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Fallos Clásicos |
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TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 1976/12/23
PARTES: Metalmecánica, S. A. c. Gobierno nacional
Opinión del Procurador General de la Nación.#
En atención a las constancias de autos, soy de opinión que el recurso ordinario de apelación interpuesto por la Nación demandada a fs. 1361 contra la sentencia de la Cámara a quo que hace lugar parcialmente a la acción y distribuye las costas por su orden es formalmente procedente en orden a lo dispuesto por el art. 24, inc. 6°, apart. a) del dec.ley 1285/58 sustituido por el 19.912/72 en su art. 1°.
Por el contrario, estimo que el deducido por la parte actora a fs. 1362 no es viable pues el examen de lo actuado no revela que lo debatido en dicha apelación exceda el monto legal exigido y tal extremo tampoco ha intentado demostrarse por el recurrente. Diciembre 30 de 1974. Enrique C. Petracchi.
Buenos Aires, diciembre 23 de 1976.
Considerando: 1° Que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo, por la sala II en lo contenciosoadministrativo, confirmó el fallo de primera instancia que hizo lugar parcialmente a la demanda, modificándolo en cuanto al período que debe comprender la indemnización, el que amplió hasta seis meses después de la fecha en que se dictó la res. 263/65 de la Secretaría de Industria y Minería; asimismo, declaró las costas en el orden causado y también confirmó los honorarios regulados a los peritos intervinientes. Contra ese pronunciamiento de la Cámara, la Nación dedujo recurso ordinario para ante la Corte y lo mismo hizo la actora, los que fueron concedidos a fs. 1363.
2° Que en lo que respecta a la procedencia de estos recursos, de acuerdo con lo dictaminado por el procurador general a fs. 1404, juzga esta Corte que el interpuesto por la accionante no es viable, por no resultar acreditado que el monto que se pretende excediera del establecido por la ley a los efectos de la apelación; en cambio, según las constancias de la causa, es procedente el de la demandada, aunque sólo en cuanto el pronunciamiento hace lugar parcialmente a la acción (art. 24, inc. 6°, apart. a, dec.ley 1285/58, sustituido por el art. 1°, ley 19.912), toda vez que no es admisible en lo relativo a las costas cuando se imponen en el orden causado (Fallos, t. 256, ps. 232 y 414; t. 281. p. 182 Rep. La Ley, XXIV, p. 352, sum. 127; p. 1278. sum. 246; XXXI, p. 376, sum. 178) y los honorarios se regulan con carácter provisional, pues la decisión, en el primer caso. no causa agravio y, en el segundo, no es definitiva (Fallos, t. 247, p. 456; t. 267, p. 470 Rep. La Ley, XXI, p. 1000, sum. 201; XXVIII, p. 2410, sum. 463).
3° Que en lo tocante al fondo del asunto, los agravios expresados por la Nación en el memorial de fs. 1381/1403 versan en torno a la prescripción de la acción deducida, a la declaración de arbitrariedad de la res. 266/52 de la Secretaría de Estado de Industria y Minería, a la ampliación del período para determinar la indemnización por daños y perjuicios y a la condena por lucro cesante y "valor llave".
4° Que atendiendo al orden de las cuestiones propuestas para
la decisión de la causa y conforme a una invariable y reiterada jurisprudencia
de esta Corte, la defensa de prescripción debe ser considerada y resuelta
en primer lugar (Fallos, t. 186, p. 477, t. 204, p. 626 Rev. La Ley,
t. 18, p. 700; t. 43, p. 436 y muchos otros).
5° Que con los objetivos perseguidos por la cláusula constitucional
que faculta al Congreso para promover nuevas industrias mediante leyes protectoras
de esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo
(art. 67, inc. 16), fue dictada la ley 14.781 que estableció un régimen
destinado a crear y mantener las condiciones necesarias para dar seguridad al
desarrollo integral y armónico de la producción industrial del
país (art. 1°).
Para alcanzar esos propósitos, la ley autorizó al Poder Ejecutivo a tomar diversas medidas, como la de liberar o reducir los derechos y adicionales aduaneros para facilitar la importación de maquinarias y equipos que la industria nacional no estaba en condiciones de proveer, otorgar créditos preferenciales, eximir de tributos por períodos determinados, etcétera.
La industria automotriz, por su gravitación económica y los servicios que presta al transporte, fue incorporada a los beneficios de dicha ley por el dec. 3693/59 (25 de marzo de 1959) que estableció las pertinentes normas reglamentarias.
Las empresas que se acogieran a ese régimen promocional debían acreditar su capacidad técnica y financiera, poseer equipos, maquinarias y utillaje de alto rendimiento y eficacia, contar con planta fabril propia y obtener la aprobación de sus respectivos planes de producción e inversión (res. de la Secretaría de Industria y Minería 28/59 y 145/59).
El mismo decreto determinó las categorías de vehículos que podrían fabricarse, los porcentajes de integración con partes de origen nacional e importado, los recargos aplicables en este último caso y las sanciones a que quedaban sujetos quienes dieran otro destino a ese material.
Por su parte, la Secretaría de Industria y Minería, como organismo encargado de aplicar el régimen del dec. 3693/59, estaba obligada a extender a las empresas los certificados de despacho a plaza, conforme a los planes de producción aprobados.
6° Que lo expuesto en cuanto al régimen de promoción de la industria automotriz, lleva a concluir que él aparece manifestado, en primer lugar, por la legislación de fondo; luego, por decretos reglamentarios una y otros de alcance general y abstracto y, por último, por actos administrativos individuales.
Entre éstos los hay de carácter unilateral y bilateral, según que la expresión de voluntad corresponda a uno o a dos sujetos de derecho: la Administración pública, en el primer caso, y ésta y el administrado, en el segundo.
7° Que conocida la estructura del régimen normativo en que se desenvolvió la industria automotriz, ello ha de permitir resolver la primera de las cuestiones planteadas relativa a la prescripción de la acción ejercida en autos.
Tratándose de situaciones equiparables conceptualmente, la Corte ha reconocido en forma reiterada el carácter subsidiario del derecho civil en relación con el derecho administrativo (Fallos, t. 183, p. 234; t. 190, p. 142; t. 191, p. 490; t. 205, p. 200; t. 237, p. 452 Rev. La Ley, t. 23, p. 251; t. 25, p. 370; Rep. La Ley, VIII, p. 857, sum. 137; Rev. La Ley, t. 87, p. 725).
Existiendo en la especie esa similitud, lo que se busca es dilucidar el valor que debe darse a la voluntad del particular, es decir. si integra o no el acto administrativo que lo relaciona con la Administración pública.
Ello así, porque se trata de establecer si la acción de daños y perjuicios promovida se origina en responsabilidad contractual o extracontractual, pues, en orden a la prescripción invocada, si fuera la primera regira la decenal ordinaria del art. 4023 del Cod. Civil, mientras que si se tratara de la segunda lo sería la corta, de un año, que contemplaba el art. 4037, antes de su reforma.
8° Que el régimen de promoción de la industria automotriz como se ha dicho colocaba a ésta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio requería contar con la correspondiente autorización.
La valuntad del interesado debía, en consecuencia manifestarse para la incorporación al régimen; pero desde el momento que ésta era aceptada, otra voluntad, la de la Administración pública, en conjunción con aquélla, daba nacimiento al acto administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formación y también en sus efectos. En su formación, porque el pedido del interesado de acogerse al referido régimen era un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades.
En ese sentido, particularizando más lo dicho, debe señalarse que, en lo esencial de la relación jurídica, la empresa automotriz quedaba comprometida a cumplir el plan aprobado por la Administración y ésta a respetar al mismo, así como el régimen de importaciones de material, establecido en beneficio de aquélla.
Fácilmente se comprende la importancia que revestía el cumplimiento coordinado de estas obligaciones para alcanzar los propósitos perseguidos por la ley de promoción industrial.
Caracterizada en esos términos la estructura del acto administrativo tipo, dentro de los que aquí habrán de analizarse, puede resolverse la cuestión vinculada con la prescripción aplicable al caso.
Antes conviene recordar lo que dijo la Corte en otra oportunidad, que las reglas del Código Civil, "si bien no han sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que representando aquéllas una construccion jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al derecho administrativo, cuyas normas y soluciones también deben tender a realizar aquélla, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta última disciplina" (Fallos, t. 190, p. 142).
Si se pretendiera equiparar lisamente a un contrato el acto administrativo que se estudia, es posible que se hallaran diferencias: sin embargo, según el recordado concepto de la Corte, no es preciso que la equivalencia sea perfecta, sólo basta comprobar que se está ante una acción de daños y perjuicios que tiene su causa eficiente y generadora en un acto jurídico bilateral y en el incumplimiento que se atribuye al Estado de obligaciones contraídas, para encuadrar el caso en el art. 4023 del Cód. Civil. Evidentemente, el derecho que pudiera asistir a la actora derivado de esas circunstancias es ajeno al régimen legal de los hechos ilícitos y, por consiguiente, no es aplicable la prescripción de un año que contemplaba el art. 4037, antes de su reforma por la ley 17.711 (Fallos, t. 207, p. 333 Rev. La Ley, t. 46, p. 341).
Según es de doctrina y lo ha establecido la Corte uniformemente, la prescripción liberatoria es inseparable de la acción, nace con ésta y empieza a correr a partir del momento en que el derecho puede ser ejercitado (Fallos, t. 176, p. 70; t. 182, p. 436; t. 186, p. 36; t. 196, p. 41 Rep. La Ley, III, p. 1741, sum. 96; Rev. La Ley, t. 327, p. 58, entre otros).
Con arreglo a las conclusiones a que más adelante se arriba, el plazo de la prescripción opuesta debe comenzar a contarse desde la fecha en que se dictó la res. 256/62, el 5 de noviembre de 1962, lo cual significa que hasta el momento de iniciación de la demanda 18 de agosto de 1969 aquélla no se había operado.
9° Que después de encarar la fabricación de vehículos a motor en 1957 y 1958, al instituirse al año siguiente el régimen de promoción para la industria automotriz dec. 3693/59, la empresa Metalmecánica S, A. C. I. se acogió al mismo, quedando oficialmente incorporada mediante la res. 146/59, por la cual se aprobaron sus planes de producción que preveían fabricar en 5 años 12.200 camiones chicos, 105.000 automóviles y 25.000 motocicletas. A los efectos del otorgamiento de los certificados de despacho a plaza del material importado, la referida resolución establecía que se considerarían las cantidades correspondientes a la producción básica hasta el 31 de diciembre de 1960.
A un mes de haberse aceptado ese plan, la empresa señalaba las dificultades que debía enfrentar por no haber conseguido que se emitieran dichos certificados, lo que había provocado una paralización de las actividades industriales con grave repercusión en el estado financiero de la sociedad.
Esa situación se prolongó hasta el mes de octubre del mismo año en que la Secretaría de Industria y Minería, contando con la conformidad de la empresa, dictó la res. 130/59 por la cual modificó el plan anterior suprimiendo la fabricación de camiones y motocicletas y reduciendo a una tercera parte la de automóviles. De ese modo, el plan de producción total fue el siguiente: 1959/60, 5.000 unidades: 1961, 5.000; 1962, 7.000; 1963, 8.500; 1964, 10.000.
Lo cierto es que sólo en los últimos 40 días antes de finalizar el año 1959, la empresa logró entregar a la venta 300 automóviles "De Carlo 600". Mientras tanto, aún había en la Aduana motores, piezas, equipos y maquinarias industriales por valor de m$n 87.777.260,69 que no habían podido retirarse.
10. Que con el fin de contemplar las necesidades del mercado introduciendo nuevas categorías de vehículos, el Gobierno estableció otro régimen para la industria automotriz, mediante el dec. 6567/61 del 3 de agosto de 1961.
Metalmecánica, que para esa fecha solo contaba con un modelo, el "De Carlo 700", sometió a la aprobación de la Secretaría de Industria y Minería un plan de fabricación del automóvil "Simca Ariane 1300". Tal solicitud le fue rechazada con fecha 10 de noviembre de 1961, expresándose en la resolución que dictara el ministro de Economía y aquella Secretaría de Estado "que no se juzga pertinente autorizar el nuevo modelo de coche solicitado, ya que implicaría el armado de dos tipos de automotores en un establecimiento que a la fecha no incluye procesos de fabricación significativos, ya que hasta el momento no se ha producido en su planta ninguno de los elementos básicos de los vehículos que originalmente le fueron aprobados y ser los del nuevo modelo propuesto totalmente distintos de los anteriores" (res. 216/61).
En consecuencia, se dispuso que la empresa se ajustara a la producción del modelo "De Carlo 700", pudiendo reconsiderarse el plan anterior una vez transcurrido el plazo de ocho meses contado a partir del 3 de agosto de 1961 previsto en el art. 3°, inc. i) del dec. 6567/61.
Corresponde señalar que para ese entonces la empresa había adelantado gestiones con "Simca Automóviles S. p. a", de Francia, tratando de contar con su apoyo financiero para la producción en el país de vehículos de esa marca.
Inmediatamente de dictada la res. 216/61, el 17 de noviembre de 1961. Metalmecánica se presentó a la Secretaría de Industria y Minería solicitando autorización para despachar a plaza, libre de los recargos establecidos por los decs. 11.917/58 y 5439/59, diverso material destinado a integrar las líneas de estampado, carrocerías, y fabricación parcial de motores del automóvil "De Carlo 700", por un valor de u$s 620.420.
El sector Automotores de dicho departamento de Estado produjo un informe propiciando los beneficios solicitados y a tales fines acompañó un proyecto de decreto que no llegó a firmarse, no obstante contar con la aprobación de la Secretaría del ramo. Sólo el 11 de junio de 1965, mediante el dec. 4561/65, se dispuso el ingreso del referido material.
Obvio resulta decir que por no haber podido disponer la empresa de los elementos técnicos indispensables y por otras circunstancias de las que se tratará enseguida, la producción de automóviles "De Carlo 700", que había sido de 4441 unidades en 1961, se redujo a 1914 en 1962.
Amparada en las propias normas del dec. 6567/61, Metalmecánica interpuso recurso jerárquico contra la res. 216/61, del cual no existen antecedentes en autos de que fuera resuelto, por la menos hasta el 21 de marzo de 1963, en que aquélla se dirigió a la Secretaría de Industria y Minería señalando esa circunstancia.
A esta altura de la relación, debe destacarse que las instalaciones, maquinarias y accesorios de la fábrica actora, incorporados en 1959 alcanzaron a m$n 5.481.504,75; en 1960, a m$n 23.490.300,25 y en 1961, a m$n 50.904.709,28.
En cuanto a la producción total de automóviles en esos mismos años fue de 8155 unidades.
El 16 de octubre de 1962 el ministro de Economía y el secretario de Industria y Minería dictan, conjuntamente la res. 184/62, por la cual se resuelve mantener el acogimiento de la firma Metalmecánica al dec. 6567/61, pero al solo efecto de proceder a la fabricación de 650 automóviles "De Carlo 700 LS" por cuyo monto fueron extendidos certificados de importación y 1000 automóviles "Simca Ariane 1300", dentro de las normas, condiciones y porcentajes que el mismo decreto establecía. Cumplida la producción de esos vehículos, la empresa quedaría excluida de la promoción industrial reglada por ese decreto según se expresó "atento el desistimiento al régimen efectuado por la misma en su nota de fecha 5 de setiembre de 1962 y las conclusiones de la Comisión Verificadora de la Industria Automotriz".
No cabe duda que esta resolución conforme resulta de sus fundamentos fue dictada para movilizar todo el material de la empresa que desde mucho tiempo se hallaba en la Aduana y, a la vez, incrementar su producción permitiéndole satisfacer sus obligaciones, particularmente, las de carácter tributario.
A pocos días de dictada la res. 184/52, la Comisión Verificadora de la Industria Automotriz procedió a inspeccionar las partes importadas para la fabricación del automóvil "Simca Ariane 1300" y llegó a la conclusión que por la cantidad de ellas, por sus valores e importancia, la empresa no podría cumplir con los porcentajes de integración nacional establecidos.
A raíz de ello, con fecha 5 de noviembre de 1962, el secretario de Industria y Minería, por res. 266/62, dispuso suspender preventivamente el uso de los certificados otorgados a Metalmecánica por la res. 184/62, correspondientes al automóvil "Simca Ariane 1300", como así también la fabricación de éste, hasta tanto dicha Secretaría aprobara el "despiece" actualizado de la unidad, conforme a lo dispuesto por la res. 240/61, todo ello supeditado a las garantías que la empresa ofreciera en los términos del dec. 6567/61.
Inmediatamente de notificada, Metalmecánica presentó un detalle de las piezas nacionales e importadas que utilizaría, indicando los porcentajes con que unas y otras integrarían la fabricación del vehículo.
Sin dar mayores fundamentos, la Secretaría de industria y Minería sostuvo que resultaba prácticamente imposible a la empresa poder cumplir con el plan propuesto, motivo por el cual dispuso mantener en suspenso el otorgamiento de los certificados e instruir, con carácter urgente, un sumario "a efectos de esclarecer su situación dentro del régimen de promoción de la industria automotriz" (res. 103/63 del 25 de enero de 1963).
Metalmecánica reclamó contra esas medidas y, a la vez, ofreció someterse a control riguroso respecto del porcentaje utilizable de piezas importadas, no sin antes destacar que éstas habían llegado a puerto en el año 1961, cuando las normas del dec. 6567/61 permitían emplear un 60 % de ellas en su valor, porcentaje que estimaban les correspondía en derecho; señaló, además, que la prolongada demora de la Administración en resolver las cuestiones suscitadas había llevado a solucionarlas en 1963, cuando para este año estaba previsto al empleo de material extranjero en un 40 %. A pesar del perjuicio que ello le ocasionaba, propuso armar los vehículos observando este último porcentaje y que las piezas excedentes "serían separadas y depositadas en lugar que la Secretaría designe, bajo todos los controles que se quieran establecer para ser utilizadas únicamente como repuestos y solamente una vez producida la última de las 1000 unidades autorizadas, para evitar cualquier posibilidad de incorporación a la producción".
En el transcurso del año 1963, Metalmecánica efectuó numerosas presentaciones a la Secretaría de Industria y Minería reclamando una solución para las cuestiones pendientes. El 23 de agosto de ese año, mediante acta notarial que fue notificada en dicho departamento, el presidente de la sociedad dejó sentada su "más formal protesta por el trato discriminatorio que la Secretaría de Estado de Industria y Minería de la Nación ha constantemente mantenido para con su representada", señalando, circunstanciadamente, los hechos acaecidos y los perjuicios ocasionados a la empresa.
A pesar de ello, transcurrieron dos meses, aproximadamente, y al no haberse resuelto aún su situación, la firma Metalmecánica recurrió a la justicia en demanda de amparo; sin embargo, el procedimiento no fue impulsado ante la promesa de las autoridades administrativas de que recaería decisión en el sumario dentro de un plazo razonable.
Así se llega al final del año 1963 y, en un extenso dictamen, el Abogado Asesor de Gabinete de la Secretaría de Industria y Minería destaca que de los elementos de juicio reunidos en el sumario "no existen cargos contra la firma sumariada por lo que correspondería tomar las medidas tendientes a restituirle el pleno ejercicio de sus derechos", conclusión que fundamenta en estos términos; "Metalmecánica a raíz de las res. 266/62 y 103/63, no había podido, prácticamente, al momento de iniciarse el sumario, armar ningún vehículo del modelo Simca, por lo que todas las exigencias, sospechas y conclusiones técnicas eran y siguen siendo completamente teóricas... En otras palabras, que si un sumario ha de instruirse para determinar infracciones presuntas o presumibles, aquí se ha dado el caso de un sumario instruido antes de que las mismas pudieran materialmente cometerse. Mucho más razonable hubiera sido, según ahora se advierte, aceptar en principio el control físico en planta ofrecido por la misma interesada, y proceder con energía y severidad recién cuando se comprobara alguna maniobra. El solo despacho a plaza de mercaderías extranjeras en proporción mayor que la admitida para el año 1962, no podría configurar infracción mientras no se intentara utilizar esos excesos, sobre todo teniendo en cuenta las singulares características del plan de producción autorizado por la res. 184/62. Incluso dada la limitación a 1000 unidades Simca, y los problemas de hecho que se habría tratado de resolver al dictar la res. 184/62 era previsible que el "despiece" tuviera fallas de detalle, debiendo haber prevalecido el control físico sobre las meras lucubraciones intelectuales formuladas sobre los papeles. Con separar y guardar bajo sellos oficiales las partes no utilizables, todo se hubiera simplificado.
A partir de la fecha en que la firma formuló sus descargos en el sumario 22 de marzo de 1963, éste se halló en condiciones de ser resuelto dentro del término de diez días establecido por el art. 7°, inc. c) del dec. 1442/63 (B. O. 6 de marzo de 1963); sin embargo, se produjo una total inactividad durante más de 6 meses.
Cabe hacer notar que a raíz de las res. 266/62 y 103/63. Metalmecánica, durante todo el año 1963, estuvo prácticamente paralizada en sus tareas industriales, no debe extrañar, en consecuencia, que el resultado final del ejercicio arrojara una pérdida de m$n 107.979.759,90, mientras el valor de los materiales inmovilizados en la Aduana ascendía a m$n 191.855.484,33.
El 21 de febrero de 1964 se dicta, finalmente, la res. 47 en la que se dijo "que del sumario instruido no han resultado infracciones por parte de Metalmecánica S. A. C. e I., al régimen de la industria automotriz, por lo que corresponde su sobreseimiento definitivo". En la misma resolución se expresó: "Que es opinión coincidente del Procurador del Tesoro de la Nación y de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Secretaría de Estado que corresponde dejar sin efecto la suspensión del uso de certificados ordenada por res. 266/62 y mantenida por res. 103/63, con lo que quedará sin efecto la prohibición de fabricar las unidades Simca 1300, modelo Ariane, la que deberá ajustarse, dentro del régimen de promoción de la industria automotriz, a la res. 184/62, sobre cuya validez se ha expedido afirmativamente el Procurador del Tesoro y supeditarse al cumplimiento de la res. 237/63 y demás normas vigentes en lo referente a la presentación y aprobación definitiva de los "despieces".
La sustanciación de este sumario había durado 1 año y 4 meses.
Para poder reanudar sus actividades relativas a la fabricación del referido automóvil, la empresa necesitaba despachar a plaza el material que se hallaba depositado en el puerto desde hacía, aproximadamente, dos años, parte del cual por valor de u$s 520.420 había pedido se lo liberara de recargos el 17 de noviembre de 1961.
Cerca de 3 meses después de la res. 47/64, el 12 de mayo de 1964, se dictó el dec. 3418/64, en el cual, luego de reconocerse que la suspensión impuesta a Metalmecánica había importado un caso de fuerza mayor no imputable a la misma que había provenido de una medida del Estado, juzgada, en definitiva, improcedente, se reglamentaron las condiciones en que reanudaría su actividad industrial, particularizándose ésta en la fabricación de los 1000 automóviles Simca 1300, autorizada por la res. 184/62.
Un año después, el 11 de junio de 1965, por dec. 4561/65, se acordó a Metalmecánica el ingreso del material de equipamiento que estaba en el puerto, destinado al vehículo referido y al "De Carlo 700".
Los plazos de producción que se habían fijado a la empresa por el dec. 3418/64 fueron prorrogados por el dec. 4874/65 del 18 de junio de 1965, reconociéndose que antes no había podido disponer de los elementos técnicamente indispensables para fabricar en tiempo las unidades y que "esa situación no ha sido imputable a la firma interesada".
El 21 de junio de 1965, Metalmecánica solicitó se aprobara el plan de producción para el año 1965 con el fin de fabricar 500 unidades mensuales del automóvil "De Carlo LS". Ese pedido le fue acordado por res. 263/65 el 3 de agosto de 1965, autorizándose también el otorgamiento de los certificados de despacho a plaza por un monto de u$s 325.000. Mediante otra res. la 264/65 de la misma fecha se estableció el sistema de contralor que se aplicaría.
Al culminar los primeros seis meses de vigencia de estas dos últimas resoluciones el 4 de febrero de 1966, la firma reseñó lo realizado en ese lapso producción de 500 unidades Simca 1300 y formuló, a su vez, un programa para el año 1966 contemplando distintas alternativas de acuerdo con el dec. 3642/65, entre las cuales propuso, en definitiva, el 4 de abril de 1966, fabricar 625 automóviles "De Carlo LS 700", cuyas piezas aún para entonces se hallaban en la Aduana. Y 2000 más con motor proporcionado por Industrias Kaiser Argentina S. A. Este plan, con algunas variantes, había sido originariamente formulado el 30 de setiembre de 1965 y contaba con la aprobación del Servicio de Planes de Fabricación y de la Dirección Nacional de Industria de la Secretaría de Industria y Minería.
Las nuevas autoridades que asumieron el Gobierno de la Nación en junio de 1966 decidieron realizar un nuevo estudio de la situación de la empresa, particularmente de su estado financiero. Encomendaron ese trabajo de auditoría a una firma privada, la que se expidió el 17 de octubre de 1966, llegando a la conclusión, luego de un detallado estudio, que "en estos momentos la capacidad de la empresa para hacer redituar su capital se halla sustancialmente limitada debido a la paralización de actividades resultante de su situación ante la Secretaría de Estado de Industria con respecto al régimen automotriz en vigencia".
Ese estado de inactividad de la empresa fue señalado por ésta, una vez más, el 14 de noviembre de 1966, urgiendo de las autoridades una solución inmediata. El mismo pedido lo reiteró el 23 de diciembre de ese año.
El 30 de enero de 1967, el ministro de Economía y Trabajo y el Secretario de Industria y Comercio dictaron, conjuntamente, la res. 20/67, por la cual se rechazó el plan de producción para 1966 del automóvil "De Carlo" y se excluyó a Metalmecánica del régimen de promoción de la industria automotriz, por falta de cumplimiento se dijo de los planes y programas oportunamente autorizados, "lo que debía atribuirse a una disminución progresiva de su capacidad técnica y financiera".
Contra esa decisión la empresa dedujo recurso jerárquico con fecha 6 de abril de 1967. El 14 de abril de 1969 2 años después al no haberse pronunciado aun el Poder Ejecutivo, solicitó pronto despacho, recayendo resolución el 6 de octubre siguiente dec. 6185/69 que confirmó la anterior.
Mientras el largo proceso llegaba a su fin, el fisco inició juicios de apremio contra la sociedad por cobro de tributos y cargas sociales. La deudora buscó diversas soluciones para garantizar el pago de lo reclamado, entre ellas, dio a embargo casi todas las maquinarias de su planta industrial. Al no hallar en muchos casos respuesta oportuna de las autoridades y prolongarse indefinidamente su situación, se presentó en convocatoria de acreedores en diciembre de 1967, desistió de ella al sancionarse la ley 17.507, en la esperanza de acogerse a sus disposiciones que contemplaban la condonación de recargos a intereses por deudas tributarias.
El silencio que se produjo hasta que el Poder Ejecutivo resolvió el recurso jerárquico y el rechazo de éste, determinó que se presentara nuevamente en convocatoria, pues, para entonces, su industria se hallaba totalmente paralizada. Se llegó a un concordato, pero la propia empresa al fracasar todo intento de reanudar sus actividades, pidió su propia quiebra, la que fue decretada el 8 de enero de 1970.
11. Que de este largo relato necesario, por lo demás, para tener un conocimiento cabal del caso sometido a decisión, interesa referirse en particular, a modo de síntesis, a aquellos aspectos que atañen al pronunciamiento que corresponde a esta instancia.
Al respecto, conviene señalar que la declarada improcedencia del recurso de apelación deducido por la actora reduce sus pretensiones a las acogidas por el tribunal a quo, motivo por el cual excedería la Corte de su jurisdicción en el caso si se extendiera fuera de ese límite. En la misma medida deben juzgarse los agravios de la demandada.
12. Que aparte de ciertas vicisitudes que entorpecieron en alguna forma el desenvolvimiento industrial de la empresa producto de demoras de la Administración en otorgar los certificados de despacho a plaza del material importado, puede decirse que durante los años 1959, 1960 y 1961 sus actividades fueron normales, ajustadas, en general, a los planes aprobados. Así lo reconoció aquélla en el recurso jerárquico que interpusiera contra la res. 20/67.
No ocurrió lo mismo en 1962, año en que des dictada la res. 184/62 que autorizó la fabrica 1000 automóviles "Simca Ariane 1300", al poco tiempo, no más, mediante la res. 266/62 que en su momento objetara el Procurador del Tesoro por fundarse en meras presunciones o sospechas se dispuso suspender preventivamente el uso de certificados de importación de los elementos o piezas correspondientes a dicho vehículo, lo cual trajo como consecuencia una paralización casi total de la industria que se extendió por más de 3 años con los perjuicios consiguientes.
Si bien los reiterados reclamos de la empresa, que culminaron con el pedido de amparo judicial, determinaron que la Secretaría de Industria y Minería se dedicara al estudio de aquellas dos resoluciones y como resultado restituyera en su plena vigencia a la primera res. 47/64, la verdad es que, interrumpida la actividad industrial en su normal desarrollo por un lapso tan prolongado, fue imposible para aquélla reanudar inmediatamente la fabricación de automóviles en un nivel adecuado, pues para ello requería, en primer lugar, efectuar todos los trámites relacionados con el despacho a plaza del material importado y, en segundo lugar, planificar la producción (contratar con proveedores de partes nacionales, preparar matrices, etc.) para lo cual necesitaba cierto tiempo.
No podía pretenderse, entonces, que en poco más de 4 meses, que era lo que restaba del año, Metalmecánica pudiera dar cumplimiento al plan aprobado para 1967, que preveía la fabricación de 2500 automóviles (res. 263/65). No debe extrañar, en consecuencia, que entre los meses de agosto y diciembre sólo terminara 94.
Para ese entonces la situación económica por la que atravesaba la empresa era muy difícil. No es necesario indagar en profundidad sobre los motivos del deterioro sufrido. Observando el proceder de la Administración específicamente el Ministerio de Economía y la Secretaría de Industria se hallará en él un factor decisivo, caracterizado por una permanente dilación en los trámites, falta de criterios uniformes, resoluciones encontradas y una perjudicial inestabilidad de los actos administrativos.
Así surge, por lo demás, del propio reconocimiento expresado a través de los decretos y resoluciones referidos. Entre los primeros, el 3418/64, donde se manifiesta que la suspensión impuesta por la res. 266/62 constituyó para Metalmecánica "un caso de fuerza mayor no imputable a la empresa afectada y haber provenido el impedimento de una medida del Estado que, en definitiva, se ha juzgado improcedente": y el 4374/65, en el que se dice que no pudo disponer en tiempo de los elementos técnicamente indispensables para fabricar las unidades y "que esa situación no ha sido imputable a la firma interesada... habiéndose originado en consultas y estudios propios de la actuación administrativa que demoraron imprevistamente los trámites". Entre las resoluciones pueden citarse las que llevan los números 263/65 y 264/65 en las cuales se habla de "un prolongado trámite" y de que "la acentuada disminución de la actividad de dicha empresa en los años 1963 y 1964, se originó principalmente en razones administrativas no imputables a la misma".
13. Que antes se ha expresado que el acogimiento de la empresa Metalmecánica al régimen de promoción de la industria automotriz y la posterior aceptación por parte del Estado, configuraba un acto administrativo bilateral, creador de derechos y obligaciones.
Sobre el punto cabe señalar que esta Corte ha reconocido la existencia de derechos adquiridos no sólo en actos contractuales (Fallos, t. 164, p. 140), sino también en actos de estructura unilateral o bilateral, los cuales lo mismo que aquéllos pueden dar nacimiento a derechos subjetivos para el administrado (Fallos, t. 175, p. 368).
Conforme con lo expuesto, interesa referirse a las obligaciones que el Estado asumía en lo que respecta al régimen de promoción.
El principal de los incentivos que se acordaba a las fábricas de automóviles consistía en la liberación o reducción de derechos y adicionales aduaneros. En la práctica, este beneficio se materializaba mediante los certificados de despacho a plaza autorizados por la Secretaría de Industria y Minería, de acuerdo con los planes de producción aprobados.
Fácilmente se comprende que la oportunidad en que eran emitidos esos certificados revestía mucha importancia pues, de no ocurrir así, la producción podía verse seriamente resentida.
Este aspecto y el relativo a la estabilidad de los planes aprobados, constituían, quizá, las dos obligaciones principales que tenía el Estado para garantizar las inversiones efectuadas por las empresas. "Esta actividad económica había expresado el dec. 3693/59, refiriéndose a la industria automotriz debe contar con garantías que estimulen las inversiones...".
Dadas las características particulares con que se desarrollaba la industria automotriz, una de esas garantías debía, entonces, hallarse en la actuación temporal oportuna de los órganos de aplicación del régimen y la otra en la estabilidad de los actos administrativos; de ese modo se daba certeza a los derechos patrimoniales puestos bajo el amparo de la Constitución Nacional.
Ya se ha visto que ello no ocurrió así. Sería pecar por exceso volver sobre esos aspectos. Sin embargo, debe señalarse que en determinado momento cuando la Secretaría de Industria y Minería modificó unilateralmente lo dispuesto por la res. 184/62 mediante la res. 266/62, el Procurador del Tesoro y el Abogado Asesor de Gabinete de esa Secretaría, en sendos dictámenes, advirtieron las posibles consecuencias que ello podía acarrear. El primero lo hizo en estos términos: "Un plan de este tipo aprobado por la autoridad competente produce efectos obligatorios para ambas partes dentro de los principios y normas generales que rigen esta clase de operaciones, de modo que, su incumplimiento las expone a sufrir las consecuencias pertinentes, así como de los perjuicios que pudieran ocasionarse..."
El segundo de esos funcionarios, dijo: "No debe olvidarse que si bien los actos administrativos de aplicación al régimen de la industria de automotores tales como la res. 184/62, constituyen modos del ejercicio del poder del Estado para fines de policía y fomento, ellos generan, como toda actividad oficial creadora de situaciones más o menos estables y permanentes, verdaderos derechos subjetivos, o por lo menos intereses legítimos, que pasan a integrar el patrimonio de los beneficiarios y representan valores apreciables. Por tal razón, y en virtud de notorias disposiciones constitucionales, la privación de tales derechos o el desconocimiento de tales intereses, supone jurídicamente la creación de situaciones similares a las que resultan de la rescisión unilateral de obligaciones existentes entre partes, con la consiguiente perspectiva de tener que indemnizar los valores patrimoniales afectados para no crear para el Estado el riesgo de demandas judiciales de elevado monto e imprevisible desenlace, es otro de los argumentos que me parecen importantes para fundar un criterio favorable al mantenimiento de la res. 184/62"
En armonía con estos conceptos, cabe reproducir los que expusiera la Corte en Fallos, t. 175, p. 368 al expresar que "no existe ningún precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo, a merced del arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo".
14. Que vista a través de lo expuesto, no cabe duda que la conducta de la Administración, con la morosidad manifestada en su actuar y con la alteración de la estabilidad de sus propios actos administrativos, jurídicamente pueda ser calificada de otro modo que de irrazonable, con las consecuencias anticipadas en los dictámenes antes transcriptos.
Las argumentaciones expuestas en el memorial de fs. 1381/1403, tendientes a explicar la legitimidad de su obrar, aparecen refutadas por el reconocimiento de su propia responsabilidad surgido de expresiones oficiales, según se ha podido apreciar.
La responsabilidad, pues, del Estado, originada en la suspensión dispuesta por la res. 266/62 y en la demora en que aquél incurriera, antes y después de revocada esa medida, ha hecho nacer en favor de la accionante el derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios sufridos.
Con respecto al alcance de éstos, en el fallo apelado se los vincula a los automóviles "Simca 1300" y "De Carlo 700 LS" no solamente al primero como pretende la demandada, porque los impedimentos puestos a la fabricación alcanzaron a ambos y así lo reconoció el propio Estado a través de los decs. 4561/65 y 4874/65, de los cuales se han transcripto las partes pertinentes.
Por lo demás, determinado por el a quo a los fines de la indemnización, el comienzo y fin del período en que la producción de los vehículos no pudo realizarse normalmente, lo que ocurrió desde el 5 de noviembre de 1962 fecha de la res. 266/62 hasta 6 meses después de dictada la res. 263/65, este límite cuestionado por la apelante se juzga razonable en mérito a las explicaciones proporcionadas por el perito ingeniero a fs. 957
15. Que la demandada también se agravia en cuanto la sentencia del tribunal a quo la condena a pagar el lucro cesante de la actora por considerar que ese pago traería aparejado un enriquecimiento sin causa que de ninguna manera podría ser convalidado judicialmente, y porque la situación planteada debía equipararse a un caso de expropiación, en que el Estado obra teniendo como fin primordial el bien común y las medidas adoptadas no persiguieron otro propósito.
En lo tocante al primero de estos argumentos, no resulta atendible si se consideran las características de los actos administrativos en cuestión, las cuales ya han sido analizadas. En lo que respecta al segundo, si bien es cierto que el Estado, en ejercicio de la potestad constitucional de promover la prosperidad del país, sancionó el régimen de incentivación de la industria automotriz, no lo es menos que en relación con la actora su conducta se desvió del bien público pretendido con menoscabo del derecho de propiedad.
16. Que en lo que se vincula con la parte de la sentencia que condena a abonar el "valor llave", la demandada expresa que frente al estado deficitario y a la corta vida que restaba a la sociedad, los bienes inmateriales integrantes de ese valor clientela, prestigio, nombre comercial, etc. en nada pudieron influir para incrementar el monto de la indemnización.
Considerándose comprendido dentro del concepto genérico de "valor llave" el denominado "valor empresa en marcha" es, precisamente, este factor económico referido a las posibilidades productivas de las empresas el que debe ser analizado en el caso para juzgar la procedencia o improcedencia de aquél en la integración del resarcimiento.
En ese sentido, la res. 184/62, al mantener acogida a la firma Metalmecánica
al régimen de promoción industrial, lo hizo solamente para que
procediera a la fabricación de 650 automóviles De Carlo 700 LS
y 100 Simca 1300 modelo Ariane, porque "un cese de actividades industriales
producido bruscamente sin permitir la conversión a otras actividades
de la industria auxiliar y la transferencia ordenada de la mano de obra, actualmente
ocupada en la empresa, ocasionaría serios problemas económicos
sociales a terceros" y por ello determinó que "cumplida la
producción limitada en el apartado precedente, la firma Metalmecánica
S. A. C. I. y F. quedará excluida del régimen de la industria
automotriz establecido por los decs. 3693/59 y 6567/61, atento al desistimiento
al régimen efectuado por la misma en su nota de fecha 5 de setiembre
de 1962 y las conclusiones de la Comisión Verificadora de la Industria
Automotriz".
Surge de lo expuesto que la empresa contaba con muy pocas posibilidades de mantener
su desarrollo industrial en el tiempo, no sólo por las razones antedichas
sino también por el propio estado de falencia en que se encontraba (consid.
10, "in fine").
Por ello, confirmase la sentencia apelada en lo que ha sido materia de recurso,
con excepción de lo resuelto sobre el "valor llave", aspecto
en el que se la revoca. Costas en el orden causado. Horacio H. Heredia.
Adolfo R. Gabrielli. Alejandro R. Caride. Federico
Videla Escalada. Abelardo F. Rossi.-
