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Fallos Clásicos |
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Obra Social para la Actividad Docente c. Buenos Aires Provincia de
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIóN. - I. La Obra Social para
la Actividad Docente (OSPLAD) promueve acción declarativa contra la Provincia
de Buenos Aires a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley local
10.595 y su decreto reglamentario 2193/92.
Señala que OSPLAD, desde su creación por la ley 19.655, celebra
convenios con establecimientos locales de enseñanza privada y con organismos
que los nuclean, los que reciben así los beneficios asistenciales que
brinda la Obra Social, establecidos por la ley 23.660, y en su calidad de agente
natural del Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661.
Estas normas, agrega, fueron sancionadas por el Congreso de la Nación
en virtud de la competencia exclusiva que el art. 67, inc. 11 de la Constitución
Nacional le otorga a ese órgano para legislar en materia de seguridad
social.
Sostiene que las normas que impugna, en cuanto disponen que los aportes mensuales
patronales y personales fijados para los docentes que se desempeñan en
establecimientos de enseñanza privada reconocidos, autorizados o incorporados
por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos
Aires, se efectúen obligatoriamente al Instituto de Obra Médica
Asistencial (IOMA), contradicen lo dispuesto por la citada legislación
nacional y, por ende, el principio establecido en el art. 31 de la Ley Fundamental.
Funda la procedencia formal de la acción que deduce en la necesidad de
que V.E. ponga fin al estado de incertidumbre, que dice sufrir, ante la posibilidad
de que, por aplicación de las normas que tacha de inconstitucionales,
OSPLAD se vea privada de los aportes de sus afiliados y éstos, a su vez,
del derecho de gozar de los beneficios asistenciales que brinda.
Por último, solicita que se dicte una medida cautelar no innovativa ordenando
al gobierno provincial que cese en la aplicación de la ley 10.595 y su
reglamentación hasta que se resuelva la cuestión planteada.
II. A su turno, la Provincia de Buenos Aires contestó la demanda (fs.
57/60), por intermedio de su Fiscalía de Estado, solicitando el rechazo
de la acción con los siguientes fundamentos:
a) La demandada dictó la ley 10.595 y su decreto reglamentario en ejercicio
de facultades que le son propias. Lo dispuesto por la ley 23.838 -cuya constitucionalidad
no fue cuestionada en cuanto reconoce el derecho de las provincias de incorporar
a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales en igualdad de
condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción, despeja toda
duda al respecto, ya que la Nación acepta que ese derecho existía
con anterioridad a su sanción. Ello así, resulta innegable el
derecho de la Provincia a establecer el sistema previsional y de asistencia
social que comprenda a todos los docentes de su jurisdicción.
b) No existe contradicción entre las normas locales impugnadas y las
leyes 23.660 y 23.661. Mientras éstas son aplicables al personal que
presta servicios en relación de dependencia en el ámbito de la
Administración Central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación,
aquéllas establecen el régimen asistencial que beneficia, entre
otros, a los docentes que ejercen funciones en establecimientos educacionales
no oficiales bajo control de la Dirección General de Escuelas y Cultura
de la Provincia de Buenos Aires, comprendidos en el régimen del decretoley
8727/77, por lo que el sistema instituido por la Nación resulta ajeno
al personal dependiente de dicha Provincia.
La circunstancia de que las leyes 19.655 y 23.661, que invoca la actora, prevean
que el personal dependiente de los gobiernos provinciales sea incorporado al
Seguro Nacional de Salud mediante los correspondientes convenios, no significa
que la Provincia no pueda disponer su afiliación obligatoria a su propia
Obra Social, pues ello significaría obligarla a afiliar a sus docentes
a un sistema asistencial ajeno a su relación laboral y previsional, violentando
el sistema federal de gobierno establecido por los arts. 1º, 5º y
104 de la Constitución Nacional.
c) OSPLAD carece de legitimación para promover la presente acción
pues no representa a sus afiliados, quienes serían los únicos
que podrían justificar interés, alegando ser perjudicados por
la incorporación al régimen asistencial de la demandada.
III. Producida la prueba y clausurado el período a ella destinado, sólo
la Provincia de Buenos Aires presentó su alegato (fs. 78/82), llegando
los autos a esta Procuración General para que conteste la vista conferida
a fs. 83 vta.
IV. V. E. continúa siendo competente para conocer en la presente causa,
de acuerdo con lo dictaminado a fs. 50.
Estimo que el reclamo de la actora fundado en el supuesto perjuicio que sufrirían
sus afiliados con el traspaso a la Obra Social provincial, al verse privados
de los beneficios que ella otorga, resulta inatendible, toda vez que OSPLAD
carece de interés propio para defender los derechos de sus beneficiarios,
respecto de quienes se encuentra en la situación de un tercero que no
ejerce representación (Fallos, 255:211; 300:531; 312:589).
En cambio, considero que sí le asiste interés jurídico
a la demandante en cuanto efectúa sus planteos sobre la base del perjuicio
propio que le ocasionaría la aplicación de la normativa que impugna,
al verse privada de los aportes de los afiliados transferidos al ámbito
provincial, por lo que aparece -a mi juicio legitimada para iniciar la presente
acción.
V. En cuanto al fondo de la cuestión, cabe señalar que el análisis
de las normas antes citadas me permite adelantar opinión en sentido contrario
a la pretensión de la accionante, en cuanto sostiene la existencia de
contradicción entre las normas provinciales cuya declaración de
inconstitucionalidad impetra y las leyes nacionales 23.660 y 23.661; contradicción
que provocaría, a su entender, la situación de incertidumbre que
alega.
Ello así, por cuanto el sistema establecido por la ley 23.660 se aplica
obligatoriamente sólo a los trabajadores que menciona el art. 8º,
inc. a) mientras que los docentes que prestan servicios en establecimientos
privados en jurisdicción de la Provincia demandada resultan comprendidos
en la situación prevista por el art. 6º de la ley 23.661, es decir,
quedan excluidos de la obligatoriedad del Seguro de Salud Nacional, sin perjuicio
de que puedan incorporarse total o parcialmente al mismo, en forma voluntaria,
a través de convenios de adhesión.
Es cierto que el citado art. 6º se refiere al personal dependiente de los
gobiernos provinciales y sus municipalidades, por lo que podría interpretarse
que no alcanza a los docentes de establecimientos de enseñanza privada,
pero ese criterio restrictivo quedó descartado por la sanción
de la ley 23.838, cuya constitucionalidad la actora no cuestiona, y por medio
de la cual el Estado Nacional reconoció la facultad de las provincias
de incorporar a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales,
en igualdad de condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción.
En consecuencia, al equipararse -por ley 10.595- las remuneraciones y beneficios
previsionales y asistenciales de los docentes de establecimientos no oficiales
con lo de igual función del orden oficial de su jurisdicción,
el Estado provincial actuó dentro de sus facultades reglamentarias, poniendo
en práctica una política sobre la organización de su Administración,
que le es privativa como Estado autónomo (arts. 121, 122 y 125, 2ª
parte, Constitución Nacional).
En la misma línea de respeto a las autonomías locales, se aprobaron
las previsiones correspondientes al personal de los servicios educativos transferidos
a las provincias, en los arts. 8º y 9º de la ley 24.049. Por el primero,
se los incorpora a las respectivas administraciones provinciales; pero el segundo
prevé que las jurisdicciones receptoras podrán convenir sistemas
para que el personal transferido pueda optar entre la incorporación a
la Obra Social local o continuar afiliado a la Obra Social para la Actividad
Docente (OSPLAD). Esta segunda hipótesis -claramente potestativa para
los Estados receptores no se ha verificado en el caso de la transferencia de
servicios educativos a la Provincia de Buenos Aires.
VI. De lo expuesto supra, surge, con claridad, que las disposiciones de la ley
y el decreto provincial cuya declaración de inconstitucionalidad pretende
OSPLAD, no contradicen la legislación nacional en la que funda su reclamo
ni el orden de jerarquía normativa establecido por el art. 31 de la Constitución
Nacional, toda vez que se trata de normas con distintos ámbitos personales
de validez: unas aplicables al personal dependiente de la Administración
Central y descentralizada y del Poder Judicial de la Nación y, las otras,
al que ejerce funciones docentes en establecimientos educacionales no oficiales
controlados por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia
de Buenos Aires. Unas y otras han sido sancionadas, en las correspondientes
jurisdicciones, en el marco de sus respectivas competencias federales.
Por ello, opino que corresponde rechazar la presente demanda. Buenos Aires,
7 de febrero de 1995. - Angel Nicolás Agüero Iturbe.
Buenos Aires, abril 11 de 1996. Vistos los autos: Obra Social para la Actividad
Docente c. Buenos Aires, Provincia de s/sumario, de los que resulta: I) A fs.
45/48 se presenta la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD) e inicia
acción declarativa contra la Provincia de Buenos Aires a fin de que se
declare la inconstitucionalidad de la ley 10.595 y su decreto reglamentario
2193/92.
Dice que desde su creación dispuesta por la ley 19.655 [ED, 45-1228]
lleva a cabo convenios con establecimientos locales de enseñanza privada
y con los organismos que los agrupan tendientes a que el personal docente que
los integra reciba los beneficios previstos en la ley 23.660 [EDLA, 1989-69]
y que otorga la Obra Social en su carácter de agente natural del Sistema
Nacional del Seguro de Salud instituido por la ley 23.661 [EDLA, 1989-77].
Sostiene que la materia es privativa de las facultades conferidas por el art.
67, inc. 11 (hoy art. 75, inc. 12) de la Constitución al Congreso de
la Nación en lo atinente a la seguridad social. Esa legislación
nacional se ve contrariada en desmedro del principio consagrado en el art. 31
de la Ley Fundamental por las normas que motivan su impugnación mediante
las cuales se dispone que los aportes patronales y personales establecidos para
los docentes de establecimientos privados reconocidos, autorizados o incorporados
por la Dirección General de Escuelas y Cultura de la Provincia de Buenos
Aires, se efectúen de manera obligatoria al Instituto de Obra Médica
Asistencial (IOMA).
En cuanto a la procedencia de la vía procesal intentada, la sustenta
en la necesidad de que se ponga fin al estado de incertidumbre que genera la
eventual aplicación de normas locales que privaría a la actora
del aporte de sus adherentes y a éstos de los servicios que presta.
II) A fs. 57/60 se presenta la Provincia de Buenos Aires.
Sostiene que dictó la ley 10.595 y su decreto reglamentario haciendo
uso de facultades que le son inherentes en cuanto Estado provincial. Por lo
demás, mediante la ley 23.838 la propia autoridad nacional reconoció
el derecho de las provincias de incorporar a los docentes privados a sus sistemas
previsionales en un mismo pie de igualdad con los docentes oficiales y esa norma
legal -no cuestionada constitucionalmente implica que la Nación acepta
que el derecho de las provincias existía antes de su sanción.
Asegura que no se advierte contradicción entre las disposiciones locales
y las leyes 23.660 y 23.661. En efecto, estas últimas contienen en su
ámbito de aplicación al personal que se desempeña en relación
de dependencia en la administración central y descentralizada y del Poder
Judicial de la Nación en tanto aquéllas alcanzan a los docentes
que ejercen funciones en establecimientos educativos no oficiales comprendidos
en el decretoley 8727/77. Como consecuencia de ello, el sistema creado por la
autoridad nacional es ajeno al personal dependiente de la provincia.
En cuanto a la circunstancia de que las leyes 19.655 y 23.661, invocadas por
la actora para fundar su pretensión, contemplen la posibilidad de que
el personal provincial pueda ser incorporado al Seguro Nacional de Salud por
medio de los convenios pertinentes, sostiene que ello no impide que la provincia
disponga la afiliación obligatoria a su Obra Social pues, de lo contrario,
se vería obligada a aceptar que los docentes que se desempeñan
en la órbita local deban afiliarse a un sistema diverso al de su relación
laboral. Se violaría así el régimen federal consagrado
en la Constitución Nacional
Considerando: 1º Que este juicio es de la competencia originaria de la
Corte Suprema (arts. 116 y 117 de la Ley Fundamental).
2º Que la actora plantea la inconstitucionalidad de la ley provincial 10.595
y su decreto reglamentario 2193/92 por entender que resultan violatorios de
lo dispuesto por las leyes nacionales 23.660 y 23.661 y del principio de supremacía
federal previsto en el art. 31 de la Constitución al disponer que los
aportes patronales y personales fijados para el personal docente que se desempeña
en establecimientos privados transferidos al ámbito provincial se efectúen
obligatoriamente al Instituto de Obra Médica Asistencial de la Provincia
de Buenos Aires.
3º Que las leyes nacionales mencionadas instituyen el llamado nuevo régimen
para las obras sociales y el Sistema Nacional del Seguro de Salud, respectivamente.
La actora, que es una de las obras sociales comprendidas en el inc. b) del art.
1º de la ley 23.660, nuclea al personal docente, y en tal condición
se constituyó en agente del seguro social (art. 2º, ley 23.661)
que tiene un alcance comprensivo de los sujetos comprendidos en su art. 5º
del que se excluye únicamente el personal dependiente de los gobiernos
provinciales y sus municipalidades y los jubilados retirados y pensionados del
mismo ámbito (art. 6º).
A su vez, la ley provincial 10.595 dispuso extender los alcances del art. 7º
del decretoley 8727/77 modificado por la ley 10.427 -que establecía la
equiparación de las remuneraciones básicas, bonificaciones, compensaciones,
asignaciones y beneficios sociales del personal docente que ejercía funciones
en establecimientos privados a las prestaciones asistenciales, disponiendo asimismo
que los aportes respectivos se efectuaran al Instituto de Obra Médico
Asistencial de la provincia (art. 1º, ley 10.595). Es oportuno recordar
que esta entidad sólo cubre los servicios de los agentes estatales en
actividad o pasividad y para los sectores de la actividad pública y privada
que se adhieran a su régimen (ley 6982, t. o. 1987).
Sostiene la actora que la pretensión provincial de incorporar a los docentes
privados a este régimen vulnera lo dispuesto por las leyes 23.660 y 23.661,
en cuyo ámbito se subsume la situación asistencial de aquéllos,
y produce una superposición inadmisible de los aportes invadiendo el
campo legislativo nacional.
4º Que en un caso que guarda suficiente analogía con el sub lite
esta Corte estableció que corresponde tener presente, como fundamento
liminar para el estudio de la cuestión, que el inciso 11 del art. 67
(hoy 12 del art. 75) de la Constitución confiere al Congreso Nacional
el mandato de dictar el Código de Seguridad Social, atribuyéndole
potestad para legislar en tal materia (Fallos, 312:418).
No obstante -se sostenía en ese pronunciamiento en determinadas circunstancias
se ha reconocido que como consecuencia del poder reservado por las provincias
en virtud de lo dispuesto por el art. 105 de la Constitución Nacional
éstas pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social
bien que limitada esa facultada al ámbito de los agentes de su administración
pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales, los integrantes
de sus legislaturas y también, en razón del ejercicio del poder
de policía retenido sobre el ejercicio de las profesiones liberales,
respecto de estas últimas actividades.
5º Que sobre tales premisas la Corte abordó la cuestión,
esto es si cabía admitir la validez de la pretensión provincial
de someter a un régimen previsional a los docentes privados, para concluir,
definiendo previamente la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los institutos
privados de enseñanza, que el personal que allí presta servicio
mantiene un vínculo laboral de empleo privado, ajeno por completo a las
características del empleo público. Y en esas condiciones, su
régimen previsional -se decía no puede sino ser encuadrado en
la previsión totalizadora del art. 2º inc. f) de la ley nacional
18.037 [ED, 20-1004], toda vez que este ordenamiento regula el de quienes prestan
servicios en relación de dependencia en la actividad privada y no prevé,
con carácter específico, la situación de los docentes de
establecimientos privados sometidos a la jurisdicción provincial (consid.
9º).
6º Que sobre tales bases se decidió que contemplado en la ley nacional
el régimen previsional de este personal, es evidente que el dictado de
normas como la ley 10.427, importa un avance indebido sobre las facultades legislativas
otorgadas al Congreso Nacional, que contraría lo dispuesto en el art.
67, inc. 11 de la Constitución y se concluía: Ello indica que,
situaciones como la discutida y debatida en este litigio, deben ser resueltas
únicamente en el ámbito de potestad de los poderes nacionales.
7º Que mutatis mutandi esos principios son aplicables al caso en examen.
La ley 23.660 y específicamente el art. 6º de la ley 23.661, excluyen
del sistema asistencial nacional únicamente al personal dependiente de
los gobiernos provinciales y sus municipalidades y a los jubilados y pensionados
del mismo ámbito. Como se ha visto, los docentes que prestan servicios
en establecimientos privados de enseñanza en jurisdicción provincial
no ostentan tal carácter por lo que la ley 10.595 y su decreto reglamentario
avanzan sobre la legislación nacional contrariando a ésta y violando
el principio de supremacía del art. 31 de la Constitución.
Si bien podría argüirse con respecto a la situación previsional
de estos docentes que se decidió su incorporación al régimen
provincial, basta destacar que ha sido el Congreso Nacional el que ha admitido
tal solución mediante el dictado de la ley 23.838 [EDLA, 1990-182] y
en el ejercicio de una potestad que la demandada no ha cuestionado.
8º Que, por lo demás, las leyes que regulan la transferencia al
ámbito provincial de los establecimientos educativos de jurisdicción
nacional no alteran esta conclusión. En efecto, nada dice la ley 24.049
[EDLA, 1992-67] sobre los docentes privados, sin que del texto de su art. 9º
pueda inferirse una conclusión diversa. Por otro lado, se desprende de
sus normas que el punto quedaba comprendido entre los requisitos específicos
de las transferencias a celebrarse mediante convenios entre el Poder Ejecutivo
Nacional y las distintas jurisdicciones (art. 2º) y, en el caso, el suscripto
con la Provincia de Buenos Aires no favorece la postura de la demandada y ratifica
la definición acerca del vínculo laboral de los docentes privados.
En efecto, allí se regula por separado la situación de los establecimientos
oficiales y la de los privados. Respecto de los primeros se dispone que su personal
quedará incorporado a la administración pública sometiéndose
a las prescripciones de la ley aquí impugnada (cláusulas 4 y 9),
en tanto que en lo referente a la enseñanza privada la cláusula
26 ratifica la naturaleza y características propias del empleo privado
que vincula a los docentes.
Parece impropio, por lo tanto, sostener que, al decidir como lo ha hecho, el
Estado provincial actuó dentro de las facultades reglamentarias relativas
a la organización de su administración por cuanto -como se vio
el personal de que aquí se trata queda excluido por mandato legal de
ese ámbito.
Por ello, se decide: hacer lugar a la demanda seguida por la Obra Social para
la Actividad Docente contra la Provincia de Buenos Aires y, en consecuencia,
declarar la inconstitucionalidad de la ley 10.595 de esa provincia y su decreto
reglamentario 2193/92. Con costas (art. 68 del cód. procesal civil y
comercial de la Nación). Teniendo en cuenta la labor desarrollada en
el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6º, incs.
b, c, y d; 9º, 37 y 38 de la ley 21.839 [EDLA, 1978-290], se regulan los
honorarios de los doctores A. F. F., J. C. S. y P. M. R., en conjunto. Notifíquese
y, oportunamente, archívese. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos
S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Gustavo A. Bossert. - Enrique S.
Petracchi. - Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vázquez.-
