DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA, NACIÓN
Contra la sentencia de la Cámara Federal Civil y Comercial de la Capital
-sala llI- se interpusieron por ambas partes recursos ordinarios de apelación
a fs. 504 y 505 (foliatura corregida posteriormente) los cuales fueron concedidos
a fs.508. Estimo que dichas apelaciones resultan formalmente procedentes toda
vez que el valor disputado en último término excede al previsto
en el art. 24, inc. 6 del decreto- iey 1285/58. En cuanto al fondo del asunto,
el Estado Nacional (Secretaria de Comercio) es, parte y se encuentra representado
por apoderado especial en una causa de contenido estrictamente patrimonial,
motivo por el cual solicito a V. E. me exima de dictaminar. -Junio 15 de 1981.
-Mario, Justo López.
Buenos Aires, mayo 11 de 1982. -
Considerando:
1 Que la sala III de la ,Cámara. Nacional de Apelaciones en lo Civil
y Comercial Federal, por sentencia de fs. 490/ 499 hizo lugar a la demanda por
daños y perjuicios y condenó al Estado Nacional a pagar a la actora
la suma de $ 4.160.738.929,. con más los intereses al 8 % anual hasta,
la fecha de la sentencia y en adelante hasta su efectivo pago a la tasa de interés
vencido que prescriba el Banco Nación. para sus operaciones de descuento
a treinta días.
2 Que contra este pronunciamiento, actora y demandada dedujeron sendos recursos
ordinarios de apelación, concedidos a fs. 508. Los mismos son formalmente
pro- cedentes toda vez QUe se trata de una sentencia definitiva recaída
en una causa en la que la Nación es parte y el valor cuestionado, actualizado
a la fecha de la interposición de la apelación, supera el mínimo
establecido en el art. 24, inc. 6, ap. a) del decreto-ley 1285/58 (texto según
ley 21.708, ED, 75-867 y acordada de esta Corte, agosto 21-1980). A fs. 513/521
obra el memorial de la actora ya fs. 522/525 el memorial de la demandada.
3 Que la actora se agravia por la forma en que la Cámara estableció
se debía actualizar el monto de lo reclamado; sostiene Que tal forma
puede ocasionarle perjuicio, en virtud de las expectativas crea-, das en tomo
de la nueva gestión económica, de la posibilidad de que existan
tasas negativas de interés; que, en consecuencia, su derecho de propiedad
se encuentra amenazado :hoy por la posibilidad de que la condena a intereses
-que es accesoria de la de indemnizar-, sin reajuste ninguno de la parte de
capital, signifique al fin del proceso un desmedro de la cantidad resarcitoria
que el tribunal de segunda instancia dispuso incorporar a su patrimonio, con
más del 8 %. En virtud de ello, propugna se dicte sentencia confirmando
la recurrida en todas sus partes y revocándola en cuanto al tiempo al
cual debe "indexarse", el que solicita sea fijado a la fecha del efectivo
pago, con el accesario ya previsto en la sentencia de un interés del
8 por ciento.
4 Que la demandada se agravia de dos aspectos de la sentencia: a) en cuanto
considera producida en el caso mora administrativa, con la consecuencia de responsabilidad
por daños oportunamente causa- dos; b) en cuanto admite la existencia
de daños y perjuicios, los que afirma no fueron probados en autos.
5 Que el tribunal a quo llegó a la conclusión arriba reseñada,
sobre la base de considerar que la administración había incurrido
a través de la conducta de sus funcionarios en negligencia culposa, lo
que en virtud de lo preceptuado por los arts. 43, 1109, 1112 y 1113 del Código
Civil le obliga a reparar los daños ocasionados. Sostuvo el a quo que
vencido el término de sesenta días que !prevé el art. lO
de la ley de procedimiento administrativo (para los su- puestos en que no se
fija plazo) , sin que la Administración se pronunciase, le quedaban expeditos
al administrado cualesquiera de las vías permitidas por la legislación
vigente, entre las que se encuentra el pedido de pronto despacho para provocar
el silencio administrativo.
6 Que para una adecuada comprensión de la cuestión, resulta conveniente
reseñar las pretensiones de las partes. La actora, en su demanda, sostiene
que peticionó al Estado Nacional, por conducto de la dependencia administrativa
correspondiente, una autorización para trasladar a los precios de venta
los impuestos internos, toda vez que la ley 20.423 estableció como responsable
a quien. encargara la producción de productos a terceros. Alega que tal
decisión no requería sustanciación ni. trámite administrativo
alguno, se fundaba sólo en el hecho de haberse dictado determinadas normas
que ponían a su cargo un impuesto antes no existente ni. computado en
sus costos y que, en consecuencia, podía dictarse de inmediato. Atribuye
al Estado Nacional una demora injustificada en la decisión que considera
una irregularidad en el ejercicio de la función administrativa de los
órganos competentes a la que califica como generadora del daño
previsto en los arts. 1109 y 1112 del Código Civil. El daño, afirma
la actora, provino de no poder trasladar a los precios al consumidor el monto
de la exacta incidencia del tributo puesto a su cargo, con lo cual dejó
de percibir en forma irrecuperable el importe de ese gravamen que integraba
su costo.
7 Que la demandada, por el contrario. considera inexistente la mora de la Administración
ya que. por aplicación del art. 10 de la ley 19.549 , para que ésta
se configure -afirma- se requiere la pertinente interpelación del. particular
interesado. Estima que las peticiones realizadas por la actora fueron simples
pedidos anteriores al plazo del artículo arriba citado. sin realizar
gestión alguna que importara poner en marcha los recursos administrativos
y judiciales que la ley le brindaba. 8 Que encuadrado el litigio en la forma
precedentemente reseñada. cabe recordar una vez más -como ya se
hiciera repetidamente a lo largo de estos autos-. que es posible atribuir responsabilidad
al Estado por hechos u omisiones ilegítimos de sus funcionarios. Esta
responsabilidad no escapa en el caso a los lineamientos de la teoría
general de la responsabilidad c!- vil. exigiendo. en consecuencia. para configurarse,
un irregular cumplimiento de las obligaciones legales y la existencia de culpa
en el funcionario. , Como se destacara en los considerandos anteriores, la actora
considera que la demora en el dictado de la resolución peticionada es
el presupuesto de hecho que sirve de sustento a su pretensión resarcitoria.
Empero. para determinar si ha existido irregularidad en el cumplimiento de las
funciones públicas, es necesario considerar si ha sido realizado en transgresión
de las normas que reglamentan tales funciones.
9 Que al no existir plazo determinado para que la Administración se pronuncie,
el caso entra en los supuestos generales que la ley de procedlm1entos administrativos
regula para evitar la dilación Bine die de aquélla.
10. Que por ello ya fin de determinar si la Administración. con su demora.
no ha obrado conforme a las normas que regulan su accionar. debe analizarse
si puede considerarse como plazo al general previsto en el art. 10 de la ley
19.549, y si por su mero transcurso incurre en mora de pleno derecho (art. 509,
párr. l, Código Civil) o si se requiere alguna actividad expresa
del administrado (art. citado, párr. 29).
11Que el art. 10 de la norma legal citada establece que en el caso de que normas
especiales no previeran un plazo determinado para el pronunciamiento, éste
no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda,
el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta
días sin producirse dicha resolución se considerará que
hay silencio de la Administración otorgándole a éste el
alcance de una resolución negativa.
12. Que esta disposición exige la intervención activa del administrado
al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad de la Administración
como condición para que se opere el silencio, salvo que una norma especial
prevea un plazo expreso dentro del cual esta última deba emitir un pronunciamiento.
13. Que ello es así ya que si 'bien cabe considerar que la Administración
tiene la obligación de expedirse ante toda petición de los administrados,
es dable requerir un mínimo de diligencia por parte de éstos,
utilizando los recursos que las normas legales vigentes ponen a su disposición.
En consecuencia, para la configuración de la mora administrativa, contrariamente
a lo sostenido por el a qua en la sentencia recurrida, se requiere ineludiblemente
la pertinente interpelación del particular damnificado.
14. Que en el sub lite la actora no hizo uso de los remedios legales que la
ley ponía. en sus manos y que fueran reseñados ut supra, consintiendo
con su actitud la demora de la Administración. Resulta, en consecuencia,
irrazonable el pedido de reparación de daños y perjuicios que
ahora reclama con fundamento en la mencionada demora tácitamente aceptada
(arts. !X)2, 903 y 1111, Código Civil) .
15. Que esto es así, pese a la resolución favorable que en definitiva
recayera en el expediente, ya que si la actora no instó en la forma prevista
por la ley el dictado de una resolución denegatoria tácita, segura
de que tenía derecho a una resolución que considerara lo peticionado,
sin utilizar tampoco la acción de amparo prevista en el art. 128 de la
ley de procedimientos administrativos por estimar que dicha acción no
era la vía más apropiada para obtener una resolución favorable,
debe cargar Con las consecuencias que su omisión causó en su 'patrimonio.
16. Que de lo expuesto surge que no puede considerarse Que haya existido irregularidad
o ilicitud en el dictado del acto administrativo, toda ve-z que éste
fue realizado dentro del marco normativo Que reglamentaba su producción.
Tampoco es posible, consecuentemente, atribuir responsabilidad civil al administrador
en los términos del art. 43 del Código Civil.
17. Que en atención a la conclusión arribada y por haber sido
planteado por la actora en su demanda, cabe analizar la posible procedencia
de la indemnización del particular por daño causado como consecuencia
de acto legítimo de la Administración. Corresponde señalar,
en este sentido, que subyace como sustrato para la procedencia de esta indemnización
la idea de que el beneficio comunitario no tiene por qué afectar la propiedad
individual. Es de puntualizar, al respecto, Que el beneficio comunitario de
que habla el principio cita- do no es un mero 'beneficio económico, como
sostiene la actora, sino que hace referencia al bien común general. En
el su- puesto de autos, si bien la actora sostiene que al evitar la Administración
el traslado del impuesto a los precios se ha beneficiado a la innumerable cantidad
de compradores de sus productos, que dejaban de abonar el mismo, y allí
habría radicado el beneficio comunitario; parece más adecua- do
considerar, como lo hizo el juez de primera instancia, a las consecuencias de
la demora administrativa como un sacrificio individual, derivación del
riesgo y ventura propia de cualquier gestión empresaria.
18. Que, por otra parte, resulta decisivo destacar la inexistencia del daño
por la causa alegada por la actora. Surge del peritaje obrante a !s. 315,que
operada en virtud de la ley 20.423 la traslación de la categoría
de sujeto imponible del fabricante a la empresa propietaria de la marca, en
el pago de los impuestos internos, el fabricante de los productos Odol -en aquella
época Harpes, S. A.-, redujo los costos en Un 21 %, aproximadamente,
correspondiendo cerca del 20 % a los impuestos internos; en virtud de ello,
otorga crédito ala actora, Que se compensa con las deudas que ésta
tenía COn el citado fabricante.
19. Que según surge de las constancias obrantes en autos, la reducción
de los cos- tos se debió a que el fabricante, al dejar de pagar el impuesto,
por no ser ya sujeto imponible, dejó también de incluirlo en los
precios que facturaba a Odol, S. A.
20. Que si pese a ello, y tal como surge de las pruebas acompañadas y
ya mencionadas en autos, los costos de la actora aumentaron, ello no se debió
a la Incidencia Que tuvo el pago de los impuestos internos, sino a los aumentos
registrados por los insumos utilizados por el fabricante de los productos.
21. Que, en consecuencia, no existe vínculo de conexidad entre la causa
invocada por la actora como originante del daño y el daño producido,
lo que también quita sustento a su pretensión.
22. Que en virtud de las conclusiones a las que se llega precedentemente, el
tratamiento de los agravios de la actora deviene innecesario.
Por ello, de conformidad con lo dictamimado por el Procurador General en cuanto
;a la procedencia del recurso, se revoca la ;sentencia apelada y se rechaza
la demanda promovida por Odol, s.. A. contra el Estado Nacional Argentino. Costas
por su .orden, habida cuenta de la naturaleza y resultado del litigio. -ADOLFO
GABRIELLI - ABELARDO ROSSI- ELIAS GUASTAVINO - CESAR BLACK - CARLOS RENOM.-
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