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Fallos Clásicos |
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Ministerio Público (Defensoría y Asesoría General
de Menores e Incapaces) c. Consejo de la Magistratura
Buenos Aires, 22 de octubre de 1999. - Vistas: las actuaciones indicadas en
el epígrafe,
Antecedentes: 1. El Sr. Defensor General y el Sr. Asesor General de Incapaces (art. 124, CCBA) plantearon la inconstitucionalidad de los arts. 2º incs. 3º, 4º, 5º y 6º 20 incs. 3º, 8º, 9º, 12 y 13; 29 incs. 1º y 2º 30 incs. 1º, 2º, y 3º 31, inc. 6º 32 y 51 de la ley 31 del Consejo de la Magistratura, y de la resolución 52/99 del Consejo de la Magistratura.
2. A fs. 57 el Fiscal General Adjunto se expidió favorablemente respecto de la admisibilidad de la acción.
3. A fs. 61/67 el Tribunal Superior de Justicia se declaró competente, y encuadró la pretensión en el supuesto previsto por el art. 113, inc. 2º de la CCBA.
4. A fs. 80/92 contestó el Consejo de la Magistratura.
5. A fs. 93 se dio traslado al Fiscal General Adjunto para que se expida sobre el fondo de la cuestión planteada.
6. A fs. 94/108 el Fiscal General Adjunto planteó la inconstitucionalidad de las leyes 21 y 31 en cuanto cercenan la autonomía funcional y autárquía del Ministerio Público contempladas en el art. 214 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y se deje sin efecto, por tener sustento inconstitucional, la resolución 52/99 del Consejo de la Magistratura.
7. El 29/9/99 se llamó a autos para el acuerdo.
8. El Tribunal al deliberar fijó las siguientes cuestiones a tratar en orden sucesivo en la sentencia:
Primera cuestión: ¿es admisible el planteo de inconstitucionalidad formulado por el Sr. Fiscal General Adjunto?
Segunda cuestión: ¿puede prosperar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Sr. Defensor General y el Sr. Asesor General de Incapaces?
Fundamentos: Los jueces Ruíz y Maier dijeron:
1. El Sr. Defensor General y el Sr. Asesor General de Incapaces, ambos integrantes del Ministerio Público articulan las siguientes pretensiones:
a) Pretensión declarativa de competencia en razón del conflicto de poderes existente entre el Ministerio Público y el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los términos del art. 113, inc. 1º de la CCBA y del art. 26, inc. 7º de la ley 7 Orgánica del Poder Judicial.
b) ...la eliminación del ordenamiento jurídico por inconstitucional de las normas contenidas en los artículos 2 inc. 3, 4, 5, y 6; 20 incs. 3, 8, 9, 12 y 13; 29 incs. 1 y 2; 30 incs. 1, 2 y 3; 31 incs. 6; 32 y 51 de la ley 31 del Consejo de la Magistratura, en tanto no excepcionan de su competencia al Ministerio Público y atentan contra la independencia, autonomía y autarquía consagradas por los arts. 124 de la CCBA y 120 de la CN (conf. punto 6to. de la demanda).
Los presentantes cuestionan las atribuciones que la ley 31 confiere al Consejo de la Magistratura de esta Ciudad Autónoma para definir por reglamento la estructura orgánica del Ministerio Público y para establecer normas de nombramiento, remoción y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados que integren el Ministerio Público. En este sentido, consideran inválida la resolución 52/99 (24/6/99) dictada por el pleno del Consejo de la Magistratura, que se opone a la resolución 1/99 (17/6/99) dictada conjuntamente por el Fiscal General, el Defensor General y el Asesor General de Incapaces del Ministerio Público.
2. El Sr. Fiscal General Adjunto, a fs. 57, dictaminó que el Tribunal Superior resultaba competente en función de lo dispuesto por el inc. 7 del art. 26 de la ley 7.
3. El Tribunal encuadró la pretensión interpuesta en el supuesto previsto en el inciso 2 del art. 113 de CCBA.
4. A fs. 80/92 contestó el Consejo de la Magistratura solicitando el rechazo de la acción de inconstitucionalidad: señaló las diferencias existentes entre el Ministerio Público local y nacional, la integración del primero al Poder Judicial local y sus consecuencias; delimitó los conceptos de autonomía y autarquía del Ministerio Público en aspectos exclusivamente funcionales; y reivindicó la competencia del Consejo ejercida a través de la resolución 52/99 y la constitucionalidad de las leyes y normas cuestionadas.
5. A fs. 94/108 el Sr. Fiscal General Adjunto solicita la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 12, 2º párr., 15 y 17 incs. 2º y 4º de la ley 21, y de los arts. 2º, incs. 3º, 4º, 5º y 6º 20, incs. 3º, 8º, 9º, 12 y 13; 30, incs. 1º, 2º, y 3º 31 incs. 6º, 32 y 51 de la ley 31.
Primera cuestión: 1. El Sr. Fiscal General Adjunto, ante la notificación de la resolución del 2/9/99, efectúa una presentación en la que expresa su conformidad con el encuadramiento procesal establecido por el Tribunal respecto de la acción instaurada. También considera que la cuestión normativa bajo análisis, debe ser integrada con el examen de validez de los arts. 12, 2° párr.; 15; y 17 incs. 2º y 4º de la ley 21, por estar inescindiblemente vinculados al tema de fondo.
La acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113 inc. 2 de la CCBA diseña un sistema de invalidación de normas jurídicas generales con alcance erga omnes, desconocido antes en el foro local, respecto del cual la norma fundamental de la Ciudad sólo prevé la estructura básica. Esto llevó a que el tribunal se viera en la necesidad de establecer, por vía de su propia jurisprudencia, algunas pautas fundamentales respecto de la naturaleza y alcances de la acción declarativa, hasta tanto una ley regulara los aspectos de trámite.
Así, el Tribunal expresó que la acción declarativa de inconstitucionalidad es un instituto novedoso, imposible de asimilar a los establecidos en el ámbito nacional, y que no encuadra en ninguno de los tipos de procesos previstos en la legislación adjetiva vigente en el ámbito de la ciudad in re: Farkas, Roberto y otro c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad.
Este proceso incrementa su complejidad por la circunstancia de que sólo una fracción de los principales responsables del Ministerio Público interpone la acción; el restante integrante, cabeza de ese organismo, se excusa. y a este panorama se suma la actitud asumida por el Fiscal General Adjunto, quien, en el papel asignado por la CCBA y por el art. 19, inc. 1º de la ley 21, intenta ampliar, con su pretensión de fs. 94/108, la cuestión normativa objeto de examen.
La existencia de un proceso novedoso no permite alterar o modificar, en cualquier momento, los elementos constitutivos de la cuestión normativa sometida a debate. El Sr. Fiscal General Adjunto ya tuvo intervención anterior en este proceso en dos oportunidades, y nada expresó al respecto: sólo se expidió, en la primera de ellas, en el sentido de que debía realizarse una interpretación de las normas constitucionales en juego, atendiendo a las pautas de la Constitución y leyes reglamentarias, sin que de tal dictamen se desprenda cuestionamiento a ninguna norma jurídica general. En la segunda (fs. 69) se limitó a notificarse de la resolución del Tribunal.
En esta situación, es el Tribunal Superior de Justicia quien, en su papel de tribunal constitucional, ha de establecer si la nueva solicitud del Sr. Fiscal General Adjunto es admisible. La respuesta debe ser negativa.
La introducción de nuevas cuestiones, en este tipo de procesos, no puede realizarse en cualquier momento. Ello crearía una notoria imprecisión en un trámite en donde deben, por el contrario, definirse con exactitud las normas cuestionadas, como surge de jurisprudencia reiterada del Tribunal (in re Massalin Particulares, S.A. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad, expte. Nº 51/99 SAO, resolución del 30/6/99; Losa, Néstor Osvaldo c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad, expte. Nº 51/99 SAO, resolución del 16/6/99; Cavallari, María Georgina c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad, expte. Nº 60/99 SAO, resolución del 11/8/99). Esta precisión abarca tanto la definición de textos que se intenta invalidar, como los momentos y oportunidades en que tales cuestiones pueden ser traídas a debate. Si pudieran agregarse indefinidamente otros cuestionamientos a normas jurídicas de alcance general, se transformaría en el proceso de control de constitucionalidad abstracto en una especie de enjuiciamiento generalizado a todos los posibles plexos normativos locales que, por conexidad, fueran incluidos en el debate.
Por otra parte, es indudable que, por el juego armónico de los arts. 19 y 21 de la ley 21, el Sr. Fiscal General Adjunto tiene legitimación para interponer una acción declarativa. Sin embargo esta facultad, por las razones que se han expuesto más arriba, no lo habilita a proponer tardíamente nuevas impugnaciones constitucionales, cuando es convocado dictaminar respecto de la cuestión de fondo que ya ha quedado definida en el proceso (art. 19, inc. 1º, ley 21).
Segunda cuestión: 1. Corresponde analizar, en primer término, la constitucionalidad de las normas contenidas en la ley 31. De la conclusión que de tal labor se extraiga dependerá la validez de la resolución 52/99 dictada por el Consejo de la Magistratura.
2. El principal agravio que los accionantes vierten contra las normas de la ley 31 que cuestionan, consiste en que ellas no excepcionan de su competencia al Ministerio Público y atentan contra la independencia, autonomía y autarquía consagradas por los arts. 124 de la CCBA y 12 de la CN.
3. En una primera aproximación, es importante señalar que la ley 31 -Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura asigna al Consejo de la Magistratura la potestad de reglamentar la estructura y régimen interno del Ministerio Público. En una interpretación armónica y razonable de los arts. 116, incs. 3º y 4º 107 y 124 CCBA, la ley 31 resulta adecuada a los principios y preceptos constitucionales. En efecto, el artículo 107 establece que el Poder Judicial lo integra el Tribunal Superior de Justicia, el Ministerio Público tiene autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial. El artículo 116 de la CCBA asigna al Consejo de la Magistratura las facultades de dictar los reglamentos internos del Poder Judicial (inc. 3º) y proyectar el presupuesto y administrar los recursos que la ley le asigne al Poder Judicial. Parece razonable, entonces, entender -como lo ha hecho el legislador que, si el Ministerio Público es parte del Poder Judicial, las facultades de dictar los reglamentos internos del Poder Judicial, de proyectar el presupuesto y de administrar los recursos del Poder Judicial incluyen también los reglamentos internos y el presupuesto del Ministerio Público.
La primera pregunta que orientará el análisis de las normas cuestionadas es: ¿cuál es la posición del Ministerio Público dentro de la CCBA? Luego se establecerá, en qué sentido, el Ministerio Público tiene independencia, autonomía y autarquía. Y en tercer lugar, se ubicará en qué contexto y para qué finalidad tiene el Ministerio Público aquellos atributos institucionales. Contestados estos interrogantes, habrá de examinarse si la ley 31 invade o menoscaba, de alguna manera, la competencia del Ministerio Público.
4. La principal pauta constitucional a dilucidar está en el art. 107 de la CCBA que dice: El Poder Judicial de la Ciudad lo integra el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Magistratura, los demás tribunales que la ley establezca y el Ministerio Público. No existe, entonces, duda alguna: el Ministerio Público forma parte del Poder Judicial de la Ciudad. De ello derivan importantes consecuencias.
5. En primer lugar, existe una notoria y clara diferencia entre la posición del Ministerio Público local y el federal, de suerte tal que cualquier reenvío argumentativo al art. 120 de la Constitución Nacional importa desconocer los términos claros del artículo 107 de la CCBA. El Ministerio Público de la Ciudad es un órgano incluido dentro del Poder Judicial local. No es un órgano extrapoder. De ello se deduce que puede gozar de independencia funcional, pero no tolera su ubicación como un poder separado del resto de los poderes constituidos, ni su asimilación a órganos de control independientes. El Ministerio Público no está frente al Poder Judicial, sino dentro de él. El Ministerio Público tiene, con los restantes integrantes del Poder Judicial, relaciones de coordinación, y no de subordinación o confrontación.
6. El Ministerio Público actúa, en su órbita específica, pero lo hace junto a los demás órganos estatuidos por la CCBA en el art. 197, esto es, interactúa de manera armónica con ellos, en un solo y único ámbito: el Poder Judicial.
7. Dentro de ese ámbito, es decir, dentro del Poder Judicial, es el Consejo de la Magistratura quien tiene por función y deber el dictado de los reglamentos internos del Poder Judicial (art. 106, inc. 3, CCBA). La única excepción expresa que la CCBA consagra, consiste en que el Consejo no puede dictar los reglamentos internos del Tribunal Superior (conf. arts. 114 y 116, CCBA). Asimismo, es competencia del Consejo de la Magistratura reglamentar el nombramiento, la remoción y el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados, previendo un sistema de concursos con intervención de los jueces, en todos los casos (art. 116, inc. 5º, CCBA). Por último, y en orden a las cuestiones que aquí interesan, el Consejo de la Magistratura tiene competencia para proyectar el presupuesto y administrar los recursos que la ley le asigne al Poder Judicial (art. 106, inc. 6º, CCBA). Y que asimismo, supone el ejercicio de las facultades necesarias para la ejecución de los recursos económicos que le corresponden dentro del presupuesto del Poder Judicial.
8. Las tres competencias descriptas precedentemente, configuran las potestades del Consejo de la Magistratura, titular de la superintendencia y administración del Poder Judicial local, con la sola excepción del Tribunal Superior de Justicia. Dicho de otra manera, el Ministerio Público queda comprendido en el ejercicio de aquellas competencias constitucionalmente atribuidas al Consejo de la Magistratura. Y no existe, desde esta perspectiva, fricción ni incoherencia con las que la CCBA asigna al Ministerio Público, en el art. 125 de la CCBA.
9. Además, el Consejo de la Magistratura tiene atribución constitucional para seleccionar a los integrantes del Ministerio Público que no tengan otra forma de designación por la Constitución (art. 116, inc. 1, CCBA): propone a los candidatos al Ministerio Público con exclusión de los nombrados en el art. 126, primer párrafo (art. 116, inc. 2º, CCBA) conforme lo dispuesto por el art. 116, inc. 2º y 4º, CCBA. También, recibe denuncias y formula acusaciones contra los integrantes del Ministerio Público, salvo respecto del Fiscal General, Defensor General y Asesor General (art. 116, inc. 7º y art. 126 primer párrafo).
Las atribuciones conferidas al Consejo de la Magistratura por la CCBA, diseñan un tipo de gestión del Poder Judicial de la Ciudad distinto de modelos verticales, que previene cualquier interferencia en la libertad y en la independencia de jueces y funcionarios del Ministerio Público. Así, por un lado, la CCBA separa la función jurisdiccional de la administrativa. Por otro, otorga al Ministerio Público autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial. Autonomía y autarquía funcional que aseguran que el Ministerio Público no recibe instrucciones de ningún poder u órgano, para el cometido de sus funciones. Esto último, en nada empece el ejercicio de las competencias del Consejo de la Magistratura, las cuales no colisionan con las del Ministerio Público sino que, en todo caso, sincronizan con ellas, porque aquellas nada tienen que ver con las funciones definitorias del Ministerio Público como tal.
10. La supuesta vulneración a la autonomía y autarquía del Ministerio Público que invocan los accionantes parte de una interpretación extrema de las nociones de autarquía y autonomía. No es irrazonable entender que la autonomía funcional y autarquía dentro de Poder Judicial (art. 124, CCBA) se refiere al ejercicio de sus funciones, como fue dicho.
Las funciones que la Constitución de la Ciudad Fija para el Ministerio Público son 1) promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica; 2) velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social; y 3) dirigir la policía judicial. No parece que existan razones fundadas para afirmar que la asignación al Consejo de la Magistratura de la facultad de establecer la estructura interna y dictar los reglamentos internos del Ministerio Público tenga en principio, el poder de menoscabar el ejercicio autónomo de las funciones que la Constitución le atribuye a ese organismo.
11. El sistema que crea la CCBA supone una estructura dinámica del Poder Judicial en el que cada órgano se articula con los restantes, evitando hegemonías y desbordes. Existe, en el interior del Poder Judicial porteño, un eficaz diseño de equilibrios para posibilitar y preservar la función inherente y específica de cada uno de sus componentes.
El art. 107 de la CCBA define la inclusión del Ministerio Público dentro del Poder Judicial, y esta relación de pertenencia, preferida por el constituyente, demuestra claramente la opción de inclusión y coordinación de aquel órgano con el resto de los componentes del Poder Judicial.
12. La independencia del Ministerio Público está asegurada en el plexo normativo de la CCBA y la ley 31. Goza de autonomía y autarquía, y está protegido de instrucciones o influencias de otros poderes, en especial del Poder Ejecutivo. Así fue señalado por el convencional Jorge Argüello en los debates de la Convención Constituyente de la Ciudad. Esto no resulta extraño se se tiene en cuenta que en la Ciudad rige, como principio, el sistema acusatorio (art. 13, inc. 3, CCBA), que impone garantizar la independencia de la función del Ministerio Público para que su actividad no sea orientada por ningún otro poder.
Merece destacarse, también, el informe presentado en la Convención Constituyente porteña por el convencional Dr. Jorge Enríquez, quien sostuvo que Dentro del Poder Judicial, quizá a diferencia de lo que estableció en Santa Fe el artículo 120 de la Constitución reformada, proponemos la creación de un Ministerio Público, pero no como órgano extrapoderes. Hemos tenido cierta desconfianza en cuanto a la introducción en la Constitución de órganos extrapoderes.
13. Las facultades disciplinarias respecto de los integrantes del Ministerio Público que la ley 31 reconoce al Consejo de la Magistratura en el art. 32, no colisionan con las pautas constitucionales que surgen de los artículos ya citados a lo largo de este voto.
Es más, son medios razonables para contrarrestar cualquier exceso en el ejercicio de las atribuciones propias de las cabezas del Ministerio Público en relación con los demás integrantes de aquél. Debe tenerse en cuenta que la estructura del Ministerio Público es jerárquica y vertical y que la facultad que la ley 21 reconoce a los titulares del Ministerio Público de elaborar criterios generales de actuación de sus integrantes podría convertirse en una vía indirecta de amenaza o sanción respecto de quienes se encuentran subordinados a aquellos. Distinguir entre quienes fijan criterios generales de actuación, y quienes ejercen el poder disciplinario es una manera adecuada de preservar no solo la independencia funcional del Ministerio Público como un todo, sino también la de un marco mínimo de independencia de cada uno de los que lo componen.
14. El art. 51 de la ley 31 se incluye en la enumeración de las normas cuestionadas por los actores, y se alude a él a fs. 20 vta. Sin embargo, esta mención no constituye sino un argumento más, que se agrega a muchos otros que aparecen en el escrito de demanda. No se trata de un agravio autónomo, no está fundado y, por lo tanto, carece de entidad como tacha de inconstitucionalidad que amerite su consideración.
15. El análisis precedente de las normas cuestionadas de la ley 31, descalifica la impugnación de inconstitucionalidad perseguida con la acción interpuesta. Los textos cuestionados están en armonía con la estructura y funciones de los integrantes del Poder Judicial establecida en la CCBA. No se observa la afectación de competencias exclusivas, ni la desnaturalización de la autonomía funcional y la autarquía que la Constitución local establece para el Ministerio Público. Tampoco escapa a la observación que el legislador, en algún caso, optó por un determinado matiz para implementar la coordinación de funciones entre el Consejo de la Magistratura y el resto de los integrantes del Poder Judicial. Pero ello encuadra dentro de la serie de razonables posibilidades con las que cuenta la Legislatura al diseñar la ley especial organizativa del Consejo de la Magistratura (art. 117, CCBA).
16. En verdad el núcleo del debate en este proceso no importa una cuestión de inconstitucionalidad. Más bien parece remitir a un desafío que la propia CCBA propone a los órganos de la Ciudad para superar esquemas que, tal vez, expliquen temores, reticencias y preocupaciones, pero que no pueden servir de guía de interpretación a un texto constitucional que formula una propuesta distinta, encaminada a la concreción de un Poder Judicial creíble, eficaz e independiente. El texto mismo importa una convocatoria a la colaboración, coordinación y cooperación como pautas centrales para el desarrollo dinámico y progresivo de las instituciones. Las normas legales que fueran impugnadas, entonces, nada tienen de reprochable. Dentro del marco de posibilidades, definido por la CCBA, el legislador eligió caminos y alternativas que resultan constitucionalmente aceptables.
17. Corresponde tratar ahora la impugnación a la resolución 52/99 del Consejo de la Magistratura.
Esta resolución fue dictada en ejercicio de las funciones y en el marco de la estructura definida por la Constitución de la Ciudad, que han sido examinadas en los apartados precedentes de este voto. Es importante subrayar que no se verifica en ella que el Consejo de la Magistratura haya invadido, menoscabado o generado conflicto alguno de competencias con el Ministerio Público, ni que haya actuado en exceso de sus atribuciones. Su validez, por tanto, deriva de la constitucionalidad de la ley 31, en los aspectos que fueron atacados.
La resolución 52/99, además de resultar ajustada a la ley 31, tiene concordancia directa con el artículo 116, inc. 6 de la CCBA, que atribuye al Consejo de la Magistratura proyectar el presupuesto y administrar los recursos del Poder Judicial. La creación de cargos, tal como fue concebida en la resolución 52/99, no altera ni modifica lo dispuesto en los artículos 124 y 126 de la CCBA, sino que permite la instalación del Ministerio Público local, y posibilita una distribución racional de los recursos asignados.
18. En conclusión, votamos por la inadmisibilidad del planteo formulado por el señor Fiscal Adjunto, y por el rechazo de la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por el Sr. Defensor General y por el Sr. Asesor General de Incapaces. Costas por su orden.
El juez Muñoz dijo:
Primera cuestión: La pretensión articulada por el señor Fiscal General Adjunto de modificar el objeto de la litis al solicitar se incorpore al debate la inconstitucionalidad de ciertas disposiciones de la ley 21 debe ser declarada inadmisible por las siguientes razones:
a) La potestad de interponer demandas de inconstitucionalidad de normas, reconocida al Ministerio Público Fiscal, debe ser ejercida asumiendo el carácter de parte en un proceso (art. 19, inc. 2º, ley 21), y no al tomar intervención como el tercero imparcial dictaminante en un proceso ajeno ya iniciado (art. 19, inc. 1º, ley 21), máxime cuando los actores son los cotitulares del Ministerio Público y medió una abstención originaria de la Fiscalía General para ejercer aquella potestad.
b) La oportunidad para modificar el objeto del proceso ha precluido, en tanto el citado funcionario ha tomado intervención en dos oportunidades anteriores (al dictaminar -in limine litis sobre la competencia del Tribunal y admisibilidad de la demanda, fs. 57/58; y al notificarse de la resolución que encuadraba la acción y fijaba el objeto del proceso (fs. 69), sin haber postulado la inconstitucionalidad que ahora, tardíamente, pregona.
Por lo expuesto, voto por la negativa a la cuestión planteada.
Segunda cuestión: 1. La demanda trae a debate ante el Tribunal la validez de las ciertas disposiciones de la ley 31 (orgánica del Consejo de la Magistratura) y de la resolución 52/99 de dicho Consejo. La cuestión constitucional reside en dilucidar los alcances de la expresión autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial que el art. 124 asigna al Ministerio Público y, como corolario, verificar si las normas cuestionadas lesionan tales garantías institucionales.
2. Debe dejarse de lado la consideración de las variadas referencias al Ministerio Público en la Constitución de la Nación que efectúan los actores y el Fiscal Adjunto. Sólo tendría sentido su consideración si se admitiese la tesis que pregona que los órganos locales deben contar al menos con las mismas atribuciones, facultades y competencias de los órganos nacionales estructuralmente análogos, tesis que ya fue desechada por el Tribunal por considerar que El art. 5 de la Constitución Nacional no ha encorcetado en tal forma las autonomías (voto de la mayoría en los autos Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c. Estado de la Ciudad de Bs. As. s/acción declarativa de inconstitucionalidad, expediente Nº 18/99 SAO, resolución del 16 de setiembre de 1999).
3. En cuanto a la autonomía de ciertos órganos el Tribunal ya ha efectuado (en el precedente citado en el punto anterior) dos consideraciones relevantes para la solución de la presente contienda: a) que la autonomía no es un concepto unívoco sino que su alcance depende de la norma que la genera, admitiendo su graduación, y b) que la autonomía funcional le fue asignada para posibilitar el desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó.
En relación con el primer criterio, para Santi Romano la autonomía: ...no tiene, pues, que ser necesariamente absoluta, sino que puede ser relativa; su configuración depende de distintos puntos de vista que pueden variar. (Santi Romano, El Ordenamiento Jurídico, pág. 126, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963).
Por lo tanto, teniendo en cuenta que se trata de un principio no definido estrictamente en sus características y alcances por la Constitución, es preciso establecer si, en el caso, se han respetado los límites cuya inobservancia configuraría una negación del principio de autonomía funcional previsto por la Constitución.
A tal efecto, es preciso tener en cuenta que la asignación de autonomía a un sujeto, órgano o ente puede tener alcances muy diferentes pues la palabra suele utilizarse con varios significados (Santi Romano, ob. cit. pág. 254; Sabino Cassese, Le Basi del Diritto Admministrativo, págs. 178 y sigtes. Grazanti, Milano, 1995; Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de Drecho Administrativo, págs. 386 y sgtes., Civitas, Madrid 1996.
La función que cumple la asignación de autonomía, cualquiera sea su alcance, es permitir la gestión del interés asignado al sujeto, órgano o ente.
Cabe ahora, aplicar ambas pautas interpretativas (gradualidad de la autonomía y su vinculación con los intereses confiados), para examinar las normas constitucionales y legales aplicables al caso.
4. En el plano supralegal se constata que la Constitución sólo reconoce al Ministerio Público autonomía funcional. Dista de ser una autonomía plena que abarque la autorregulación normativa, la autocefalía, la libertad organizativa y la autodeterminación presupuestaria, entre otros aspectos relevantes.
La autonomía asignada se vincula al desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó, que según el art. 125 de la CCBA son: promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica; velar por la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social; y dirigir la policía judicial. En el cumplimiento de tales cometidos, las decisiones que adopte relativas a la forma, oportunidad, dualidad e intensidad del ejercicio de tales atribuciones no se encuentran sometidas a la autorización o aprobación de ningún otro órgano; sin perjuicio de la responsabilidad en que pudiera incurrir por el mal desempeño de tales competencias.
Autonomía funcional implica, entonces, reconocer a cada uno de los funcionarios que integran el Ministerio Público independencia para ejercer las atribuciones conferidas ya que según el art. 124 de la CCBA no se trata de un triunvirato sino de un cuerpo colegiado compuesto por los titulares de la Asesoría, Defensoría y Fiscalía y por los demás funcionarios que de ellos dependen.
5. La Constitución también reconoce al Ministerio Público autarquía dentro de Poder Judicial. El concepto de autarquía comparte la nota de gradualidad que se señaló anteriormente para la autonomía. Así el máximo de autarquía la tendrán los entes y órganos que, desprendiéndose de un sujeto, adquieren personalidad jurídica, capacidad para dictarse sus propias normas estatutarias, asignación de patrimonio propio, capacidad de autogestión presupuestaria y financiera.
Precisando el alcance de este concepto Bielsa afirma: Autarquía, en sentido etimológico, es atribución de gobernarse, pero más precisamente administrarse con relativa independencia (Rafael Bielsa, Los conceptos jurídicos y su terminología, Depalma, 1961, pág. 149).
También aquí se advierte que la Constitución no otorgó plena autarquía al Ministerio Público. Le reconoce autarquía dentro del Poder Judicial, que, según el art. 107 de la Constitución, está integrado por este Tribunal, el Consejo de la Magistratura, los demás tribunales que establezcan las leyes y el Ministerio Público. En consecuencia, la autarquía del Ministerio Público debe ser considerada en relación con las competencias de los restantes integrantes del Poder Judicial y podrá operar en aquellos ámbitos de funciones y competencias que la Constitución no asignó a los restantes órganos que integran el Poder Judicial. Y es correcto que así sea pues la autarquía no es una separación sino un vínculo especial (cf. José Canasi, Derecho Administrativo, vol. I, Depalma, 1981, pág. 313) con los restantes integrantes del Poder Judicial.
Retomando y adaptando los conceptos precedentes a la conformación del Poder Judicial, cabe afirmar que la autarquía del Ministerio Público es relativa, opera en el ámbito no asignado al Consejo de la Magistratura y se encuentra sometida a su contralor, ya que es el Consejo el órgano competente para administrar los recursos que la ley asigne al Poder Judicial (art. 116, inc. 6, CCBA). Dentro de las materias de administración, finanzas y presupuesto no atribuidas por la Constitución al Consejo se desplegará la autarquía del Ministerio Público.
6. Corresponde ahora valorar si las disposiciones de la ley 31 cuestionadas, vulneran las pautas constitucionales.
Los actores impugnan, en cuanto abarca al Ministerio Público, las normas relativas a:
a) La facultad reglamentaria del Consejo de la Magistratura (art. 2, incs. 3 y 5 y art. 20, inc. 3).
b) La atribución del Consejo de la Magistratura de elaborar el presupuesto y administrar los recursos que se asignen al Poder Judicial (art. 2º, inc. 6º y art. 20, incs. 8º y 9º).
c) La intervención como electores de los jueces integrantes del Consejo (art. 51).
d) La potestad disciplinaria del Consejo de la Magistratura (art. 2º, inc. 4º, art. 20, inc. 12, art. 30, incs. 1º, 2º, y 3º, art. 31, inc. 6º y art. 32).
Entre las atribuciones del Consejo de la Magistratura se encuentran, las de: dictar los reglamentos internos del Poder Judicial, con excepción del que rige a este Tribunal (art. 116, inc. 3º en relación con los arts. 107 y 114, CCBA); reglamentar el nombramiento, la remoción y el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados, con excepción del nombramiento y remoción de los empleados del Tribunal (art. 116, inc. 5 en relación con los arts. 107 y 114, CCBA), proyectar el presupuesto y administrar los recursos que la ley asigne al Poder Judicial, con excepción del proyecto y ejecución del presupuesto del Tribunal (art. 116, inc. 6 en relación con los arts. 107 y 114, CCBA).
7. Los incs. 3º y 5º del art. 116 de la CCBA no presentan fisuras de sentido que permitan una hermenéutica distinta a la efectuada por el art. 2º, incs. 3º y 5º y por el art. 20, inc. 3º de la ley 31, en cuanto asignan al Consejo de la Magistratura la atribución de dictar los reglamentos internos del Poder Judicial, con exclusión de los que corresponden a este Tribunal Su'perior de Justicia.
La pretensión de constituir la autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial en un criterio interpretativo que lleve a vaciar de contenido normativo a otras disposiciones constitucionales no puede tener acogida. Por ello resulta constitucionalmente adecuada la redacción legal que atribuye al Consejo la potestad reglamentaria interna que abarque el ámbito del Ministerio Público, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 116 y 107 de la CCBA.
8. Igual claridad presenta el art. 116, inc. 6º -en función del art. 107- de la Constitución, sin que los arts. 2º, inc. 6º y 20, incs. 8º y 9º de la ley 31 conlleven ningún exceso reglamentario que los descalifique. La elaboración del proyecto de presupuesto y la administración de los recursos asignados al Ministerio Público competen al Consejo de la Magistratura. El ámbito de la autarquía reconocido al Ministerio Público se despliega en la independencia con que sus titulares pueden disponer la ejecución de los recursos correspondientes a su ministerio, mas no en el autogobierno administrativo y presupuestario.
9. Si bien en la numeración de las normas cuestionadas se incluye el art. 51 de la ley 31 esta mención no constituye un agravio autónomo, ni está fundada. Consecuentemente carece de identidad como una tacha de inconstitucionalidad que justifique su tratamiento.
10. También se cuestiona la potestad disciplinaria del Consejo de la Magistratura sobre los integrantes del Ministerio Público (art. 2º, inc. 4º, art. 20, inc. 12, art. 30, incs. 1º, 2º y 3º, art. 31, inc. 6º y art. 32, ley 31).
Ciertos aspectos de esa potestad fueron asignados por la Constitución al Consejo y la ley sólo repite con ligeras variantes su texto.
Así cuando confiere al Consejo: a) la potestad de reglamentar el régimen disciplinario y de remoción de los funcionarios y empleados del Poder Judicial (art. 116, inc. 5, CCBA y arts. 2, inc. 5, 31, inc. 6 y 32, ley 31); b) recibir denuncias contra los integrantes del Ministerio Público (art. 116, inc. 7, CCBA y 30, inc. 1, ley 31). Sobre estas cuestiones operan los criterios de especificidad de asignación de competencias ya señalado, por lo que no se advierte tensión constitucional.
Sin embargo, hay otros aspectos de la potestad disciplinaria que no se encuentran expresamente atribuidos por la Constitución al Consejo, cuya asignación tiene base en la ley 31: a) ejercer facultades disciplinarias respecto de los integrantes del Ministerio Público (art. 2º, inc. 4º); b) proponer y resolver las sanciones a aplicarles (art. 20, inc. 12 y art. 30, incs. 2º y 3º). En estas cuestiones cobra relevancia su impugnación con fundamento en la autonomía del Ministerio Público.
Cabe recordar lo dicho en los puntos 3 y 4 respecto del alcance, finalidad y destinatarios de la autonomía funcional del órgano, a saber: permitir a cada integrante del Ministerio Público el desarrollo independiente y eficaz de las misiones que la Constitución les ha asignado. Desde esta perspectiva, la decisión legislativa de atribuir el Consejo de la Magistratura la potestad de imponer sanciones a los integrantes del Ministerio Público no parece que lesione la autonomía, sino que -por lo contrario la fortifica, en tanto morigera el temor, señalado por los propios actores, a la imposición de criterios, persecuciones y castigos que pueden ejercer los superiores jerárquicos respecto de quienes discrepan confrontan con sus lineamientos de actuación. Máxime cuando la ley 21 faculta a los titulares del Ministerio Público a elaborar criterios generales de actuación de sus integrantes.
Por ende, que la facultad de sancionar sea atribuida a otro órgano del Poder Judicial al cual ya la propia Constitución le asigna ciertos ámbitos de la potestad disciplinaria, no resulta irrazonable ni lesivo de la autonomía del Ministerio Público. La discrecionalidad legislativa fue adecuadamente ejercida de conformidad a los parámetros constitucionales.
11. Como bien lo señala el fiscal General Adjunto, la resolución 52/99 del Consejo de la Magistratura fue dictada por el citado organismo con sustento en las facultades reconocidas por la ley 31, de manera que no puede sostenerse que se extralimitó en sus funciones legales... (fs. 106 vta.). Al haberse desechado la tacha de inconstitucionalidad propios de la referida resolución, el cuestionamiento a su respecto debe, igualmente ser rechazado.
12. Por lo expuesto, la demanda debe ser desestimada.
Las costas se deberán imponer por el orden causado en atención a que:
a) en cualquier caso su pago se efectuará con fondos correspondientes al presupuesto del Poder Judicial;
b) la imprecisión constitucional en cuanto a los alcances de las voces autonomía y autarquía pudieron llevar a los accionantes a considerar que les asistía el derecho a litigar;
c) el precedente en que el Tribunal fijó las pautas de interpretación relativas a la autonomía funcional (ver puntos 2 y 3), es de fecha posterior al inicio de la demanda.
El juez Casás dijo:
Primera cuestión: Adhiero a los fundamentos brindados en sus votos por los jueces Alicia E. C. Ruíz y Julio B. J. Maier y por el juez Guillermo A. Muñoz.
Por lo expuesto, voto por la negativa a la cuestión planteada.
Segunda cuestión: La solución a la que adscribe la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires es unívoca ya que a pesar de afirmar que para el Ministerio Público la autonomía funcional y autarquía dentro del Poder Judicial (art. 124), asigna reglamentar, ejercer el poder disciplinario, recibir denuncias, ejercer el rol acusatorio de jueces e integrantes del Ministerio Público, y administrar el Poder Judicial, dentro del cual se encuentra inserto este último (art. 116).
Consecuentemente la ley 31 que organiza el funcionamiento del Consejo de la Magistratura se ajusta a las definiciones contenidas en la Constitución Local y la resolución 52 dictada por éste respeta el principio de jerarquía normativa.
Adhiero, por lo demás, con los alcances precedentemente indicados en los párrafos anteriores, a los fundamentos brindados en sus votos por los jueces Alicia E. C. Ruíz, Julio B. J. Maier y Guillermo A. Muñoz.
Por lo expuesto, voto por la negativa a la cuestión planteada.
En lo referente a las costas del proceso, participo del criterio de asignar las mismas en el orden causado pero por los fundamentos particulares que seguidamente se refieren.
La interpretación de las disposiciones constitucionales en juego no ofrece margen de duda ni justifica las articulaciones de inconstitucionalidad agitadas por el Ministerio Público en este contencioso sin perjuicio de lo cual cabe apartarse del principio objetivo de la derrota.
En primer término, desde que los integrantes del Ministerio Público deben poseer título de abogado, extremo que en los hechos se verifica también en la composición actual del Consejo de la Magistratura -más allá de que la ley 31, art. 4°, establezca para los representantes elegidos por la Legislatura para el apuntado Consejo que deben ser abogados/as o poseer especial idoneidad para la función a desempeñar lo que les ha permitido actuar en el proceso patrocinando sus respectivas pretensiones sin recurrir a la asistencia legal de terceros ni a costos adicionales (v. Fallos, 3112:1108, voto en disidencia del Ministro Carlos S. Fayt, y doctrina de Fallos, 313:967, 1052 y 1203).
En segundo término, ya que en una causa entre el Ministerio Público y el Consejo de la Magistratura a fin de definir sus respectivas competencias no hay, en rigor, ni vencedores ni vencidos como ocurre tras una contienda entre particulares, sino un reconocimiento y composición de prerrogativas entre quienes conforman en lo profundo una unidad, (v. doctrina de Fallos, 312:1108, voto en disidencia del Ministro Carlos S. Fayt).
En tercer término, la ejecución de la condena en costas resultaría inadmisible toda vez que los recursos con los que el Ministerio Público debería afrontar los gastos causídicos a favor del Consejo de la Magistratura, le han sido asignados por el presupuesto aprobado por la Legislatura en administración a este último (doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: Antonio Egidio Héctor Cartaña y otro c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, sentencia del 7 de julio de 1993, considerando 4°, Fallos: 316:1646).
En cuarto lugar, y a mayor abundamiento, porque aún en caso de acreditarse las costas por la actuación profesional del Consejo de la Magistratura a favor del Hospital de Niños Dr. Ricardo Gutiérrez, en orden a la donación que se anticipa por dicha parte en el escrito de contestación de demanda (f. 90 vta.), ello importaría practicar por el Tribunal una reasignación de recursos públicos más allá de la aprobada por la Legislatura de la Ciudad al sancionar el Presupuesto del Ejercicio de conformidad con la prerrogativa exclusiva asignada a dicho poder del Estado con sustento en el principio de legalidad financiera conforme lo prescripto por el art. 80, inc. 12 de la CCBA.
Por lo expuesto, voto por imponer las costas en el orden causado.
La jueza Conde dijo:
Primera cuestión: Adhiero, por sus fundamentos, al voto del doctor Guillermo A. Muñoz.
Segunda cuestión: Coincido con el voto de los Dres. Ruíz y Maier en cuanto a la ubicación institucional del Ministerio Público local en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, así como con el análisis que hace acerca del diseño del Poder Judicial de la Ciudad y su funcionamiento. Comparto los fundamentos esgrimidos por el Dr. Muñoz, a los que me remito en su totalidad.
No obstante que ambos jueces han agotado los interrogantes que generan los planteos de ambas partes, considero necesario agregar que no existe disposición alguna que excluya al Ministerio Público del alcance de las facultades administrativas que el art. 116 de la CCBA asigna al Consejo de la Magistratura, tal como lo hace expresamente el art. 114 CCBA refiriéndose al Tribunal Superior de Justicia.
Las funciones diferenciadas, que los constituyentes fijaron a los distintos órganos del Poder Judicial, tuvo por finalidad que los jueces y los integrantes del Ministerio Público se dedicaran exclusivamente a cumplir con el importante rol institucional que la carta fundamental les asigna, liberándolos de la pesada carga de toda actividad de índole administrativa.
Además, se evita reproducir múltiples e idénticas estructuras burocráticas que se ocupen de los aspectos administrativos del Poder judicial, lo que obligaría a realizar gastos innecesarios.
Por ello, cumpliendo con tal mandato constitucional el art. 1 de la ley 31 estableció que entre las funciones del Consejo de la Magistratura se encuentran la de asegurar la independencia del Poder Judicial, garantizar la eficaz prestación del servicio de administración de justicia, promover el óptimo nivel de sus integrantes, y lograr la satisfacción de las demandas sociales sobre la función jurisdiccional del Estado.
Entre estas se encuentra la de exigir que los poderes públicos realicen su función con eficacia y austeridad, utilicen racionalmente los recursos y eviten gastos innecesarios, que redunden en perjuicio de los contribuyentes.
En cuanto a la objeción fundada en la composición del Consejo de la Magistratura que excluye de su integración a los miembros del Ministerio Público, es cierto, tal como se alega, que no se contempla la participación de este órgano en su conformación (art. 115, CCBA).
Esta omisión, imposible de ser salvada por vía legislativa pues ello implicaría violar la Constitución, será -en todo caso motivo de una posterior reforma constitucional, dado que tampoco los jueces podríamos trasvasar los límites impuestos por el Estatuto local.
En tanto, y en el marco normativo dentro del que puede actuar, la legislatura se ha encargado de establecer que ...en la elección de jueces y juezas miembros del Consejo de la Magistratura participan como electores los integrantes del Ministerio Público ... (art. 51, ley 31, Consejo de la Magistratura), -garantizando de esta forma la participación al menos en forma indirecta de los miembros del Ministerio en la conformación del Consejo. Por consiguiente, voto en el sentido indicado.
Por ello, con distintos fundamentos y por unanimidad el Tribunal Superior de Justicia, resuelve: 1º Declarar inadmisible el planteo articulado por el Sr. Fiscal General Adjunto de incorporar al objeto del proceso el mérito sobre la validez de los arts. 12, segundo párrafo, 15 y 17, incs. 2º y 4º de la ley 21. 2º No hacer lugar a la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el señor Defensor General y el señor Asesor General de Incapaces a fs. 13/25 vta. 3º Imponer las costas en el orden causado. 4º Mandar se registre, notifique a las partes mediante cédula designándose a tal fin al Prosecretario Administrativo y Oficial Primero que la presidencia designe, y al Fiscal General Adjunto con remisión de los autos a su despacho. Oportunamente, archívese. - Julio B. J. Maier. - Alicia E. C. Ruiz. - José O. Casás. - Ana M. Conde. - Guillermo A. Muñoz (Sec.: José María Perrone).-
