Sumarios:
1.- El sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo.
Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos y, a diferencia
del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al pueblo, su función
es hacer posible el gobierno del pueblo o de una de sus mayorías, aproximando
el ideal democrático a la realidad de la vida. De lo que se lleva dicho,
puede desprenderse que el sufragio universal constituye un valor fundamental
de todo el orden constitucional. La prisión preventiva, por su parte,
no constituye una suerte de pena anticipada y su ejecución debe ser congruente
con los fines que la inspiran. Es cierto que, necesariamente, algunos derechos
son restringidos en virtud de la detención pero, también necesariamente,
que subsisten inalterados un conjunto de derechos a intramuros del presidio.
El de la inviolabilidad de la correspondencia que esta Corte reconoció
a los condenados por ejemplo rige, naturalmente, para los procesados. Pero,
tampoco se limitan, el derecho a la integridad física, psíquica
y moral, el derecho a la honra, el derecho a contraer matrimonio, la libertad
de conciencia, el derecho al nombre, el derecho a la nacionalidad, el derecho
a aprender, para trazar sólo una relación incompleta. Es, en fin,
la libertad ambulatoria y no la dignidad lo que cede en estas situaciones. En
este contexto, la privación del sufragio a un ciudadano encarcelado pero
no condenado aún constituye una restricción inadmisible de un
derecho fundamental que no guarda relación ni con los fines de la detención
ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario. (Del
voto del Ministro Fayt).
2.-El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora
y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada
resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión hacerla
efectiva, ya que reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale
a desconocerlo. En consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al
Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el
derecho a votar de los detenidos no condenados y en este marco, esta Corte considera
prudente disponer que este derecho sea implementado por las autoridades competentes
dentro del plazo de seis meses.
3.- Al excluir del padrón electoral a los detenidos sin condena, atenta
efectivamente contra la Constitución Nacional y los tratados internacionales
de protección de los derechos humanos suscriptos por la República,
de igual jerarquía normativa. Así lo considero porque, de la mera
confrontación de las disposiciones, se advierte que la de mayor rango
no permite la limitación que prescribe la de inferior jerarquía.
En efecto, aquélla sólo admite la reglamentación del derecho
a elegir por las causas que establece, entre las que se destaca la “condena
por juez competente en proceso penal”, de donde se desprende que la privación
de la libertad mientras se desarrolla el juicio no es suficiente para restringir
el ejercicio de aquel derecho cívico.
4.- La reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de los sujetos
legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitaba a aquéllos
que fueran titulares de un derecho subjetivo individual admitiendo como legitimados
para interponer la acción expedita y rápida de amparo, a sujetos
potencialmente diferentes de los afectados en forma directa -entre los que se
encuentran las asociaciones- por el acto u omisión que, en forma actual
o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiestas, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una
ley, entre otros, los de incidencia colectiva.
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Suprema Corte :
- I -
El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS, de aquí en más),
promovió acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerios
del Interior y de Justicia), con el objeto de obtener que se adopten las medidas
necesarias para garantizar el derecho constitucional a sufragar de las personas
detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación,
en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos. A tal fin, solicitó
que se declare la inconstitucionalidad del art. 3º, inc. d) del Código
Electoral Nacional (fs. 32/35).
Fundó su legitimación para demandar en su calidad de asociación
que tiene como finalidad, entre otras, la “defensa de la dignidad de la
persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad”
y la promoción o ejecución de acciones judiciales destinadas a
procurar la vigencia de aquellos principios y valores, en particular, asumiendo
la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución
supone la defensa de los derechos humanos (art. 2º de su Estatuto organizativo),
así como en las actividades que desarrolla con relación a las
condiciones carcelarias de nuestro país. También sustentó
aquella aptitud procesal en el art. 43 de la Constitución Nacional, que
habilita al afectado, al Defensor del Pueblo de la Nación y a las asociaciones
que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización, a interponer acción
de amparo en lo relativo a los “derechos de incidencia colectiva”.
Al respecto, sostuvo que el derecho a sufragar pertenece a esa categoría
y que es de tal importancia que nuestros constituyentes lo establecieron, a
su vez, como un deber, puesto que produce efectos determinantes en la vida pública,
ya que cuanto mayor sea el número de ciudadanos que formen el cuerpo
electoral y tomen parte de los procesos comiciales, mayores serán las
posibilidades de que su ejercicio continuado produzca el efecto educativo que
tienen las votaciones en el desarrollo cultural de la ciudadanía de un
pueblo.
Agregó que la Convención Americana de Derechos Humanos prevé
que los ciudadanos tienen el derecho de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal y por voto secreto que
garantice la libre expresión de los electores (art. 23.1.b) y, después
de relatar varios pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos relativos a la importancia del sufragio, señaló que la
incompleta conformación del cuerpo electoral altera la democrática
constitución de las instituciones y, por ende, incide en toda la colectividad.
De ahí que el art. 3º, inc. d), del Código Electoral Nacional
resulta inconstitucional, ya que afecta al sistema republicano de gobierno,
a la expresión de la soberanía del pueblo y al normal funcionamiento
democrático del sistema (arts. 1º, 33 y 37 de la Ley Fundamental).
Aquel Tratado, de jerarquía constitucional, también establece
que los derechos políticos sólo pueden ser reglamentados en función
de razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal (art. 23.2),
mientras que la disposición impugnada del Código Electoral Nacional,
en franca contradicción con una norma de rango superior, excluye del
padrón electoral a los “detenidos por orden de juez competente
mientras no recupere su libertad”.
Por otra parte, por el principio de inocencia (art. 18 de la Constitución
Nacional), todo ciudadano goza de sus derechos, en la medida que no exista una
condena judicial y las restricciones que se impongan a su pleno ejercicio sólo
pueden tener como objetivo asegurar el cumplimiento del fin estatal de determinar
la existencia del delito y hacer responsable a su autor. Por ello, toda restricción
que supere la propia necesidad del proceso, resulta un avasallamiento innecesario
e injustificable de los derechos del particular y, fundamentalmente, un ataque
a su estado de inocencia, máxime cuando la limitación vulnera
el principio de igualdad, ya que establece diferencias entre los procesados:
a unos les impide votar (a los que se les ha dictado prisión preventiva)
y, a otros, igualmente procesados, pero que gozan de libertad, no se les impide
ejercer ese derecho.
- II -
A fs. 100/108, la señora Jueza Federal de Primera Instancia rechazó
la acción, tanto por considerar inadmisible la vía procesal intentada
por el actor, como por entender, en cuanto al tema de fondo, que el hecho de
encontrarse detenido hace que la manifestación de voluntad de la persona
se encuentre afectada, ya que falta uno de los elementos fundamentales para
que sea plena: la libertad. De ello concluyó que la habilitación
de mesas especiales en las unidades penitenciarias podría facilitar la
coacción de la comunidad carcelaria, que se vería apremiada a
votar en un sentido determinado. También entendió que existían
razones materiales y de seguridad que tornaban impracticable la posibilidad
de permitir el traslado de detenidos a los lugares de votación, conforme
al domicilio que les corresponda y que, en caso de efectuarse el comicio en
el lugar de detención, se producirían inconvenientes con relación
a la forma de computar los votos.
Por último, descartó una afectación al principio de igualdad,
porque la situación jurídica de los procesados es distinta según
se encuentren o no cumpliendo prisión preventiva. Para los primeros,
concurren los supuestos previstos en el art. 312 y conc. del Código Procesal
Penal, mientras que los segundos se encuentran en una situación diferente
que torna razonable la distinción efectuada por el legislador.
- III -
Disconforme, la amparista interpuso recurso de apelación ante la Cámara
Nacional Electoral a fs. 109/116 y, antes de pronunciarse ésta, se presentó
el señor Procurador Penitenciario, en carácter de amicus curiae,
solicitando la revocación de la sentencia de grado y la admisión
del amparo (fs. 136/147).
Sostuvo que, si bien no existe norma expresa que autorice tal intervención
en procesos de este tipo, aquella figura no es desconocida para el derecho positivo
argentino (v.gr., está contemplada en el art. 7º de la ley 24.488)
y puede ser extendida analógicamente al presente. En igual sentido, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos -cuya jurisdicción entiende
que es admitida por la República Argentina, como surge del art. 75, inc.
22) de la Constitución Nacional- prevé expresamente esa posibilidad
en su Reglamento (art. 54.3). Asimismo, señaló que su interés
para intervenir en el sub lite radica en la posible violación, por parte
de nuestro país, de pactos internacionales de derechos humanos, que aparejaría
su eventual responsabilidad internacional y en los deberes y facultades asignados
por el Decreto nº 1598/93, de creación del cargo de Procurador Penitenciario.
En cuanto al fondo de la cuestión, en primer término, recordó
el proceso de incorporación de la Argentina a los sistemas internacionales
de protección de los derechos fundamentales, al que calificó de
política constante desde la reinstauración de la democracia en
1983 y que culminó con la reforma de la Constitución Nacional
en 1994. Luego destacó la operatividad de los derechos humanos, así
como las obligaciones que, para el Estado Argentino, genera su cumplimiento
y describió las reglas interpretativas que rigen aquellos sistemas, representadas
por los principios pro homini o pro libertatis y el de la “cláusula
de la persona más favorecida”. A continuación, examinó
cómo se regulan los derechos políticos en los tratados de derechos
humanos que conforman el denominado “bloque de la constitucionalidad federal”,
con especial detenimiento en los arts. 23 de la Convención Americana
de Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Posteriormente, se refirió a la finalidad del instituto de la prisión
preventiva, que –en su concepto- tiende a asegurar que el prevenido esté
presente en el juicio y, de ese modo, evitar que se sustraiga a la acción
de la Justicia por medio de su fuga. Esta limitación de la libertad personal
reviste carácter excepcional y la restricción al derecho político
que impone la norma del Código Electoral Nacional cuestionada no se compadece
con ese objeto y fin, ya que no se alcanza a comprender cómo, ejerciendo
tal derecho, un procesado puede fugarse o perjudicar la actividad judicial.
La Cámara admitió la presentación de este funcionario,
en el carácter que invocó, a fs. 148.
- IV -
A fs. 154/167, el citado tribunal revocó la sentencia de la anterior
instancia y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del art.
3º, inc. d) del Código Electoral Nacional.
En primer término, acerca de la legitimación de la amparista para
promover esta acción, recordó que, si bien el art. 43 de la Constitución
Nacional prevé que una ley reglamentará los requisitos y formas
de organización de las asociaciones que propendan a la defensa de los
derechos de incidencia colectiva, la ausencia de la reglamentación no
puede cercenar el ejercicio del derecho, de modo tal que, en los hechos, importe
su negación, porque la esencia del amparo se relaciona con la operatividad
de los derechos constitucionales. En tales condiciones, concluyó que
los cuatro años transcurridos desde la reforma constitucional hasta la
fecha de promoción del sub lite, es un lapso que permite considerar –a
la luz de los antecedentes doctrinarios que citó- que, de no otorgarse
legitimación a la asociación actora, el precepto constitucional
quedaría en letra muerta, así como que el objeto del amparo se
encuentra dentro del objeto social de la actora.
En segundo lugar, consideró que el amparo es cauce hábil para
resolver la controversia, porque aquel artículo de la Constitución
Nacional lo supedita a que no exista otro medio judicial más idóneo
y, en supuestos como el de autos –en que los otros caminos procesales
son menos o igualmente aptos que la vía intentada por la actora -, cumple
un rol de vía alternativa y no subsidiaria. Máxime cuando no es
el demandante quien debe demostrar que no existe otra vía judicial más
idónea, ya que esa tarea compete al juez y, en el sub examine, la cuestión
a resolver es de puro derecho y se han escuchado al Estado Nacional y al Ministerio
Público Fiscal.
También descartó las objeciones planteadas por los demandados
relativas a la extemporaneidad del amparo y la imposibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de una ley en ese tipo de procesos. La primera, porque
la prohibición del art. 3º, inc. d) del Código Electoral
Nacional produce efectos a partir del momento en que la persona queda privada
de su libertad, de donde concluyó que el plazo del art. 2º, inc.
e) de la Ley 16.986 se computa nuevamente cada vez que un ciudadano elector
es privado por primera vez de su libertad por orden judicial. La segunda, porque
el art. 43 de la Ley Fundamental, al autorizar expresamente al juez a declarar
la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto o la omisión
lesiva, torna inaplicable el inc. d) del artículo antes citado de la
Ley de Amparo.
Con relación al tema principal debatido, señaló que todas
las normas de la Constitución Nacional revisten el carácter de
supremas, tienen igual validez y vigencia y deben ser aplicadas por el intérprete.
Sin embargo –dijo-, el mismo principio de supremacía exige la descalificación
de una ley injusta, que se ha vuelto tal por haber cambiado profundamente las
circunstancias históricas y sociales existentes al momento de su sanción.
Más aun, cuando los tratados internacionales de protección de
los derechos humanos tienen rango constitucional. En atención a ello,
sostuvo que el Juez –desentrañando el verdadero sentido de la Norma
Fundamental- no puede consagrar la validez de una norma injusta en supuestos
extremos y que ello es, precisamente, lo que sucede con el art. 3º, inc.
d) del Código Electoral Nacional, por varios motivos.
Primero, porque al excluir del sufragio a los detenidos sin condena, los equipara
a los condenados y a otras categorías previstas en el citado artículo,
sin tener en cuenta la presunción de inocencia que rige para aquéllos.
Segundo, la expresión “mientras no recuperen su libertad”
debe ser examinada desde una perspectiva más profunda de la relación
libertad-seguridad jurídica e impunidad. En tal sentido, constituye una
norma injusta, ya que es irrazonable. Tercero, atenta contra pactos internacionales,
en especial la Convención Americana de Derechos Humanos, de jerarquía
constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional) que, si
bien permite la reglamentación del derecho y las oportunidades de elegir
y ser elegido, la limita –en lo que aquí interesa- a la existencia
de condena por juez competente en proceso penal (art. 23.2) y excluye, claramente,
toda restricción que no derive de una condena.
Asimismo, puso de relieve que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas se expidió positivamente sobre el voto de los detenidos sin condena,
al interpretar el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(“Observación General” aprobada en la sesión nº
1510 del 12 de julio de 1996 –57º período de sesiones-) y
que esa situación también se verifica en las legislaciones de
otros países, tales como España y Francia.
Finalmente, destacó que la inconstitucionalidad decretada sólo
importa declarar que la disposición legal que determina la exclusión
del padrón electoral de los detenidos por orden de juez competente, mientras
no recuperen su libertad, es contraria a la Carta Magna y que, en consecuencia,
no podrán ser excluidos de aquél mediante una línea roja
(art. 37 del Código Electoral Nacional), es decir, ya no pesará
sobre aquéllos un impedimento jurídico para emitir el voto. No
obstante, aclaró que de ello no se sigue que podrán sufragar “efectivamente”,
en tanto los poderes competentes (el Legislativo y el Ejecutivo) no dicten la
necesaria reglamentación, atendiendo a los requerimientos de seguridad
y de técnica electoral. Mientras ello no ocurra –dijo- aquellas
personas estarán impedidas de ejercer sus derechos por razones de fuerza
mayor –al estar privadas de su libertad y no poder egresar de los lugares
de detención para concurrir a las mesas de votación-, en similar
situación a la que se encuentran todos aquellos que, no obstante gozar
jurídicamente de tal derecho, no pueden efectivizarlo por un impedimento
de hecho insuperable, que constituye causa de justificación de la no
emisión del voto (v.gr. enfermos que no pueden movilizarse, personal
de organismos y empresas de servicios públicos que deban realizar tareas
que les impida concurrir al comicio, jueces y auxiliares que deben asistir a
sus oficinas y mantenerlas abiertas durante el acto electoral, etc.).
- V-
El CELS solicitó que se aclare la sentencia, al considerar que el a quo
no se pronunció sobre un aspecto reclamado en la acción de amparo
que integraba la litis (fs. 181/182).
Sostuvo que había solicitado que se adopten las medidas necesarias para
garantizar el derecho al sufragio de las personas detenidas sin condena en todos
los establecimientos carcelarios y que el fallo, si bien hacía lugar
a su pedido de declaración de inconstitucionalidad de la norma que prohibía
el ejercicio de tal derecho, omitió expedirse sobre aquel tema de vital
importancia. En tales condiciones, señaló que es insuficiente
–tal como lo hace la sentencia de fs. 154/167- indicar lo que deben hacer
las autoridades competentes, ya que es indispensable ordenar dichas medidas,
así como fijar el plazo para su cumplimiento, para restablecer de inmediato
el efectivo goce del derecho restringido.
A fs. 183/185, el a quo desestimó el pedido, porque consideró
que, al declarar la inconstitucionalidad solicitada, dejó sin efecto
jurídico la norma que negaba el derecho a voto de los detenidos sin condena
y, de esa forma, les restableció la titularidad de ese derecho. Sin embargo,
las “medidas necesarias” para que aquéllos puedan votar consisten
en modificaciones legales del Código Electoral -que contemplen un mecanismo
apto para ello, adecuadas medidas de seguridad y tengan en cuenta el domicilio
electoral- que no les compete adoptar a los jueces, tal como la propia actora
lo reconoce en su presentación de fs. 115, último párrafo.
Tampoco pueden los magistrados ordenar, a los demás poderes del Estado,
que dicten tales normas ni fijarles un plazo para su cumplimiento, porque ello
significaría una violación del principio de separación
de los poderes. En todo caso –sostuvo-, serán las fuerzas políticas
y sociales que procuran asegurar el efectivo ejercicio del derecho, por las
vías que correspondan, las que instarán a la adopción de
las normas que lo posibiliten.
- VI -
Contra la sentencia de fs. 154/167, todas las partes dedujeron recursos extraordinarios.
La amparista, por su lado, también interpuso idéntico recurso
contra la resolución de fs. 183/185.
VI.1. Recurso extraordinario del CELS contra la sentencia de fs. 154/157 (fs.
193/203):
Cuestiona el fallo porque, pese a declarar la inconstitucionalidad del art.
3º, inc. d) del Código Electoral Nacional, no se expidió
sobre su pedido de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho
lesionado. Al respecto, señala que el fallo se presta a una doble inteligencia:
por un lado, que el a quo omitió tratar esa cuestión. En tal caso,
expresa agravios dirigidos a demostrar que la Cámara tenía la
obligación de fallar tal como se lo había pedido y que, al no
hacerlo, actuó arbitrariamente. Por el otro, que en realidad se expidió
sobre el tema y lo rechazó. Para este supuesto, mantiene los dos primeros
agravios. Estos pueden resumirse del siguiente modo:
VI.1.a). El a quo omitió ejercer su poder jurisdiccional para garantizar
el efectivo goce y ejercicio del derecho al sufragio. En efecto, contrariamente
a lo resuelto, aquél no se garantiza únicamente evitando la exclusión
del padrón electoral, sino que requiere, además, que se posibilite
concretamente su ejecución. Así, después de declarar la
inconstitucionalidad pedida, el tribunal debió actuar en consecuencia
y ordenar la adopción de las medidas necesarias para evitar que la sentencia
se convierta en un mero acto declarativo, ya que, de otro modo, la violación
constitucional se vería convalidada por el Poder Judicial, el que, por
otra parte, no ejercería su principal misión: velar por los derechos
y libertades de los habitantes de la República y garantizar su pleno
goce y ejercicio. En tal sentido, recuerda que, tanto en la Ley Fundamental
como en los tratados internacionales, la noción de reconocimiento o consagración
de un derecho no puede ser escindida de la idea misma de garantía y de
su efectivo goce.
VI.1.b). El fallo soslaya que el derecho de acceder a la jurisdicción
incluye, necesariamente, que el tribunal competente cuente con suficientes facultades
para remediar en forma efectiva la violación de los derechos humanos
denunciada, tal como surge de la doctrina de los casos “Siri” y
“Kot” y otros más resueltos por V.E., de los que surge la
necesidad de obtener una “sentencia útil relativa a los derechos
de los litigantes”. Esta actitud de la Cámara es –a su entender-
incompatible con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado argentino
en materia de derechos humanos.
VI.1.c). Por último, con cita de distintos precedentes del Tribunal que
estima aplicables al sub lite, tacha de arbitraria a la sentencia, porque omitió
pronunciarse sobre un tema oportunamente propuesto a su decisión.
VI.2. Recurso extraordinario del Ministerio del Interior (fs. 206/213).
Sus principales agravios son los siguientes:
VI.2.a). Cuestiona que el a quo haya conferido legitimación al CELS para
promover esta acción de amparo, porque primero debió determinar
si la vía era admisible para tratar la cuestión debatida en el
sub discussio y, como ella no es procedente, entonces, no se puede extender
la legitimación que prevé el art. 43 de la Constitución
Nacional a otro tipo de acciones.
VI.2.b). Discrepa con la sentencia porque, en su concepto, el amparo no es apto
para resolver esta causa, ya que las manifestaciones que formuló cuando
presentó el informe del art. 8º de la Ley 16.986 fueron realizadas
en un ámbito de expresión reducido, propio del exiguo plazo con
el que contó para su producción. Por ello –dice- no propuso
prueba en esa oportunidad, pero como la cuestión discutida conlleva un
carácter netamente político, resulta necesario un debate que comprenda
a todo el escenario político del país. También critica
que se hayan desestimado los demás reparos que opuso a la admisión
formal del amparo, tales como su interposición fuera de plazo y la del
daño que se intenta conjurar.?falta de “inminencia”
VI.2.c). Sobre el tema de fondo, el a quo señala que corresponde a los
Poderes Legislativo y Ejecutivo dictar las normas reglamentarias que posibiliten
efectuar la votación, pero rechaza ese mismo criterio que utilizó,
la magistrada de primera instancia, para desestimar la acción de amparo.
En este sentido, reitera que la imposibilidad de que los detenidos sin condena
puedan votar está dada por los motivos que expuso cuando presentó
el informe del art. 8º de la Ley 16.986, referidos al contenido político
de la decisión que debe ser desentrañado en el ámbito correspondiente.
VI.3. Recurso extraordinario del Ministerio de Justicia (fs. 215/232):
Después de fundar la admisibilidad formal del remedio que intenta, expone
las siguientes críticas:
VI.3.a). El a quo efectuó una interpretación forzada del art.
43 de la Constitución Nacional para otorgarle legitimación al
CELS, aun cuando falta la reglamentación que aquélla exige y,
si bien admite que esa ausencia puede generar una “inconstitucionalidad
por omisión”, ello no habilita a los jueces, en su carácter
de intérpretes del ordenamiento jurídico, a suplir la voluntad
del Congreso porque, de hacerlo, estarían alterando el principio de separación
de los poderes. Sin embargo, la falta de regulación legal en torno a
la legitimación de las asociaciones no obsta a que la actora –así
como otras entidades similares- pueda requerir al Poder Legislativo la solución
que propician.
VI.3.b). La Cámara tampoco examinó su planteo relativo a que el
CELS carece de legitimación para demandar, porque en nuestro ordenamiento
constitucional el sufragio ostenta una especial condición: constituye
un “derecho político”, pero también es una “obligación”
(art. 37 de la Constitución Nacional). En tales circunstancias, el fallo
recurrido, al otorgarle legitimación a la actora y, posteriormente, hacer
lugar al amparo, comporta una declaración de inconstitucionalidad erga
ommes, que excede su regulación constitucional, porque aquélla
no obró en defensa de un interés personal, ni en el de un procesado
en particular ni, en definitiva, de derechos de incidencia colectiva -por la
naturaleza de “derecho-deber” del sufragio-, sino en pro de la observancia
de una carga cuyo incumplimiento apareja un reproche jurídico, sin que
los sujetos alcanzados por el régimen legal hayan tenido oportunidad
de expresarse al respecto.
VI.3.c). La resolución impugnada desvirtúa la vía excepcional
del amparo, al admitir que se utilice para discutir un asunto de gran complejidad
constitucional. En su concepto, la reforma de la Constitución Nacional
de 1994 no modificó aquel carácter de excepción que siempre
tuvo el amparo, ni la exigencia de acreditar, por parte de que quien lo interpone,
la inoperancia de otras vías procesales a fin de reparar el perjuicio
que invoca. También critica –al igual que el Ministerio del Interior-
que se haya considerado interpuesta en término la acción, porque
el argumento utilizado por el a quo para ello –que el plazo se computa
de nuevo desde que cada elector es privado de su libertad-, únicamente
puede ser aplicado cuando el que demanda es el “afectado”, pero
no en casos como el presente, en el que aquél debe contarse desde el
conocimiento de la norma presuntamente lesiva, que aun tomando la posición
más favorable a la asociación actora se encontraba ampliamente
vencido.
VI.3.d). La declaración de inconstitucionalidad se realizó sin
efectuar una interpretación integradora del ordenamiento aplicable -tal
como lo exige la jurisprudencia del Tribunal- y sin tener en cuenta la presunción
de constitucionalidad de los actos estatales, ni que, por la gravedad que ello
encierra, es considerada la última ratio del orden jurídico. En
efecto, el a quo examinó la compatibilidad del precepto del Código
Electoral Nacional con el art. 23.2 de la Convención Americana de Derechos
Humanos pero omitió hacerlo con los arts. 30 y 32.2, así como
con el art. 14 de la Constitución Nacional, que contemplan la posibilidad
de establecer restricciones al ejercicio y goce de los derechos que reconocen.
En tal sentido, la limitación del art. 3º, inc. d), se ajusta a
las previsiones del art. 32.2 de aquel tratado internacional que, de esa forma,
le otorga justificación y razonabilidad. Máxime, cuando fue sancionado
con anterioridad a la incorporación a nuestro sistema jurídico
del segundo, de donde concluye que el Legislador estimó compatibles las
normas del citado Código, pues de otra manera lo habría derogado
o modificado.
VI.3.e). La invocación del principio de presunción de inocencia
del art. 18 de la Carta Magna no es suficiente para descalificar la validez
de la restricción que, respecto del derecho al voto, contiene el articulo
declarado inconstitucional, porque el ordenamiento jurídico establece
determinados requisitos para restringir la libertad de las personas procesadas
–aun cuando gozan de aquella presunción- en aras de salvaguardar
otro bien, también tutelado en la Constitución Nacional, tal como
es la seguridad común. De ahí que el interés general prevalece
sobre el particular y se produce una inconsecuencia del a quo, ya que, por un
lado, considera injusta a la ley pero, por el otro, reconoce que la solución
al problema planteado excede a los jueces y debe buscarse en el accionar de
los otros poderes del Estado.
En síntesis, sostiene que la restricción del Código Electoral
Nacional no es arbitraria ni irrazonable, pues aparece fundada en razones objetivas
y no se sustenta en un propósito persecutorio hacia personas o grupos
determinados.
VI.4. Recurso extraordinario del CELS contra la sentencia aclaratoria de fs.
183/185 (fs. 239/251):
Después de señalar que la aclaratoria del a quo coincide en muchos
aspectos con la sentencia de fs. 154/157, reitera algunas de las críticas
que formuló contra la última, las que fueron reseñadas
supra VI.1., a donde me remito a fin de evitar repeticiones innecesarias. En
cuanto a los agravios que dirige contra la resolución aclaratoria, éstos
pueden sintetizarse del siguiente modo:
VI.4.a). Una vez declarada la inconstitucionalidad de la norma, la Cámara
debió utilizar su poder jurisdiccional para restablecer de inmediato
el derecho violado que, en el caso, sólo puede hacerse mediante la adopción
de las medidas necesarias para garantizar su ejercicio, tal como lo había
solicitado al promover el amparo.
Con su actitud el a quo convirtió a su pronunciamiento en un acto meramente
declarativo y dejó librado, a la buena voluntad de las demandadas, el
cumplimiento de la obligación constitucional que el Poder Judicial debe
garantizar.
VI.4.b). Si bien es cierto que no le compete a los jueces dictar la reglamentación
–petición que no efectuó- sí le corresponde ordenar
a las demandadas que tomen las medidas que resulten necesarias para posibilitar
el ejercicio del derecho lesionado, tal como ocurre frecuentemente en otros
fueros y en los amparos por mora de la Administración, en donde el juez
compele al Poder Administrador a dictar un acto en un plazo determinado. En
ninguno de estos casos –dice- el Poder Judicial incursiona en la órbita
reservada a otro poder, sino que simplemente pone su poder jurisdiccional al
servicio de la Constitución Nacional.
VI.4.c). Resulta contrario a la más elemental concepción de las
garantías constitucionales la afirmación del a quo, en el sentido
de que, mientras no se garantice el derecho al voto a las personas detenidas
sin condena, éstas estarán justificadas de no emitir el sufragio,
porque el objeto del reclamo fue permitirles ejercer ese derecho y, si la declaración
de inconstitucionalidad de la norma que lo impedía trae aparejado que
continúen sin poder hacerlo, entonces la solución sería
una triste consecuencia, alejada de la noción de Justicia y de la función
de la Magistratura, como última salvaguarda de los derechos fundamentales.
- VII -
La Cámara concedió los recursos extraordinarios interpuestos por
los Ministerios del Interior y de Justicia, por entender que existía
cuestión federal, pero denegó los deducidos por el CELS, al considerar
que traducían una mera discrepancia con lo decidido (fs. 300/301). Por
ello, aquél se presentó en queja ante el Tribunal, la que tramita
por expediente M.1491, L.XXXVI.-
- VIII -
Corresponde examinar la admisibilidad formal de los recursos interpuestos. En
tal sentido, cabe señalar, en orden a lo dispuesto por los arts. 14 de
la Ley 48 y 6º de la Ley 4055, que la sentencia impugnada reviste el carácter
de definitiva –no obstante haber sido dictada en un proceso de amparo-
porque el a quo se pronunció sobre el fondo de la cuestión debatida
y declaró la inconstitucionalidad de una norma de Derecho federal (art.
3º, inc. d, del Código Electoral Nacional).
Por otra parte, en autos se discute la interpretación y aplicación
de normas de aquel carácter, contenidas en tratados internacionales,
en la Constitución Nacional y en leyes de igual naturaleza (incs. 1º
y 3º del art. 14 de la Ley 48).
En atención a ello, considero que todos los recursos deducidos son formalmente
admisibles y, por ende, que fueron incorrectamente denegados los de la asociación
amparista. En lo que respecta a las causales de arbitrariedad invocadas por
las partes, estimo que se vinculan de un modo inescindible con los temas federales
en discusión y, por ello, deben ser examinados en forma conjunta (conf.
doctrina de Fallos: 308:1076; 322:3154; 323:1625, entre muchos otros).
- IX -
En cuanto al fondo del asunto, entiendo que, en primer término, deben
considerarse los recursos de la parte demandada, toda vez que su acogimiento
determinará la revocación del fallo apelado y, con ello, la innecesariedad
de examinar los interpuestos por la amparista.
No obstante, un orden naturalmente lógico impone analizar, de modo previo,
el cuestionamiento que formula el Estado Nacional -por medio de los Ministerios
mencionados- a la legitimación del CELS para promover el presente amparo,
pues ello no sólo constituye un requisito ineludible para la existencia
de un “caso”, “causa” o “controversia”,
que habilita la intervención de un tribunal de justicia (art. 116 de
la Constitución Nacional), sino que es uno de los agravios que aquél
esgrime y la conclusión a que se arribe sobre el punto será fundamental
para decidir si corresponde o no examinar los restantes.
A tal fin, cabe recordar que la amparista funda su legitimación para
actuar en el sub lite, por un lado, en diversas disposiciones de su estatuto
asociativo, a tenor de las cuales tiene como objeto social la defensa de la
dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo y del bienestar
de la comunidad, por medio, entre otros, de acciones judiciales destinadas a
procurar la vigencia de aquellos principios y valores, en particular, asumiendo
la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución
supone la defensa de los derechos humanos y, por el otro, en el art. 43 de la
Ley Fundamental.
Con respecto a la mencionada disposición, es del caso señalar
que reconoce expresamente, como legitimados para interponer la acción
expedita y rápida de amparo, a sujetos potencialmente diferentes de los
afectados en forma directa -entre los que se encuentran las asociaciones- por
el acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos
por la Constitución, un tratado o una ley, entre otros, los de incidencia
colectiva. Así, esta Procuración General ha sostenido que la reforma
constitucional de 1994 amplió el espectro de los sujetos legitimados
para accionar, que tradicionalmente se limitaba a aquéllos que fueran
titulares de un derecho subjetivo individual (conf. dictamen del 29 de agosto
de 1996, in re A.95 L.XXX. “Asociación de Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica de la República Argentina c/ Buenos Aires, Pcia. de
y otro s/ acción declarativa”, en la que V.E., por sentencia del
22 de abril de 1997, rechazó la excepción de falta de legitimación,
acogiendo la opinión de este Ministerio Público [Fallos: 320:690]).
En igual sentido, me he pronunciado en la causa A.186, L.XXXIV. “Asociación
Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social – Estado
Nacional s/ amparo ley 16.986” (dictamen del 22 de febrero de 1999, a
cuyos términos se remitió el Tribunal –por mayoría-
en su sentencia del 1º de julio de 2000 [Fallos: 323:1339]), en donde,
al igual que en el sub discussio, se cuestionaba la legitimación de varias
asociaciones que promovieron un amparo contra las omisiones del Estado, por
presunto incumplimiento de la Ley 23.798 y de su Decreto Reglamentario.
En esa oportunidad, señalé que aquéllas estaban legitimadas
debido a que el objeto de su pretensión podía ser incluido entre
los fines que les asignaban sus respectivos estatutos asociativos, así
como que accionaban no sólo en defensa del interés difuso de que
se cumpla la Constitución y las leyes, sino en su carácter de
titulares de un derecho de incidencia colectiva, en el caso, a la protección
de la salud (conf. acápite VIII del dictamen citado).
A mi modo de ver, las conclusiones de tales precedentes resultan aplicables
al sub lite. En primer término, porque la pretensión puede entenderse
como incluida entre uno de los fines de la entidad amparista, de acuerdo con
una discreta interpretación de las normas pertinentes de su estatuto
organizativo –ya reseñadas- y, en segundo lugar, porque acciona
en defensa de un derecho de incidencia colectiva, categoría en la que
cabe incluir a los nuevos derechos incorporados a la Carta Magna por el Constituyente
Reformador de 1994, entre los que se encuentra el sufragio “universal,
igual, secreto y obligatorio” (art. 37), además de los contemplados
en el art. 43 -que, de tal modo, se transformaron de “derechos implícitos
o no enumerados” [art. 33] en garantías explícitas-. Asimismo,
entiendo que posee legitimación para demandar judicialmente contra la
conformación arbitraria o defectuosa del cuerpo electoral que tiene a
su cargo elegir a las autoridades públicas, en un sistema democrático.
También considero que se encuentra reunido el otro requisito exigido
por V.E. para habilitar la intervención judicial en casos como el presente,
es decir, la existencia de una “causa” o “controversia”.
En efecto, la Corte ha señalado, a efectos de admitir la acción
de amparo, que la incorporación de intereses generales o difusos a la
protección constitucional, no suple la exigencia de exponer cómo
tales derechos se ven lesionados por un acto ilegítimo o por qué
existe seria amenaza de que ello suceda (Fallos: 321:1352, cons. 8º y 9º
de voto de la mayoría).
Desde esta perspectiva, siempre según mi parecer, es dable concluir que,
en el sub iudice, se configura un caso contencioso, en los términos del
art. 116 de la Constitución Nacional y del art. 2 de la Ley 27, para
suscitar la jurisdicción, toda vez que existe un perjuicio concreto,
actual e inminente, en cabeza de los detenidos sin condena, alcanzados por la
disposición calificada como inconstitucional, diferente del resto de
los ciudadanos. No se trata, tal como se vio, de la mera defensa de la legalidad,
alejada de un daño concreto y diferenciado, sino de un agravio al derecho
constitucional efectivo y, en el caso, continuo.
Por ello, estimo que este agravio de los demandados debe ser rechazado y admitirse
la legitimación del CELS.
- X-
Igual suerte deben correr, en mi concepto, las críticas dirigidas a cuestionar
la sentencia, en cuanto consideró formalmente admisible la vía
del amparo. Así lo pienso, porque se trata de apreciaciones de hecho,
propias de los jueces de la causa y, por ende, irrevisables en esta instancia,
máxime cuando no se advierte, en la decisión recurrida, arbitrariedad
ni violación del derecho de defensa de los apelantes.
En este sentido, cabe traer a colación la jurisprudencia del Tribunal,
a cuyo tenor, si bien es cierto, por principio, que la vía excepcional
del amparo no sustituye las instancias ordinarias judiciales para traer cualquier
cuestión litigiosa a su conocimiento, no lo es menos que siempre que
aparezca de un modo claro y manifiesto el daño grave e irreparable que
se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos
ordinarios -administrativos o judiciales- corresponde que los jueces restablezcan
de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del amparo,
a fin de que el curso de las instancias ordinarias no torne abstracta o tardía,
la efectividad de las garantías constitucionales (conf. D.1084. LXXXII,
D.1032. LXXXII y D.1040. LXXXII.- “Defensor del Pueblo de la Nación
c/ Estado Nacional – P.E.N. – Mº de Economía, Obras
y Servicios Públicos y otros s/ amparo ley 16.986”, sentencia del
14 de septiembre de 2000, en especial, cons. 5º -y las citas allí
indicadas- del voto de la mayoría).
Tales circunstancias, se configuran en el sub lite, toda vez que la dilucidación
de la controversia sometida a decisión judicial es de puro derecho, ya
que sólo requiere la confrontación de la norma impugnada con otras
de superior jerarquía, en una tarea interpretativa, consustancial a la
actividad del Poder Judicial. De ahí que, en mi opinión, los argumentos
de orden fáctico y procesal alegados, carecen de entidad suficiente para
refutar los fundamentos dados por el a quo, o para dilatar el control de constitucionalidad,
que constituye la primera y principal misión del Tribunal.
A mayor abundamiento, pese a que los apelantes alegan que la exigüidad
de los plazos de la presente acción les ha privado de la posibilidad
de ofrecer la prueba que hace a sus derechos, no sólo han omitido tal
extremo, sino que tampoco han indicado de modo concreto –según
era menester- cómo vieron frustrado o afectado su derecho de defensa.
Por último, no puede pasarse por alto el prolongado tiempo que ya insumió
este proceso, iniciado casi un año antes de las elecciones generales
de 1999 y todavía sin resolución definitiva.
- XI -
Despejadas las cuestiones anteriores, corresponde ingresar al examen de la inconstitucionalidad
declarada por el a quo, teniendo presente que, por discutirse el contenido y
alcance de una norma de Derecho Federal, la Corte no se encuentra limitada por
los argumentos de aquél o de las partes, sino que le incumbe realizar
una declaratoria sobre el punto disputado (doctrina de Fallos: 308:647; 323:1406,
1460 y 1656, entre muchos otros).
Ante todo, es pertinente recordar que en el sub lite se encuentra en discusión
el derecho al sufragio, sobre el cual V.E. ha señalado que, además
de un derecho de naturaleza política, es una función constitucional,
y su ejercicio un poder de la comunidad nacional, es decir, una competencia
constitucional dentro de los límites y bajo las condiciones que la misma
Constitución ha determinado (Fallos: 312:2191, cons. 7º, del voto
de la mayoría, con cita de R. Carré de Malberg, Teoría
General del Estado, versión española, Fondo de Cultura Económica,
México, 1948, págs. 1144 y sgtes.). También ha dicho, desde
antiguo, que el sufragio es la base de la organización del poder; y el
derecho que tienen los ciudadanos de formar parte del cuerpo electoral y, a
través de éste, constituir directa o indirectamente a las autoridades
de la Nación (Fallos: 168:130; 312:2191; 319:1645). Por su parte, la
doctrina constitucional se ha expedido en igual sentido, al destacar que “todo
lo relacionado con el régimen electoral haga a la substancia misma del
Estado constitucional, y que un sistema electivo deficiente pueda hacer fracasar
la más perfecta Constitución, quebrando en su misma base las instituciones
populares” (Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional argentino y comparado, Parte Especial, Tomo VII, Editorial Alfa,
Buenos Aires, 1960, pág. 7 y ss.).
En tales condiciones, a mi modo de ver, las normas que limiten su ejercicio,
o que afecten la conformación del cuerpo electoral, deben superar un
estricto test de razonabilidad para ser compatibles con la Constitución
Nacional (conf. art. 28).
El Código Nacional Electoral (ley 19.945 y sus modificatorias) determina
las condiciones para ser elector (art. 1º) y establece que tal condición
se prueba, a los fines del sufragio, exclusivamente por la inclusión
en el registro electoral (art. 2º). En el art. 3º especifica las causas
por las que se excluye a un ciudadano de aquel padrón, entre los que
se encuentran “los detenidos por orden de juez competente mientras no
recuperen su libertad” (inc. d), mientras que, en otras disposiciones,
detalla el procedimiento de exclusión (conf., en especial, el art. 37,
en cuanto dispone que los jueces electorales ordenen que sean tachados con una
línea roja los electores comprendidos en el art. 3º en los ejemplares
de los padrones que se remitan a los presidentes de comicios y en uno de los
que se entregan a cada partido político agregando además en la
columna de observaciones la palabra “inhabilitado” y el artículo
o inciso de la Ley que establezcan la causa de inhabilidad).
El tribunal a quo entendió que dicha segregación del padrón
electoral es violatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(suscripta en la ciudad de San José de Costa Rica), de rango constitucional
(art. 75, inc. 22, de la Ley Fundamental), que reconoce a todos los ciudadanos,
entre otros derechos políticos, el de “votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad
de los electores” (art. 23.1.b) y establece que “la ley puede reglamentar
el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal”
(art. 23.2).
En mi concepto, esa interpretación es ajustada a derecho, ya que aquella
norma del Código Electoral Nacional, al excluir del padrón electoral
a los detenidos sin condena, atenta efectivamente contra la Constitución
Nacional y los tratados internacionales de protección de los derechos
humanos suscriptos por la República, de igual jerarquía normativa.
Así lo considero porque, de la mera confrontación de las disposiciones,
se advierte que la de mayor rango no permite la limitación que prescribe
la de inferior jerarquía. En efecto, aquélla sólo admite
la reglamentación del derecho a elegir por las causas que establece,
entre las que se destaca la “condena por juez competente en proceso penal”,
de donde se desprende que la privación de la libertad mientras se desarrolla
el juicio no es suficiente para restringir el ejercicio de aquel derecho cívico.
Y si bien es cierto que los derechos reconocidos en la Convención no
son absolutos y admiten reglamentación –al igual que todos los
garantizados por nuestra Carta Magna, tal como lo ha señalado reiteradamente
el Tribunal-, según mi punto de vista la limitación impuesta por
el art. 3º, inc. d) del Código Electoral Nacional excede largamente
el criterio de razonabilidad exigido, tanto por los arts. 30 y 32.2 del mencionado
Pacto como por el art. 28 de la Constitución Nacional, para regular los
derechos individuales. Por ello, contrariamente a lo que afirma el Ministerio
de Justicia, no advierto contradicción entre la declaración de
inconstitucionalidad efectuada por el a quo y las mencionadas disposiciones
del Tratado internacional.
Tampoco considero atendible el argumento que expone, en el sentido que el Legislador
efectuó el examen de compatibilidad entre el Pacto y aquella norma del
Código Electoral Nacional, vigente al momento de su ratificación,
porque no se trata de comparar dos normas de igual jerarquía sancionadas
en distintos tiempos sino de la adecuación de una de rango legal con
otra de carácter constitucional, es decir, de distinta gradación
normativa y es plenamente sabido que, en caso de colisión de normas,
debe prevaler la de mayor rango. Al respecto, V.E. ha sostenido que tanto aquella
Convención como los demás tratados enumerados en el art. 75, inc.
22) de la Constitución Nacional tienen jerarquía constitucional,
no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución
y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella
reconocidos, pues los términos del citado artículo indican que
los constituyentes han efectuado un juicio de comprobación, en virtud
del cual han cotejado los tratados y los artículos constitucionales y
han verificado que no se produce derogación alguna, juicio que no pueden
los poderes constituidos desconocer o contradecir. De ello se desprende que
la armonía o concordancia entre los tratados y la Constitución
es un juicio del constituyente (conf. Fallos: 319:3148 y 3241).
Por otra parte, cabe recordar también que, en materia de interpretación
de los tratados, es preciso acudir al principio de buena fe, conforme al sentido
corriente que ha de atribuirse a los términos en el contexto de éstos
y teniendo en cuenta su objeto y fin (art. 31 de la Convención de Viena
sobre Derecho de los Tratados) y a las pautas hermenéuticas específicas
que contiene –para el caso- la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en su art. 29, en cuanto dispone que no podrá admitirse restricción
o menoscabo de ningún derecho reconocido en el Pacto o limitarlos en
mayor medida que la prevista en él (conf. Fallos: 321:824, cons. 8º,
del voto en disidencia de los Ministros doctores Carlos S. Fayt, Antonio Boggiano
y Gustavo A. Bossert).
También entiendo –en sentido contrario a lo que postulan los recurrentes-
que la sentencia impugnada es congruente con la vigencia del principio de presunción
de inocencia (art. 18 de la Constitución Nacional), toda vez que restablece
la necesaria correlación entre los fines de cada instituto: por un lado,
evitar que se lesione la seguridad general con una posible fuga del detenido
mientras se sustancia el proceso y, por el otro, permitirle el ejercicio de
un derecho cívico de gran trascendencia para el pleno desarrollo personal
y colectivo.
Por lo hasta aquí expuesto, considero que no pueden prosperar los recursos
interpuestos por el Estado Nacional.
- XII -
En virtud de las conclusiones de los acápites precedentes, resta todavía
examinar el principal agravio que formula el CELS contra la sentencia de fs.
154/157 y su aclaratoria de fs. 183/185, esto es, que resulta insuficiente la
declaración de inconstitucionalidad de la tantas veces citada disposición
del Código Electoral Nacional.
Según mi parecer, asiste razón al recurrente cuando sostiene que
la decisión del a quo tendría un efecto meramente declarativo
si no se pudiera ejercer efectivamente el derecho que estaba limitado por la
norma declarada inconstitucional, consecuencia que, por lo demás, estimo
lesiva de la Constitución Nacional, tanto en lo que respecta al particular
accionante como para el Poder Judicial.
En efecto, aquél reclamó la plena vigencia de una garantía
constitucional, pero el a quo, a pesar de adoptar la más grave resolución
posible con relación a una norma –su declaración de inconstitucionalidad-,
se reconoce impotente para garantizar el goce real y concreto del derecho reconocido.
Con este proceder, desde mi punto de vista, se aleja de la constante posición
de V.E. que señala que “...en el marco del derecho a la jurisdicción
consagrado implícitamente en el art. 18 de la Carta Magna y cuyo alcance,
como la posibilidad de ocurrir ante algún órgano jurisdiccional
en procura de obtener de él una sentencia útil relativa a los
derechos de los litigantes (Fallos: 199:617; 305:2150, entre otros), es coincidente
con el que reconocen los arts. 8º, párrafo primero, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 14.1. del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos” (Fallos: 321:2021, con. 11), así como
de aquella otra que indica que la misión de los jueces es contribuir
al eficaz y justo desempeño de los poderes atribuidos al Estado para
el cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad
y los individuos que la forman, y en el logro de este propósito de asegurar
la administración de justicia no deben estar cegados al principio de
supremacía constitucional para que esa función sea plena y cabalmente
eficaz (conf. doctrina del cons. 12) -y sus citas- del precedente indicado).
En el sub lite, la amparista demandó la adopción de medidas para
garantizar el derecho a sufragar de las personas detenidas sin condena, que
le impedía la norma cuestionada y el a quo declaró su inconstitucionalidad,
mas con ello no removió el obstáculo para que aquél se
pudiera ejercer plenamente. Es cierto –y el propio CELS lo reconoce- que
los magistrados no pueden dictar las normas regulatorias del acto comicial,
pero estimo que ése no es el único modo de permitir el goce del
derecho constitucional vulnerado –tal como parece entenderlo el a quo-,
ya que existen otras alternativas y procedimientos, del resorte de los restantes
poderes del Estado, aptos para alcanzar aquel resultado.
En tales condiciones, la sentencia también desconoce la doctrina del
Tribunal, que refiere que “la violación de un tratado internacional
puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que prescriban
una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la omisión de establecer
disposiciones que hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resultan
contradictorias con la previa ratificación internacional del tratado;
dicho de otro modo, significarían el incumplimiento o repulsa del tratado,
con las consecuencias perjudiciales que de ello pudieran derivarse” (Fallos:
315:1492, cons. 16) del voto de la mayoría) y comporta una resignada
actitud de incumplir con la obligación judicial de restablecer el derecho
lesionado, en casos como el que aquí se examina.
- XIII -
Por las razones indicadas, opino que los recursos extraordinarios interpuestos
por las partes son formalmente admisibles, que corresponde rechazar los articulados
por el Estado Nacional y, con el alcance indicado en el acápite anterior,
revocar la sentencia recurrida y devolver los autos, al tribunal de origen,
para que dicte una nueva conforme a derecho.
Buenos Aires, 24 de agosto de 2001.
NICOLAS EDUARDO BECERRA
Buenos Aires, 9 de abril de 2002.
Vistos los autos: "Mignone, Emilio Fermín s/ promueve acción
de amparo".
Considerando:
1°) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional Electoral que,
al revocar la de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad del
art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional que excluye del padrón
electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen
su libertad", tanto la actora como la demandada dedujeron recursos extraordinarios.
Los interpuestos por la primera (fs. 193/203 y 239/251) fueron denegados (fs.
300/301) y ello dio lugar a la presentación directa que corre agregada
a autos, en tanto que los deducidos por la demandada (fs. 206/213 y 215/232
vta.) fueron concedidos (fs. 300/301).
2°) Que según surge de las constancias de la causa, el señor
Emilio Fermín Mignone, en su condición de representante del Centro
de Estudios Legales y Sociales, promovió una acción de amparo
a fin de que "se adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio
del derecho de sufragio (art. 37 Constitución Nacional) de las personas
detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación
en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos" y que, consecuentemente,
"se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 inciso d) del
Código Electoral Nacional".
3°) Que el a quo tras reconocer la legitimación activa de la demandante
y la admisibilidad de la vía del amparo para resolver la cuestión,
halló a la norma impugnada "como manifiestamente contraria al art.
18 de la Constitución Nacional en cuanto consagra el principio de inocencia
y al art. 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos que limita
la reglamentación de los derechos políticos por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental
o condena por juez competente en proceso penal". Afirmó que "toda
restricción que supere la necesidad del proceso resulta un avasallamiento
innecesario e injustificable de esos derechos, además de violentarse
el principio de inocencia del que goza todo ciudadano". "Además
[dijo] teniendo en cuenta lo establecido por los arts. 12 y 19 del Código
Penal en virtud de los cuales los condenados a pena de prisión o reclusión
superior a tres años pierden el goce del derecho electoral, su extensión
a los no condenados implicaría un adelanto de condena".
Precisó también el Tribunal que la inconstitucionalidad decretada
"sólo importa declarar que la disposición legal que determina
la exclusión del padrón electoral de los detenidos por orden de
juez competente mientras no recuperen su libertad es contraria a la normativa
de la Carta Magna y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos".
"Mas no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto
en tanto los poderes competentes el Legislativo y el Ejecutivo no dicten la
necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría
de personas, atendiendo a los requerimientos de seguridad y técnica electoral.
Mientras ello no ocurra quienes se hallan detenidos sin condena, si bien no
se encuentran jurídicamente impedidos de votar, se verán impedidos
de ejercer ese derecho por razones de fuerza mayor al estar privados de su libertad
y no poder entonces egresar de los lugares en que están detenidos para
acudir a las mesas de votación".
Finalmente, al rechazar la aclaratoria deducida por la actora, la cámara
consideró que no le competía al Poder Judicial adoptar las medidas
necesarias para garantizar, efectivamente, el derecho al sufragio de las personas
que se encuentran procesadas sino a los "poderes políticos"
por "no haber previsto el constituyente, que el poder jurisdiccional pueda
ordenar a aquéllos ejecutar ciertos actos".
4°) Que en autos existe cuestión federal en los términos del
de la ley 48, en tanto se ha cuestionado la validez?art. 14 inc. 1 constitucional
de una ley nacional el Código Electoral Nacional y la decisión
del a quo ha sido adversa al derecho en que los apelantes fundan su pretensión.
5°) Que la parte actora, en sustancial síntesis, sostuvo que: a)
la sentencia no garantiza en forma efectiva el derecho al sufragio, ya que sujeta
su ejercicio a la voluntad de la administración en tanto no ordena "tomar
las medidas necesarias para que, de hecho, las personas detenidas puedan votar";
b) tampoco garantiza el derecho a la jurisdicción pues pese a haber resuelto
adecuadamente el fondo del asunto en su favor omite "restablecer de inmediato
el efectivo goce del derecho restringido" y se limita a "notificar
de tal decisión a los demás poderes". La demandada, a su
turno, consideró que: a) la actora carece de legitimación y que
para otorgársela la cámara hace "una interpretación
del artículo 43 de la Constitución Nacional que desvirtúa
el espíritu y la letra expresa de ese precepto"; b) en tanto la
actora "no actúa en defensa de ningún derecho propio, en
su calidad de persona jurídica, ni tampoco obra en la tutela de derechos
de incidencia colectiva toda vez que en nuestro ordenamiento el sufragio no
responde a esta última caracterización , no se configura un ‘caso
judicial' concreto, que habilite a la intervención de los órganos
jurisdiccionales del Estado"; c) la acción incoada es inadmisible
y la sentencia recurrida "ha desvirtuado la esencia de la vía excepcional
del amparo, al admitirla para discutir un asunto que exhibe la complejidad constitucional"
de autos; d) la acción fue intentada encontrándose vencido el
plazo de caducidad dispuesto por el art. 2 inc. e de la ley 16.986 y el fallo
"en claro apartamiento de la ley" permite que "se restablezcan
plazos definitivamente fenecidos para cada uno de los eventuales afectados que
omitieron articular la pertinente impugnación"; e) la norma impugnada
del Código Electoral Nacional es constitucional pues "si un valor
de entidad superior como es la libertad individual cede ante las exigencias
del bien común y la seguridad general sin que obste a ello la presunción
de inocencia del eventual imputado , no se advierte cuál sería
el fundamento en función del cual un derecho deber que, como es el de
sufragio, no tiene un rango axiológico superior al de la libertad, no
pueda también ser provisoriamente suspendido mientras la persona se encuentre
detenida".
6° Que razones de método conducen a considerar, en primer término,
las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la
acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar
su procedencia. Más allá del nomen juris empleado, mediante el
pedido de declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del
Código Electoral Nacional la actora pretende la modificación de
una situación legal en la que se encuentran quienes están detenidos
sin condena, en lo que hace al ejercicio de su derecho constitucional a votar.
Si bien la actora inició la presente acción invocando las normas
del amparo del art. 43, primer párrafo de la Constitución Nacional,
cabe recordar que la misma norma dispone en el párrafo cuarto "cuando
el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuere la libertad física
o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención
[...] la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta
por el afectado o por cualquiera en su favor..." (art. 43, cuarto párrafo,
Constitución Nacional), situación compatible con lo que es objeto
de decisión. Que en este marco, corresponde concluir que la actora se
encuentra legitimada para demandar como lo ha hecho, pues los beneficiarios
de la presente acción son personas en condiciones de detención
y la lesión al derecho que buscan tutelar se integra con la restricción
provisoria de la libertad.
7°) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales,
esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba
o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera,
en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos
que, sustancialmente es una cuestión de puro derecho determinar si el
art. 3° inc. d del Código Electoral Nacional es compatible con la
Constitución Nacional y los tratados internacionales a otros carriles
procesales ordinarios. La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de
esta Corte el punto de partida del plazo que establece el art. 2°, inc.
e de la ley 16.986 es una cuestión de índole procesal que, aunque
regida por una ley federal, no autoriza, en principio, la intervención
de la Corte por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).
8°) Que respecto del fondo de la cuestión planteada resulta aplicable
la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza Frente para la Unidad (elecciones
provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores provinciales)
s/ oficialización listas de candidatos", votos de los jueces Nazareno,
Moliné O’Connor y López, sentencia del 27 de septiembre
de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente, corresponde remitir
en razón de brevedad. En tales condiciones, corresponde confirmar la
sentencia apelada en inc. d del Código Electoral?cuanto declaró
la inconstitucionalidad del art. 3 Nacional.
9°) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante.
El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora
y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada
resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en
definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto
que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes
-el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación
que posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer
un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. En consecuencia,
corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las
medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no
condenados y en este marco, esta Corte considera prudente disponer que este
derecho sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de
seis meses.
Por ello, y oído el señor Procurador General, se resuelve: a)
Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario
interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el ; b) declarar procedentes
los recursos?alcance establecido en el considerando 9 deducidos por la demandada
y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer las costas
en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese
la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su
voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO (según
su voto)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (según su voto).
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT Y DON ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
? a 5?Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 del voto de la mayoría.
6°) Que razones de método conducen a considerar, en primer término,
las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la
acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar
su procedencia. En efecto, la actora el Centro de Estudios Legales y Sociales
(C.E.L.S.) es una asociación entre cuyos fines se encuentra según
surge de su estatuto la "...defensa de la dignidad de la persona humana,
de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad...promover
o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia
de estos principios y valores. Asumir la representación de personas o
grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquéllos...bregar
contras las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos
y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas,
políticas...". En este marco y a la luz de lo decidido por esta
Corte en Fallos: 320:690, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica de la República Argentina" y en Fallos: 323:1339,
"Asociación Benghalensis y otros" corresponde concluir que
la actora se encuentra legitimada a demandar como lo ha hecho pues, con palabras
de este último precedente, aquélla no ha ejercido sino el derecho
que le "asiste para accionar para el cumplimiento de unas de las finalidades
de su creación". Asimismo y en íntima vinculación
con la conclusión expuesta debe desecharse la idea de que en el presente
no existe causa o controversia que habilite la intervención judicial
pues, claramente, se configura un caso contencioso en los términos del
art. 116 de la Constitución Nacional y del art. 2° de la ley 27 toda
vez que existe un perjuicio concreto y actual derivado del impedimento legal
que se cuestiona.
7°) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales,
esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba
o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera,
en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos
que, inc. d?sustancialmente es una cuestión de puro derecho determinar
si el art. 3 del Código Electoral Nacional es compatible con la Constitución
Nacional y los tratados internacionales a otros carriles procesales ordinarios.
La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de
partida del , inc. e de la ley 16.986 es una cuestión de?plazo que establece
el art. 2 índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no
autoriza, en principio, la intervención de la Corte por la vía
del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).
8°) Que sentado lo anterior es menester abordar, ahora, el fondo de la disputa.
La Constitución Nacional, dice el art. 37, "garantiza el pleno ejercicio
de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía
popular y de las leyes que se dicten en consecuencia" y consagra el voto
"universal, igual, secreto y obligatorio". El art. 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos con la jerarquía constitucional que
le asigna el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional dispone que
todos los ciudadanos tienen derecho a "participar en la dirección
de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos", a "votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores"
y a "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país". La ley continúa podrá
reglamentar el ejercicio de los derechos enumerados "exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad
civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal". El art.
3° inc. d de la ley 19.945 Código Electoral Nacional cuya constitucionalidad
se discute en autos, dice que "están excluidos del padrón
electoral" quienes se encuentren "detenidos por orden de juez competente
mientras no recuperen su libertad"
9°) Que el sufragio conforme lo ha definido esta Corte es un derecho público
de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo del
Estado, que en cuanto actividad, exterioriza un acto político. Tiene
por función la selección y nominación de las personas que
han de ejercer el poder y cuya voluntad se considera voluntad del Estado en
la medida en que su actividad se realiza dentro del ordenamiento jurídico,
ya que los que mandan lo hacen en tanto obedecen al orden legal en que fundan
sus decisiones y los que obedecen lo hacen en tanto mandan a través de
ese mismo orden legal en cuya formación participaron. Esta participación
se efectiviza por medio del sufragio, dando sentido al principio de que el pueblo,
como titular de la soberanía, es la fuente originaria de todos los poderes.
Estos poderes cumplen funciones confiadas a órganos elegidos por medio
del sufragio e investidos de autoridad en virtud de la representación
que se les atribuye. Esto hace que el sufragio adquiera carácter funcional,
ejercido en interés no del ciudadano individualmente considerado sino
de la comunidad política, a través del cuerpo electoral (Fallos:
310:819, considerando 10). O, en términos más cercanos a una síntesis,
el sufragio es la base de la organización del poder; y el derecho que
tienen los ciudadanos de formar parte del cuerpo electoral y, a través
de éste, constituir directa o indirectamente a las autoridades de la
Nación.
10) Que el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional
contemporáneo. Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos
y, a diferencia del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al
pueblo, su función es hacer posible el gobierno del pueblo o de una de
sus mayorías, aproximando el ideal democrático a la realidad de
la vida. La historia, la de nuestro país y la de muchos otros, muestra
la lucha por su consagración plena y el sucesivo abandono de clasificaciones
que reparaban en el sexo, estado o condición del elector, tal como disponía
el art. 2° de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz Peña. El
derecho a votar libremente por un candidato de su propia elección como
lo ha decidido la Suprema Corte de los Estados Unidos de América es de
la esencia de una sociedad democrática y toda restricción de ese
derecho golpea el corazón del gobierno representativo (voto del Chief
Justicie Warren 377 U.S. 533, Reynolds v. Sims {1964}, punto II, primer párrafo,
in fine). En fin si, como hiperbólicamente dice Rousseau, "el derecho
de votar es un derecho que nada puede quitar a los ciudadanos" (Contrato
Social, Libro IV, cap. I), corresponde indagar si en el derecho argentino ese
derecho puede sujetarse a la existencia o no de una orden de detención
emanada de juez competente.
11) Que la detención preventiva es una necesidad del ejercicio de un
deber primario del Estado impuesto por la defensa social a través de
la persecución del delito y resulta consentida dentro de situaciones
razonables y según la naturaleza del caso y la ilicitud de la conducta
del procesado. El respeto debido a la libertad individual ha dicho esta Corte
en Fallos: 280:297 no puede excluir el legítimo derecho de la sociedad
a adoptar todas las medidas de precaución que sean necesarias no sólo
para asegurar el éxito de la investigación sino también
para garantizar, en casos graves, que se siga delinquiendo y que no se frustre
la ejecución de la eventual condena por la incomparecencia del reo. Se
trata, en definitiva, de conciliar el derecho del individuo a no sufrir persecución
injusta con el interés general de no facilitar la impunidad del delincuente.
"La idea de justicia sostuvo este Tribunal impone que el derecho de la
sociedad a defenderse contra el delito sea conjugado con el del individuo sometido
a proceso, en forma que ninguno de ellos sea sacrificado en aras del otro"
(Fallos: 272:188).
12) Que en armonía con esta filosofía esta Corte ha descalificado
la validez constitucional del art. 316, segundo párrafo (agregado por
la ley 24.410), del Código Procesal Penal que veda el otorgamiento de
la excarcelación a quienes se les impute la comisión de "alguno
de los delitos previstos por los arts. 139, 139 bis y 146 del Código
Penal". Dijo entonces que la limitación de la libertad personal
durante el proceso motivada en el reproche o en la repulsa social de ciertas
conductas se trataba del delito de intermediación en la supresión
de la identidad de un menor de diez años de edad como remedio tendiente
a combatir el auge de determinada delincuencia ante la necesidad de mayor protección
de determinados bienes jurídicos, importa alterar arbitrariamente los
ámbitos propios de las distintas esferas constitucionales para el ejercicio
de prerrogativas legisferantes y desvirtúa la naturaleza cautelar de
la prisión preventiva al convertirla en una verdadera pena anticipada,
pues la aspiración social de que todos los culpables reciban pena presupone
que se haya establecido previamente esa calidad (Fallos: 321:3630, considerando
16).
13) Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuya jurisprudencia debe
servir de guía para la interpretación del Pacto de San José
de Costa Rica ha consagrado, dentro del contexto general de los instrumentos
internacionales vigentes, que la prisión preventiva es una medida cautelar,
no punitiva, y que a su vez no debe constituir la regla general, como expresamente
lo consagra el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.
9.3), pues de lo contrario se estaría privando de la libertad a personas
cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida, en violación del
principio de inocencia (art. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica
y 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
14) Que los debates de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz ,?Peña,
que contenía una disposición casi textual a la aquí impugnada
(art. 2 apartado 2, c), tanto en el ámbito de la Cámara de Diputados
como en la de Senadores no arrojan luz sobre el punto (Diario de Sesiones de
la Cámara de Diputados, año 1911, tomo III, p. 91 y sgtes.; Diario
de Sesiones de la Cámara de Senadores, año 1911, tomo II, pág.
241 y sgtes.). Por su parte, tampoco esclarecen la cuestión las actas
de la "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos".
Interesa señalar, sin embargo, que el proyecto de lo que luego sería
el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos disponía
que las leyes podrían reglamentar el ejercicio de los denominados derechos
políticos "exclusivamente por razones de edad, residencia, idioma,
instrucción y capacidad civil y mental según el caso". Las
modificaciones hasta llegar al texto actual obedecieron a las observaciones
efectuadas por distintos delegados y, en lo que al caso importa, fue el delegado
de Brasil el que propuso el agregado final "o condena, por juez competente
en proceso penal" (véase "Conferencia Especializada Interamericana
sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica 7 22 de noviembre de 1969,
Actas y Documentos", Washington, Secretaría General de la Organización
de los Estados Americanos, reimpresión de 1978, pág. 252 y sgtes.).
15) Que, a esta altura, resulta imprescindible observar que el adverbio de modo
"exclusivamente" utilizado por el art. 23 de la convención
citada, denota que el elenco de casos en los cuales se permite la reglamentación
por ley interna del ejercicio de los denominados derechos políticos,
constituye un número cerrado y, por su propia naturaleza, de interpretación
restrictiva, por lo cual toda ampliación que la ley nacional haga de
dicho elenco resulta contraria al instrumento internacional.
Que, desde tal perspectiva, teniendo en cuenta que la Convención Americana
sobre Derechos Humanos solamente alude a los casos de "condena, por juez
competente en proceso penal", resulta pristino que la exclusión
del padrón electoral referente a "...los detenidos por orden de
juez competente mientras no recuperen su libertad..." (categoría
que el Código Nacional Electoral distingue claramente de los "...condenados
por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por sentencia ejecutoriada,
por el término de la condena..." -art. 3, inc. e-) no se ajusta
a las directivas de dicho instrumento internacional, cuya superior jerarquía
normativa deben los jueces declarar (art. 31 de la Constitución Nacional).
16) Que una orientación que procura preservar la integridad del cuerpo
electoral exhiben algunas decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos.
En efecto, tratándose de detenidos, no ya legalmente, como acontece en
el sub judice, sino físicamente impedidos de votar, dicho tribunal descalificó
las normas electorales del Estado de New York (414 U.S. 524 O'Brien v. Skinner).
Allí consideró que no se había justificado la existencia
de un interés estatal imperioso que habilitase la exclusión, entre
otros, de los procesados y que ello afectaba la cláusula de la igualdad
(voto concurrente de los jueces Marshall, Douglas y Brennan). Y las disidencias
de los jueces Marshall y Brennan en el caso Richardson v. Ramirez (418 U.S.
24) discreparon con la mayoría y consideraron que el Estado no puede
privar a los condenados que han cumplido "su deuda con la sociedad"
de "su derecho fundamental a votar". Añadieron que "no
existe fundamento para afirmar que los ex convictos tengan menos interés
en el proceso democrático que cualquier otro ciudadano" y que, como
los demás "su vida diaria es profundamente afectada y modificada
por las decisiones del gobierno". Es más concluyeron con cita del
memorial presentado por una de las partes "la denegación del derecho
a votar de tales personas constituye un obstáculo a los esfuerzos de
la sociedad para rehabilitar a los ex convictos y convertirlos en ciudadanos
productivos y respetuosos de la ley".
17) Que, por otra parte, aunque en un similar orden de ideas, corresponde señalar
que esta Corte, por mayoría, declaró la inconstitucionalidad de
las restricciones al secreto de la correspondencia de los condenados previstas
en la Ley Penitenciaria Nacional y en su reglamentación. Dijo, en lo
que interesa para la decisión del sub judice que no hay en el Código
Penal, ni en ninguna otra norma, que imponga como pena a un condenado la privación
absoluta del derecho constitucional al secreto de sus comunicaciones; antes
bien, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación deposita
en el juez de ejecución el control de que se respeten todas las garantías
constitucionales y tratados internacionales ratificados por la República
Argentina. Esto es, el modo de ejecución de las penas no puede revestir
el carácter de una condena accesoria que no corresponda a las aplicadas
en las sentencias que emanan del Poder Judicial, ni a la pena establecida por
la ley para el delito de que se trate (Fallos: 318:1894, voto de mayoría
y de los jueces Fayt, Petracchi y Boggiano).
18) Que, de lo que se lleva dicho, puede desprenderse que el sufragio universal
constituye un valor fundamental de todo el orden constitucional. La prisión
preventiva, por su parte, no constituye una suerte de pena anticipada y su ejecución
debe ser congruente con los fines que la inspiran. Es cierto que, necesariamente,
algunos derechos son restringidos en virtud de la detención pero, también
necesariamente, que subsisten inalterados un conjunto de derechos a intramuros
del presidio. El de la inviolabilidad de la correspondencia que esta Corte reconoció
a los condenados por ejemplo rige, naturalmente, para los procesados. Pero,
tampoco se limitan, el derecho a la integridad física, psíquica
y moral, el derecho a la honra, el derecho a contraer matrimonio, la libertad
de conciencia, el derecho al nombre, el derecho a la nacionalidad, el derecho
a aprender, para trazar sólo una relación incompleta. Es, en fin,
la libertad ambulatoria y no la dignidad lo que cede en estas situaciones. En
este contexto, la privación del sufragio a un ciudadano encarcelado pero
no condenado aún constituye una restricción inadmisible de un
derecho fundamental que no guarda relación ni con los fines de la detención
ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario.
19) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante.
El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora
y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada
resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en
definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto
que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes
el Legislativo y el Ejecutivo no dicten la necesaria reglamentación que
posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer
un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. Aquí
es de estricta aplicación el antiguo principio: ubi ius, ibi remedium.
En ese marco, esta Corte considera prudente disponer que el derecho de votar
de los detenidos no condenados sea implementado por las autoridades competentes
dentro del plazo de seis meses (art. 12, inc. c, ley 16.986).
20) Que, en síntesis, si el sufragio universal hace a la substancia del
Estado constitucional contemporáneo; si la prisión preventiva
es una medida cautelar, no punitiva; si sólo algunos derechos son restringidos
en virtud de la detención pero, otros subsisten inalterados a intramuros
del presidio y si la privación de los derechos políticos no guarda
relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades
de la organización del sistema , inc.?carcelario, corresponde concluir
que la limitación contenida en el art. 3 d del Código Electoral
Nacional que excluye del padrón electoral a "los detenidos por orden
de juez competente mientras no recuperen su libertad", es contraria a la
Constitución Nacional y a los tratados internacionales. Consecuentemente,
corresponde: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente
el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto,
con el alcance establecido en el considerando 18; b) declarar procedente el
recurso deducido por la demandada y confirmar la sentencia en los demás
aspectos.
Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer
lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario
interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido
en el considerando 18; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la
demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer
las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa.
Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase. CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO
Considerando:
1°) Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada
y los agravios de las partes han sido objeto de adecuada reseña en el
dictamen del señor Procurador General que antecede, a cuyos términos
corresponde remitir en razón de brevedad.
2°) Que habida cuenta de que el objeto de la pretensión queda comprendido
dentro de los fines de los estatutos del amparista se impone concluir que tiene
legitimación para interponer la presente acción y que el conflicto
planteado constituye un "caso o controversia" en los términos
señalados por la jurisprudencia de esta Corte, que requiere que se persiga
en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas
(Fallos: 323:1339 voto de los jueces Moliné O'Connor y Boggiano , considerando
7° y sus citas).
3°) Que los agravios atinentes a la admisibilidad formal del amparo conducen
al examen de cuestiones procesales ajenas a la instancia del art. 14 de la ley
48, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que justifique hacer excepción
a tal principio.
4°) Que respecto del fondo de la cuestión resulta aplicable la doctrina
de la causa A.671.XXXVII. "Alianza ‘Frente para la Unidad’
(elecciones provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores
provinciales) s/ oficialización listas de candidatos" voto del juez
Boggiano , resuelta el 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones,
en lo pertinente corresponde remitir en razón de brevedad. En tales condiciones,
corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad
del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional.
5°) Que si bien en la causa antes citada el Tribunal expuso acabadamente
el alcance que cabe otorgar al adverbio "exclusivamente" que emplea
el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cabe
añadir, que dicho adverbio impone, de suyo, una interpretación
restrictiva y una armónica hermenéutica de dicha norma con el
art. 32.2 del Pacto, según el cual "Los derechos de cada persona
están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad
de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad
democrática", corrobora la conclusión a la que allí
se arribó. En efecto, la especial índole de los derechos políticos,
la presunción de inocencia y el alcance restringido de la prisión
preventiva constituyen elementos esenciales de la seguridad, del bien común
y de la forma democrática de gobierno.
6°) Que, por lo demás, de ninguna manera podría invocarse
el bien común como medio para suprimir un derecho garantizado por la
convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva -5/85 del 13 de
noviembre de 1985, Serie A, 5, párrafos 66-67).?N
7°) Que el agravio de la actora merece trato favorable, pues el fallo impugnado
importa una privación de justicia toda vez que negó al Poder Judicial
el ejercicio de su imperio constitucional con la eficacia que por su naturaleza
exige el orden jurídico, en modo que tenga efectiva vigencia en el resultado
de las decisiones que la Constitución Nacional ha dispuesto confiarle
(doctrina de Fallos: 315:1492, considerando 16; 321:2021, 2031 -disidencia del
juez Boggiano-).
En tal sentido no es ocioso recordar que "las garantías individuales
existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en
la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias...Ya
a fines del siglo pasado señalaba Joaquín V. González:
No son, como puede creerse, las declaraciones, derechos y garantías simples
fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas
que lo contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades
y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su
sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades
la expresa significación de su texto...(Manual de la Constitución
Argentina, en Obras Completas, vol. III, 82)" (Fallos: 239:459, entre otros).?Bs.
As., 1935 n
8°) Que, en consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder
Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho
a votar de los detenidos no condenados dentro del plazo de seis meses.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General,
se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente
el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto,
con el alcance establecido en los considerandos 7° y 8°; b) declarar
procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia
en lo demás que decide; c) imponer las costas en el orden causado, por
tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal.
Notifíquese en forma urgente y devuélvase. ANTONIO BOGGIANO.
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1°) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales (C.E.L.S.) dedujo acción
de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio del Interior y Ministerio de
Justicia de la Nación) para que se adoptaran las medidas necesarias a
fin de garantizar el derecho de sufragio (art. 37 de la Constitución
Nacional) respecto de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos
penitenciarios de la Nación. Reclamó la declaración de
inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, de la ley 19.945 (Código Electoral
Nacional) porque resulta contrario al sistema republicano de gobierno, a la
expresión de la soberanía del pueblo y al normal funcionamiento
del sistema democrático. Sostuvo su legitimación en que se trata
de una asociación registrada entre cuyos fines se encuentra la defensa
de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo y del
bienestar de la comunidad y en la circunstancia de que el derecho a sufragar
es un derecho de incidencia colectiva.
Fundó su pretensión en el art. 23.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos que dispone que los derechos políticos sólo
pueden ser reglamentados en función de razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente en proceso penal y en el art. 18 de la Constitución
Nacional que impone que todo ciudadano goza del ejercicio de sus derechos por
el principio de inocencia.
2°) Que la demanda fue rechazada por la sentencia de primera instancia de
fs. 100/108 que fue apelada por la demandante y que originó el pronunciamiento
de la Cámara Nacional Electoral de fs. 154/167 que dejó sin efecto
el fallo recurrido y declaró la inconstitucionalidad del art. 3, inc.
d, del Código Electoral Nacional.
El a quo examinó la legitimación de la actora y estimó
que la acción de amparo era admisible para resolver la controversia,
que la falta de reglamentación del art. 43 de la Constitución
Nacional no era obstáculo válido respecto de la amparista y que
no corresponde la aplicación de lo dispuesto por el art. 2, inc. d, de
la ley 16.986. Acto seguido, examinó el fondo del asunto y señaló
que la norma impugnada excluye del sufragio a los detenidos sin condena a pesar
de la presunción de inocencia que resulta del art. 18 de la Constitución
Nacional, amén de que atenta contra lo dispuesto por el art. 23.2 de
la mencionada convención que impide la exclusión del ejercicio
del sufragio de toda persona detenida que no haya sido condenada.
La cámara concluyó que la declaración de inconstitucionalidad
sólo importaba proclamar que la norma impugnada es contraria a la Carta
Magna y que sobre los detenidos representados por la actora no podía
recaer un impedimento jurídico para emitir el voto, con la aclaración
en el sentido de que aquéllos se encontrarán liberados de sufragar
efectivamente en tanto los poderes competentes no dicten la reglamentación
necesaria y que hasta ese momento deberá considerárselos como
liberados de ejercer sus derechos electorales por fuerza mayor.
3°) Que el C.E.L.S. solicitó aclaratoria de la sentencia de fs. 154/167
y pidió que la cámara dispusiera las medidas necesarias para garantizar
el derecho al sufragio de las personas detenidas sin condena. El a quo rechazó
ese pedido pues estimó que su decisión había restablecido
la titularidad del derecho a sufragio respecto de esas personas y que las medidas
necesarias consistentes en las modificaciones legales al Código Electoral
no eran de competencia de los jueces que no estaban habilitados para ordenar
a los demás poderes del Estado que dictaran ese tipo de normas porque
ello significaría una violación al principio de separación
de poderes.
4°) Que contra la sentencia de fs. 154/167, el C.E.L.S. dedujo el recurso
extraordinario de fs. 193/203 con sustento en la tacha de arbitrariedad porque
omitió ejercer su poder jurisdiccional para garantizar el efectivo goce
del sufragio sin considerar que el derecho de acceder a la jurisdicción
incluye que el tribunal competente cuente con suficientes facultades para remediar
en forma efectiva la violación de los derechos humanos denunciada en
la demanda.
5°) Que el Ministerio del Interior dedujo el recurso extraordinario de fs.
206/213 y afirmó que la acción de amparo no era el proceso idóneo
para el tratamiento de las cuestiones de orden político planteadas por
la actora que debían ser resueltas por los poderes Legislativo y Ejecutivo
con un debate previo que incluya todo el escenario político del país.
6°) Que el Ministerio de Justicia planteó recurso extraordinario
a fs. 215/232 y señaló que la alzada le había concedido
la legitimación a la actora a pesar de que falta la reglamentación
exigida por el art. 43 de la Constitución Nacional y sin tener en cuenta
que no se trataba de un derecho de incidencia colectiva sino de un "derecho
deber" que conduce a una declaración de inconstitucionalidad erga
omnes.
Esta recurrente cuestiona también la utilización de la vía
excepcional del amparo, la admisión de la acción a pesar de que
el plazo de caducidad se encontraba vencido y porque el tribunal declaró
la inconstitucionalidad de la norma sin haber efectuado una interpretación
integradora del ordenamiento aplicable con los arts. 30 y 23.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Destacó que el principio de inocencia
era inaplicable en el sub examine toda vez que debía considerarse que
correspondía salvaguardar el bien de la seguridad común con sustento
en el interés general.
7°) Que el C.E.L.S. dedujo recurso extraordinario a fs. 239/251 contra la
resolución aclaratoria de fs. 183/185, pues sostuvo que la cámara
debió haber utilizado su poder jurisdiccional para restablecer de inmediato
el derecho violado mediante la adopción de las medidas necesarias.
8°) Que el a quo concedió los recursos interpuestos por los ministerios
del Interior y de Justicia de la Nación por la presencia de cuestión
federal en el caso y desestimó los recursos del C.E.L.S. con sustento
en la tacha de arbitrariedad al considerar que sólo traducían
una mera discrepancia con lo decidido, lo que dio origen a la presentación
del recurso de queja de la entidad actora.
9°) Que los recursos deducidos por las demandadas resultan admisibles pues
se relacionan con la declaración de inconstitucionalidad del art. 3,
inc. d, del Código Electoral Nacional que es una norma de derecho federal
(Fallos: 312:2192) y porque se vinculan a la interpretación y aplicación
de normas de igual carácter contenidas en la Constitución Nacional
y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Por otra parte, los planteos de la actora respecto a la arbitrariedad de los
pronunciamientos de la alzada también se encuentran relacionados con
la cuestión planteada por los demandados, razón por la cual deben
ser examinados en forma conjunta con la alegada errónea aplicación
de las disposiciones federales en cuestión (Fallos: 308:1076 y 323:2519).
10) Que los demandados cuestionan la legitimación de la actora para intervenir
en defensa de los derechos de los detenidos sin condena porque su presentación
no cumpliría con los recaudos previstos por el art. 43 de la Constitución
Nacional.
11) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales es una asociación cuyos
objetivos son entre otros la "defensa de la dignidad de la persona humana,
de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad" con la
facultad de "promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales
destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la representación
de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa
de aquéllos,... bregar contra las violaciones, abusos y discriminaciones
que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones
religiosas, ideológicas, políticas."
12) Que el art. 43 de la Constitución Nacional concede la acción
de amparo a los derechos de incidencia colectiva para lo cual resulta necesario,
en el orden lógico, determinar su alcance y distinción respecto
a los derechos individuales que se encontraban ya protegidos en el marco del
sistema normativo de la Primera Parte de la Carta Magna antes de la reforma
constitucional de 1994.
13) Que el interés colectivo o de grupo se refiere a la relación
por la que un grupo más o menos determinado de personas pretende evitar
un perjuicio o conseguir un beneficio en relación con un objeto no susceptible
de apropiación exclusiva o en relación a diversos objetos susceptibles
de apropiación exclusiva pero cualitativamente idénticos (Lorenzo
Mateo Bujosa Vadell, Sobre el concepto de intereses de grupo difusos y colectivos,
La Ley 1997 F 1157).
14) Que de acuerdo con esta posición se encontrarán legitimados
para reclamar la protección de estos derechos de incidencia colectiva
no sólo aquellos titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado
el afectado en los términos del art. 43 sino también quienes sin
ser titulares del derecho tengan un interés legítimo en la preservación
de los derechos o libertades de otras personas (Germán Fernández
Farreres, El recurso de amparo según la jurisprudencia constitucional,
Madrid, Marcial Pons, 1994, pág. 217) situación que se configura
en el sub lite con la actora que invoca esa legitimación con fundamento
en los estatutos acompañados en la demanda.
15) Que este Tribunal ha afirmado que la Constitución Nacional contempla
nuevos mecanismos tendientes a proteger a usuarios y consumidores y, para ello,
amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar que tradicionalmente
se había limitado a aquéllos que fueran titulares de un derecho
subjetivo individual (Fallos: 323:1339), sin que de ello resulte posible inferir
que esa decisión haya quedado excluida respecto de otros hipotéticos
titulares de derechos de incidencia colectiva.
16) Que, asimismo, el derecho al sufragio tiene en el sistema democrático
un carácter colectivo que se extiende más allá de la protección
del derecho individual y del relativamente restringido grupo de los peticionantes
representados por la actora, pues todo el andamiaje institucional de la sociedad
política se encuentra asentado en el efectivo ejercicio de ese derecho.
En efecto, el art. 37 de la Constitución Nacional dispone que "esta
Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos,
con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se
dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio".
Dicha norma pone en evidencia que el ejercicio del derecho del voto está
estrechamente relacionado con el mencionado principio de la soberanía
popular que no refleja solamente el mero acto electoral individual sino también
la conformación de la estructura gubernamental y del sistema de derechos
de acuerdo con este principio y 33 de la Constitución?y con la forma
republicana de gobierno (arts. 1 Nacional).
Este Tribunal ha señalado también que el sufragio es un derecho
público de naturaleza política, reservado a los miembros activos
del pueblo del Estado, que en cuanto a actividad, exterioriza un acto político
(Fallos: 310:819). Tal derecho individual al ejercicio del sufragio encuentra
sustento en el principio de la soberanía del pueblo e importa también
la tutela de un derecho colectivo a la participación de los ciudadanos
en el gobierno del Estado que resulta esencial para el sustento de la sociedad
democrática y que ha sido reconocido desde los comienzos mismos del constitucionalismo
argentino. El Estatuto Provisorio del 5 de mayo de 1815 disponía que
"cada Ciudadano es miembro de la Soberanía del Pueblo" y que
"en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa
este Reglamento Provisional" (cap. 4, arts. I y II) y el Reglamento Provisorio
del 3 de diciembre de 1817 prescribía en términos similares que
"cada Ciudadano es Miembro de la Soberanía de la Nación"
y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que
designa este Reglamento Provisional."
17) Que, en consecuencia, el derecho al voto no queda limitado a su ejercicio
individual o incluso como se plantea en el caso a su difusión a un grupo
relativamente amplio de personas sino que también reviste una importancia
central en nuestro sistema representativo de gobierno donde el derecho político
del voto es un derecho político fundamental ya que es protector de otros
derechos (Yick Wo v. Hopkins 118 U.S. 356, 379 1886 ), de modo que el examen
acerca de la legitimación invocada debe ser contemplado en términos
no restrictivos que vayan en perjuicio de este aspecto fundamental del sistema
democrático.
18) Que a raíz de las particulares características del derecho
al sufragio en una sociedad democrática, el reclamo de la demandante
se sustenta en un derecho de incidencia colectiva mediante el cual se procura
la protección de un derecho político fundamental que se encuentra
afectado por la actitud de la demandada, que tiene repercusiones sobre un grupo
de ciudadanos que se hallan en idéntica situación y que habrían
sido excluidos del efectivo ejercicio de la soberanía popular sobre el
que se asienta el sufragio (art. 37 de la Constitución Nacional).
19) Que, por consiguiente, la norma no requiere una identificación entre
la asociación y cada uno de los perjudicados ya que la reforma constitucional
de 1994 ha optado por ampliar la legitimación como medio para proteger
los derechos mediante un instrumento que procura una tutela más amplia
respecto del conjunto de personas autorizadas para promover este tipo de acción
que surgía de la ley 16.986.
20) Que la pluralidad de sujetos ubicados en una misma situación de hecho
se presenta en el caso si se tiene en cuenta que los demandantes reclaman la
protección de un grupo abierto y al mismo tiempo limitado de individuos,
constituido por aquellas personas que se encuentran detenidas y respecto de
las cuales aún no se ha dictado condena judicial.
21) Que reconocida la legitimación de la actora en esos términos
y la trascendencia colectiva del derecho al sufragio carece de relevancia el
planteo relativo a la caducidad de la acción de amparo porque la relación
íntima existente entre el derecho individual postulado por la actora
con la incidencia colectiva en el grupo constituido por los detenidos sin ,
inc. d, de la ley 19.945 que?condena hace inaplicable el precepto del art. 3
se refiere al planteo de derechos subjetivos individuales. El derecho de incidencia
colectiva no puede caducar porque ello importaría unificar al conjunto
de ciudadanos afectados bajo la singularidad de ese derecho subjetivo, que es
precisamente lo que la reforma de 1994 pretendió modificar con la ampliación
del universo de legitimados para incluir a las asociaciones que propendan a
la defensa de esos fines.
22) Que el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
que tiene jerarquía constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el
art. 75 inc. 22 de la Carta Magna impone en términos inequívocos
que la exclusión de los ciudadanos sólo puede caber, en este tipo
de casos, por condena dictada por juez competente en proceso penal. Las personas
detenidas por orden de un magistrado a la espera de la condena respectiva a
quienes representa en el sub examine la actora integran una categoría
distinta respecto de la cual no son aplicables estas disposiciones.
La incompatibilidad entre la norma legal impugnada que descarta el ejercicio
del sufragio a los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen
su libertad con el precepto de la mencionada convención que autoriza
sólo la exclusión respecto del condenado por juez competente en
proceso penal es manifiesta de modo tal que el mantenimiento de la norma de
inferior jerarquía no resulta admisible en el caso con el sistema normativo
diseñado por los arts. 31 y 43 de la Constitución Nacional y los
tratados internacionales incorporados en la reforma constitucional de 1994.
23) Que es verdad que el derecho a elegir se encuentra sujeto a diversas restricciones
como resulta de la propia reglamentación del art. 23.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y existen ciertas situaciones como la edad,
la nacionalidad, la residencia, la instrucción o la capacidad civil o
mental que autorizan la limitación a su pleno ejercicio. La Corte Europea
de Derechos Humanos ha señalado en el caso "Mathieu Mohin and Clerfayt
v. Belgium" (2 de marzo de 1987) que el derecho a elegir no es absoluto
y los estados tiene un amplio margen de apreciación para sujetar al derecho
a diversas condiciones pero tales restricciones no deben cercenar los derechos
hasta un punto que lleguen a alterar su esencia o remuevan su efectividad, deben
ser impuestas en persecución de un fin legítimo y los instrumentos
empleados no deben ser desproporcionados o disminuir la libre expresión
de la opinión del pueblo en la elección de la legislatura (en
similar sentido los fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América
en los casos Carrington v. Rash, 380 U.S. 89 1965 y Pope v. Williams , 193 U.S.
621, 1904 ).
24) Que, sin embargo, las justificaciones meramente instrumentales no configuran
un argumento suficiente para impedir el derecho al sufragio del grupo de personas
representadas por la demandante y están, por el contrario, dirigidas
a reprimir el ejercicio del sufragio respecto de ciudadanos que se encuentran
habilitados para cumplir con ese derecho democrático por la interpretación
sistemática que resulta de lo dispuesto por los arts. 37 de la Constitución
Nacional y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
25) Que el ejercicio del sufragio por los prisioneros detenidos sin condena
es una medida que ha sido aceptada en otras legislaciones del mundo sin que
ello origine problemas insalvables para la estructura institucional del Estado.
En este sentido los prisioneros en custodia remand prisoners en el Reino Unido
pueden ejercer ese derecho y sus facultades han sido recientemente ampliadas
para incluir el mayor amplio campo posible de detenidos en la Representation
of the People Act del año 2000.
Asimismo, el Código Penitenciario y Carcelario de Colombia (ley 65 de
1993) dispone en su art. 57 que los detenidos privados de la libertad si reúnen
los requisitos de ley podrán ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos
centros de reclusión. La Registraduría Nacional del Estado Civil
facilitará los medios para el ejercicio de este derecho.
?La reciente Canada Elections Act que entró en vigencia el 1 de septiembre
de 2000 dispone en su art. 4, inc. c, que no puede votar la persona que está
detenida en institución criminal cumpliendo una sentencia de dos o más
años (en idénticos términos el art. 30, inc. b., del British
Columbia Election Act)
26) Que la actora se agravia de la sentencia de fs. 154/157 y de su aclaratoria
de fs. 183/185 toda vez que no han respondido a su pedido de que se adopten
medidas concretas con el objeto de que los detenidos puedan ejercer su derecho
al voto, ya que los argumentos relativos al argumento de la división
de poderes resultan inadmisibles frente a la violación de los derechos
constitucionales que se pretenden reparar por la vía del amparo.
27) Que cualquier discriminación injustificada en determinar quién
puede participar en los asuntos políticos o en las elecciones de los
funcionarios públicos subvierte la legitimidad del gobierno representativo
(Kramer v. Union School District, 395 U.S., 621, 626 1969 ). Ningún derecho
es más precioso en un país libre que el de tener una voz en la
elección de quienes hacen las leyes bajo las cuales los ciudadanos deben
vivir. Otros derechos, incluso los más básicos, son ilusorios
si el derecho al voto es socavado (Wesberry v. Sanders 376 US. 1, 16 1964 ).
El desbloqueo de las obstrucciones al proceso democrático es de lo que
debe ocuparse primordialmente el control judicial, y la negación del
sufragio es la obstrucción por excelencia de ese sistema que pretende
la representación de los ciudadanos interesados (John Hart Ely, Democracia
y desconfianza, Bogotá, Siglo del Hombre Ed., 1997, pág. 146).
En resumidas cuentas, el derecho a votar libremente por el candidato de la propia
elección es de la esencia de la sociedad democrática, y cualquier
restricción a este derecho golpea el corazón del sistema representativo
y para remediar esas dificultades las cortes pueden adoptar las acciones apropiadas
para asegurar que las futuras elecciones no sean conducidas bajo un plan inválido
e inconstitucional (Reynolds v. Sims 377 U.S. 533, 555 y 585; 1964).
28) Que, a la luz de estas consideraciones, no cabe que el órgano judicial
se abstenga de adoptar las medidas conducentes reclamadas por la actora toda
vez que esta Corte ha señalado que el Estado no sólo debe abstenerse
de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene el
deber de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de
aquéllos no se torne ilusorio (Fallos: 323:1339).
29) Que el cálculo instrumental de costos y de dificultades para llevar
a cabo el mandato judicial que declara la inconstitucionalidad de la norma que
impide a los detenidos sin condena el ejercicio del voto no atendió adecuadamente
al rango del derecho político que se pretende tutelar en el caso. En
efecto, la implementación del procedimiento en los términos requeridos
por la demandante tiene dos objetivos que no han sido adecuadamente considerados
y que se vinculan con la legitimación misma de la apelante. El a quo
ha considerado la cuestión exclusivamente desde la perspectiva de la
protección del derecho individual al sufragio y, con esa perspectiva,
exculpa a los detenidos sin proceso hasta que se produzca la modificación
legislativa con sustento en razones de fuerza mayor. Sin embargo, la cuestión
debe ser examinada a partir del interés republicano en la habilitación
del ejercicio del autogobierno a todos los ciudadanos no excluidos por razones
fundadas en la ley.
30) Que habida cuenta de lo expresado corresponde desestimar los planteos de
las demandadas y hacer lugar a la queja de la actora. Por ser ello así,
el Estado Nacional deberá adoptar dentro del plazo de seis meses las
medidas conducentes a que los detenidos sin condena puedan ejercer su derecho
a votar.
Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer
lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario
de fs. 239/251 y revocar la sentencia con el alcance establecido en los considerandos
precedentes, b) declarar admisibles los recursos deducidos por la demandada
y confirmar la sentencia apelada en los demás aspectos, c) imponer las
costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese
la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
GUSTAVO A. BOSSERT.-
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