.188
y sus normas consecuentes.
Que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición
legal constituye un acto de suma gravedad institucional (Fallos 301:962;322:1349,
entre otros), y se trata de la última ratio del orden jurídico
(Fallos 315:923; 316:779, entre otros).
Que del examen del requerimiento de inconstitucionalidad formulado no surgen
motivaciones que le otorguen basamento una descalificación del régimen
de la Ley 25.1881 impugnado no se instaura una publicidad sin condicionamiento
de las declaraciones juradas de los accionantes, atento los requisitos que se
deben cumplimentar (art. 10 ley 25.188; artículos 1 5 -hoy derogado-,
17, 18 y 19 y 19 Dec. 164/99) y las restricciones a la información patrimonial
sensible y personal (art. 6 inc. e) última parte de la ley 25.188; art.
18 64/99) que evitan la conculcación alegada de garantías constitucionales,
al menos en la forma explicitada en la presentación de autos.
Cabe agregar a ello que derecho a la intimidad, como cualquier otro derecho,
no es absoluto, pues un interés superior que en este caso se traduce
en un contralor eficaz de la gestión de los funcionarios públicos
legitima la restricción legal vigente, .Sin embargo, corresponde advertir
que es menester efectuar un control estricto del sistema e autorizaciones a
los pedidos de con cuya responsabilidad recae en el Fiscal de Control Administrativo
(y. art. 16 de la Res.. 164/99 hoy derogado- y art. 16 de la Resolución
-vigente-), pues entre los requisitos que se exigen se encuentra el objeto que
motiva la petición y el destino que se dará al informe (inc.,
c art., 10 ley 25.188), y ello obliga a una fundamentación del peticionante
y a una concreta evaluación del funcionario autorizante como en su caso
lo ha interpretado nuestro Alto Tribunal.
En mérito a lo expuesto, SE RESUELVE: Revocar la decisión apelada
y, por lo tanto, rechazar la acción de habeas data intentada, con costas
en ambas instancias por su orden a naturaleza, novedad y dificultad de la cuestión.
Regístrese, notifíquese y devuélvase. PABLO GALLEGOS FEDRIANI.-
LUIA CESAR OTERO.- CARLOS MANUEL GRECCO.-
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