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Fallos Clásicos |
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OPINION CONSULTIVA
Nº 8
El Habeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías
(Arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana Sobre Derechos Humanos)
Opinión Consultiva 8/87 del 30 de enero de 1987
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Estuvieron presentes: Thomas Buergenthal (Presidente), Rafael Nieto Navia (Vicepresidente),
Rodolfo E. Piza E. (Juez), Pedro Nikken (Juez), Héctor Fix-Zamudio (Juez),
Héctor Gros Espiell (Juez), Jorge R. Hernández Alcerro (Juez).
Estuvieron, además, presentes: Charles Moyer (Secretario) y Manuel Ventura
(Secretario Adjunto).
LA CORTE, integrada en la forma antes mencionada, emite la siguiente opinión
consultiva:
1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ( en adelante "
la Comisión " ), mediante comunicación del 10 de octubre
de 1986, sometió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos ( en adelante
" la Corte " ) una solicitud de opinión consultiva sobre la
interpretación de los artículos 25.1 y 7.6 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos ( en adelante " la Convención "
o " la Convención Americana " ) en relación con la última
frase del artículo 27.2 de la misma.
2. Por nota de fecha 21 de octubre de 1986, en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 52 del Reglamento de la Corte, la Secretaría solicitó
observaciones escritas sobre el tema objeto de la presente consulta a todos
los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos ( en
adelante " la OEA " ), así como, a través del Secretario
General de ésta, a todos los órganos a que se refiere el Capítulo
X de la Carta de la OEA.
3. El Presidente de la Corte dispuso que las observaciones escritas y los documentos
relevantes fueran presentados en la Secretaría antes del 26 de enero
de 1987, para ser considerados por la Corte durante su Decimosexto Período
Ordinario de Sesiones que se celebró del 24 al 30 de enero de 1987.
4. La comunicación de la Secretaría fue respondida por los gobiernos
de Ecuador, Panamá y Venezuela.
5. Las siguientes organizaciones no gubernamentales ofrecieron sus puntos de
vista sobre la consulta como amici curiae: Americas Watch Committee e International
Human Rights Law Group.
6. Se celebró una audiencia pública el lunes 26 de enero de 1987
con el objeto de que la Corte escuchara las opiniones de los Estados Miembros
y de los órganos de la OEA sobre la solicitud.
7. Compareció a esta audiencia pública:
Por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
Dr. Luis Adolfo Siles Salinas, Delegado y Presidente.
8. La presente consulta ha sido sometida a la Corte por la Comisión en
uso de la potestad que le otorga la Convención conforme a la cual los
órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la OEA pueden
consultar a la Corte, en lo que les compete, sobre " la interpretación
de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección
de los derechos humanos en los Estados Americanos " ( art. 64.1 ). La Comisión
es uno de los órganos enumerados en dicho capítulo. Además,
como ya ha manifestado la Corte:
"dados los amplios poderes que el artículo 112 de la Carta de la
OEA le confiere a la Comisión, en relación con la promoción
y observancia de los derechos humanos,... la Comisión posee un derecho
absoluto a pedir opiniones consultivas dentro del marco del artículo
64.1 de la Convención ( El efecto de las reservas sobre la entrada en
vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ( arts. 74
y 75 ), opinión Consultiva OC-2/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie
A No. 2, párr. 16 )."
9. La solicitud de la Comisión pretende la interpretación de los
artículos 25.1 y 7.6 de la Convención en relación con la
última frase del artículo 27.2 de la misma y está, por
tanto, incluida en la previsión del artículo 64.1.
10. Como no existe ninguna razón para que la Corte haga uso de las facultades
de naturaleza permisiva, implícitas en su competencia consultiva, para
abstenerse de absolver la consulta ( " Otros tratados " objeto de
la función consultiva de la Corte ( art. 64 Convención Americana
sobre Derechos Humanos ), Opinión Consultiva OC-1/82 del 24 de setiembre
de 1982. Serie A No. 1, párr. 31 ), la Corte la admite y pasa a responderla.
11. La Comisión formuló la siguiente consulta a la Corte:
"¿El recurso de hábeas corpus, cuyo fundamento jurídico
se encuentra en los artículos 7.6 y 25.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, es una de las garantías judiciales que, de acuerdo
a la parte final del párrafo 2 del artículo 27 de esa Convención,
no puede suspenderse por un Estado Parte de la citada Convención Americana?"
12. La Comisión desarrolló ampliamente, en su solicitud de opinión,
las consideraciones que originan la consulta. Al respecto dijo, entre otras
cosas:
"algunos Estados Partes de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos han entendido que, en situaciones de emergencia, uno de los derechos
cuyo ejercicio pueden suspender es el de la protección judicial que se
ejerce mediante el hábeas corpus. Incluso algunos Estados han promulgado
una legislación especial o han iniciado una práctica según
la cual es posible durante la detención de una persona incomunicarla
durante un prolongado período - que en algunos casos puede extenderse
hasta 15 días - en el cual al detenido se le puede privar de todo contacto
exterior, no siendo posible, por lo tanto, el recurso de hábeas corpus
durante esos días de incomunicación.
En concepto de la Comisión, es precisamente en esas circunstancias excepcionales
cuando el recurso de hábeas corpus adquiere su mayor importancia.
Desde luego, la Comisión admite que en caso de una guerra, peligro público
u otra emergencia que amenace la independencia o la seguridad del Estado, el
derecho a la libertad personal, conforme al artículo 27 de la Convención
Americana, puede transitoriamente suspenderse y la autoridad en la que reside
el Poder Ejecutivo puede disponer el arresto temporal de una persona fundada
tan sólo en los antecedentes de que dispone para considerar a esa persona
un peligro para la independencia o la seguridad del Estado.
Sin embargo, al propio tiempo, la Comisión considera que ni aún
bajo una situación de emergencia el hábeas corpus puede suspenderse
o dejarse sin efecto. Como se ha expresado, este recurso tiene por finalidad
inmediata poner a disposición de los jueces la persona del detenido,
lo que le permite a aquél asegurar si éste está vivo y
no se encuentra padeciendo torturas o apremios físicos o sicológicos,
lo cual es importante de subrayar, toda vez que el derecho a la integridad personal
que reconoce el artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos es de aquellos derechos que bajo circunstancia alguna pueden suspenderse.
Aún respecto de la libertad personal, cuya suspensión temporal
es posible en circunstancias excepcionales, el hábeas corpus permitirá
al juez comprobar si la orden de arresto se apoya en un criterio de razonabilidad,
tal como la jurisprudencia de tribunales nacionales de ciertos países
que se han encontrado en estado de sitio han llegado a exigirlo. Sostener lo
contrario, esto es que el Poder Ejecutivo no se encontraría obligado
a fundamentar una detención o a prolongar ésta indefinidamente
durante situaciones de emergencia, sin someter al detenido a la autoridad de
un juez que pueda conocer de los recursos que reconocen los artículos
7.6 y 25.1 de la Convención importaría, en concepto de la Comisión,
atribuirle al Poder Ejecutivo las funciones específicas del Poder Judicial,
con lo cual se estaría conspirando contra la separación de los
poderes públicos que es una de las características básicas
del estado de derecho y de los sistemas democráticos."
13. Los artículos 27.1 y 27.2, 25.1 y 7.6 de la Convención disponen:
"Artículo 27.- Suspensión de Garantías
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace
la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas
en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean
incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional
y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los
derechos determinados en los siguientes artículos: 3 ( Derecho al Reconocimiento
de la Personalidad Jurídica ); 4 ( Derecho a la Vida ); 5 ( Derecho a
la Integridad Personal ); 6 ( Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre
); 9 ( Principio de Legalidad y de Retroactividad ); 12 ( Libertad de Conciencia
y de Religión ); 17 ( Protección a la Familia ); 18 ( Derecho
al Nombre ); 19 ( Derechos del Niño ); 20 ( Derecho a la Nacionalidad
), y 23 ( Derechos Políticos ), ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
Artículo 25.- Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución,
la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
Artículo 7.- Derecho a la Libertad Personal
6. Toda persona privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o
tribunal competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad
de su arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención
fueran ilegales. En los Estados Partes cuyas leyes prevén que toda persona
que se viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a recurrir
a un juez o tribunal competente a fin de que éste decida sobre la legalidad
de tal amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos
podrán interponerse por sí o por otra persona."
14. La interpretación de los artículos 25.1 y 7.6 de la Convención
con respecto a la posibilidad de suspender el hábeas corpus en los estados
de excepción, frente a lo dispuesto en el artículo 27.2, debe
hacerse utilizando las normas de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, que pueden considerarse reglas de derecho internacional general
sobre el tema ( cf. Restricciones a la pena de muerte ( arts. 4.2 y 4.4 Convención
Americana sobre Derechos Humanos ), Opinión Consultiva OC-3/83 del 8
de setiembre de 1983. Serie A No. 3, párr. 48 y otras opiniones consultivas
de la Corte ), de acuerdo con los cuales
"Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido
corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto
de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin ( art. 31.1 )."
15. Conviene, además, recordar lo prescrito por el artículo 29
de la Convención, el cual dice:
"Artículo 29.- Normas de Interpretación
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada
en el sentido de:
a ) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce
y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención
o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;
b ) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar
reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de
acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;
c ) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano
o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno,
y
d ) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana
de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza."
16. La interpretación del artículo 27.2 debe hacerse, pues, de
" buena fe ", teniendo en cuenta " el objeto y fin " ( cf.
El efecto de las reservas, supra 8, párr. 29 ) de la Convención
Americana y la necesidad de prevenir una conclusión que implique "
suprimir el goce o ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Convención o a limitarlos en mayor medida que la prevista en ella "
( art. 29.a ).
17. La Corte examinará inicialmente algunos de los problemas generales
involucrados en la interpretación del artículo 27 de la Convención
y, posteriormente, definirá si los procedimientos regulados por los artículos
25.1 y 7.6 están comprendidos dentro de las " garantías judiciales
indispensables " a que se refiere el artículo 27.2.
18. E1 artículo 27 contiene determinadas locuciones que merecen ser destacadas
a los fines de la presente consulta. Así, el título es "
Suspensión de Garantías " ; el párrafo primero habla
de " suspend( er ) las obligaciones contraídas " ; el párrafo
segundo de " suspensión de los derechos " ; y el párrafo
tercero de " derecho de suspensión ". Cuando la palabra "
garantías " se utiliza en el párrafo segundo, es precisamente
para prohibir la suspensión de las " garantías judiciales
indispensables ". Del análisis de los términos de la Convención
en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una " suspensión
de garantías " en sentido absoluto, ni de la " suspensión
de los derechos " ya que siendo éstos consustanciales con la persona
lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno
y efectivo ejercicio. La Corte estima útil tener presente esas diferencias
terminológicas a fin de esclarecer los fundamentos conceptuales sobre
los cuales responde la presente consulta, sin perjuicio de las cuales la Corte
utilizará la expresión empleada por la Convención de "
suspensión de garantías ".
19. El análisis jurídico del citado artículo 27 y de la
función que cumple debe partir de la consideración de que es un
precepto concebido sólo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente
" en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado Parte ". Aun entonces,
autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y
ello " en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias
de la situación ". Las disposiciones que se adopten, además,
no deben violar otras obligaciones internacionales del Estado Parte, ni deben
entrañar " discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social ".
20. La suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis,
el único medio para atender a situaciones de emergencia pública
y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. Pero no
puede la Corte hacer abstracción de los abusos a que puede dar lugar,
y a los que de hecho ha dado en nuestro hemisferio, la aplicación de
medidas de excepción cuando no están objetivamente justificadas
a la luz de los criterios que orientan el artículo 27 y de los principios
que, sobre la materia, se deducen de otros instrumentos interamericanos. Por
ello, la Corte debe subrayar que, dentro de los principios que informan el sistema
interamericano, la suspensión de garantías no puede desvincularse
del " ejercicio efectivo de la democracia representativa " a que alude
el artículo 3 de la Carta de la OEA. Esta observación es especialmente
válida en el contexto de la Convención, cuyo Preámbulo
reafirma el propósito de " consolidar en este Continente, dentro
del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad
personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales
del hombre ". La suspensión de garantías carece de toda legitimidad
cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone
límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos
esenciales de la persona.
21. Resulta claro que ningún derecho reconocido por la Convención
puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas
en el artículo 27.1. Además, aun cuando estas condiciones sean
satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de
derechos no se puede suspender en ningún caso. Por consiguiente, lejos
de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la
Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los
derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy
especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca
pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia.
22. Habida cuenta de que el artículo 27.1 contempla distintas situaciones
y dado, además, que las medidas que se adopten en cualquiera de estas
emergencias deben ser ajustadas a " las exigencias de la situación
", resulta claro que lo permisible en unas de ellas podría no serlo
en otras. La juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar cada una
de las situaciones especiales a que se refiere el artículo 27.1 dependerá,
entonces, del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto
de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que
guarden las medidas adoptadas respecto de ella.
23. El artículo 27.2 dispone, como se ha dicho, límites al poder
del Estado Parte para suspender derechos y libertades, al establecer que hay
algunos cuya suspensión no está permitida bajo ninguna circunstancia
y al incluir " las garantías judiciales indispensables para la protección
de tales derechos ". Algunos de estos derechos se refieren a la integridad
de la persona, como son el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica
( art. 3 ); el derecho a la vida ( art. 4 ); el derecho a la integridad personal
( art. 5 ); la prohibición de la esclavitud y servidumbre ( art. 6 )
y el principio de legalidad y de retroactividad ( art. 9 ). Está, además,
prohibida la suspensión de la libertad de conciencia y de religión
( art. 12 ); de la protección a la familia ( art. 17 ); del derecho al
nombre ( art. 18 ); de los derechos del niño ( art. 19 ); del derecho
a la nacionalidad ( art. 20 ) y de los derechos políticos ( art. 23 ).
24. La suspensión de garantías constituye también una situación
excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar
determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones
normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.
Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías
comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice
a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento
deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los
límites legales de la actuación del poder público pueden
ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse
inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté
investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en
que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado
la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas
y el Estado de Derecho son inseparables ( cf. La expresión " leyes
" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No.
6, párr. 32 ).
25. No es el propósito de la Corte hacer un desarrollo teórico
sobre la relación entre derechos y garantías. Basta señalar
qué debe entenderse por garantía en el sentido en que el término
está utilizado por el artículo 27.2. Las garantías sirven
para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho.
Como los Estados Partes tienen la obligación de reconocer y respetar
los derechos y libertades de la persona, también tienen la de proteger
y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías
( art. 1.1 ), vale decir, de los medios idóneos para que los derechos
y libertades sean efectivos en toda circunstancia.
26. El concepto de derechos y libertades y, por ende, el de sus garantías,
es también inseparable del sistema de valores y principios que lo inspira.
En una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la
persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada,
cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función
de los otros.
27. Como ha quedado dicho, en condiciones de grave emergencia es lícito
suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio pleno,
en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el Estado
pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es necesario
que también subsistan " las garantías judiciales indispensables
para ( su ) protección ". E1 artículo 27.2 no vincula esas
garantías judiciales a ninguna disposición individualizada de
la Convención, lo que indica que lo fundamental es que dichos procedimientos
judiciales sean indispensables para garantizar esos derechos.-
