Dictamen del Procurador General de la Nación
La cuestión planteada en autos es similar a la que la Corte resolvió,
en contra de pretensiones análogas a las que sustentan los actores, al
pronunciarse en la causa "Leguiza, Luis E. c. Poder Ejecutivo Nacional
s/recurso de amparo" (sentencia del 11 de marzo de 1966).
Sin embargo, la nueva integración del tribunal me mueve a mantener aquí
el criterio que en aquella ocasión sostuvo mi antecesor en el cargo,
doctor Ramón Lascano, en el sentido de que situaciones como la presente
autorizan una excepción a la jurisprudencia de Fallos, 249:221 y otros,
que estableció que la vía de amparo no es procedente, en principio,
para discutir la constitucionalidad de normas legales o reglamentarias.
Me remito, pues, en lo pertinente, a las razones que hizo valer el Procurador
General en el aludido caso "Leguiza", y sólo debe poner de
manifiesto que, en el sub judice, las partes interesadas en sostener la validez
del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por decreto 280/64 han tenido ocasión
de alegar en momento oportuno al respecto, como lo demuestran las presentaciones
de fs. 66 y 108, efectuadas en nombre del Sindicato Obreros Marítimos
Unidos, y la circunstancia de que se haya puesto en conocimiento del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social la interposición de este amparo, con remisión
de una copia de la demanda inicial, en la que los actores sostuvieron que aquella
norma era contraria a garantías de la Constitución Nacional y
a disposiciones de la ley 14.455.
En cuanto al problema de fondo, comparto los fundamentos de las disidencias
que en la sentencia recordada al comienzo suscribieron los doctores Boffi Boggero
y Zavala Rodríguez, en cuanto declaran inconstitucional el art. 16, inc.
b) del reglamento aprobado por decreto 280/64, y en su mérito estimo
que corresponde revocar el fallo de fs. 133 de estas actuaciones, y hacer lugar
al amparo pedido por los accionantes.
Octubre 6 de 1966.
FDO.: EDUARDO H. MARQUARDT
Buenos Aires, marzo 29 de 1967.
Considerando:
1°) Que hasta el 27 de diciembre de 1957, fecha en que se resolvió
el caso "Siri" (Fallos, 239:459), el recurso de amparo sólo
se admitió, en el orden nacional, para proteger la libertad cuando mediase
detención, arresto o prisión ilegal de las personas (arts. 20,
ley 48 y 617 y sigts., Cód. de Proced. Criminal).
2°) Que, sin embargo, a partir de entonces el amparo no se circunscribió
a los tradicionales casos de hábeas corpus sino que se extendió
a otras situaciones que pudieran comportar ataques flagrantes, evidentes e insusceptibles
de una reparación ulterior adecuada contra las garantías individuales
que consagra la Constitución, porque dichas garantías integran
-como lo dijo este tribunal con palabras de Joaquín V. González-
"el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un
ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina".
3°) Que, de este modo, por medio de la interpretación de los textos
constitucionales se ha venido a reconocer la necesidad del remedio excepcional
del amparo judicial no solamente cuando se halla en juego la libertad de las
personas sino también cualquiera de las otras garantías individuales
que consagra la Ley Suprema.
4°) Que, en consecuencia, como dijo esta Corte al fallar el caso "Kot":
"Siempre que aparezca de modo claro y manifiesto la ilegitimidad de una
restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas,
así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo
el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos
o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato
el derecho restringido por la vía del recurso de amparo" (Fallos,
241:291).
5°) Que es cierto que la admisión de este remedio excepcional puede
engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene
solución por esta vía; o peor aún, que mediante ella es
dable obtener precipitadas declaraciones de inconstitucionalidad. Y, por tanto,
la jurisprudencia de esta Corte estableció que no es pertinente, como
principio, la declaración de inconstitucionalidad en esta clase de procedimiento
(Fallos, 249, ps. 221; 449 y 569; 252:167; 253, ps. 15 y 29; 258:227, entre
otros).
6°) Que ello no obstante, el principio no debe reputarse absoluto. Regirá,
sin duda, en la gran mayoría de los casos. Mas cuando las disposiciones
de una ley, decreto a ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de
los derechos humanos, la existencia de reglamentación no puede constituir
obstáculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce
de la garantía fundamental vulnerada; porque de otro modo bastaría
que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder su acto u omisión
arbitrarios de una norma previa -por más inconstitucional que ésta
fuese- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una inmediata
restitución en el ejercicio del derecho esencial conculcado.
7°) Que por este motivo y porque precisamente la ley 16.986, reglamentaria
de la acción de amparo, se ha propuesto normar este procedimiento excepcional
para asegurar mejor el ejercicio de las garantías individuales contra
la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art. 2°, inc. d), debe
ser interpretado como el medio razonable concebido para evitar que la acción
de amparo sea utilizada caprichosamente con el propósito de obstaculizar
la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos dictados en virtud de lo que
la Constitución dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que
se cumplan los fines perseguidos por la misma ley 16.986, cuando el acto de
autoridad arbitrario se fundamenta en normas que resultan palmariamente contrarias
al espíritu y a la letra de la ley de las leyes.
8°) Que -como dijo esta Corte en Fallos, 235:453- "la solución
justa del caso impone no aplicar rigurosamente las palabras de la ley con exclusión
del indudable espíritu que la anima", lo cual conduce a admitir
-según lo señaló el voto en disidencia de Fallos, 258:17-
que "el mejor método de interpretación es el que tiene en
cuenta la finalidad perseguida por la norma"; por donde resulta ser "principio
básico de hermenéutica jurídica el de atender, en la interpretación
de las leyes, al contexto general de ellas y a los fines que las informan"
(Fallos, 260:171), cuidando asimismo que "concuerde con los principios,
derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional,
en tanto ello sea posible sin violencia de su letra o de su espíritu"
(Fallos, 253:344; 261:36). A todo lo cual debe agregarse, de acuerdo con lo
expresado en Fallos, 254:362. "Que, como esta Corte lo ha declarado reiteradamente,
la determinación del alcance de las normas legales constituye tarea específica
judicial, que no requiere, en términos genéricos, que se la practique
en forma literal ni restrictiva (Fallos, 249:37; causas "Riera, Blas L.
s/hábeas corpus" y "La Americana, S. R. L. querella a Cavalli,
Vicente s/art. 48, ley 3975", sentencias del 23 y 28 de noviembre de 1962,
respectivamente). Que, por lo contrario, descartada la impertinencia de la interpretación
extensiva en el ámbito penal o impositivo, la norma genérica es
que los preceptos legales deben entenderse en forma tal que el propósito
de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta
interpretación (Fallos, 179:337; 180:360; 182:486 y otros).
9°) Que, en consecuencia, aunque la letra del art. 2°, inc. d) de la
ley 16.986 autorice, prima facie, a sostener que nunca puede ser declarada la
inconstitucionalidad de una norma en el procedimiento de amparo, una correcta
hermenéutica -que tenga en cuenta no sólo la literalidad del texto
sino también los fines perseguidos con su sanción- debe conducir,
en la especie, a la conclusión de que, en rigor de verdad, la mencionada
disposición se ha limitado a consagrar la tesis, ya sentada por la jurisprudencia,
de que, en principio, no cabe declarar inconstitucionalidades en un juicio de
naturaleza sumaria, como lo es el de amparo. Pero esto entendido no de un modo
absoluto, porque tanto equivaldría a destruir la esencia misma de la
institución, que ha sido inspirada por el propósito definido de
salvaguardar los derechos sustanciales de la persona, cuando no existe otro
remedio eficaz al efecto.
10) Que, en todo caso, ello debe ser así porque, cualquiera sea el procedimiento
mediante el cual se proponga a decisión de los jueces una cuestión
justiciable, nadie puede sustraer a la esfera de acción del Poder Judicial
la atribución inalienable y la obligación que tiene -directamente
emanadas del art. 31 de la Constitución Nacional- de hacer respetar el
Estatuto Fundamental y, en particular, las garantías personales reconocidas
en su primera parte. Sin olvidar que en el art. 100 se dispone de modo expreso
que "corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la
Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versan
sobre puntos regidos por la Constitución...".
11) Que ese es el motivo por el cual esta Corte dejó sentado en Fallos,
33:162 -donde se cuestionó la validez constitucional de la ley de expropiaciones
1583- (consid. 25) que "es elemental en nuestra organización constitucional
la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de
justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión,
comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si
guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las
encuentran en oposición con ella; constituyendo esa atribución
moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del Poder Judicial nacional
y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos
consignados en la Constitución contra los abusos posibles e involuntarios
de los poderes públicos".
12) Que, en consecuencia, nada obsta a que en el presente caso -en el que se
hallan en juego, como se verá, derechos fundamentales de la persona-
este tribunal examine y resuelva en definitiva si la decisión administrativa
fundada en el texto del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado por el decreto
280/64, que impide a los actores hacer uso del derecho que invocan, es contraria
o no al texto y al espíritu de la Constitución Nacional.
13) Que, en efecto, en el caso de autos Carlos J. Outon y otros -todos ellos
trabajadores marítimos- requieren amparo judicial para que se les restablezca
en el goce de los derechos de trabajar y agremiarse libremente, que estiman
violados por el decreto 280/64, reglamentario de la Bolsa de Trabajo Marítimo
para Marinería y Maestranza. Los actores consideran particularmente lesiva
de los derechos referidos la norma del art. 16, inc. b) del reglamento aprobado
por ese decreto, que exige como condición para inscribirse en la Bolsa
contar con el carnet de afiliación sindical a la asociación profesional
con personería gremial reconocida, lo que supone -dicen- la agremiación
forzosa a un determinado sindicato y la negación del derecho de trabajar
a quienes no se hayan sometido a tal exigencia.
14.) Que el juez nacional del trabajo, por sentencia de fs. 48/50, resolvió
conceder el amparo y ordenar la inscripción de los peticionantes sin
previa presentación del carnet sindical. En cambio, la cámara
a quo, en su sentencia de fs. 133/134, resolvió revocar la decisión
del inferior por el mérito de la jurisprudencia de esta Corte sentada
en Fallos 258:227, sin perjuicio de admitir que pueda valorarse la contradicción
de la norma cuestionada con el texto de la Ley Fundamental por la vía
del recurso extraordinario a que se refiere el art. 14 de la ley 48.
15) Que contra esa sentencia los actores interponen a fs. 138/145 el recurso
extraordinario, que fundan en la inconstitucionalidad de la norma cuestionada
y en la circunstancia de ser éste el único medio que les resta
para reparar la violación de las garantías constitucionales desconocidas
en el fallo del a quo. El recurso se concede a fs. 146 y debe admitírselo
como procedente, por cuanto ha sido ejercitado en las condiciones previstas
en el art. 14, inc. 3° de la ley 48.
16) Que en su dictamen de fs. 158 el Procurador General, remitiéndose
a lo sostenido por su antecesor en el cargo al pronunciarse en la causa "Leguiza,
Luis R. c. Poder Ejecutivo Nacional s/recurso de amparo" (sentencia del
11 de marzo de 1966), considera que en el presente caso debe hacerse lugar al
amparo pedido por los accionantes.
17) Que como lo tiene dicho esta Corte y se ha puntualizado precedentemente,
el objeto de las demandas de amparo es la tutela inmediata de los derechos humanos
acogidos en la Constitución Nacional (Fallos, 241:291; 245:435; 247:462;
248:837; 249, ps. 221, 569 y 670; 253, ps. 29 y 35, etcétera).
18) Que en el caso subexamen no cabe duda sobre la naturaleza de los derechos
que se tiende a preservar con la demanda, esto es, los de trabajar y agremiarse
libremente.
19) Que, en esas condiciones, desde que en autos se invocan derechos humanos
fundamentales heridos por una norma reglamentaria que contraviene el texto de
la Constitución Nacional y causa grave daño que exige urgente
remedio, la demanda de amparo interpuesta se ajusta a los presupuestos establecidos
por la Corte desde los precedentes de Fallos, 239:459 y t. 241:291. Y aun debe
añadirse que cuando -como en el caso ocurre- está comprometida
la atención de las necesidades primarias del hombre, no puede argumentarse
con razones de forma, si de tal modo se sacrifica el derecho sustancial que
debe salvaguardarse y que aparece consagrado en la ley positiva de más
alta significación (Fallos, 246:179; 251:469).
20) Que no puede obstar al progreso del amparo la circunstancia de que la violación
de los derechos fundamentales se atribuya a un decreto del Poder Ejecutivo que
daría al acto la presunción de legitimidad. Tal presunción
debe descartarse cuando la ilegitimidad del acto es palmaria por contravenir
manifiestamente lo dispuesto en la Constitución Nacional y las leyes
dictadas en su consecuencia, y los tribunales no pueden negar el amparo cuando
no cabe otra vía que la invalidación del decreto para preservar
el derecho fundamental y evitar el daño grave e irreparable en tiempo
oportuno.
21) Que, por otra parte, se dan efectivamente en este caso todas las circunstancias
de excepción exigibles para debatir, al sustanciar el amparo, la cuestión
de constitucionalidad: la violación del derecho humano y constitucional
que se invoca es evidente; el daño que se ocasiona a los trabajadores
accionantes es grave e irreparable. En fin, no existe controversia sobre la
situación de hecho que origina la reclamación a que se refiere
la comprobación notarial de fs. 1/2, y se han llenado todos los recaudos
exigibles para asegurar la defensa en juicio como lo demuestran las presentaciones
efectuadas a fs. 66 y 108 por el Sindicato de Obreros Marítimos Unidos
y la circunstancia de haberse puesto en conocimiento del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social la promoción del amparo, con remisión de copia
de la demanda, donde ya se impugna la constitucionalidad de la norma en cuya
virtud se niega el derecho de los recurrentes. Por último, es el propio
Poder Ejecutivo el que manifiesta, frente a la cuestión de constitucionalidad
que se plantea en el amparo, su interés en contar con el pronunciamiento
judicial sobre el punto, como resulta de los considerandos del decreto 7695/65,
cuya copia obra a fs. 71/72.
22) Que, en consecuencia, reunidos todos esos extremos, entiende esta Corte
que cabe considerar la constitucionalidad de la disposición cuestionada
frente a los derechos sustanciales garantizados por el art. 14 de la Constitución
Nacional, y establecer, asimismo, si la facultad que atribuye al Poder Ejecutivo
el art. 86, inc. 2°, ha sido excedida por el art. 16, inc. b) del reglamento
aprobado por el decreto 280/64.
23) Que sobre ese punto esta Corte juzga que es incompatible con los derechos
de trabajar y agremiarse libremente la exigencia del carnet sindical que otorga
un solo sindicato para que los obreros puedan inscribirse en la Bolsa de Trabajo
y obtener y conservar su empleo. La libertad de agremiación importa el
derecho de afiliarse al sindicato que se prefiera o no afiliarse a ninguno,
y no puede admitirse como congruente con la Constitución un ordenamiento
según el cual el derecho de trabajar queda supeditado a una afiliación
gremial necesaria y a la permanencia en determinado sindicato mientras dure
la ocupación.
24) Que la agremiación coactiva no puede cohonestarse con supuestas razones
de interés sindical y bien común. La organización sindical
útil y justa, prestigiada por la bondad de sus fines y realizaciones,
reclama una afiliación libre y consciente, que atienda sólo a
la defensa del interés profesional, sin sujeción a un régimen
de aceptación forzosa. La afiliación compulsiva frustra la libertad
de agremiación y puede ser la base de un odioso sistema de sumisiones
y preeminencias ilegítimas.
25) Que esta doctrina es conforme con la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, que proclama la naturaleza fundamental del derecho al trabajo
y a la libre agremiación de los trabajadores para la defensa de sus intereses
(art. 23) y consagra el derecho a un recurso efectivo ante los tribunales competentes,
que ampare a todas las personas contra los actos que violan sus derechos fundamentales,
reconocidos por la Constitución o por la ley (art. 8°). Es también
la doctrina de la convención internacional 87 de la Organización
Internacional del Trabajo (O. I. T.), sobre libertad sindical, ratificada por
la ley 14.932. Es, por último, la doctrina que mejor se aviene con el
art. 14 de la Constitución Nacional, que garantiza "una organización
sindical libre y democrática".
26) Que siendo así debe admitirse que el Poder Ejecutivo Nacional, cuando
aprobó el art. 16, inc. b) del decreto 280/64, desconoció el derecho
de trabajar y agremiarse libremente. Y también que excedió la
facultad de reglamentación que le confiere el art. 86, inc. 2° de
la Constitución Nacional con referencia al art. 2° de la ley 14.455
en cuanto éste dispone que "el derecho de afiliarse comprende el
de no afiliarse y desafiliarse", máxime desde que dicha regla constitucional
- concordable con la del art. 28 - dispone que el Poder Ejecutivo no puede alterar
el espíritu de las leyes con excepciones reglamentarias.
Por todo ello, de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General,
se revoca la sentencia apelada y se hace lugar al amparo deducido por los actores
contra las decisiones de la Bolsa de Trabajo Marítimo para Marinería
y Maestranza (Puerto de San Fernando), en cuya virtud se les niega la inscripción
y boleta de embarco solicitadas por no haber acreditado su afiliación
a la asociación profesional con personería gremial legalmente
reconocida.
FDO.: EDUARDO A. ORTIZ BASUALDO. - ROBERTO E. CHUTE. - MARCO A. RISOLÍA.
- LUIS C. CABRAL. - JOSÉ F. BIDAU.-
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