Fallo Obras Sanitarias de la Nación c. Corsiglia,
Abel M.
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
CNCiv., en pleno, mayo 15-986. Obras Sanitarias de la Nación c. Corsiglia, Abel M.
2ª Instancia. - Buenos Aires, mayo 15 de 1986.
"Si al actualizarse la deuda por la tasa debida a Obras Sanitarias de la
Nación según el régimen de la ley 21.281, corresponde aplicar
los recargos e intereses que prevé la ley 20.324".
A la cuestión propuesta por unanimidad se responde en forma negativa
por los fundamentos que se expondrán.
Fundamentos de los doctores de Mundo, Estévez Brasa, Molteni, Russomanno,
Bueres, Ambrosioni, Nilve, Burnichón, Greco y Montes de Oca:
I. La ley 21.281, que estableció un régimen de actualización
de créditos a favor del Estado, dispuso que el reajuste debería
integrar la base para el cálculo de las sanciones y accesorios previstos
en ella, o los de carácter específico establecidos en otras leyes
a los que resultara aplicable, que pudieran corresponder.
Con ese fundamento, la empresa Obras Sanitarias de la Nación, calcula
el monto de la deuda utilizando la referida actualización, más
el recargo y los intereses previstos en la norma legal que la regula, esto es
la ley 20.324.
El art. 38 de ese cuerpo normativo, prevé que en caso de falta de pago
en termino de las cuentas que el ente emitiera, éstas se gravarán
con un recargo no acumulativo, que al cabo de 2 meses de atraso incrementa la
deuda en un 40 %. A partir de ese entonces, el capital -excluido el recargo-
devenga un interés anual del 2 % mensual, hasta que duplica el crédito
originario.
Resulta evidente que más allá de los términos empleados
en esta ley ("interés", "recargo"), ella contempla
en cierta medida el proceso de desvalorización de la moneda, que ya se
encontraba en pleno desarrollo cuando fue sancionada. En efecto, sólo
puede admitirse una tasa de interés anual del 24 % que excede notoriamente
la que la jurisprudencia en general ha aceptado como "pura" o neta
en el entendimiento implícito de que en épocas de inflación
bajo el rótulo de interés se encuentra parcialmente comprendido
el reajuste de la moneda.
En el lenguaje corriente de nuestro país, hoy es notorio que la palabra
"interés" ha perdido su significado primitivo, ya que no sólo
se denomina así a la renta que es dable esperar por el uso de un capital,
sino también a la recomposición de ese mismo capital, cuyo valor
disminuye a través del tiempo por el aumento de los precios.
Por eso los jueces han debido distinguir estas dos funciones, llamando "interés
puro" a lo que tradicionalmente en nuestro idioma y en otros países
se define solamente como "interés".
Consecuentemente, el legislador al utilizar ese término en la ley de
Obras Sanitarias, no ha podido sustraerse a atribuirle el significado precedentemente
expuesto. La época en que se dictó la norma legal y la alta tasa
que en ella se contempla explican suficientemente el punto.
Si se estableció en ese entonces una elevada tasa con el propósito
de enjugar parcialmente la desvalorización de la moneda, cuando se sancionó
la ley 21.281, cuyo objeto es el de restituir íntegramente el valor a
los créditos fiscales, ha de concluirse en que la aplicación literal
de ambas normas conduce en el caso a un resultado no querido, ya que superpone
dos reajustes por el mismo concepto.
Por eso es que la ley de actualización de créditos fiscales debería
ser interpretada armónicamente con el régimen propio de Obras
Sanitarias, a fin de evitar la duplicación de sus efectos. Cabe recordar
que aquélla es una norma general, cuyo espíritu es el de mantener
el valor de créditos y deudas fiscales, por lo que su aplicación
en los casos particulares debe ser especialmente cuidadosa, sobre todo porque
en ella no se ha hecho una referencia concreta a cada norma en especial. Y la
interpretación debe procurar que sus efectos se limiten a actualizar
créditos y deudas y no a aumentarlos en términos reales.
Por lo tanto, debe reducirse la tasa a la que resulte adecuada para componer
la falta de uso del capital revalorizado (conf. CNCiv., sala G, R. 272.763 del
21/7/81; íd. sala "A", 17/4/79, E. D., t. 84, p. 483; íd.
sala "F", 10/3/80, E. D., t. 90, p. 470 entre otras.
II. Con relación a lo que la ley denomina "recargo", concepto
que de acuerdo con la norma legal está destinado a resarcir los mayores
gastos originados por la falta de percepción, en oportunidad, del importe
de los servicios, sucede algo semejante a lo que se ha visto con respecto a
los intereses. La palabra tiene un sentido más amplio del que se le atribuye
en la norma.
En efecto, también el recargo es en parte interés puro, en parte
recomposición del capital. Pero se advierte aquí además
una finalidad compulsiva, destinada a que los contribuyentes paguen en término.
Por tanto, es razonable en este caso reducir el porcentaje total al, que se
considere suficiente para conservar su efecto puramente compulsivo sobre capital
actualizado.
A todo lo expuesto cabe agregar, finalmente, que el criterio que se sustenta
coincide con el sostenido en recientes fallos por nuestro más Alto Tribunal
(conf. CSJN, c. "O. S. N. c. Frieboes de Bencich", del 24/10/85 y
c. O. S. N. c. Prop. Av. Cnel. Roca 1732", del 29/10/85).
En ellos se dijo concretamente que "...con base a las reglas señaladas,
y teniendo en cuenta la magnitud que alcanzan los accesorios calculados por
la aplicación simultánea de las leyes 20.324 y 21.281, corresponde
adecuar la tasa de los que prevé el primer ordenamiento, ante la circunstancia
de que el capital al que acceden se encuentra sujeto al régimen de actualización
monetaria establecido en el segundo. Ello es así, pues admitir lo contrario
conduciría sin más a que se configurase una lesión constitucional
al derecho de propiedad, tal como se destaca en el dictamen que antecede y por
los fundamentos pertinentes que se dan por reproducidos 'brevitatis causa',
en especial en cuanto se afirma que la tasa de los intereses y la alícuota
de los recargos de la ley 20.324 fueron derogados por la ley 21.281" (consid.
4°).
Por lo tanto, respondiendo a la propuesta del plenario, como doctrina legal
obligatoria (art. 303, Cód. Procesal), se resuelve: "Al actualizarse
la deuda por la tasa debida a Obras Sanitarias de la Nación según
el régimen de la ley 21.281, no corresponde aplicar los recargos e intereses
que prevé la ley 20.324". - Teresa M. Estévez Brasa. - José
A. M. De Mundo. - Hugo Molteni. - Carlos E. Ambrosioni. - Alberto J. Bueres.
- Ricardo L. Burnichón. - Moisés Nilve. - Roberto E. Greco.
El doctor Russomanno no firma por hallarse en uso de licencia (arts. 26, dec.-ley
1285/58 y 109, Reglamento para la Justicia Nacional).
Fundamentos de los doctores Alterini, Cifuentes, Durañona y Vedia, Mirás,
Calatayud, Dupuis, Bossert y Conde:
I. A los efectos de establecer la doctrina legal aplicable, según el
tema que plantea la presente convocatoria, la cuestión debe ser encuadrada
exclusivamente dentro de las normas del derecho tributario. Ello es así
por cuanto sólo excepcionalmente y cuando el conflicto no puede ser resuelto
dentro de ese régimen, es dable al intérprete acudir supletoriamente
a los principios del derecho privado y, desde ya, siempre que se trate de una
relación jurídica encuadrable dentro de este último (conf.
Jarach, "Curso superior de derecho tributario", ed. 1969, ps. 283
y sigts., García Belsunce, "Temas de derecho tributario", ed.
1982, ps. 27 y sigts., entre otros).
Ante la vigencia de dos leyes suficientemente claras de por sí, se impone
la aplicación de ambas. En la tarea de juzgar, la exégesis debe
efectuarse atendiendo a la finalidad y al espíritu que las animó,
con miras a determinar cuál fue la voluntad que tuvo el legislador al
crear esta legislación especial, y en forma tal de procurar que se cumpla
razonablemente el propósito perseguido (conf. CSJN., c. "S. A. Astilleros
"Regnicoli", del 28/10/76, Fallos, t. 296, p. 254; c. "S. A.
Petroquímica Argentina -P. A. S. A.-" del 17/5/77, Fallos, t. 297,
p. 502; c. "Galanzino Simón", del 10/10/78, Fallos, t. 300
(2), p. 1077; c. "S. A. Nestlé de Productos Alimenticios",
del 15/2/79, Fallos, t. 301, p. 87; c. "Moglia José R.", del
24/11/81, Fallos, t. 303 (2), p. 1847; c. "IKA-Renault S. A. I. C. y F.",
del 25/2/82, Fallos, t. 304 (1), p. 205; c. "Caille y Vola S. R. L.",
del 3/8/82, Fallos, t. 304 (1), p. 1061, entre otros).
II. Queda fuera de discusión que el pago que efectúa el usuario
al requerir el servicio que le brinda Obras Sanitarias de la Nación,
es una tasa. La nota característica de esta tasa es que se refiere a
un servicio determinado y, fundamentalmente y en lo que al tema de la convocatoria
se refiere, que con ella se cubre un gasto, también determinado. Radica
aquí su nota distintiva con el impuesto, el que no sólo se paga
en proporción a la capacidad contributiva del sujeto pasivo, sino que
tiene como característica propia la "generalidad", ya que tiende
a costear las funciones y servicios del Estado, sin referirse a los contribuyentes
(conf. Bielsa, "Derecho Administrativo", 6ª ed. t. IV, ps. 663
y sigts.; Diez, "Derecho Administrativo", ed. 1967, t. III, ps. 240
y sigts.; Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", ed. 1975,
t. II, ps. 133 y sigts., entre otros).
Desde esa perspectiva, el régimen legal vigente brinda pautas que permitirían
dar, en principio, una respuesta afirmativa. En primer lugar, la ley 20.324
(ADLA, XXXIII-B, p. 1485), que modifica la ley Orgánica de Obras Sanitarias
de la Nación 13.577 (ADLA, IX-A, p. 289), constituyó a esa entidad
como empresa del Estado, con la intención de tender a su autofinanciación
y con miras al interés de la comunidad. Revisten especial significación
algunos de los conceptos contenidos en la nota de elevación al Poder
Ejecutivo del proyecto de ley, en tanto se sostiene que "la actual Administración
General de Obras Sanitarias de la Nación realiza una actividad directamente
vinculada con la salud y el desarrollo de la población. La complejidad
de su quehacer específico, que se desarrolla en un dilatado ámbito
geográfico, y el ambicioso programa de obras y extensión de servicios
que actualmente encara y ha tenido principio de ejecución, exigen dotar
al organismo de los medios imprescindibles para agilizar su funcionamiento y
ampliar sus facultades, encarando su gestión con un criterio marcadamente
empresario tendiendo, incluso, a su autofinanciación, sin que ello implique
desnaturalizar sus funciones ni menoscabar el control que compete al poder administrador".
Del extenso articulado de la ley, cabe detenerse en el art. 19, que trata la
financiación de su presupuesto con recursos ordinarios y extraordinarios,
disponiendo que si la suma de los recursos no alcanzara a cubrir los gastos
derivados de la prestación de los servicios, el déficit que se
produzca será cubierto con fondos de Rentas Generales (inc. d, que mantiene
el inc. a del art. 19, ley 13.577).
La situación inversa a la enunciada surge, a su vez, del art. 21 de la
ley 13.577, no modificado por aquella, que establece que de haber excedente
será destinado a la construcción de nuevas obras o a la renovación,
ampliación y mejoramiento de las existentes.
La otra ley involucrada en la presente convocatoria, la 21.281 de actualización
de los créditos emergentes de gravámenes, tasas, contribuciones
y multas (ADLA, XXXVI-B, p. 1045), está impulsada por el mismo espíritu.
Es en este sentido, suficientemente ilustrativa la nota de elevación
al Poder Ejecutivo del proyecto cuando aclara que "una mayor disciplina
de los contribuyentes en sus obligaciones tributarias es necesaria con carácter
general y permanente, pues la sustracción en magnitud y tiempo de los
recursos que corresponden al Estado implica desplazar inequitativamente al resto
de la comunidad cargas que no le corresponden, o frustrar al gobierno en sus
planes de realización destinados al bienestar social de la comunidad,
la plena realización de sus habitantes y la materialización del
destino de grandeza de la Nación", agregando luego que "se
propone un conjunto armónico de medidas destinado asimismo a evitar que,
de ahora en más, el transcurso del tiempo asimismo disminuya las consecuencias
del riesgo del incumplimiento, obrando simultáneamente sobre dos frentes".
Desde otra óptica se advierte que en el segundo de los artículos
modificados por esta ley -que integra a su vez el art. 1°- a continuación
del inc. g) se prescribe que el régimen de actualización de esta
ley será "...de aplicación general y obligatoria, sustituyendo
los regímenes propios que, en su caso, pudiesen existir para algunos
de los tributos mencionados precedentemente, y sin perjuicio de la aplicabilidad
adicional de los intereses o recargos por mora, intereses punitorios, demás
accesorios y multas que aquéllos prevean". Aunque sin desconocer
que esta redacción puede dejar un margen de dudas en la interpretación
que ocupa, parecería ser que esta norma legal lejos de ser contradictoria
con la ley 20.324 -tampoco podría pensarse en su derogación-,
la complementa.
De esta manera queda claro, por surgir de la normativa vigente, que la cuestión
en análisis afecta al interés general, que es, por otra parte,
un rasgo distintivo de los servicios públicos (conf. Bielsa, "Derecho
constitucional", 3ª ed., p. 395, Diez, op. cit., t. III, p. 199; Marienhoff,
op. cit., t. II, p. 30; Villegas Basavilvaso, "Derecho Administrativo",
t. III, p. 56, entre otros).
III. Los principios y normativa expuestos, llevan a concluir que el cumplimiento
estricto de ambas leyes redundaría en beneficio de la comunidad. La solución
contraria importará un injustificado apartamiento de esa normativa y
además, bajo el pretexto de principios ajenos a ella, una incomprensible
protección al deudor moroso, con evidente perjuicio del organismo prestatario
del servicio y de la comunidad, incluyendo en ella a los usuarios que cumplen
regularmente.
No se desconoce que la deuda impaga, liquidada por aplicación de los
arts. 38 de la ley 20.324 y 1° de la ley 21.282, es una multa severa. Pero
tampoco se advierte que sea tan grave que pueda repugnar a la regla moral. Desde
un punto de vista práctico, si el deudor lo es por pocos servicios la
suma no será elevada. Si, por el contrario, debe mucho, incurrió
en grave negligencia que no merece amparo, pues su despreocupación fue
en desmedro de los demás usuarios, es decir de toda la comunidad, la
que habiendo cumplido colabora en el funcionamiento de este servicio esencial.
IV. Debe advertirse asimismo que el tema propuesto no es cuestión que
deba analizarse a través de los principios de la justicia conmutativa,
pues como ya se vio la relación es otra y bien diferenciada. Concurren
en ella razones superiores de política tributaria que tienen, incluso,
una finalidad compulsiva tendiente a que el usuario moroso retribuya, aunque
tardíamente, el servicio que se le prestó a su propio requerimiento.
El funcionamiento simultáneo de los dos sistemas legales, en modo alguno
importa un doble reajuste por el mismo fenómeno de la inflación.
En efecto, el art. 38 de la ley 20.324, en su párr. 4°, es categórico
al prescribir que "las sumas recaudadas en concepto de recargo tendrán
el carácter de compensatorias de los mayores gastos originados por la
falta de percepción, en oportunidad, del importe de los servicios".
Esas sumas constituyen así una especie de indemnización basada
sobre erogaciones que no guardan relación con la depreciación
de la moneda, lo que surge con toda evidencia del párr. 2° de la
norma al indicar que "vencido el tercer mes de atraso en el pago comenzará
a correr de pleno derecho un interés del 2 % mensual sobre lo adeudado,
excluido el expresado recargo".
V. Como ya se anticipara, la respuesta propiciada debería ser afirmativa,
es decir que, al actualizarse la deuda por la tasa debida a Obras Sanitarias
de la Nación según el régimen de la ley 21.281, corresponde
aplicar los recargos e intereses que prevé la ley 20.324. Esa es la respuesta
que a nuestro juicio se debe dar a la pregunta formulada. Tal como se ha establecido
en diversos precedentes de distintas salas del tribunal (conf. CNCiv., sala
A, "O. S. N. c. Lavadero Central", del 28/6/83; íd. sala B,
"O. S. N. c. Baner", del 21/12/78; ídem, íd. "O.
S. N. c. Prop. Cangallo 518", del 29/7/80; íd. sala C, "O.
S. N. c. Prop. Habana 3950", del 16/3/84; íd. sala D, "O. S.
N. c. La Nueva", del 15/6/82; íd. sala E, "O. S. N. c. Daniel",
del 21/3/84, entre otros).
Pero, en fechas recientes la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo
oportunidad de expedirse sobre el tema, dando una solución contraria.
En efecto así ocurrió en las causas "Obras Sanitarias de
la Nación c. Frieboes de Bencich, Emilia I. y otro", del 24/10/85
y "Obras Sanitarias de la Nación c. Propietarios Av. Coronel Roca
1732", del 29/10/85. En ambas sostuvo concretamente el Alto Tribunal, en
el consid. 4°), que "...con base a las reglas señaladas, y teniendo
en cuenta la magnitud que alcanzan los accesorios calculados por la aplicación
simultánea de las leyes 20.324 y 21.281, corresponde adecuar la tasa
de los que prevé el primer ordenamiento, ante la circunstancia de que
el capital al que acceden se encuentra sujeto al régimen de actualización
monetaria establecido en el segundo. Ello así, pues admitir lo contrario
conduciría sin más a que se configure una lesión constitucional
al derecho de propiedad, tal como se destaca en el dictamen al que remite el
que antecede y por los fundamentos pertinentes que se dan por reproducidos brevitatis
causa, en especial en cuanto se afirma que la tasa de los intereses y recargos
de la ley 20.324 fueron derogados por la ley 21.281".
La circunstancia aludida hace que nos abstengamos de aplicar aquel criterio
anteriormente enunciado. Aclaramos que no concordamos con los fundamentos ni
con la solución a que arriba la Corte Suprema. Pero tampoco desconocemos
que el Alto Tribunal es el intérprete final de las cláusulas contenidas
en la Constitución Nacional, y que desde ese punto de vista, sus decisiones
imponen un respeto moral que no se debe desconocer. Ante la declaración
expresa de que pueda configurarse una lesión constitucional al derecho
de propiedad, es que se allanan a la aplicación de ese criterio, aunque
sin abandonar el anteriormente expuesto.
Por lo tanto, respondiendo a la propuesta del plenario, como doctrina legal
obligatoria (art. 303, Cód. Procesal), se resuelve: "Al actualizarse
la deuda por la tasa debida a Obras Sanitarias de la Nación según
el régimen de la ley 21.281, no corresponde aplicar estrictamente los
recargos e intereses que prevé la ley 20.324, sino adecuarlos al régimen
de actualización de la primera de esas leyes". - Santos Cifuentes.
- Jorge H. Alterini. - Osvaldo D. Mirás (con aclaración). - Agustín
Durañona y Vedia. - Mario P. Calatayud (con aclaración). - Juan
C. G. Dupuis (con aclaración). - Ana María Conde (con aclaración).
Aclaración de los doctores Conde, Dupuis, Mirás y Calatayud:
La cuestión que dio lugar a esta convocatoria se vincula a la interpretación
del régimen vigente referido al pago de los servicios sanitarios en la
hipótesis de mora del deudor. El art. 38 de la ley 20.324, que modificó
la ley orgánica de Obras Sanitarias de la Nación -sancionada en
1973-, establece un régimen de intereses y recargos que estaba previsto
para deudas sin actualizar. Al entrar en vigencia la posterior ley 21.281, incorporada
a la 11.683 que, con carácter general, estableció un régimen
de actualización de los créditos en favor del Estado y administración
central o descentralizada, emergentes de impuestos, tasas, contribuciones y
multas, se plantea la cuestión de si ambas leyes son de aplicación
concurrente y simultánea o si, por el contrario, en la labor compatibilizadora
es posible reducir, por vía judicial, la tasa de intereses y recargos
que prevé la ley especial, en atención a que ellos habrán
de aplicarse sobre deudas revalorizadas por virtud de la ley 21.281.
La mayoría de las salas de este tribunal sostuvo que la actualización
de los créditos en favor del Estado que prevé la citada ley 21.281,
es procedente, sin perjuicio de la aplicabilidad adicional de los mencionados
intereses o recargos por mora, intereses punitorios y demás accesorios
y multas que estatuye el art. 38 de la ley 13.577, modificada por la 20.324
(conf. CNCiv. sala "A", R. 289.592, del 28/VI/83; íd. R. 285.250,
del 23/XII/82; íd. R. 283.354 del 5/X/82; íd. R. 287-139, del
8/III/83; sala "B", R 252.215, del 21/XII/78; íd. R. 264.812,
del 29/VII/80; sala "C", R. 281.885, del 12/VIII/82, publicado en
Rev. LA LEY, t. 1983-B, p. 345; sala "D", R. 282.236, del 15/VI/82;
sala "E", R. 4590 del 21/III/84, etc.). Unicamente la sala "G"
se pronunció en el sentido de que cabría morigerar dichos intereses
y recargos, por computar éstos -en parte- el fenómeno de la depreciación
de la moneda, que quedaba enjugado con el nuevo régimen de actualización
(R. 289.535 del 24/XI/83 y R. 5652 del 24/IV/84).
II. Al adherir a la solución propiciada por los doctores Alterini, Cifuentes,
Durañona y Vedia y Bossert, consideramos necesario efectuar las siguientes
aclaraciones. La cuestión que se suscita -como bien se ha señalado-
es propia del derecho tributario, por lo que el intérprete ha de recurrir,
en primer término, a los principios específicos que lo gobiernan.
Y, en el caso, resulta aplicable el art. 11 de la ley 11.683, toda vez que el
régimen indexatorio previsto por la ley 21.281, integra aquel cuerpo
legal, al estar incorporado por su art. 1°. Dicha norma establece que "en
la interpretación de las disposiciones de esta ley (la 11.683) o de las
leyes impositivas sujetas a su régimen, se atenderá al fin de
las mismas y a su significación económica. Sólo cuando
no sea posible fijar por la letra o por su espíritu, el sentido o alcance
de las normas, conceptos o términos de las disposiciones antedichas,
podrá recurrirse a las normas conceptos y términos del derecho
privado".
Como se aprecia, la interpretación finalista a la que en innumerables
casos hizo alusión nuestro más Alto Tribunal, en el supuesto concreto
que nos ocupa, constituye a la vez una directiva legal insoslayable. Unicamente
podría recurrirse a los principios del derecho privado cuando de la letra
o del espíritu de la norma no pueda establecerse su sentido o alcance.
Por nuestra parte, creemos que, tanto el espíritu como la letra de las
normas involucradas, llevan a la solución que propiciara la mayoría
de las salas de esta Cámara y a que aludiéramos anteriormente.
III. En cuanto al primer aspecto, no estimamos necesario efectuar mayores argumentaciones,
puesto que el voto al que adherimos demuestra cabalmente que, tanto la ley 20.324
como la 21.281, contienen pautas que revelan el fin que tuvo en cuenta el legislador
para establecerlas.
Sí nos detendremos en la interpretación literal de las normas
que, a nuestro modo de ver, llevaría también a la solución
afirmativa.
En efecto, el art. 116, inc. b) de la ley 11.683 (t. o. 1978), que fuera incorporado
por ley 21.281, establece que están sujetos a actualización "los
impuestos, tasas y contribuciones nacionales regidos por otras leyes",
entre las que se cuenta la ley orgánica de la Empresa Obras Sanitarias
de la Nación. Dicha norma, en su última parte, luego de enumerar
diversos supuestos en que procede la actualización, dispone lo siguiente:
"El régimen de actualización será de aplicación
general y obligatorio, sustituyendo los regímenes propios que, en su
caso, pudiesen existir para algunos de los tributos mencionados precedentemente".
Hasta aquí nada añade a lo dicho, por cuanto, como se señaló,
la ley de Obras Sanitarias no preveía ningún régimen de
actualización. Empero, la norma continúa diciendo que el sistema
de actualización que crea lo es "sin perjuicio de la aplicabilidad
adicional de los intereses o recargos por mora, intereses punitorios, demás
accesorios y multas que aquéllos prevean". Ello no puede significar
otra cosa que en la intención del legislador se pretendió actualizar
las deudas, dejando vigentes los intereses, recargos y demás accesorios,
previstos por las leyes especiales, que deben adicionarse al capital. Más
que derogarse o modificarse la ley específica -la 20.324-, no puede caber
duda alguna que se la dejó subsistente en forma expresa.
La circunstancia de que la deuda impaga, liquidada por aplicación de
los arts. 38 de la ley 20.324 y 116 de la 11.683 (agregado por ley 21.281) pueda
o no resultar confiscatoria, por estimarse más o menos severos los intereses
y recargos que la primera establece sobre una deuda actualizada, a nuestro parecer,
es una cuestión que excede del marco de la convocatoria, que se limita
a la interpretación de la ley vigente. Si ella es justa o no, si puede
afectar el derecho de propiedad, garantizado por la Constitución Nacional
(art. 14), se trata de cuestiones ajenas a la convocatoria y, más bien,
propias de un planteo de inconstitucionalidad. Es más, tales recargos
-según reza el cuestionado art. 38 de la ley 20.324- son variables según
el mes de atraso que se compute -al menos para los tres primeros- y los intereses
encuentran como tope el 100 % del capital, lo cual lleva a analizar el caso
concreto, cuestión de hecho que, como tal, también excede del
planteo.
Desde otro ángulo, estimamos que, de considerarse vigente la ley 20.324,
no es factible la reducción judicial de las tasas de intereses o recargos
que contempla para el supuesto de mora del deudor, pues ello importaría
tanto como modificar la ley por autoridad de los jueces, lo que llevaría
sin más a dejar de lado el principio constitucional de división
de poderes, convirtiéndose los jueces en legisladores (conf. CNCiv.,
sala "E", L. 9692 del 15/XI/84 y sus citas; Belluscio, "Código
Civil comentado, anotado y concordado", t. I, p. 79, núm. 4, ap.
b; Busso, "Código Civil anotado", t. I, p. 138, núm.
14).
IV. No obstante lo expuesto, y en razón de los recientes fallos de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación a que alude el voto de la mayoría,
en el sentido de que se trata de una cuestión de interpretación
de normas y, más aún, frente a la categórica afirmación
de que la aplicación de ambos regímenes "conduciría
sin más a que se configure una lesión constitucional al derecho
de propiedad", sin declinar nuestra postura que, al igual que los vocales
a quienes en principio adherimos, nos llevaría a votar por la afirmativa,
estimamos que las razones de respeto moral a quien es el intérprete final
de la Constitución Nacional, nos lleva a acompañar su voto. -
Osvaldo D. Mirás. - Juan C. G. Dupuis. - Mario P. Calatayud. - Ana M.
Conde.
Fundamentos de los doctores Escuti Pizzarro y Zannoni:
I. La sala A de esta Cámara, en autos: "Obras Sanitarias de la Nación
c. Consorcio de Propietarios de Avenida General Roca 1732 s/ ejecución
fiscal", resolvió que resultaría inconstitucional la aplicación
simultánea de las leyes 21.281 del año 1976 (que estableció
el régimen de actualización de los créditos a favor del
Estado, administración central o descentralizada, y de los a favor de
particulares emergentes de impuestos, tasas, contribuciones y multas) y de la
ley 20.324 del año 1973 (que dispone que las deudas por servicios sanitarios
o trabajos vinculados a los mismos en favor de Obras Sanitarias de la Nación
devengarán un interés del 2 % mensual a partir del tercer mes
de atraso en el pago y, además, los recargos por mora que al cabo de
dos meses incrementan el capital de la deuda en un 40 %).
II. En ocasión del referido pronunciamiento, la sala consideró
que la desvalorización monetaria de la época anterior a 1975 permitía
encontrar en aquella tasa del 2 % mensual dos objetos diferentes: uno, destinado
a cubrir distintos riesgos derivados de la inflación que Obras Sanitarias
de la Nación asume hasta lograr la integración de su crédito,
y otro fin: el estrictamente punitorio vinculado con el deliberado incumplimiento
de la obligación.
Los vaivenes de la economía de nuestro país a partir del año
1975 tornaron irrisorias ese tipo de pautas, determinando la necesidad de que
el monto de las deudas no se viera afectado por el creciente envilecimiento
monetario, para lo cual se dictó la ley 21.281. Con ella se previó
un régimen de actualización de los créditos a favor del
Estado incluyendo los que favorecían a Obras Sanitarias. Lógicamente,
en tanto el objeto de la revalorización no era otro que el de mantener
el valor intrínseco del capital adeudado, no importaba una modificación
del art. 38 de la citada ley 20.324 pues ella sólo preveía un
interés moratorio (conf. art. 1°, ley 21.281).
Pero la aplicación simultánea de ambas leyes ha traído
como consecuencia que la tasa de interés prevista en la primera de las
leyes se haya tornado excesiva e incluso confiscatoria ya que obliga a pagar
los efectos de la inflación que ya están cubiertos con la actualización.
La jurisprudencia en forma pacífica y reiterada ha determinado, a partir
de las actualizaciones de los capitales, cualquiera sea el motivo que las autoricen
en virtud de la ley o del plenario recaído en los autos: "La Amistad
c. Iriarte" (publicado en Rev. LA LEY, t. 1977-D, p. 1, E.D., t. 74, p.
463), que los réditos deben calcularse al 6 % anual, que es la tasa admitida
para los intereses "puros", vale decir, aquellos que se limitan a
retribuir el uso del capital en épocas de moneda constante (conf. CNCiv.,
esta sala, en E.D., t. 87, p. 591; íd. en E.D.,t. 87, p. 721; sala "B"
en E.D., t. 83, p. 432; sala "C", E.D., t. 85, p. 150; sala "D"
en E.D., t. 87, p. 442 ; sala "F", en E.D., t. 88, p. 774)
Si se analiza el supuesto de autos en que la actora, que constituye una empresa
del Estado, pretende percibir un interés del 24 % anual y recargos de
hasta un 40 % sobre un capital actualizado en los términos de la ley
21.281, frente a un criterio uniforme que en estos supuestos limita la tasa
al 6 % anual, no mucho es menester para concluir que con esa pretensión
el propio Estado violenta los principios previstos en el art. 17 de la Constitución
Nacional, en tanto exige el pago de un interés que se ha tornado confiscatorio.
De tal modo el régimen de actualización previsto en la citada
ley 21.281 es incompatible con "la aplicabilidad de los intereses o recargos
por mora" del art. 38 de la ley 20.342. Esta última presupone recargos
e intereses aplicados sobre capital nominal, mientras aquélla dispone
la actualización de los créditos en favor del Estado. Es inconstitucional
aplicar la norma de remisión de la ley 21.281 pues violenta la garantía
constitucional de la propiedad (art. 17, Constitución Nacional).
III. La Corte Suprema de Justicia, que entendió en la queja deducida
por Obras Sanitarias contra el fallo de la sala A, entendió -fallo del
29/10/85- que, "teniendo en cuenta la magnitud que alcanzan los accesorios
calculados por la aplicación simultánea de las leyes 20.324 y
21.282, corresponde adecuar la tasa de los que prevé el primer ordenamiento,
ante la circunstancia de que el capital al que acceden se encuentra sujeto al
régimen de actualización monetaria establecido en el segundo.
Ello es así, pues admitir lo contrario conduciría sin más
a que se configurase una lesión constitucional al derecho de propiedad...,
en especial en cuanto se afirma que la tasa de los intereses y la alícuota
de los recargos de la ley 20.324 fueron derogados por la ley 21.281" (Consid.
IV).
IV. No obstante, la Corte Suprema hizo lugar a la queja por considerar que si
bien la sala se pronunció acerca de los intereses con arreglo al criterio
expuesto, omitió hacerlo con respecto a la alícuota de los recargos
por mora establecidos en la ley 20.324, ya que no puede entenderse que éstos
se encuentren comprendidos en aquella tasa de interés, atento a la función
que cumple cada uno de dichos accesorios" (Consid. V).
V. De lo expuesto, en relación al precedente de la sala, resulta que
para nuestro Alto Tribunal es incompatible la aplicación simultánea
de la actualización e intereses previstos en la ley 21.281 y los intereses
y recargos por mora que previó la anterior ley 20.324. Coincide la Corte
en que ello resultaría virtualmente confiscatorio (arg. art. 17, Constitución
Nacional), pero -adhiriendo al criterio del Procurador General- entiende que
la ley 20.324 habría quedado derogada por la ley 21.281.
Para los suscriptos resulta dudoso que la ley 21.281 haya derogado formalmente
la ley 20.324, en esta materia, ya que aquélla, expresamente, dispuso
que "el régimen legal de actualización de esta ley será
de aplicación general y obligatoria sustituyendo los regímenes
propios... sin perjuicio de la aplicabilidad adicional de los intereses o recargos
por mora, intereses punitorios, demás accesorios y multas que aquéllos
prevean". Como se advierte, la ley 21.281 consideró vigentes los
intereses y recargos por mora previstos en la ley 20.324 -régimen propio
de Obras Sanitarias de la Nación-, de suerte que no puede concluirse
que la haya derogado.
Es por eso que hemos afirmado que la aplicación simultánea de
ambos regímenes legales -formalmente vigentes- provoca agravio constitucional.
Pero aun en la tesitura de la Corte Suprema, que consideró derogada la
ley 20.324, la conclusión sería la misma en su aspecto práctico,
pues en ese caso corresponde atenerse exclusivamente al régimen de actualizaciones
e intereses previstos en la ley 21.281.
VI. Entendemos que, a lo sumo, podría discutirse si, en ese contexto
corresponde aplicar, como lo entendió el Procurador al dictaminar en
la causa antes mencionada, los intereses resarcitorios previstos en la norma
del art. 42 de la ley 11.683 teniendo en consideración la autonomía
dogmática del derecho tributario en función de la metodología
prevista por el art. 11 de la misma ley. Pero lo que los suscriptos no comparten
es que, considerándose vigente la ley 20.324, pueda por vía judicial
"morigerarse" o "reducirse" tasas de interés o alícuotas
de recargo por mora que están establecidos legalmente. El juez, entendemos,
carece de facultades para modificar la ley, so riesgo de quebrarse la división
de poderes del Estado.
En consecuencia respondemos a la cuestión propuesta para el plenario
en el sentido de que al actualizarse la deuda por tasas debidas a Obras Sanitarias
de la Nación según el régimen de la ley 21.281, no corresponde
aplicar los recargos e intereses que prevé la ley 20.324. - Jorge Escuti
Pizarro. - Eduardo A. Zannoni.
Fundamentos del doctor Vernengo Prack:
El doctor Vernengo Prack, contesta negativamente al tema del plenario por las
siguientes razones:
I. El reajuste de recargos e intereses cuando el crédito fiscal por tasas
sanitarias, ha sido ya indexado.
El tema en debate, no debió ser motivo de un plenario, porque está
resuelto por disposiciones legales explícitas.
En efecto, la ley 20.324, que crea la empresa Obras Sanitarias de la Nación
(art. 4°, ley 20.324; y art. 2°, de la sustitución efectuada
en el art. 1°, ley 13.577, de la misma) y en cuyos considerandos se dice
que se trata de "dotar al organismo de los medios indispensables para agilizar
su funcionamiento y ampliar sus facultades, encarando su gestión con
un criterio marcadamente empresario tendiendo incluso, a su autofinanciación,
sin que ello implique desnaturalizar sus funciones ni menoscabar el control
que compete al poder administrador", fue publicada el 8 de mayo de 1973,
es decir con anterioridad a que los tribunales civiles procedieran a la indexación
de las deudas con el fallo plenario dictado en "La Amistad c. lriarte",
que fue dictado el 9 de setiembre de 1977 (4 años antes).
De ahí, que en el art. 38 de la mencionada ley se establezca un interés
que no podrá sobrepasar el 100 % del capital, y que se devengará
sobre lo adeudado con exclusión de los recargos compensatorios no acumulables:
10 % hasta el mes de atraso (sobre la factura); de los 30 a los 60 días:
20 %; de los 60 días a los 90 días: 40 %. Vencido el tercer mes
de atraso comenzará a correr sobre el importe de la factura -excluidos
los recargos- el 2 % mensual sobre lo adeudado (24 % anual) que no podrá
sobrepasar el 100 % de capital.
Es decir, que una factura, de $ 50, al año de vencida de acuerdo al art.
38 hubiera pagado
Capital 50
Recargo 40 % 20
Intereses 24 % 12
Total $ 82
Este aumento del 64 % anual de la factura en concepto de recargo e intereses
no era agraviante en época que la tasa de inflación era mucho
mayor a ese módulo.
Pero cuando la ley 21.281 (modificatoria de la ley 11.683), y que aclarando
lo dicho más arriba es de fecha 7 de abril de 1976 (Publicación
en B. O.), es decir inclusive anterior al plenario "La Amistad", establece
"un régimen de actualización de los créditos a favor
del Estado, administración central o descentralizada ... emergentes de
... tasas ... en la forma y condiciones de los artículos siguientes (art.
115). Y en el art. 116 de la ley 11.683 inc. c) ... tasas ... de aplicación
en jurisdicción nacional, Capital Federal y Territorios nacionales".
"El régimen de actualización de esta ley será de aplicación
general y obligatoria, sustituyendo los regímenes propios que en su caso,
pudieren existir para alguno de los tributos mencionados precedentemente, y
sin perjuicio de la aplicabilidad adicional de los intereses y recargos por
mora, intereses punitorios demás accesorios y multas que aquéllos
prevean".
Como era de esperar, conjugando lo establecido por la exposición de motivos
de la ley 20.324 ya transcripto, en el sentido que O. S. N. debe actuar con
un criterio "marcadamente empresario" sin que ello implique desnaturalizar
sus funciones ni menoscabar el control que compete al poder administrador, y
el criterio pacíficamente aceptado que al reajustar un crédito,
se debe reajustar también en sentido contrario la tasa de interés
anterior al reajuste, porque en aquélla había una parte del módulo
que era indemnizatoria de la depreciación monetaria (interés puro,
e intereses) que ya es compensada por la indexación, la ley 11.683 (modificada
por la 21.281) dispone expresamente en su artículo 123:
"La actualización integrará la base del cálculo para
la aplicación de los intereses del art. 55 de la ley cuando ella se demandare
judicialmente".
Para el suscripto "la base del cálculo para la aplicación
de intereses punitorios" no es sólo la sumatoria del monto nominal
más la indexación, porque de haber sido así era fácilmente
expresable en esa forma. La base del "cálculo" significa que
estando retribuyendo desvalorización monetaria con la indexación,
no puede volver a tomarse nuevamente ese cálculo por desvalorización
para fijar una tasa de interés que tenga ese objeto. De allí,
que el interés debe ser puro, sin la parte de intereses que trata de
compensar la desvalorización monetaria, ya cubierta por el expediente
similar de la indexación.
Y no hay objeción que así se proceda aunque el Ministerio de Hacienda
haya fijado una tasa sin tener en consideración lo mencionado más
arriba, porque prevalece la ley sobre el decreto por el art. 31 de la Constitución
Nacional. Máxime cuando en el caso, sería la propia parte ejecutante
que fija el interés (el fisco) que incluso puede resultar -según
el caso- confiscatorio cuando se absorba más del 33 % del capital o el
50 % de la renta, como se ha dicho por la Excma. Corte Suprema de la Nación.
- Rómulo E. M. Vernengo Prack.
Y vistos: Por lo que resulta del acuerdo que antecede, y como doctrina legal
aplicable (art. 303, Cód. Procesal) se resuelve:
"Al actualizarse la deuda por la tasa debida a Obras Sanitarias de la Nación
según el régimen de la ley 21.281, no corresponde aplicar los
recargos e intereses que prevé la ley 20.324.
Teresa M. Estévez Brasa (por sus fundamentos). - José A. Martín
de Mundo (por sus fundamentos). - Hugo Molteni (por sus fundamentos). - Carlos
E. Ambrosioni (por sus fundamentos). - Alberto J. Bueres (por sus fundamentos).
- Ricardo L. Burnichón (por sus fundamentos). - Roberto E. Greco (por
sus fundamentos). - Leopoldo Montes de Oca (por sus fundamentos). - Santos Cifuentes
(por sus fundamentos). - Jorge Alterini (por sus fundamentos). - Agustín
Durañona y Vedia (por sus fundamentos). - Osvaldo D. Mirás (por
sus fundamentos y con aclaración). - Mario P. Calatayud (por sus fundamentos
y con aclaración). - Juan C. G. Dupuis (por sus fundamentos y con aclaración).
- Ana M. Conde (por sus fundamentos y con aclaración). - Jorge Escuti
Pizarro (por sus fundamentos). - Eduardo A. Zannoni (por sus fundamentos). -
Rómulo E. M. Vernengo Prack hor sus fundamentos). (Sec.: José
M. Scorta).-
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