Fallo Municipalidad de La Plata s/ Acción de Inconstitucionalidad
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Municipalidad de La Plata s/ Acción de Inconstitucionalidad.
DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL:
Por estas actuaciones la Municipalidad de La Plata promueve demanda de inconstitucionalidad
del Dec. ley 9111/78 argumentando la violación de distintas normas de
la Constitución provincial.
En el trámite de la causa se confirió traslado a la Asesoría
General de Gobierno y a CEAMSE en su carácter de tercero citado al juicio.
Examinadas las cuestiones planteadas, en cuanto a la procedencia formal de la
demanda, con relación a la defensa de extemporaneidad de la acción
opuesta por la deman¬dada con fundamento en el plazo prescripto en el art.
684 del Código Procesal Civil y Comercial, correspondiéndole al
Ministerio Público coadyuvar a la preservación de la ley y la
Constitución -valores en los que está comprometido el interés
de la comunidad que representa se limitará a exponer su posición
en el caso.
Es así que, respecto de la naturaleza de la ac¬ción sostiene
que dentro del contexto de la solución inten¬tada, surge con evidencia
que el cuestionamiento es de raíz esencialmente institucional toda vez
que el dictado del decreto impugnado -como se verá- compromete la autarquía
municipal con alcance general a todos los partidos a que hace mención
su art. 2º.
Con relación a la patrimonialidad de la acción argüída
como factor de exclusión, con pie en el art. 685 del Código Procesal
Civil y Comercial, cabe destacar que sólo acota la viabilidad de la demanda
en el supuesto que se afecten los derechos a "la personalidad", y
no es el caso.
La Constitución provincial en su art. 149 inc. 1º no somete a otros
requisitos que a la petición de parte in¬teresada el ejercicio de
la competencia de V.E. respecto a la constitucionalidad de las leyes, decretos
y reglamentos, lo cual concuerda con el más amplio aseguramiento que
se debe dar a sus cláusulas.
En punto al fondo de la cuestión conforme la autarquía municipal
el hecho de que, la administración de los intereses y servicios en la
Capital de la Provincia y en cada uno de los Partidos, le corresponde porque
la Constitución así expresa e inequívocamente lo ha dispuesto
en su art. 181.
La recolección y el destino de los residuos urbanos son, indiscutiblemente,
parte de los servicios a cargo de los municipios.
De ello se sigue entonces, que el art. 2º del Dec. ley 9111/78 ha incluido
en el régimen de la misma, en pugna con lo que la Constitución
dispone, a distintos par¬tidos de la Provincia, comprendido el de La Plata;
consecuentemente esta Procuración no abriga ninguna duda sobre la inconstitucionalidad
que se demanda.
Pero además, ha de señalar, que haber impuesto a los municipios
la obligación de derivar residuos al CEAMSE, cobrarla una tarifa y garantizar
el pago con los mecanismos financieros del Estado conforma un privilegio exorbitante
no contemplado en ninguna de las hipótesis del art. 90 inc. 6º de
la Constitución provincial (ver arts. 5, 6 y 7 del Dec. ley 9111/78).
Por todo ello es de la opinión que debe hacerse lugar a la acción
incoada.
La Plata, 7 de marzo de 1991 - Francisco Eduardo Pena.
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a diecisiete de junio de mil novecientos noventa y
siete, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el
Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación:
doctores Pisano, Laborde, Hitters, Negri, Salas, San Martín, Pettigiani,
se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en
acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa I. 1305,
"Municipalidad de La Plata. Inconstitucionalidad del dec. ley 9111. Tercero:
C.E.A.M. S.E.".
A N T E C E D E N T E S
I. La Municipalidad de La Plata, por apoderado, promovió acción
en los términos de los arts. 149 inc. 1º de la Constitución
provincial (actual art. 161 inc. 1º, Const. prov.) y 683 y concordantes
del Código Procesal Civil y Comercial solicitando la declaración
de inconstitucionalidad del dec. ley 9111, por reputarlo violatorio a los arts.
9, 10, 27, 181 y ss. de la Constitución provincial (actuales arts. 10,
11, 31, 190, 192 inc. 4º, según la reforma cons¬titucional de
1994) y 5, 14, 17 y 33 de la Constitución nacional.
Sostiene la inaplicabilidad a su caso del plazo previsto en el art. 684 del
Código Procesal Civil y Comer¬cial y plantea en forma subsidiaria
su inconstitucionalidad.
Luego de reseñar los antecedentes que llevarían a la creación
del Cinturón Ecológico Sociedad del Estado, afirma que el dec.
ley 9111 violentó el régimen municipal consagrado en el art. 181
de la Constitución local (actual art. 190), por declarar comprendido
dentro del sistema societario creado entre la Provincia de Buenos Aires y la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, al municipio de La Plata, cuando
éste de ninguna manera tuvo participación ni en el régimen
dispuesto, ni en las obligaciones estipuladas a través de los preceptos
del mencionado dec. ley 9111.
De tal manera señala que el municipio se ve impedido de desarrollar su
propio sistema de eliminación de residuos y se lo obliga a regular los
contratos de concesión de residuos por tales normas, ajustando los que
ya están en ejecución a lo dispuesto por esta normativa.
Sostiene que con el sistema implementado se quebrantó el patrimonio de
la Comuna al fijarse tasas, reajuste e intereses en forma unilateral por el
ente societario y exigirse el pago de servicios por los que no contrató
y sobre cuyos montos no se le permite ejercer ningún tipo de control.
Esgrime también los siguientes agravios:
a) El CEAMSE actúa como único organismo técnico de asesoramiento
en la materia y en lo relativo a limpieza y disposición final de residuos
urbanos, siendo ésta materia que la Constitución provincial le
ha confiado al municipio.
b) el municipio no sólo no participó en la creación del
ente sino que tampoco es escuchado en lo atinente al pago de las tarifas, vedando
asimismo el control de can¬tidad de residuos que dispone la Comuna y sobre
las cuales se fijan las mencionadas tarifas.
c) El dec. ley 9111, ha pasado por sobre las facultades que expresamente le
reconoce a la Comuna la Cons¬titución provincial, por cuanto considera
que las atribuciones que sobre la materia asignó expresamente el constituyente
provincial en el art. 183 (actual art. 192) y la Ley Orgánica por mandato
del art. 182 (actual art. 191), no pudieron ser desconocidas ni vulneradas por
otra autoridad. Aduce que la competencia constitucional que le corresponde a
la Municipalidad recibe protección en la Constitución nacional
en razón del deber impuesto a la Provincia de asegurar el régimen
municipal.
Agrega que el hecho de que pueda existir una ac¬ción concurrente
entre las distintas jurisdicciones sobre policía de sanidad, no releva
a la Municipalidad del derecho y el deber que emerge del art. 183 de la Constitución
de la Provincia ya citado actual art. 192, y de los arts. 25 y 28 del dec. ley
6769/58. Entiende que tal competencia asignada al municipio para proveer a la
recolección y dis¬posición de residuos encuentra resguardo
en los arts. 5 de la Constitución nacional, 181, 183 inc. 4º de
la provincial (actuales arts. 190, 192 inc. 4º y 25, 52, 59 y 60 inc. 3º
de la Ley Orgánica citada) y por los cuales la Municipalidad, está
llamada a ejercer a través de su sistema sanitario las necesidades del
municipio.
d) Afirma, que causa agravio el hecho de que la Provincia por sí sola,
sin el consentimiento de la Municipalidad haya determinado la forma en que se
va a disponer de los fondos municipales, desconociendo el régimen municipal,
siendo el municipio al que le pertenece la disponibilidad de su patrimonio,
como lo producido de los gravámenes que son de su competencia y que se
encuentran violentados con la formación dispuesta por el decreto ley
atacado.
Puntualiza que el servicio impuesto por la Provincia a través del C.E.A.M.S.E.,
resulta oneroso y ocasiona quebranto al patrimonio municipal, como su privación
o disminución violenta el derecho de propiedad garantizado en los arts.
9 y 27 de la Carta Magna local (actuales arts. 10 y 31), y que los actos de
la Provincia no pueden comprometer la responsabilidad del municipio en el ámbito
de su competencia, ni su patrimonio en su condición de persona jurídica.
e) Agrega que con el C.E.A.M.S.E. la Provincia no ha cumplido con lo ordenado
por el art. 5 de la Constitución nacional, por cuanto el municipio necesita
ser respetado en su patrimonio y en el ejercicio del poder de policía
en aquellos aspectos que le han sido atribuidos por la norma, y que no existe
régimen municipal cuando compulsivamente se obliga a participar de un
sistema de disposición de basura, se toman tierras que están dentro
de su territorio, se abonan enormes cantidades por "servicios" en
forma también compulsiva y sin siquiera permitir su control.
Considera por último, que en el caso, se ha violado el principio de igualdad,
la libertad de contratar y la razonabilidad, esto último por no darse
las circunstan¬cias que pudieran haber habilitado a la Provincia a imponer
al municipio de La Plata tal sistema, sin su consentimiento y extremadamente
gravoso a su patrimonio sin oportunidad de escoger la forma de resolverse el
tema de los residuos ur¬banos, materia de su competencia.
II. Corrido el traslado de ley, la Asesoría General de Gobierno contesta
la demanda sosteniendo su improcedencia formal. La fundamenta considerando que
la demanda es extemporánea y que no reviste el carácter preventivo
que se exige para este tipo de acción, ni se ataca norma legal al¬guna
en su confrontación con el orden constitucional que resultaría
violado por ellas, sino el costo del servicio prestado por el C.E.A.M.S.E.
En cuanto al fondo de la cuestión planteada en la demanda, niega expresamente
que el sistema de relleno sanitario adoptado por la Provincia de Buenos Aires
pueda causar perjuicio y quebranto patrimonial a la Comuna de La Plata. También
sostiene que la competencia en la materia de disposición final de residuos
corresponde a la esfera municipal en la medida que sean intereses locales.
Luego de argumentar sobre las necesidades comunes del sector que integra el
área metropolitana, y que lleva a adoptar políticas comunes en
la materia de rellenos sanitarios que justifican la intervención de la
Provincia por en¬cima de la decisión individual de cada municipio,
sostiene que en el caso es inaplicable lo preceptuado por el art. 181 (actual
art. 190) de la Constitución provincial.
En tal sentido señala que no se impide que el municipio ejerza sus poderes
dentro de su ámbito por lo que no se limita la competencia en todo lo
que se relaciona con el servicio o contralor de residuos y su recolección
sino que solamente se le impone una determinada "disposición final"
de los mismos.
Afirma que las leyes orgánicas respectivas con¬fieren a los municipios
la autorización para que dentro de los límites prefijados por
esas leyes orgánicas u otras es¬peciales puedan dictar ordenanzas
particularmente en materia de policía por lo que estima que una norma
de igual rango o jerarquía que la que fija las atribuciones municipales
puede establecer la regulación de la disposición final de residuos
en los municipios del Area Metropolitana para satisfacer el interés comunitario,
sustrayéndolo del dominio local.
Por otra parte se destaca que no hay afectación de la garantía
de igualdad, por comprometer un sector de municipios al sistema de disposición
de residuos, cuando la igualdad estaría dada por los intereses en juego
existentes en todas las comunas comprendidas dentro del C.E.A.M.S.E., con naturaleza
e intereses regionales comunes.
Asimismo, argumenta a favor de la razonabilidad del régimen impuesto
y expresa que si la irrazonabilidad deriva del costo del servicio, la norma
que se impugna no lo fija, por lo que tal afectación derivaría
en su caso del precio fijado por el C.E.A.M.S.E., y que la irrazonabilidad derivaría
en el caso al dejar librada la regulación de la materia a cada municipio,
poseyendo éstos escasa o ninguna medida para adoptar sobre el tema.
Agrega, que no se ha violado el derecho de propiedad como tampoco se ha probado
tal violación y que por ser una cuestión patrimonial, es insusceptible
de amparo por esta vía.
Finaliza sosteniendo la improcedencia de la alegada violación al régimen
municipal garantizado por el art. 5 de la Constitución nacional y solicita
la citación del C.E.A.M.S.E. como tercero, y el rechazo de la demanda
por entender que no se ha afectado la esfera de competencias de la Municipalidad
actora, en razón de tratarse de la satis¬facción de intereses
colectivos que excede el ámbito comunal que autoriza la restricción
o limitación razonable de las facultades de las comunas, en miras a ese
interés invocado.
III. Por resolución del 6-X-87, se dispuso la citación como tercero
del C.E.A.M.S.E. (fs. 49 de la causa).
A fs. 73/81, se presenta solicitando el rechazo de la demanda y la condenación
en costas del municipio de La Plata.
La tercerista adhiere a todo lo expresado por la Asesoría General de
Gobierno en su presentación en los puntos III, acápite a y b,
y IV, acápite a y b, es decir, en aquellas cuestiones de carácter
formal que impedirían el control de constitucionalidad pretendido por
la actora y agrega que el señor Intendente municipal no se encuentra
legitimado para accionar por inconstitucionalidad. Luego pasa a analizar las
circunstancias fácticas que determinaron la creación del C.E.A.M.S.E.,
como lo atinente a la técnica de relleno sanitario implementado por el
ente, y puntualiza las deficiencias del sistema que venía siendo utilizado
por la Comuna.
En relación a la violación de los preceptos cons¬titucionales
manifiesta que la Constitución provincial con¬firió en el
art. 182 a la Legislatura provincial la facul¬tad de reglamentar la atención
de los servicios locales, y que de esta atribución nació el dec.
ley 6769, y que por el art. 52 del mencionado texto normativo, se limita la
potes¬tad municipal para el supuesto de que el servicio se preste o por
la Provincia o por la Nación. Interpreta así, que se previó
que la satisfacción del servicio no sólo estaba a cargo de la
Municipalidad, por lo que considera que ésta mantiene a su cargo y contralor
la recolección de residuos, interviniendo el organismo creado únicamente
en la tarea final, es decir, en la disposición de los residuos indus¬triales
y domiciliarios, tema sobre el que no se necesita pedir "permiso"
a los municipios.
Finalmente sostiene que el dec. ley 9111 es una consecuencia de leyes anteriores
que legislan sobre la materia y que no fueron impugnadas por la accionante,
así las leyes 8782 y 8981, y que los motivos determinantes de esta acción
no encuentran otra justificación que un móvil polí¬tico.
IV. Agregada la documentación acompañada por las partes, el alegato
del tercero, oído el señor Procurador General a fs. 108/109, dictada
la providencia de autos para sentencia y hallándose la causa en estado
de ser resuelta, el Tribunal resolvió plantear y votar las siguientes
C U E S T I O N E S
1ª) ¿Procede formalmente la demanda?
Caso afirmativo:
2ª) ¿Es fundada?
V O T A C I O N
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Pisano dijo:
1. a) Al contestar la demanda la citada en su carácter de tercero opuso
a la procedencia de la acción la falta de legitimación del actor
para deducirla.
Argumenta al respecto que es el Concejo Deliberante al que le corresponde regular
lo atinente a la materia de recolección de residuos, y por ende, a su
disposición final, por lo que entiende que el señor Intendente
municipal no tiene competencia ni facultad legal sobre la materia, razón
por la cual estima que la acción no puede prosperar pues el título
jurídico que se acompaña no le da legitimidad para la finalidad
pretendida.
Advierte que de los términos del dec. 315/84 que sirve de sustento a
la acción de la actora surge que no se ha dado cumplimiento a la comunicación
dispuesta, cuando es a este último al que le correspondía realizar
las gestiones y diligencias necesarias ante la Provincia para "evadir"
la ley 9111.
b) Si bien la excepción de falta de legitimación no está
expresamente prevista en el título IX del Código Procesal Civil
y Comercial, este Tribunal ha considerado que puede ser introducida por aplicación
de las normas de ese ordenamiento que la prevé (art. 345, 3º, doct.
causas I. 1017, "Edificio Colonial", sent. 3-VI-80; D.J.B.A. t. 119,
p. 498; I. 1354, "Parra de Presto", res. 18-IV-89; I 1499, "Fiscal
de Estado de la Prov. de Bs. As.", res. 5-III-91).
Siendo esto así, corresponde analizar si en el caso el señor Intendente
municipal tiene legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad
del dec. ley 9111.
Constituye doctrina del Tribunal en la materia que para cuestionar la validez
de los preceptos cuya con¬tradicción con el ordenamiento constitucional
se alega por la vía de esta acción originaria, el demandante debe
acreditar la titularidad de un interés legítimo como requisito
inexcusable de legitimación suficiente ("Acuerdos y Senten¬cias",
1967-I-371; 1970-I-483; 1971-I-701 y citas de p. 702; I. 723, "Rincón",
sent. 14-IX-76).
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires (según el texto
vigente luego de la reforma constitucional de 1994) en el art. 161 inc. 1º
hace referencia a la "parte interesada", por su parte el Código
Procesal Civil y Comer¬cial en su art. 684 reza "...cuando el precepto
afecta con¬cretamente los derechos" y de la facultad del "interesado"
y el 685 a "aplicados al demandante".
Resulta claro que quien demanda, en el caso, no lo hace a título personal,
sino invocando la representación del municipio, la que le compete como
Intendente municipal (ver Varela, nota al art. 10 del C.P.C.A., C.P.C.A. para
la Prov. de Bs. As.", comentado por Dana Montaño, Depalma 1955;
Bielsa, Rafael, "Principios del Régimen Municipal", Abeledo
Perrot, 1962, p. 22 y 170).
En virtud de lo preceptuado por el art. 182 de la Constitución provincial
de 1934, la legislatura a través del dec. ley 6769/58 estableció
las atribuciones de cada departamento confiriendo las facultades necesarias
para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios
locales (conf. art. cit.), y así por el art. 108 ap. 12 se establece
que constituye una atribución y un deber del Departamento Ejecutivo la
de hacerse representar ante los Tribunales como demandante o demandado, en defensa
de los derechos y acciones que corresponda a la Municipalidad.
Por lo que teniendo el señor Intendente municipal la atribución
y el deber de representar y hacerse represen¬tar en juicio en defensa de
los intereses comunales, y alegando en el caso la violación a los mencionados
intereses de la Municipalidad por la sanción y aplicación del
dec. ley 9111, estimo que corresponde desestimar la defensa opuesta por la tercerista.
2. a) Al contestar la acción sostuvo la deman¬dada, como primer defensa
formal que la queja había sido deducida fuera del plazo que fija el art.
684 del Código Procesal Civil y Comercial, pues de trataba de una demanda
de carácter patrimonial y desde que se aplicara la norma en cuestión
a la accionante había transcurrido el término in¬dicado por
el citado art. 684 extendiendo su defensa a la constitucionalidad del mencionado
precepto impugnado por la actora.
b) Considero que en el presente caso nos encon¬tramos con una demanda de
interés prevalentemente institucional y que a su vez los derechos que
se dicen conculcados revisten idéntica naturaleza por lo que no sería
de aplicación el citado plazo.
Se demanda la inconstitucionalidad del dec. ley 9111 que establece el procedimiento
para la disposición final de residuos que se realice por los partidos
o Municipalidades de esos partidos directamente o por terceros concesionarios,
entre las que se incluye por su artículo segundo al de La Plata por considerar
el quejoso que los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 y 14 del mencionado decreto
ley son contrarios al régimen municipal garantizado en el art. 5 de la
Constitución nacional y a competencias atribuidas por los arts. 181,
182 y 183 inc, 4º de la Constitución provin¬cial (actuales arts.
190, 191 y 192 inc. 4º) y violentar los derechos de propiedad asegurado
por los arts. 9 y 27 (actuales arts. 10 y 31), de igualdad art. 10 (actual art.
11), también de la Constitución provincial.
El objeto del dec. ley 9111 es estatuir sobre materia comprendida en el régimen
municipal, y tiende a modificar o reglamentar derechos y atribuciones de la
Municipalidad demandante, estableciendo incluso las relaciones con¬tractuales
con las empresas concesionarias, con fines de utilidad pública, entre
otras para la Comuna de La Plata.
El Gobierno provincial a través de la sanción del dec. ley 9111,
impuso a la Municipalidad la disposición final de los residuos mediante
el sistema de relleno sanitario efectuado únicamente por intermedio del
Cinturón Ecoló¬gico Area Metropolitana Sociedad del Estado,
ordenando arrojarlos en los predios habilitados por éste.
Cuando la Municipalidad ocurre ante esta Suprema Corte reclamando la inconstitucionalidad
de dicho precepto normativo lo hace -como por otra parte claramente lo manifiesta
en su escrito de demanda en razón de que él, sos¬tiene, desconoce
facultades y atribuciones privativas de la Municipalidad y cuyo origen surgiría
del propio texto cons¬titucional que reputa violado.
Siendo esto así, es por demás claro a mi juicio, que el caso no
está comprendido en lo normado por el art. 684 del Código Procesal
Civil y Comercial.
3. a) La demandada opone también a su procedencia formal la falta de
carácter preventivo de la acción, por considerar que de existir
el presunto daño concreto emer¬gente del dec. ley 9111 supuestamente
inconstitucional, éste ya se ha producido.
Asimismo alega la ausencia de agravio derivado de la norma impugnada por inconstitucionalidad.
b) Sin perjuicio del indudable carácter preven¬tivo de la acción
originaria de inconstitucionalidad (conf. arts. 161 inc. 1º, Constitución
provincial de 1994 y 685, 2a parte, C.P.C.C.), que posibilita su deducción
aún antes de la publicación de la norma impugnada, su procedencia
no queda comprometida cuando, vigente la disposición general, se ha concretado
el agravio como consecuencia de su aplicación. Precisamente, tal es el
supuesto contemplado por los arts. 684 y 685 -1a. parte del Código citado,
al establecerse un plazo de interposición para los casos en los que el
derecho "afectado" es patrimonial, que no rige en los que la "afectación"
recae sobre derechos de la personalidad no patrimoniales o que versen sobre
cuestiones de carácter institucional. Ambas hipótesis presuponen
que el perjuicio, afectación o daño se ha producido (conf. causa
I. 1329, "Playamar", sent. 10-XII-92).
Por otra parte, si bien el contenido de la decisión, en el caso de resultar
favorable al demandante, con¬siste en una declaración sobre los puntos
discutidos (conf. art. 688, C.P.C.C.), ella importa la inaplicabilidad de la
norma al interesado, lo que en muchos supuestos significa la cesación
del perjuicio existente. Precisamente, en el sub lite, la actora pretende que
como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad deje de aplicarse
a su respecto el dec. ley 9111.
La razones dadas, demuestran que -aún cuando la afectación concreta
se hubiese producido la acción de in¬constitucionalidad constituye
un remedio idóneo para la protección de los derechos invocados.
c) En cuanto a la alegada inexistencia de agravio constitucional, considero
que tampoco le asiste razón a la demandada.
En efecto, se ha alegado la inconstitucionalidad de un decreto ley, que es aplicado
a la Municipalidad de La Plata afectando en forma directa a ésta en cuanto
dicho dispositivo tiende a regular todo lo concerniente a la dis¬posición
final de residuos urbanos, de aplicación inmediata a la Comuna y con
afectación -por el art. 7º del dec. ley 9111- de los ingresos municipales,
siendo esto así, juzgo que debe reputarse satisfecho este extremo y declarar
la admisibilidad formal de la demanda.
Voto por la afirmativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Laborde
dijo:
Con salvedad de la opinión contraria a la citación de terceros
en la demanda originaria de inconstitucionalidad expuesta, entre otras, en la
causa I. 1624, "Lecce de Valacco", res. del 22-II-94, adhiero al voto
del doctor Pisano y doy el mío también por la afirmativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters
dijo:
I. Adhiero a los fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Pisano.
II. En esto que, además, tiene que ver con el ob¬jeto de la acción
de inconstitucionalidad -a mayor abundamiento debo señalar:
En cuanto a la objeción formal relativa a que la demanda estaría
enderezada a cuestionar el acto de aplicación de la norma y no la norma
en abstracto, pues a través de este conducto es factible también,
por vía indirecta u oblicua, lograr la anulación del acto atacado,
cuando el precepto general es inconstitucional.
En efecto, no cabe duda que la télesis del sen¬dero abordado por
el art. 161. inc. 1º de la Constitución local, en cuanto a la jurisdicción
originaria de esta Corte, es resolver acerca de la inconstitucionalidad de leyes,
decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre materia reglada por dicha
carta magna; y que el contenido de la resolución que surja, apunta a
una "declaración" sobre los puntos discutidos, según
el art. 688 del Código Procesal Civil y Comercial.
Mas importa significar que de las mencionadas reglas -que son la pilastra de
este sendero impugnatorio no surge impedimento alguno para que conjuntamente
con la in¬constitucionalidad de una norma general -y como consecuen¬cia
de ello se cuestione accesoriamente la "aplicación" que se
hizo de la misma si afecta una situación particular, tal como sostuvo
esta Corte en el caso I. 1440, "Boese", sent. del 3-V-95, según
voto del doctor Ghione al que ad¬herí (asimismo causas I. 1165, "García
Solidario", sent. 22-IV-66; I. 1160, "Rodríguez C.T.",
sent. 16-IX-86; I. 1329, "Playamar", sent. 10-XII-92, entre otras).
Desde esta vertiente fácil es colegir que a la acción de inconstitucionalidad
se le puede acumular la de anulación del acto lesivo. Ello así
porque a mi modo de ver, cuando el daño ya se produjo, ambas vías
constituyen a manera de cabeza de Jano las dos caras de una misma moneda, lográndose
en un solo proceso, la inconstitucionalidad del precepto y el aniquilamiento
del acto que surgió a causa de la aplicación del mismo.
El reclamo de condena es -a veces una consecuen¬cia necesaria de la declaración
de inconstitucionalidad y representa el interés jurídico y patrimonial
del accionante que pretende el resarcimiento del perjuicio sufrido. Se acumulan
así una acción "principal" y otra "secundaria",
siendo la primera el presupuesto necesario para la segunda (causa I. 1165, "García,
Solidario", sent. 22-IV-86).
Resulta oportuno recordar las razones expresadas en el voto de la mayoría
en la causa B. 44.890, "Bizzósero de Castrillón", sentencia
del 15 de octubre de 1969, especialmente los argumentos expuestos por los señores
conjueces doctores Lasala y Cabanellas que hago míos, y a los que remito
en honor a la brevedad, por las cuales se concluye que la condena puede acompañar
a la declaración de incons¬titucionalidad que se impulsa.
Asimismo, en aquellos meditados votos, la cues¬tión de la anexión
de ambas figuras fue minuciosamente tratada en ocasión de ventilarse
la validez del art. 372 del viejo Código Procesal Civil y Comercial;
y recuerda uno de ellos especialmente, la opinión expuesta por el doctor
Amílcar Mercader (año 1957) en la causa "Grunbaum Ader de
Terralba" ("Acuerdos y Sentencias", 1957-III-pág. 479),
quien al votar en disidencia sobre la inconstitucionalidad del art. 372 citado,
adhirió sin embargo a la mayoría en cuanto a la posibilidad de
lo acumulativo de ambos andariveles (voto del doctor Lasala en la causa citada).
En suma, ello es así porque la pretensión de in¬constitucionalidad,
y la anulatoria del acto lesivo, son como dije consecuencia una de la otra,
y por ende pueden correr la misma suerte en un único pleito. No se pone
en marcha de este modo un nuevo tipo de proceso, ni se agua la acción
sub examine, sino que -tal cual señala el doctor Cavagna Martínez
en el mencionado voto (causa I. 1165, cit.)- se fijan en relación a una
determinada causa los efectos que ésta habrá de producir, pues
de lo contrario se estarían exigiendo -en un procedimiento simbólico
y ritualista canales distintos cuya única razón sería la
de satisfacer un esquema formalista que el legislador no deseó y que
el jurista repele (voto del doctor Cabanellas en la causa cit.); lo que implica
en definitiva obturar el acceso a la justicia, donde ha puesto énfasis
la Constitución reformada en 1994 (art. 15).
En este aspecto importa puntualizar que no cabe hesitación que el objeto
prístino de esta acción es el preventivo, ya que por su intermedio
se obtiene el socorro de los derechos y garantías que la ley fundamental
de la Provincia consagra, sin esperar a que ocurra la aplicación del
precepto o de la decisión inconstitucionales y en tanto pueda seguirse
de ella un menoscabo de los derechos del demandante (del voto de los doctores
Bremberg y Bouzat en la causa "Rolfo, Mateo", J.A., 1967-VI-511).
Pero a veces con la pretensión declarativa no se agota esta institución,
si la lesión ya se ha generado. En esa hipótesis puede la Corte
disponer la consecuencia anulatoria, para satisfacer el derecho conculcado,
pues no es la circunstancia de que el daño se haya consumado lo que obsta
al progreso de la acción, sino el vencimiento del término legal
para interponer la demanda, que comienza a correr desde el momento de la efectiva
aplicación de la ley impugnada. Si en algunos casos podría suponerse
que la con¬sumación del perjuicio aniquila ipso iure la posibilidad
de deducir la demanda originaria de inconstitucionalidad, ello es sólo
en apariencia (del voto del doctor Bouzat en la causa B. 45.407, "Sierra",
Acuerdos y Sentencias, 1970-I-483).
Señala Prichett que la jurisprudencia estadounidense exige que quien
deduce la inconstitucionalidad, demuestre también que ha sufrido un daño
directo como consecuencia de la aplicación de la norma atacada ("La
Constitución americana", p. 198, citado por Acdeel Salas, "La
demanda de inconstitucionalidad en la Provincia de Buenos Aires", J.A.,
1967-VI, p. 511).
Del modo aquí propuesto estamos en presencia como anota Morello de una
acción mucho más flexible y rendidora pues "si bien la ley
atiende a la organización de las instituciones y al marco que garantiza
la libertad in¬dividual, no debe excluir la que en forma efectiva, aún
con carácter preventivo, tutela otras libertades de la misma jerarquía
e importancia, aunque también revistan matices económicos o patrimoniales"
("Códigos procesales comentados y anotados", Editora Platense,
t. XI, p. 921).
Si limitamos este instituto a la función exclusivamente preventiva y
declarativa, le restamos eficiencia y le quitamos al litigante un importante
armamento para atacar uno de los vicios más graves, como lo es sin hesitación,
el de inconstitucionalidad.
Téngase en cuenta que la tarea exclusivamente preventiva tiene más
razón de ser en la mayoría de los paises de Europa, y en los E.E.U.U.,
donde la declaración de inconstitucionalidad posee efecto abrogatorio
de la norma (Martínez Sospedra, Manuel, "Aproximación al
Derecho Cons¬titucional Español", Fernando Torres Editor, Valencia,
año 1980, p. 247 y sigtes. Idem Peces Barba Rodolfo, "La Cons¬titución
Española de 1978", Fernando Torres Editor, Valen¬cia, p. 236),
situación que -obviamente no ocurre en nues¬tro modelo.
En suma que sea preventiva no quiere decir que ese resulte su objeto exclusivo,
también puede ser anulatoria si se cuestiona paralelamente a la norma
general: la "aplicación" que se hizo de ella, cuando -obviamente
el perjuicio ya se ha originado.
Es ésta, sin duda, una ríspida temática, prueba de ello
es que la mayoría de los precedentes de esta Corte, aún con viejas
integraciones, no comulgan del todo con esta postura (v. causas "Acuerdos
y Sentencias", 1967-I-361; 1967-I-1069; 1970-II-219; 1971-II-318; 1972-II-148;
1972-II-571; 1975-744; 1977-II-998; I. 138, "Piñero", D.J.B.A.
t. 119, p. 597; I. 1062, "Lopetegui", D.J.B.A., t. 119, p. 841; I.
1042, "Corporación Argentina de Productores de Carne", D.J.B.A.
t. 122, p. 249; I. 1072, "Sánchez Coronel", D.J.B.A. t. 120,
p. 319; I. 1087, "Gurmendi", D.J.B.A., t. 121, p. 405; I. 1428, sent.
8-IX-92; I. 1632, res. 28-IX-93, entre otros), aunque existen otros preceden¬tes
que la comparten ("Acuerdos y Sentencias", 1968-521; 1970-I-483; 1971-I-77;
1971-II-286; 1971-II-701; 1972-II-288; 1975-744, entre otros).
Con costas (art. 68, C.P.C.C.).
Voto por la afirmativa.
Los señores jueces doctores Negri y Salas, por los fundamentos del señor
Juez doctor Pisano, votaron la primera cuestión planteada por la afirmativa.
A la primera cuestión planteada, el señor Juez doctor San Martín
dijo:
Con similar salvedad a la expuesta por el doctor Laborde, adhiero al voto del
doctor Pisano por la afirmativa.
El señor Juez doctor Pettigiani, por los fundamentos del señor
Juez doctor Pisano, votó la primera cues¬tión planteada por
la afirmativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Pisano dijo:
1. La actora centra su impugnación en el dec. ley 9111 que regula la
disposición final de la basura en los partidos del área Metropolitana.
Considera que varias normas del citado decreto ley son violatorias del régimen
municipal consagrado en los arts. 190 y siguientes de la Constitución
provincial (art. 181 y sigte. n.a.) y asegurado por el art. 5 de la Constitución
nacional.
2. Considero que no le asiste razón a la accionante por las siguientes
argumentaciones:
a) Nuestra Constitución provincial ha sido objeto de una modificación
que comenzó a regir el 15-IX-94 y a través de ella se han incorporado
nuevos derechos, en par¬ticular y con referencia al tema que nos ocupa,
el art. 28 establece "Los habitantes de la Provincia tienen el derecho
a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho
y en el de las generaciones futuras.
La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales
de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente,
el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales
de la zona económica exclusiva con el fin de asegurar una gestión
ambientalmente adecuada.
En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los
recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia,
planificar el aprovechamiento racional de los mismos, controlar el impacto am¬biental
de todas las actividades que perjudiquen al ecosis¬tema; promover acciones
que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso
en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho
a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa
del ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación
de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener
su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas
de importan¬cia ecológica, de la flora y la fauna.
Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión,
pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones
para evitarlo."
De tal manera el artículo transcripto establece el deber público
e irrenunciable a cargo del Estado provin¬cial de preservar el medio ambiente.
A su vez el art. 45 de la Constitución provincial establece: "Los
poderes públicos no podrán delegar las facultades que le han sido
conferidas por esta Constitución...".
De ello se infiere que es un deber de la Provin¬cia de Buenos Aires, de
carácter indelegable, el de preser¬var el medio ambiente, como asimismo,
y con finalidad preventiva, el de asegurar políticas de conservación
y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la
exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva,
y el resguardo de áreas de importancia ecológica.
También se hace necesario recordar y en apoyo de lo que venimos sosteniendo,
lo que establece el tercer pá¬rrafo del art. 41 de la Constitución
nacional: "...Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones
locales...".
Así también lo entendió la Corte Suprema de Jus¬ticia
de la Nación en una causa en la que se cuestionaba el proyecto de construir
una muralla sobre el Río de La Plata en virtud del impacto ambiental
que originaría, al decir "...que resulta claro que no es ésa
(la cuestión federal) la predominante en la causa, sino la ambiental...
7) Que ello trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales
del estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra
proyectada afecta as¬pectos tan propios del derecho provincial, como lo
es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente. En efecto,
corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los
criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el
bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar
si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios,
afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe extraerla de la
propia Constitución, que, si bien establece que le cabe a la Nación
"dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protec¬ción",
reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden
ser alteradas (art. 41, ter¬cer párrafo, Constitución nacional)...
8) Que la solución propuesta tiene respaldo en el respeto de las autonomías
provinciales..." (causa R.13. XXVIII, "Roca, Magdalena c/Buenos Aires,
Provincia de s/inconstitucionalidad", 16-V-95).
Nos encontramos, entonces, frente a un poder o facultad en materia ambiental
que corresponde a la Provin¬cia.
Es necesario entonces que nos detengamos en establecer qué entendieron
los convencionales constituyentes por ambiente, para poder determinar que el
tema de los residuos urbanos está indudablemente incluido entre las facultades
de la Provincia en materia de protección del medio ambiente.
En la fundamentación de la incorporación del citado art. 28 el
miembro informante dijo: "...entendemos por ambiente lo establecido en
una de las concepciones más modernas y amplias que lo considera en tres
aspectos: am¬biente natural, ambiente construido por el hombre y am¬biente
social, compuesto precisamente por los sistemas sociales, culturales y económicos
y políticos...".
Continúa más adelante haciendo referencia al segundo párrafo
del citado artículo "...reivindica para la provincia la jurisdicción
sobre los recursos naturales. El dominio sobre los recursos naturales surge
del imperio que ejercen los estados, ya sea nacional o los provinciales, sobre
su territorio. Sin perjuicio de ello, el poder de policía no ha sido
delegado por las provincias al estado nacional, salvo en las materias expresamente
determinadas en la Constitución nacional, por lo que figura entre los
poderes reservados...". "Todo ello apunta y determina una mejor orientación
de los recursos naturales, pero condicionado, supeditado a una mejor gestión
ambiental. Y esta es la razón por la que pedimos la inclusión
de esta cláusula, de esta fórmula en la Constitución: reivindicar
para la provincia la jurisdicción sobre los recursos naturales. Eso está
en un todo de acuerdo con el art. 124 de la nueva Constitución recientemente
jurada, el cual, textualmente, dice que le corresponde a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio".
"El tercer párrafo tiene como fundamento la declaración de
Estocolmo de 1970, donde se dice que los recursos naturales de la tierra, incluidos
el agua, la flora, la fauna, el aire, etcétera, debe preservarse mediante
una cuidadosa y adecuada planificación y ordenamiento..." (Diario
de la Sesiones, p. 1225 y sig.).
Por lo tanto los recursos naturales, los ecosis¬temas, cuya protección
está a cargo de la Provincia, requieren necesariamente una gestión
uniforme ya se trate de un mismo ecosistema o de varios, ya que hoy en día
la des¬mesurada generación de residuos ha roto el equilibrio im¬puesto
por la naturaleza.
b) La Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por convenios del 7-VII-77, aprobado por ordenanza 33.691 y por dec. ley 8782
y convenio del 6-V-77, aprobado por la ordenanza mencionada y por el dec. ley
provincial 8981 y ratificado por el decreto del P.E.N. 3457/77, crearon el C.E.A.M.S.E.
(Cinturón Ecológico Area Metropolitana Sociedad del Estado).
Tales convenios, que integran el derecho intrafederal, deben reputarse celebrados
en ejercicio de la facul¬tad que el art. 107 (hoy art. 124) de la Constitución
nacional confiere a las provincias para celebrar tratados parciales para fines
de administración de justicia, de in¬tereses económicos y
trabajos de utilidad común, pues de los mismos también pueden
ser parte el gobierno federal y sus órganos descentralizados, incluido
el municipio de la Capital -hoy Ciudad Autónoma y el territorio nacional
(conf. Bidegain, "Cuadernos del curso de Derecho Constitucional",
vol. III, p. 86) (conf. causa B. 53.129, "C.B. Construcciones S. A.",
res. 5-VI-90).
En el citado convenio aprobado por el dec. ley provincial 8782 se declaró:
"...que es de prioritario interés establecer en jurisdicción
de la Provincia de Buenos Aires reservas de tierras que al propio tiempo que
sean ap¬tas para el esparcimiento y las prácticas deportivas, con¬tribuyan
al saneamiento ambiental, principalmente mediante la recuperación por
rellenamiento y ulterior forestación de las áreas bajas anegadizas
existentes a lo largo de la costa del río de la Plata, desde el Riachuelo
hasta la ciudad de La Plata, como asimismo las de similares caracterís¬ticas
ubicadas en la cuenca del río Reconquista y del arroyo Morón.
Que dicho rellenamiento es técnica y económicamente posible mediante
el aprovechamiento de grandes cantidades de basura generadas por el área
metropolitana y los densos asentamientos urbanos provinciales que la rodean,
tornando a dicho elemento actualmente inútil en un impor¬tante material
de elevación del nivel de las tierras y su simultánea fertilización,
habilitando así la implantación de masas forestales.
Que tal aplicación de los residuos, no solo resuelve útilmente
su destino actual, sino que configura una previsión planificada de futuro
que dará adecuada respuesta a la prevista aceleración de su crecimiento
volumétrico sincrónico con la curva de crecimiento de los asientos
ur¬banos del Gran Buenos Aires...".
Como consecuencia de tales convenios se dictó el dec. ley provincial
9111 que en sus fundamentos establece: "...Las medidas que hasta el momento
se habían adoptado no alcanzaron a tener un carácter integral
que permitiera una eficaz acción de limpieza de los núcleos urbanos
referidos. Así el decreto provincial 10.961/61 prohibió los basurales
y depósitos de elementos recuperados de la basura en espacios abiertos
en la misma zona pero sin disponerse medida alguna sobre cual sería el
sistema de eliminación de tales residuos".
"Esta nueva regulación que se establece dispone en forma clara y
terminante que el único método de disposición final de
la basura admitido es el de su relleno sanitario, en un todo de acuerdo con
los estudios técnicos realizados y con la más moderna experiencia
mundial en la materia".
"Simultáneamente se fija el ente ejecutor de tal servicio público,
encomendándose la tarea al "Cinturón Ecológico Area
Metropolitana Sociedad del Estado" (C.E.A.M.S.E.), que en el breve lapso
de su existencia ha demostrado acabadamente su capacidad técnica en la
materia".
"La coordinación de las tareas de limpieza ur¬bana, y en especial
la disposición final de la basura, con el programa de establecimiento
de un sistema Regional de Parques Recreativos convenido con la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires mediante los convenios suscriptos el 7 de enero
y el 6 de mayo de 1977, aprobados respectivamente por los decretos leyes 8782
y 8981, resulta impres¬cindible para proceder a la recuperación de
tierras bajas y anegadizas por el sistema de relleno sanitario para la im¬plantación
de tales parques".
"Paralelamente el Gobierno provincial persigue la concreción de
una intensa acción de saneamiento de los basurales existentes en los
partidos involucrados, previén¬dose también la represión
de la recuperación manual de basura y el denominado 'cirujeo'".
"Merece destacarse la caótica situación hasta ahora existente
en los municipios comprendidos por la ley, donde se habían establecido
los más diversos sistemas de disposición de basura, aún
contra la prohibición de la for¬mación de basura ya existentes".
"Las exigencias actuales del conglomerado urbano metropolitano obligan
a la adopción de estas medidas de gobierno que permiten superar las dificultades
de coordinación entre los veintidós (22) municipios, adoptándose
una política integral en la materia, acorde con el objetivo de preservar
el bienestar general de la población...".
Lo expuesto demuestra que la Provincia de Buenos Aires al dictar el dec. ley
9111 tuvo por finalidad la protección del medio ambiente, es decir el
saneamiento del mismo como lo expuso expresamente al celebrar el convenio del
7-I-77.
c) La Provincia de Buenos Aires, a la luz del texto de la Constitución
vigente, actuó en ejercicio de facultades que le son propias, esto es,
no violó el régimen municipal establecido en la misma Constitución.
Ello así, por cuanto el capítulo referido al ré¬gimen
municipal en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no ha sufrido
modificaciones. Consecuentemente y conforme a lo que establece el art. 5 y 123
de la Constitución nacional, el régimen municipal depende de lo
que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las
leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales.
Las destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias.
Los municipios en con¬secuencia son fracciones internas, urbanas dentro
de las provincias a quien éstas reconocen autonomía, pero esa
autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial.
No es concebible un municipio sino como referencia a una provincia (Bianchi,
Alberto, "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a la
Municipalidad", L.L., 1989-C-74).
Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente
provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado (Cassagne,
Juan Car¬los, L.L., 1995-a982).
En el presente caso nos encontramos frente a un municipio de delegación,
donde la atribución de dictar su carta orgánica compete a la legislatura
provincial (conf. art. 191, Constitución provincial).
El dec. ley 6769 -"Ley Orgánica de las Municipalidades"-, establece
en su art. 52 al referirse a los ser¬vicios públicos municipales
"...Corresponde al concejo dis¬poner la prestación de los servicios
públicos de barrido, riego, limpieza... y todo otro tendiente a satisfacer
necesidades colectivas de carácter local, siempre que su ejecución
no se encuentre a cargo de la Provincia...".
Evidentemente la propia Ley Orgánica reconoce que hay poderes o facultades
que pertenecen a la provincia, frente a los cuales la Municipalidad debe ceder
el ejercicio de los mismos que le habían sido asignados, aún cuando
tal asignación tenga origen constitucional (art. 192 inc. 4º, Const.
prov.), pues ahora y a través del art. 28 de la Constitución provincial,
la Provincia tiene asignado, por una norma de igual rango, con carácter
indelegable el deber de proteger el medio ambiente.
Evidentemente al estar a cargo de la Provincia la preservación del medio
ambiente y toda vez que el tema de los residuos -aunque éstos sean domiciliarios
está ineludiblemente ligado al tema ambiental, y dentro de él
en la órbita de la prevención del daño ambiental, no puede
reputarse inconstitucional el ejercicio de tal facultad por parte de la Provincia,
que indudablemente actuó al dictar el dec. ley 9111 con una finalidad
preventiva y dentro de competencias que -como quedó expuesto le son propias.
d) Tampoco puede considerarse irrazonable la obligación a cargo de los
municipios en cuanto a la disposición final de los residuos, pues sólo
eso impone a los mismos, es decir que las Municipalidades conservan todo el
poder de disponer lo necesario para la prestación de los servicios públicos
de barrido y limpieza dentro de cada municipio.
El principio de razonabilidad reclama la existen¬cia de circunstancias justificantes,
fin público, adecuación a él del medio utilizado para su
obtención y ausencia de iniquidad manifiesta (causas I. 1128, "Mondino",
sent. 28-XII-82, D.J.B.A. t. 120, p. 153; I. 1164, "Rojas", sent.
7-VI-83; I. 1150 y 1157, "F.E.C.L.I.B.A. y ot.", sent. 29-XI-83, entre
otras).
Es decir que se presenta como adecuado, razonable el medio empleado por la Provincia,
esto es imponer la dis¬posición final de los residuos municipales,
con el fin propuesto que es la protección del medio ambiente.
Como afirma la demandada el ordenamiento del dec. ley 9111 satisface el triple
aspecto de la razonabilidad técnica (medios razonables para obtener el
fin, es decir, proporcionados, racionales, adecuados), axiológica (en
cuanto se funda en la justicia de las medidas adoptadas) y jurídica,
toda vez que existe razón suficiente de la con¬ducta que se sigue
(Linares, Juan Francisco, "Razonabilidad de las leyes", Ed. Astrea,
1970, p. 108 y sig.).
e) Tampoco existe agravio al principio de igual¬dad fundamentado por la
actora en la circunstancia de que el dec. ley 9111 impone el régimen
por él establecido a unos municipios y no a todos.
En efecto, asiste razón a la accionada cuando afirma que la Corte Suprema
de Justicia de la Nación ha destacado que la garantía consagrada
en el art. 16 de la Constitución nacional no constituye una regla absoluta
que obligue al legislador a cerrar los ojos ante la diversidad de circunstancias,
condiciones o diferencias que puedan presentarse a su consideración;
lo que estatuye aquella regla es la obligación de igualar a todas las
personas e ins¬tituciones afectadas por una medida, dentro de la categoría,
grupo o clasificación que les corresponda, evitando distinciones arbitrarias,
inspiradas en propósitos manifiestos de hostilidad contra determinadas
clases o personas ("Fallos", 115:111; 132:410; 150:89; 200:428; 205:71,
entre otros).
En los párrafos transcriptos de los fundamentos del dictado del dec.
ley 9111 se deja establecido claramente que los 22 partidos provinciales involucrados
presen¬taban situaciones similares que justificaron que se los in¬cluyera
en el citado ordenamiento, además de perseguir la adopción de
una política integral en la materia por todas las razones señaladas
anteriormente.
f) Con relación al agravio al derecho de propiedad garantizado tanto
por la Constitución de la Provincia como por la nacional debo señalar
que el accionante no ha aportado ninguna prueba que demuestre la desproporción,
la onerosidad del servicio prestado por el C.E.A.M.S.E. en comparación
con el gasto que demandaría la prestación del mismo servicio por
el municipio. Sólo ha aportado uno de los datos a tener el cuenta para
que el Tribunal pueda evaluar tal agravio, es decir los pagos efectuados al
C.E.A.M.S.E. durante diversos períodos (v. fs. 2, 3 y 15 de esta causa).
Por lo tanto al no haber sido probada la violación al patrimonio municipal
corresponde desestimar también tal agravio.
g) A mayor abundamiento es menester destacar que se ha dictado recientemente
en la Provincia la ley 11.723 "Del Medio Ambiente", que ha sido promulgada
por decreto 4371 del 6-XII-95 (B.O. 22-XII-95) con las observaciones efectuadas
por el Poder Ejecutivo al art. 65 y al inc. e) del art. 66.
El capítulo VII denominado "De los Residuos" en su art. 65
establecía: "La gestión de todo residuo que no esté
incluido en las categorías de residuo especial, patogénico y radioactivo,
será de incumbencia y responsabilidad municipal. Respecto de los Municipios
alcanzados por el dec. ley 9111/78, el Poder Ejecutivo provincial promoverá
la paulatina implementación del principio establecido en este artículo,
así como también de lo normado en los arts. 66 y 67 de la presente".
Y en su art. 66: "La gestión municipal, en el manejo de los residuos,
implementará los mecanismos tendien¬tes a: ...e) La evaluación
de impacto ambiental, previa localización de sitios para disposición
final".
El decreto de promulgación de la ley referida en sus considerandos al
fundamentar las objeciones y en punto al tema que nos ocupa establece: "...Que
asimismo, el artí¬culo que se objeta traslada a los municipios comprendidos
en el Decreto Ley 9111/78 la gestión integral de los residuos involucrados;"
"Que el sostener tal criterio implicaría, even¬tualmente, la
derogación del sistema de disposición final de desechos instaurado
por el citado instrumento normativo en clara contraposición con los objetivos
funcionales del ente Coordinación Ecológica Area Metropolitana
Sociedad del Estado (CEAMSE);"
"Que la precitada Entidad tiene a su cargo la disposición final
de los residuos domiciliarios recolectados en veintidós (22) distritos
municipales del Conurbano Bonaerense y la Capital Federal, los cuales se destinan
a relleno sanitario";
"Que, además, se podrían ver afectados los derechos adquiridos
de quienes convinieron con dicho organismo la construcción de dichos
rellenos, mediante acuerdos de vigencia prolongada y celebrados sobre las previsiones
de la prescripción aludida, dando así origen a numerosos reclamos
en base a la responsabilidad contractual asumida";
"Que la transferencia de gestión prevista contraría lo establecido
por el artículo 67 de la iniciativa sub exámine, que estimula
la integración de las comunas para el tratamiento de los residuos a través
de la constitución de sistemas regionales que permitan disminuir la incidencia
de los costos fijos y optimizar los servicios prestados;"
"Que idéntico proceder es menester aplicar en relación al
inciso e) del artículo 66 del proyecto en cues¬tión, ya que
la evaluación del impacto ambiental no corres¬ponde asignarla a las
comunas individualmente, desde que los recursos que podrían verse afectados
no están circuns¬criptos a una sola jurisdicción, razón
por la cual debe reservarse para la autoridad provincial competente en la materia...".
El art. 67 de la ley 11.723 establece: "Los organismos provinciales competentes
y el C.E.A.M.S.E. deberán: a) Brindar la asistencia técnica necesaria
a los fines de garantizar la efectiva gestión de los residuos. b) Propiciar
la celebración de acuerdos regionales sobre las dis¬tintas operaciones
a efectos de reducir la incidencia de los costos fijos y optimizar los servicios".
Evidentemente, como quedó expuesto, ha sido la voluntad del legislador
-en definitiva reivindicar para la autoridad provincial la competencia en el
tema sub exámine, confirmando, de ese modo, los argumentos desarrollados
en los puntos a), b) y c). Las normas posteriores o las modificaciones introducidas
por el legislador a las normas vigentes pueden servir como elementos útiles
para confirmar la corrección de un determinado criterio interpretativo
(doct. causas B. 53.385, "Durán", sent. del 18-II-92; B. 52.646,
"García", sent. del 25-II-92; B. 54.323, "Vaccare",
sent. del 24-VIII-93).
Por lo tanto y por todas las razones expuestas juzgo que corresponde rechazar
la demanda e imponer las costas a la vencida (art. 68, C.P.C.C.).
Voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Laborde e Hitters, por los fundamentos del
señor Juez doctor Pisano, votaron la segunda cuestión planteada
por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
Considero que el dec. ley provincial 9111 importa un evidente avance sobre atribuciones
de la Municipalidad actora, que transgrede normas de la Constitución
provincial -tanto en su texto anterior como posterior a la reforma de 1994-.
I. 1. La materia que regula el dec. ley 9111 con¬trovertido y que forma
parte de los agravios de la comuna actora, consiste en la disposición
final de los residuos de cualquier clase y origen que se realice, entre otros,
en el Partido de La Plata, sea directamente por sí o por terceros concesionarios.
En relación al punto, el ordenamiento nor¬mativo provincial establece
la disposición final de tales residuos mediante el sistema de relleno
sanitario efectuado únicamente por intermedio del "Cinturón
Ecológico Area Metropolitana Sociedad del Estado" (C.E.A.M.S.E.),
entidad ésta creada a partir de un convenio entre la Provincia de Buenos
Aires y la entonces Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (convenio del
7-VII-77 aprobado por ordenanza 33.691 y por dec. ley 8782 y convenio del 6-V-77
aprobado por la ordenanza mencionada y por el dec. ley 8981 y ratificado por
el decreto del P.E.N. 3457/77). Por consiguiente, dispone, entre otros aspectos,
la inclusión (en todo contrato de concesión por recolección
de residuos que celebren los municipios) de la condición de que el concesionario
del servicio arroje los residuos en los lugares habilitados por el C.E.A.M.S.E.,
en las condiciones fijadas en la norma y exclusivamente por intermedio de la
sociedad (art. 5). Según la ley los municipios están obligados
a arrojar "toda la basura que se recolecte" en los sitios habilitados
por la sociedad y deben abonarle las tarifas que ella facture por los trabajos
que realice para el relleno sanitario y "por la disposición final
de residuos de cual¬quier clase u origen, provenientes del respectivo partido
y que sean arrojados directamente por los particulares en los sitios habilitados...
sin que hubiera intervenido el concesionario o locador del servicio de recolección
de basura". Se contempla un régimen punitivo para los supuestos
de in¬cumplimiento de la ley. Es así que, si los municipios no pagaran
las tarifas y la obligación estuviese garantizada por el Banco de la
Provincia, la Contaduría General deberá retener su importe de
los fondos que pudieran corresponder por coparticipación municipal en
los gravámenes o tributos provinciales. Y, además, sanciona con
arresto mínimo de 10 días a los propietarios u ocupantes que,
en espacios abier¬tos o cerrados, tengan basura o elementos recuperados
de la misma, con más la clausura del inmueble, aunque fuera su domicilio.
Por otra parte impone al C.E.A.M.S.E. "como único organismo oficial
de asesoramiento técnico para todos los municipios... en toda materia
vinculada con la limpieza urbana", servicios por los que se cobran honorarios
(art. 8, Estatuto).
2. Se trata de un ordenamiento in totum inconstitucional, porque su contenido
-que he tratado de reflejar en lo sustancial en el punto anterior transgrede
facultades de la Municipalidad actora.
3. El dec. ley 9111 adolece así de graves vicios de inconstitucionalidad
e ilegitimidad.
El barrido y limpieza en jurisdicción local es inherente a la esfera
municipal, y abarca no sólo la pres¬tación del servicio público
-que comprende todos los aspec¬tos que le son propios, sin que pueda escindirse
en él lo atinente a la disposición final de los residuos, sino
tam¬bién facultades de inspección o policía a su respecto,
la construcción de obras públicas necesarias para su cumplimiento,
la potestad de imponer y percibir tributos corres¬pondientes (tasas, contribuciones,
cánones) por su prestación o concesión, etc.
Como dice Bielsa "la organización y prestación de servicios
públicos esencialmente locales es de competencia de las comunas, pues
ello es de la esencia de todo régimen municipal..." ("Régimen
municipal", p. 242).
4. Es así que la Constitución provincial establece que "La
administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada
uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad..."
(art. 190, en su numeración actual), e impone a la Legislatura deslindar
"las atribuciones y responsabilidades de cada departamento" y conferirles
"las facultades necesarias para que... puedan atender eficazmente a todos
los intereses y servicios locales..." (art. 191). Entre las atribuciones
inherentes al régimen municipal, la norma suprema -en su art. 192- estatuye:
"Tener a su cargo el ornato y salubridad,... y la vialidad pública"
(4ª), "Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo;
administrar los bienes raíces municipales..." (5ª), "Dictar
ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones" (6ª).
5. Atendiendo a tales disposiciones, esta Corte ha expresado que a diferencia
de otros regímenes municipales, el de la provincia de Buenos Aires "no
es una mera dependencia o delegación administrativa del poder provincial,
pues tiene una jerarquía institucional netamente demarcada por la Constitución,
que le ha conferido las facultades necesarias para que pueda atender eficazmente
los intereses o servicios locales" (causa B. 42.200, sent. 12-XI-57, en
"Acuerdos y Sentencias", 1957-V-519; en sent. conc., causas L. 59.029:
sent. 11-II-97, L. 47.090, sent. 7-IV-92 y L. 55.876, sent. 19-XII-95). Y se
agregó en esa oportunidad que, entonces, la ley no puede contrariar el
ejercicio de esas facultades, sino asegurarlo, principio que, si bien en el
caso no resulta afectado en cuanto a la Ley Orgánica de las Municipalidades
se refiere pues ninguno de sus precep¬tos se halla en tela de juicio, va
de suyo que no carece de interés para resolver el presente desde que
su enunciado debe extenderse, con mayor vigor, a las restantes leyes de la Provincia.
Dicho en otros términos, si la Ley Orgánica no puede limitar las
facultades constitucionales aludidas, con mayor razón no pueden otras
disposiciones legislativas res¬tringir o modificar tales atribuciones ni
las fijadas por la Ley Orgánica de las Municipalidades en adecuada reglamentación
de la carta suprema local.
6. En el régimen constitucional de Buenos Aires los servicios locales
-entre los cuales se cuenta el barrido y limpieza, las obras públicas
a su respecto, así como el régimen presupuestario -gastos y recursos
relativo a los mismos, competen al municipio, razón por la cual una norma
de rango inferior no puede excluir absolutamente a la comuna de toda ingerencia
en un aspecto sustancial de la prestación del servicio aludido -cual
es la disposición final de residuos so pena de resultar inconstitucional,
tacha que -según vengo exponiendo afecta al dec. ley 9111.
7. Para completar el cuadro normativo que rige la situación de la Comuna
actora, mencionaré seguidamente al¬gunas de las disposiciones de
la Ley Orgánica de las Municipalidades, dictada, según quedó
visto, por imposición de la carta superior y en adecuada reglamentación
de sus previsiones. Establece, entre otros puntos, que corresponde a la función
deliberativa municipal reglamentar, entre otras materias, "las obligaciones
de los vecinos respecto de los servicios de la Municipalidad" (inc. 5 del
art. 27), "la instalación y el funcionamiento de establecimientos
sanitarios y asistenciales; ...de servicios públicos y todo otro de interés
general en el partido, en la medida que no se oponga a las normas que al respecto
dicte la Provincia" (inc. 9, art. 27), "la prevención y eliminación
de...la contaminación ambiental..." (inc. 17, art. 27), "toda
otra materia vinculada a los conceptos y estimaciones" ...de "ornato,
sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación,
protección, fomento, conservación..." (inc. 28, art. 27 y
art. 25); que corresponde al Concejo "sancionar las ordenanzas impositivas
y la determinación de los recursos y gastos de la Municipalidad"
(art. 29); asimismo corresponde al Concejo "disponer la prestación
de los servicios públicos de barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisión
de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, inspecciones, registro
de guías, transporte y todo otro tendiente a satisfacer necesidades colectivas
de carácter local, siempre que su ejecución no se encuentre a
cargo de la provincia o de la Nación" (art. 52); por otra parte,
"el Concejo autorizará la prestación de los servicios públicos
de ejecución directa del Departamento ejecutivo o mediante organismos
descentralizados, consorcios, cooperativas, con¬venios y acogimientos...
podrá otorgar concesiones a empresas privadas para la prestación
de servicios públicos..." (art. 53); asimismo, que constituyen obras
públicas municipales las de ornato, salubridad, vivienda y urbanismo
y las atinentes a servicios públicos de competencia municipal (art. 59
incs. b y c); en tanto que "la ejecución directa de los servicios
de la Municipalidad corresponde al Depar¬tamento Ejecutivo..." (art.
131), así como también "ejecución de las obras públicas...
las que sólo podrán ser adjudicadas cumplido el requisito previa
de la licitación..." (art. 132); según prescribe el art.
226 "constituyen recur¬sos municipales los siguientes impuestos, tasas,
derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas: 1.
alumbrado limpieza, riego y barrido"..., "29. contribución
de las empresas que gocen de concesiones municipales". Aunque la relación
normativa en esta misma línea podría continuarse, creo que lo
expuesto es suficientemente demostrativo del conflicto existente entre la Constitución
provincial y Ley Orgánica reglamentaria en materia de atribuciones de
las Municipalidades, por un lado, y el controvertido dec. ley 9111 que trasunta
el inconstitucional ejercicio de aquellas competencias.
8. Dice el doctor Armando Grau -en relación al mismo dec. ley 9111- "considerando
el relleno sanitario como un servicio público -que es la tesis de la
ley- debe recordarse que el mismo, según la Constitución provincial,
es de exclusiva competencia municipal y debe prestarse en las condiciones legales,
bajo sanción de nulidad y respon¬sabilidad de los funcionarios";
y agrega "entre los requisitos establecidos por diversas normas ... están
la necesidad de licitación, la prohibición de otorgar concesiones
en condiciones de exclusividad o monopolio, la aprobación de tarifas
por el municipio, la fiscalización de la adminis¬tración y
gestión financiera del concesionario, la adjudicación sólo
a quien esté en condiciones de prestar el ser¬vicio y la imposibilidad
de cesión o transferencia para que otro lo preste. Y en el caso ninguna
de éstas se cumplió. Por eso, carece de sentido y es inválido,
tanto "encomendar la tarea" al C.E.A.M.S.E., como someter a los municipios
a contratos celebrados entre la Provincia y el ente o entre éste y cualquier
empresa, ya que, realmente, no tiene nin¬guna posibilidad de prestar el
servicio personalmente, si no recibe una delegación inconstitucional
de poderes". Del mismo modo, agrega el autor citado, "las llamadas
tarifas son absolutamente inválidas ya que, además de lo ya dicho
y de ignorarse si son justas y razonables, no pueden cobrarse antes de efectuado
el relleno sanitario de los residuos só¬lidos, solamente deben limitarse
al pago de esta tarea y, en el supuesto de los arrojados por los particulares,
carecen de causa, siendo absurdo pretender cobrarlas a los municipios".
A igual conclusión se llega, aclara, considerando que "el relleno
sanitario es una obra pública". Además, "la obligación
de pagar las tarifas impuestas a las Municipalidades está prohibida por
la Ley Orgánica municipal" (conf. Armando Emilio Grau, "El
CEAMSE y el relleno sanitario", publicación en el diario "El
Día" del 28-IX-81).
9. Confiere todavía mayor énfasis a los principios que venimos
exponiendo -de inveterada vigencia en nuestro ordenamiento institucional constitucional,
algunas pautas introducidas por la reforma a la Carta suprema nacional en el
año 1994, la que siempre garantizó a las Provincias "el goce
y ejercicio de sus instituciones" bajo ciertas condiciones entre las que
cuenta la de asegurar "su régimen municipal" (art. 5º).
Es que, con la mentada reforma, el contenido del régimen de los municipios
provinciales se vincula a la llamada autonomía municipal por la expresa
remisión al art. 5 que efectúa el nuevo art. 123 de la Constitución
nacional. El precepto constitucional prescribe que el alcance y con¬tenido
en el orden institucional, político, administrativo, económico
y financiero de la autonomía municipal corres¬ponde que sea regulado
por la Constitución que dicta cada Provincia, con arreglo al sistema
y a los principios de la Constitución nacional (art. 4º).
10. Desde otro ángulo, la cuestión ambiental tam¬poco puede
justificar, en modo alguno, el dictado de la normativa impugnada ni proporcionarle
ningún viso de cons¬titucionalidad o legitimidad. Es que, aún
mirado desde la perspectiva del nuevo ordenamiento superior (del año
1994) que incorpora el derecho de los habitantes de la Provincia de gozar de
un ambiente sano, las consecuentes facultades de aquélla sobre el punto
no son absolutas y en lo que res¬pecta al tema específico de "residuos"
sólo se refieren ex¬presamente a "prohibir el ingreso en el
territorio de residuos tóxicos o radiactivos", cuestión distante
de la que motiva este juicio (art. 28, Const. prov. 1994). En suma, la denominada
cláusula ambiental no ha importado modificación de los principios
expuestos en orden a las potestades de los municipios provinciales establecidas
en la carta suprema (art. 190 y sigtes.) y reglamentados en la Ley Orgá¬nica
municipal, en cuanto al tema concreto de esta causa se refiere.
Tampoco ha tenido ese efecto la reforma a la Constitución nacional -también
de 1994-, puesto que el art. 41 en nada restringe la administración de
los intereses y servicios locales que les compete a las comunas de la Provincia
de Buenos Aires, sino que, por el contrario, más bien se desprende el
fortalecimiento de la autonomía municipal tal como surge en forma expresa
del nuevo art. 123 de la Constitución nacional.
11. En suma, ninguna cláusula constitucional sirve para legitimar, por
así decirlo, al dec. ley provin¬cial 9111, el que debe ser descalificado
y declarado invá¬lido constitucionalmente en esta instancia judicial
por in¬fracción a los arts. 190, 191, 192 incs. 4, 5 y 6 de la Carta
suprema provincial, ya que resulta incompatible con el régimen municipal
y las atribuciones que le correspon¬den, en ese contexto del ordenamiento
superior, a la Municipalidad actora, a quien no puede serle opuesto ni aplicado
dicho decreto ley.
II. En virtud de los fundamentos expuestos, y razones concordantes expuestas
por el señor Procurador General en su dictamen, corresponde hacer lugar
a la demanda y, por consiguiente, declarar la inconstitucionalidad de las normas
del dec. ley 9111 por violación de los arts. 190, 191, 192 incs. 4, 5
y 6 de la Constitución de la Provincia (numeración según
texto 1994) y la inaplicabilidad de sus disposiciones a la Municipalidad actora.
Costas a la demandada, en su condición de vencida (art. 68, C.P.C.C.).
Voto por la afirmativa.
El señor Juez doctor Salas, por los fundamentos del señor Juez
doctor Negri, votó a la segunda cuestión planteada por la afirmativa.
Los señores jueces doctores San Martín y Pettigiani, por los fundamentos
del señor Juez doctor Pisano, votaron por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por mayoría,
se rechaza la demanda interpuesta.
Las costas se imponen a la vencida (art. 68, C.P.C.C.).
Regúlanse los honorarios de los letrados de la parte actora doctor Rodolfo
Quintavalle en la suma de pesos ..., doctor Jorge Carlos Cafasso en la suma
de pesos ..., doctora Silvia García Platini en la suma de pesos ...,
de la parte demandada Asesor General de Gobierno doctor Máximo Heriberto
García en la suma de pesos ... y de la citada como tercero doctor Federico
Gustavo Gilly en la suma de pesos ... (arts. 9, 10, 14, 15, 16, 22, 26, 28 inc.
a, 49 y 54, dec. ley 8904), cantidades a las que deberá adicionarse el
10% (ley 8455).
Regístrese y notifíquese.-
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