Fallo Polino, Héctor y otro c. Poder Ejecutivo s/ Amparo
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Polino, Héctor y otro c. Poder Ejecutivo s/ Amparo.
Buenos Aires, abril 7 de 1994.
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala I de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que confirmó
la de primera instancia en cuanto había rechazado la acción de
amparo promovida por Héctor T. Polino y Alfredo P. Bravo, en su carácter
de ciudadanos y diputados nacionales, con la finalidad de que se declare la
nulidad del proceso legislativo que concluyó con el dictado de la ley
24.309 que autorizó al Poder Ejecutivo a convocar al pueblo para elegir
convencionales "que reformarán" la Constitución Nacional
por haberse transgredido el trámite previsto en el art. 71 de la Carta
Magna, el primero de los mencionados interpuso el recurso extraordinario de
fs. 92/102 que fue concedido a fs. 104.
2. Que la condición de ciudadano que hace valer el recurrente, no es
apta en el orden federal para autorizar la intervención de los jueces
a fin de ejercer su jurisdicción. Ello por cuanto dicho carácter
es de una generalidad tal que no permite, en el caso, tener por configurado
el interés concreto, inmediato y sustancial que lleve a considerar la
presente como una "causa", "caso" o "controversia",
único supuesto en que la mentada función puede ser ejercida.
3. Que, en tal sentido, es cierto que esta Corte ha admitido el ejercicio de
acciones directas de inconstitucionalidad como medio idóneo ya sea bajo
la forma del amparo, la acción de mera certeza o el juicio sumario en
materia constitucional para prevenir o impedir las lesiones de derechos de base
constitucional (Fallos 307:2384, consids. 4° y 5°).
4. Que, empero, en el fallo precedentemente citado se recordó enfáticamente
que el Poder Judicial de la Nación conferido a la Corte Suprema de Justicia
y a los tribunales nacionales por los arts. 94, 100 y 101 de la Constitución
Nacional se define, de acuerdo con invariable interpretación que el Congreso
argentino y la jurisprudencia de este tribunal han recibido de la doctrina constitucional
de los Estados Unidos como el que se ejercita en las causas de carácter
contencioso a las que se refiere el art. 2°, ley 27. Tales causas son aquellas
en las que se persigue en concreto la determinación de derechos debatidos
entre partes adversas, cuya titularidad alegan quienes los demandan (Fallo citado,
consid. 2° y sus citas).@
5. Que debe subrayarse que la existencia de un interés particular del
demandante en el derecho que alega, exigido por la doctrina constitucional federal
para la existencia de caso en justicia, no aparece como un requisito tendiente
a eludir cuestiones de repercusión pública. Al respecto, cabe
observar que la atribución de declarar la invalidez constitucional de
los actos de los otros poderes reconocida a los tribunales federales ha sido
equilibrada poniendo como límite infranqueable la necesidad de un caso
concreto en el sentido antes definido para que aquélla sea puesta en
juego. Por sus modalidades y consecuencias, el sistema de control constitucional
en la esfera federal excluye, pues, el control genérico o abstracto,
o la acción popular.
La exclusión de tales modalidades impide que la actividad del tribunal
se dilate hasta adquirir las características del poder legislativo, y
dentro de la marcha del proceso constitucional, subordine la eficacia final
de un pronunciamiento al consenso que encuentre el pueblo.
En consonancia con lo expuesto, la Corte recordó en el mencionado fallo,
consid. 3° que "el fin y las consecuencias del 'control' encomendado
a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa, requieren que este
requisito de la existencia de un 'caso' o 'controversia judicial' sea observado
rigurosamente para la preservación del principio de la división
de los poderes, según lo expone el juez Frankfurter, con fundamento en
la jurisprudencia norteamericana (341 U.S. 149)" ver, asimismo, consids.
6° y 7° de Fallos 310:2342.
6. Que tampoco confiere legitimación al recurrente su condición
de diputado nacional, ya que el interés propio al que alude no ha sido
sustentado, en modo alguno, con la precisa y suficiente fundamentación
que exige el sostenimiento de un recurso extraordinario, para lo que no basta
la invocación genérica y esquemática de agravios (Fallos
303:1181, entre otros). En efecto, sobre el particular sólo expresa que
se le habría "coartado el mismo derecho (de opinión) que
normalmente se traduce en la función de control...en este caso, del procedimiento
de sanción de las leyes". Esta carencia de fundamentación
queda aún más manifiesta si se advierte que el contenido del supuesto
interés propio consistiría, exclusivamente, en la posibilidad
de reclamar en la Cámara de Diputados el mantenimiento de la reducción
a 4 años del mandato de los senadores en la previsión del art.
5° contra lo resuelto en la Cámara de Senadores, que dejó
la determinación de ese plazo de reducción al libre debate de
la Convención Constituyente. En tanto que a fs. 55 vta. (demanda), fs.
73 (expresión de agravios) y fs. 96 (recurso extraordinario) el actor,
invocando su carácter de ciudadano, cuestiona precisamente el citado
art. 5° que exige la aprobación o rechazo en conjunto de diversos
temas. Ambas afirmaciones traducen una contradicción que corrobora la
falta de contenido sustancial del interés propio invocado.
Por ello se declara improcedente el recurso extraordinario. Carlos S. Fayt (en
disidencia). Guillermo A. F. López. Augusto C. Belluscio. Enrique S.
Petracchi. Ricardo Levene (h.). Eduardo Moliné O'Connor (según
su voto). Julio S. Nazareno (según su voto). Gustavo A. Bossert. Antonio
Boggiano (en disidencia).
Voto del doctor Nazareno
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala I de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, confirmatoria de la
de primera instancia (por la que se había rechazado "in limine"
la acción de amparo promovida a fin de que se declarase la nulidad del
proceso preconstituyente instrumentado parcialmente por la ley 24.309 y el dec.
2700/93), la parte actora interpuso el recurso extraordinario por violación
de garantías constitucionales, por encontrarse en cuestión la
inteligencia de algunas de aquéllas y haberse decidido en contra de las
pretensiones sustentadas en las disposiciones invocadas, por arbitrariedad del
pronunciamiento impugnado y por la gravedad institucional de las cuestiones
examinadas que fue parcialmente concedido sólo en cuanto se debatió
el alcance e interpretación de una norma federal y el tema fue resuelto
en sentido adverso al postulado por la interesada, sin que se haya interpuesto
el recurso de hecho contra la denegación parcial implícita.
2. Que, al resolver, el juez que votó en primer término expresó
en síntesis y en lo que interesa que los demandantes carecían
de legitimación procesal activa, pues no se encontraba afectado un derecho
subjetivo propio y concreto en cabeza de aquéllos con aptitud para obtener
tutela judicial, ya que los recurrentes, como ciudadanos, sólo manifestaban
una preocupación genérica referente al respeto por algunas normas
constitucionales; y como diputados, sólo estaban facultados a ejercer
esta función dentro de los límites (de toda índole) que
específicamente se demarcaban en las disposiciones (constitucionales
y demás) aplicables, sin que se advirtiera que haya existido algún
impedimento para el ejercicio efectivo de aquella calidad de legislador.
El magistrado que votó en segundo lugar estableció que en el "sub
lite" no existía causa judicial que permitiera la intervención
de los jueces, ya que no había contienda en la que se procurase determinar
un derecho debatido entre partes adversas, pues la pretensión de los
apelantes tanto en la condición de ciudadanos como en la de diputados
sólo podría obtener adecuado resguardo por medio de una declaración
genérica de inconstitucionalidad que trascendiera los límites
del "sub examine" y con la que se transgrediría el ámbito
de actuación asignado en la Ley Suprema al Poder Judicial.
3. Que, en consecuencia, cabe determinar en primer término si el "sub
examine" constituye, o no, una cuestión justiciable en los términos
establecidos en la Constitución Nacional, en los de las disposiciones
dictadas en consecuencia de ésta, y en los de la doctrina de esta Corte
Suprema. A estos fines es menester tener presente que como después se
expresará, en el caso, el punto se encuentra precisamente ligado de modo
inescindible con el de la existencia o ausencia de legitimación procesal
activa del recurrente.
4. Que, en efecto, las atribuciones y deberes asignados al Poder Judicial de
la Nación o sea, a este tribunal y a los demás nacionales en los
arts. 94, 100 y 101 de la Constitución son los que se ejercen en las
causas de carácter contencioso a las que se refiere el art. 2° de
la ley 27 (Fallos 306:1125, voto de la mayoría; 313:588 y 594, doctrina
de la mayoría, voto de los jueces Nazareno, Petracchi y Barra); y estos
casos judiciales no son otros que aquellos en los que se pretende, de modo efectivo,
la determinación del derecho debatido entre partes adversas (doctrina
de Fallos 156:318, consid. 5°), que debe estar fundado en un interés
específico, concreto y atribuible en forma determinada al litigante.
5. Que, desde esta óptica, resulta acertado lo resuelto en la instancia
anterior en cuanto a que, como ciudadano, el apelante sólo invoca una
preocupación de tanta generalidad que no puede ser considerada un interés
en el que pudiera basarse un derecho subjetivo, inmediato, concreto y propio
del recurrente en los términos que se exigen para que exista un "caso",
según la doctrina recordada en el considerando anterior cuya existencia
se exige para lograr la protección de los jueces. Como también
es correcto el pronunciamiento del a quo al desestimar la pretensión
basada en la calidad de legislador del interesado, pues el cargo que éste
ocupa sólo lo habilita para actuar como tal dentro del organismo que
integra; y porque la representación del pueblo la ejerce aquel órgano
en su conjunto (art. 37, Constitución Nacional) y no los integrantes
del cuerpo en forma y a título individual confr. D. 104.XXII "Dromi,
José R. (Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación)
s/ avocación en autos: 'Fontela, Moisés Eduardo c. Estado nacional'",
sent. del 6 de setiembre de 1990, voto de los jueces Nazareno y Moliné
O'Connor, consid. 5°; máxime si no ha existido obstáculo,
obstrucción o tan siquiera dificultad de naturaleza alguna en el desempeño
del empleo electivo dentro del regular funcionamiento de la cámara legislativa.
6. Que no obstante lo establecido en los considerandos anteriores, y sin perjuicio
de aquellas expresiones, cabe examinar muy liminarmente si, como "cuestión
política" según la terminología tradicional y sin
olvido de la inconveniencia de tan vaga e imprecisa denominación, por
lo amplio de ésta, el "sub examine" es justiciable en los términos
de la doctrina recordada en el consid, 4°.
Durante muchos años la Corte resolvió negativamente el punto (Fallos
128:314; 148:215; 203:342; 248:61; 257:155 La Ley, 40867, 101689; 114;241; 263:246),
aunque con excepciones (Fallos 285:410; 287:31). Pero nuevamente encauzado en
1983 el país en el marco institucional se comenzó a decidir de
modo frontalmente distinto, máxime con respecto a cuestiones electorales
y a otras vinculadas al desenvolvimiento de los partidos políticos (Fallos
307:1774; 308:1745; 310:819; 311:1630; entre otros) confr. el examen del tema
en Fallos 313:594, voto en disidencia del juez Fayt, consid. 4°.
En consecuencia, a esta altura de la evolución del derecho constitucional
en la jurisprudencia de esta Corte cabe establecer de modo claro y definitivo
y sin olvido del esencial principio de división de las tres funciones
básicas del poder del Estado Nacional, sostén del régimen
republicano (con el que se asegura el ejercicio de la competencia constitucional
concerniente al ámbito de la específica actividad de cada una
de aquellas tres funciones) que por la sola denominación de una cuestión
como "política", o la mera atribución de esta característica
al tema debatido, no cabe determinar la intervención o exclusión
del Poder Judicial (confr. Fallos 256:556, voto en disidencia del juez Boffi
Boggero, consids. 8° a 11).
7. Que entre las tradicionalmente llamadas "cuestiones políticas"
se consideró tal y por ende, no justiciable a la atinente al examen judicial
del procedimiento utilizado en la formación y sanción de las leyes
punto que merece expresión específica en esta causa (confr. Fallos
53:420; 141:271; 143:271; 210:855; 256:556, doctrina del voto de la mayoría,
si bien en este último caso se especificó que el desempeño
de las facultades del Poder Legislativo para aplicar la Constitución
debía hacerse dentro de la actividad legítima de aquel poder).
No obstante, el tribunal intervino cuando estuvo en juego la validez o invalidez
del veto y de la promulgación parcial de algunas leyes (Fallos 189:156;
268:352; 271:333 La Ley, 127666, 13515), o la determinación de la entrada
en vigencia en razón de la promulgación o de la publicación
(Fallos 275:374; 279:215 La Ley, 145433; entre otros).
8. Que si a pesar de la tesis clásica recordada en el comienzo del considerando
anterior se entendiera que la cuestión, tal como está planteada
en el "sub examine", podría ser objeto de decisión judicial
(ya fuera por considerar que el tema, en sí, es justiciable; c. incluso
como pretende el apelante, porque al producir el Senado una modificación
referente al término de duración del mandato de estos legisladores,
inicialmente propuesto por los diputados, aquella cámara no devolvió
a esta última el proyecto de ley sino que lo remitió al Poder
Ejecutivo), la solución del caso sólo podría concluir con
una declaración general y directa de inconstitucionalidad de una norma
o acto de un poder distinto del Judicial, con privación de efectos del
acto impugnado de modo "erga omnes". Por lo tanto, de por sí
y sólo con esto queda determinada, en forma contundente, la ausencia
de "caso" en el que debieran intervenir los juzgadores (doctrina de
Fallos 243:176 y 256:104 La Ley, 96370; 112558).
9. Que sin perjuicio de lo expresado en el considerando anterior, no resulta
ocioso recordar que en el art. 30 de nuestra Ley Fundamental sólo se
exige que la necesidad de la reforma de ésta sea "...declarada por
el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros...".
Consecuentemente, aunque a lo largo de la historia de nuestra república
la declaración de esta necesidad se instrumentó mediante la forma
de leyes, aquella declaración es en los términos de nuestra mejor
y más consagrada doctrina un acto "prima facie" específicamente
político y no legislativo, tema sobre el que se volverá más
adelante, propio y privativo del Congreso de la Nación, e indelegable
por parte de éste.
De este modo, las especialísimas características que se acaban
de determinar, pertenecientes al acto al que se está haciendo referencia
se trata, como con acierto lo destaca el recurrente, ni más ni menos
que de un proceso preconstituyente en marcha, no pueden soslayarse a fin de
establecer el particularmente prudente, cuidadoso y reflexivo examen judicial
que de la cuestión se pudiera llegar a hacer, si correspondiera.
10. Que, por lo tanto, corresponde establecer con claridad que no resultan relevantes
ni el "nomen iuris" ni la forma dados por los poderes Legislativo
y Ejecutivo del Estado nacional al acto preconstituyente examinado, pues esto
no cambia ni podría cambiar la naturaleza de aquel acto.
Tampoco se trata de que se haya optado por alguna vía determinada para
declarar la necesidad de modificar la Ley Suprema.
En efecto, dado que no se está ejerciendo un poder originario o fundacional
que pudiese ser considerado preparatorio y fuera del marco de una organización
jurídica pues se está actuando sobre la base de una Constitución
cuya legitimidad y vigencia están fuera de cuestionamiento, de lo que
se trata es sí, al producir aquella declaración, se ha respetado
el derecho vigente, o sea, el art. 30 de la Constitución.
En este aspecto no cabe duda que, con el método utilizado, el Congreso
Nacional se mantuvo dentro del marco exigido en la disposición.
Por lo tanto, y sin perjuicio de lo establecido en los considerandos anteriores,
la pretensión del apelante sólo se basa en una exigencia no determinada
en la norma específicamente aplicable.
11. Que, por lo demás, no cabe el examen de los restantes agravios debido
a los defectos de la apelación federal y a que, ante la denegación
parcial de aquélla por el a quo, no se interpuso el recurso de hecho.
Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario. Julio S. Nazareno.
Voto del doctor Moliné O'Connor
Considerando: 1. Que la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera
instancia que rechazó "in limine" la acción de amparo
promovida. Contra ese pronunciamiento uno de los actores interpuso el recurso
extraordinario de fs. 92/102 que fue concedido a fs. 104.
2. Que los demandantes, invocando su condición de ciudadanos y de diputados
de la Nación por el Partido Socialista DemocráticoUnidad Socialista
de la Capital Federal, solicitaron que se decrete la nulidad e invalidez del
proceso constituyente, cuya primera fase concluyó con la sanción
de la ley 24.309, que declaró la necesidad de reformar la Constitución
Nacional, y con el dictado del decreto de promulgación 2754 del Poder
Ejecutivo, que convocó a elecciones de convencionales constituyentes.
3. Que, para resolver del modo indicado, el juez del tribunal a quo que votó
en primer término negó legitimación a los actores. En cuanto
ciudadanos, sostuvo, no invocan la violación de un derecho o interés
propio al cual el ordenamiento jurídico confiera protección jurisdiccional,
en tanto aducen sólo la preocupación común a la generalidad
de los habitantes por la vigencia del principio de legalidad, lo que resulta
insuficiente si no va acompañado por un interés personal calificado.
Con respecto a la invocada condición de diputados, añadió
ese magistrado, ella habilita para cumplir con su mandato, defender la legalidad
y los intereses de los ciudadanos que los eligieron, pero sólo en los
límites de las facultades que les asigna la Constitución Nacional.
Como integrantes del Poder Legislativo, concluyó, carecen de la representación
del pueblo de la Nación que se encuentra en cabeza del cuerpo y no, individualmente,
en la de uno o más de sus miembros.
Por su parte, el juez que emitió opinión en segundo lugar, añadió
que en los términos de una conocida doctrina de esta Corte no se presentaba
un caso judicial que tuviera por finalidad la tutela de intereses propios, circunstancia
que implicaba la falta de un presupuesto esencial e ineludible para justificar
la intervención de los jueces en el asunto.
4. Que la pretensión inicial contenida en el recurso extraordinario a
cuya consideración se avocará este Tribunal en razón de
la gravedad institucional que encierra el tema, no obstante las deficiencias
formales de la pieza respectiva (Fallos 257:132; 312:246), se vincula con la
legitimación del apelante en la causa. Previamente, sin embargo, corresponde
determinar si las actuaciones están enderezadas a presentar una cuestión
que pueda ser objeto de debate y decisión en sede judicial.
5. Que, desde antiguo, esta Corte ha sostenido que la misión más
delicada que compete al Poder Judicial es la de saberse mantener dentro de la
órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben
a los otros poderes o jurisdicciones, pues al ser el poder llamado para sostener
la vigencia de la Constitución, un avance en desmedro de las facultades
de los demás, revestiría la mayor gravedad para la armonía
constitucional y el orden público (Fallos 155:248). Por tal motivo, en
las causas en que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el ámbito
de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no
alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello importaría
la invasión que se debe evitar (Fallos 254:43).
6. Que, en cambio, es inherente a las funciones de un tribunal judicial interpretar
las normas que confieren dichas potestades para determinar su alcance, sin que
tal tema constituya una "cuestión política" inmune al
ejercicio de la jurisdicción (causa: A. 271.XXIV "Apoderados y electores
de la Alianza Frente de la Esperanza s/ acción constitutiva de tipo cautelar",
fallada el 13 de mayo de 1993, y sus citas, especialmente Baker vs. Carr. 369
U.S. 186, 82 S. Ct. 691, 7 L. ed. 2d 663, 1962). Ello, porque esclarecer si
un poder del Estado tiene determinadas atribuciones, exige interpretar la Constitución,
lo que permitirá definir en qué medida si es que existe alguna
el ejercicio de ese poder puede ser sometido a revisión judicial (Powell
vs. Mc. Cormak, 395 U.S. 486, 89 S. Ct. 1944, 23 L. Ed. 2d 491 1969).
7. Que la cuestión planteada en la presente causa concierne al funcionamiento
de un cuerpo de carácter político en ejercicio del poder constituyente,
cuyas atribuciones se hallan regladas en el art. 30 de la Constitución
Nacional. El recurrente impugna la regularidad del procedimiento mediante el
cual el Congreso de la Nación, en ejercicio de esas facultades, declaró
la necesidad de proceder a la reforma de la Ley Fundamental y convocó
a una Convención a ese efecto.
8. Que la norma antes citada establece, como único recaudo, que la necesidad
de la reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de las dos terceras
partes al menos de sus miembros, sin especificar de qué modo ha de emitirse
dicha declaración. Con relación a este último punto, la
Ley Fundamental ha dejado abierto un amplio marco de procederes posibles, que
no se ciñe al previsto para la formación y sanción de las
leyes.
9. Que, en el caso, el hecho de que el Congreso de la Nación haya exteriorizado
el ejercicio de la función constituyente bajo la forma de una ley, no
asimila ese acto, sin más, a los de índole legislativa que el
mismo organismo dicta en ejercicio de sus funciones como poder constituido.
Elegida la forma de ley para emitir la declaración, esa similitud formal
puede constituir una referencia para que el propio órgano constituyente
determine las modalidades del proceso de manifestación de su voluntad,
pero tal circunstancia resulta insuficiente para conferir a ese acto una naturaleza
que no le atribuye nuestra Ley Fundamental. En esas condiciones, la demanda
"sub examine" persigue la declaración de nulidad e invalidez
del proceso constituyente por el incumplimiento de una exigencia que el texto
constitucional no contiene.
10. Que, en ese orden de ideas, concierne al órgano que ejerce el poder
constituyente determinar bajo qué pautas se perfecciona la emisión
de la declaración de voluntad que exige el art. 30 de la Constitución
Nacional. En el caso, la conclusión de tal proceso se exteriorizó
por la remisión del texto de la declaración bajo la forma de un
proyecto de ley al Poder Ejecutivo para su promulgación. Esa etapa fue
cumplida sin que ninguna de las dos cámaras, como tales, manifestase
oportunamente cuestionamiento u observación alguna con respecto a la
regularidad del procedimiento adoptado reivindicando así su autoridad
institucional, de modo que con el acto emanado del presidente de la Nación,
se agotó el ciclo previsto por el órgano constituyente.
11. Que no obstante ello, cabe añadir que las diferencias que señala
el recurrente como fundamento de su agravio la reforma del período durante
el cual los senadores ejercen su mandato, no traducen una contradicción
que resulte insuperable mediante la actuación de la convención
constituyente, pues es factible la inclusión en el texto constitucional
de las modalidades propuestas por ambas cámaras (ley 24.309, art. 2°,
núcleo de coincidencias básicas, D).
12. Que, en las circunstancias descriptas, no existe justificación para
la requerida intervención del Poder Judicial en un proceso seguido y
concluido por los poderes políticos, en el que ninguno de éstos,
actuando en plenitud de sus funciones y afirmando su autoridad constitucional,
evidenció la existencia de conflicto. Como lo ha sostenido la jurisprudencia
norteamericana, la solución contraria importaría alentar a "pequeños
grupos o aun a miembros individuales del Congreso a buscar la resolución
judicial de estas cuestiones antes de que el procedimiento político normal
tenga la oportunidad de resolver el conflicto" (Goldwater et al vs. Carter,
Presidente de los Estados Unidos, 444 US 996), o admitir que los jueces sean
llamados en auxilio de un legislador individual que en realidad sólo
se queja de haber fracasado en persuadir a sus colegas (v. Barnes vs. Kline
759 F. 2d 21, 28 DC Circ. 1984), lo que resulta inaceptable.
13. Que, de acuerdo con las consideraciones precedentemente expuestas, el Congreso
en ejercicio de facultades privativas ha optado en este caso por declarar la
necesidad de la reforma mediante un procedimiento que no excede el amplio marco
fijado por el art. 30 de la Constitución Nacional, por lo que no resulta
susceptible de revisión judicial el modo en que ese poder ha sido ejercido.
Tal conclusión exime de tratar los restantes agravios del apelante.
Por ello, se desestima el recurso extraordinario interpuesto. Eduardo Moliné
O'Connor.
Disidencia del doctor Fayt
Considerando: 1. Que la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar la sentencia de primera
instancia, rechazó "in limine" la acción de amparo promovida
por los actores. Contra este pronunciamiento uno de aquéllos Héctor
Polino interpuso el recurso extraordinario de fs. 92/102 que fue concedido a
fs. 104.
2. Que los demandantes, invocando su condición de ciudadanos y de diputados
de la Nación por el Partido Socialista DemocráticoUnidad Socialista
de la Cámara Federal, solicitaron la declaración de nulidad del
proceso preconstituyente, cuya primera fase culminó con la sanción
de la ley 24.309 que declaró la necesidad de reformar la Constitución
Nacional, a la que siguió el dec. 2754 del Poder Ejecutivo que fijó
el 10 de abril de 1994 como fecha para celebrar el acto de elección de
los convencionales constituyentes.
3. Que para decidir en el modo en que lo hizo, el juez preopinante, negó
legitimación a los actores. En cuanto ciudadanos dijo no invocan la violación
de un derecho o interés propio al cual el ordenamiento jurídico
confiera protección jurisdiccional, en tanto aducen sólo la preocupación
común a la generalidad de los habitantes por la vigencia del principio
de legalidad, lo que resulta insuficiente si no va acompañado por un
interés personal calificado.
Tampoco la ostentan en su condición de diputados. Ellos expresó
se encuentran habilitados para cumplir con su mandato, defender la legalidad
y los intereses de los ciudadanos que los eligieron, pero sólo en los
límites de las facultades que les asigna la Constitución Nacional.
Como integrantes del Poder Legislativo, carecen de la representación
del pueblo de la Nación que se encuentra en cabeza del cuerpo y no, individualmente,
en la de uno o más de sus integrantes.
El restante magistrado añadió que, en los términos de una
conocida doctrina de esta Corte, no se presentaba un caso judicial, que tuviera
por finalidad la tutela de intereses propios, lo cual implicaba la falta de
un presupuesto esencial e ineludible para justificar la intervención
de los jueces en el asunto.
4. Que la pretensión contenida en el recurso extraordinario se refiere
a la legitimación del apelante en la causa, y su consideración
por esta Corte supone que se encuentren reunidos los requisitos de admisibilidad
del recurso intentado. Ello requiere, generalmente y como primera cuestión,
determinar si las actuaciones están enderezadas a presentar una cuestión
justiciable. Luego, resuelta afirmativamente aquélla, deberá dilucidarse
si los peticionarios cuentan con legitimación para reclamar la nulidad
perseguida.
5. Que, en esa tarea, corresponde señalar que el asunto traído
a la consideración de esta Corte consiste en resolver si, las infracciones
a los arts. 68 y sigtes, de la Constitución Nacional que se habrían
registrado en el procedimiento de formación y sanción de la ley
24.309 que declaró la necesidad de su reforma, pueden ser objeto de debate
judicial.
6. Que durante un extenso período este tribunal rehusó conocer
de toda una gama de cuestiones que denominaba genéricamente políticas.
Esta postura, sin embargo, no fue mantenida. La amplia y vaga extensión
dada a aquéllas, condujo a que el desmantelamiento de la doctrina anterior
se hiciera a través de pronunciamientos dictados en temas muy diversos.
Así, lisa y llanamente entró a conocer en causas que se referían
al desenvolvimiento de la vida de los partidos políticos (Fallos 307:1774
y sus citas), trató el tema de si era admisible la presentación
de un candidato independiente para diputado nacional (Fallos 310:819) y revisó
resultados electorales al dejar sin efecto resoluciones de juntas electorales
provinciales (Fallos 308:1745).
7. Que una muy particular cuestión que mantuvo al margen de su conocimiento
y que es relevante para la decisión de la causa fue la referida al examen
del procedimiento adoptado en la formación y sanción de las leyes.
En el caso registrado en Fallos 256:556 (La Ley, 112226) la mayoría del
tribunal sostuvo la irrevisibilidad judicial de dicho proceso, mas condicionó
tal conclusión al supuesto de actuación legítima del Congreso
dentro de los límites constitucionales, advirtiendo en consecuencia,
que el principio debería ceder en la medida en que demostrara la falta
de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan
la creación de la ley (consid. 3°).
De ello se sigue que si, como se alega en la especie, el Congreso de la Nación
habría incurrido en la omisión de esos requisitos, la cuestión
aquí planteada resulta justiciable aun en el marco de esta postura restringida.
8. Que puede verse en esta materia, si se quiere, algo similar a lo que ocurre
con la limitación legal al ámbito cognoscitivo del amparo en cuestiones
constitucionales. El tribunal ha interpretado la limitación legal que
veda la declaración de inconstitucionalidad en un sentido no absoluto,
por entender entre otras consideraciones que de lo contrario bastaría
que la autoridad pública concretara la violación de la Constitución
Nacional sancionando previamente una norma de alcance general (causa: P. 137.XXIII
"Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía
B.C.R.A. s/ amparo", pronunciamiento del 27 de diciembre de 1990 y sus
citas La Ley, 1991C, 158).
A similar conclusión puede arribarse en la especie. En efecto sólo
debe considerarse ley a aquella que lo es en sentido constitucional, para lo
cual debieron seguirse las formalidades previstas en la Constitución
Nacional. Negar la posibilidad de controlar el cumplimiento de esos requisitos
so pretexto de la existencia de una decisión del Congreso que no los
cumple y a la que se ha denominado "ley" equivale a impedir tal control
en forma absoluta consagrando como válida la mayor ilegalidad que es,
justamente, la violación de la Constitución Nacional.
9. Que de ello se sigue que frente a violaciones como las alegadas en autos
no puede en forma válida sostenerse que la cuestión sea liminarmente
ajena al control judicial, conclusión aplicable en particular en la especie
pues se encuentra en juego la validez misma del proceso de reforma de la Constitución
Nacional. La diferencia entre que su texto sea reformado con arreglo a sus previsiones
o que, en cambio, lo sea de un modo contrario a ellas marca la máxima
tensión entre la legalidad y la ilegalidad y esta última importa
el retroceso de la comunidad a formas más primitivas de agrupación
humana.
10. Que evidentemente tal espíritu ha movido a esta Corte al resolver
el caso de Fallos 312:2110. En efecto, si reconocer la justiciabilidad del proceso
de formación de las leyes fuera violatorio del principio de separación
de los poderes, el tribunal no hubiera podido desestimar el recurso que motivó
ese pronunciamiento con sustento en que se trataba de cuestiones de derecho
público local, pues ello hubiera importado tanto como convalidar una
decisión contraria al principio de separación de poderes que las
instituciones provinciales deben sostener y respetar.
11. Que sentada entonces, sobre la base de los precedentes fundamentos, la justiciabilidad
del tema propuesto a la consideración de esta Corte, es menester analizar
el punto referente a la legitimación de los actores.
En efecto, al margen de las polémicas doctrinarias sobre el alcance de
expresiones como la utilizada de "interés legítimo",
y otras que la situación sugiere, nacidas las más de ellas no
en el campo del derecho constitucional que es norte primordial del tribunal
por la vocación que la propia Ley Suprema le impone sino en otros de
jerarquía infraconstitucional, cabe que esta Corte resuelva si no basta
ser ciudadano argentino para tener derecho a reclamar de los jueces el cumplimiento
de la Constitución, si ella se encuentra en trance de ser alterada de
un modo que pueda ser considerado contrario a su propias disposiciones.
12. Que, en otras palabras, no está en juego en tal planteo la pretensión
de utilizar el texto constitucional para fundamento de alguno de los derechos
que de él derivan, sino el mismo derecho fundamental a que la Constitución
se mantenga. No está en debate el resultado del juego de normas constitucionales,
sino las mismas reglas de ese juego.
Sólo a partir de la existencia de esas reglas es que tiene sentido comenzar
otros problemas que por su grado de concreción, únicamente pueden
ser derivados de aquéllas. Por ello entonces, lo que el caso plantea
no es de un problema de legitimación corriente, en el que quepa hablar
de las exigencias regulares para la existencia de un "interés legítimo",
sino de la afectación aducida de la fuente misma de toda legitimación.
El tema excede así de encasillamientos que pretendan minimizarlo, exigiéndole
al recurrente algo que sólo puede generarse a partir de lo que es su
pretensión preservar.
13. Que, en este mismo sentido, la Corte tuvo oportunidad de precisar "que
frente a tal situación fundante no cabe hablar de dilución de
un derecho con relación al ciudadano, cuando lo que el ciudadano pretende
es la preservación de la fuente de todo derecho. Así como todos
los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para
acatarla, están también igualmente habilitados para defenderla
cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza
cierta de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé"
(Fallos 313:594, considerando 21, disidencia del doctor Fayt; en sentido concordante
Fallos 306:1125).
14. Que, en cuanto a la pretensión incoada corresponde formular a esta
altura del proceso en la que aquélla, como se expuso, fue rechazada "in
limine" las siguientes consideraciones. En efecto, escogido como fue el
mecanismo de la sanción legislativa para declarar la necesidad de la
reforma exigencia que no deriva del art. 30 de la Constitución pero que
tampoco prohíbe esa norma resultan de inexcusable aplicación las
disposiciones del capítulo V de la segunda parte, título primero,
sección primera, que regla lo atinente a la "formación y
sanción de las leyes" (art. 68 y siguientes).
15. Que en el caso se habría privado a la Cámara de Diputados
de su indispensable intervención en el trámite parlamentario pues,
habiendo ésta sancionado un proyecto, la Cámara de Senadores le
introdujo modificaciones que obligaban, de acuerdo con el art. 71, a su devolución
a la Cámara de origen. Sin embargo, aquélla, sin más trámite,
lo remitió al Poder Ejecutivo quien lo promulgó mediante el decreto
2100/93.
Por lo demás, aun cuando no se considerara necesaria la ley en sentido
formal, de todos modos, la declaración formulada por la vía que
fuera, requiere una idéntica expresión de voluntad de los dos
tercios de ambas cámaras. Voluntad, en la especie, que no puede considerarse
concurrente con relación a los aspectos en que las declaraciones de las
cámaras difieren, por lo que esta cuestión no altera la óptica
desde la que debe atenderse el tema.
En estas condiciones, no se advierte, en consonancia con todo lo antes expuesto,
razones que justifiquen el apartamiento de los jueces para conocer y decidir
sobre el punto.
16. Que, por último, igualmente resultan también "prima facie"
de dudosa constitucionalidad las disposiciones de los arts. 5 y 6 de la ley
citada, lo que corrobora la solución adelantada frente a las concretas
impugnaciones de fs. 96 y siguientes.
En efecto, el art. 30 de la Constitución Nacional dispone que su reforma
no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto. En
este sentido, la Corte ha tenido oportunidad de sostener, en fecha reciente,
que "los poderes conferidos a la Convención Constituyente pueden
reputarse limitados, porque el ámbito de aquéllos se halla circunscripto
por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia...",
"las facultades atribuidas a las convenciones constituyentes están
condicionadas '...al examen y crítica de los puntos sometidos a resolución
dentro de los principios cardinales sobre los que descansa la Constitución"
(causa: R. 405.XXVI "Ríos, Antonio J. s/ plantea nulidad parcial
de la reforma constitucional Medida de no innovar", sentencia del 2 de
diciembre de 1993).
Mas los condicionamientos que resultan de las referidas normas, en cuanto imponen
la aceptación o el rechazo total de una cantidad de disposiciones y la
sanción de nulidad para el supuesto en que ello no ocurra, parecen exceder
en mucho las facultades que al Congreso le corresponden en la materia, para
entrar a sustituir lo que es atribución exclusiva de la Convención
Constituyente de acuerdo a la recordada previsión del art. 30.
17. Que a este respecto, resulta necesario señalar que en el origen mismo
de la Constitución Nacional se encuentra la representación libre
de los diputados constituyentes. En efecto, en el Acuerdo de San Nicolás
de los Arroyos se dispuso que el Congreso General Constituyente, en ejercicio
del poder constituyente originario, debía sancionar la Constitución
Nacional a mayoría de sufragios; y los diputados no tendrían mandato
imperativo de ninguna clase, debiendo aceptar lo que la mayoría resuelva.
Siendo todas las provincias iguales en derecho como miembros de la Nación,
quedó establecido que el Congreso se formaría con dos diputados
por cada una de ellas, debiendo los diputados desprenderse de sus preocupaciones
localistas para coincidir en la consolidación de un régimen nacional
regular y justo.
Como consecuencia de este acto preconstituyente, el día 20 de noviembre
de 1852 se instaló en la ciudad de Santa Fe el Congreso General Constituyente
de la Confederación Argentina, con la representación de trece
de las catorce provincias por el rechazo del acuerdo por la Provincia de Buenos
Aires. Designó una comisión de negocios constitucionales integrada
por Juan María Gutiérrez, José Benjamín Gorostiaga,
Manuel Leiva, Pedro Díaz Colodrero, Pedro Ferré, Martín
Zapata y Juan del Campillo, encargada de redactar un proyecto y la correspondiente
expresión de motivos. El 18 de abril de 1853 la comisión presentó
el proyecto y el informe, documento imperecedero que resume con grandeza los
propósitos que los inspiraron. Conmueve cuando expresa la aspiración
de que la práctica del régimen constitucional proporcione, "cuando
menos a nuestros sucesores, seguridad a la vida y propiedades, medios de trabajo,
precio a nuestras tierras y productos y facilidades para comerciar con los pueblos
extranjeros de cuyos artefactos y ciencias carecemos. Por eso la comisión
ahogando el rubor en sacrificio de la verdad, y en previsión de males
sufridos, ha anatematizado la confiscación, los tormentos bárbaros
y extravagantes inventados por la guerra civil y la cobarde adulación
de los que quisieron afear más la tiranía con esas prerrogativas
llamadas facultades extraordinarias y suma del poder público, hijas del
miedo y de la codicia sórdida que se despiertan cuando la dignidad civil
y los medios honestos de existencia escasean por culpa de la perversidad e ignorancia
de los que mandan".
18. Que el Congreso General Constituyente sancionó la Constitución
el 1° de mayo de 1853. Contenía 107 artículos y el preámbulo.
Concluida la guerra civil entre la Confederación y el Estado de Buenos
Aires, firmado el Pacto de San José de Flores el 10 de noviembre de 1859,
según el cual Buenos Aires se declaraba parte integrante de la Confederación
Argentina y "verificará la incorporación por la aceptación
y jura solemne de la Constitución Nacional" y se compromete, dentro
del plazo de 20 días, a convocar una convención provincial que
examine la Constitución vigente en las demás provincias, y si
tiene que proponer reformas las comunicará al Gobierno Federal, para
que el Congreso convoque a una convención adhoc a la que Buenos Aires
se obliga a enviar sus diputados, con arreglo a su población y acatar
lo que esta convención ordene. La reforma de 1860, obra de la Convención
Nacional adhoc, tiene especial significación histórica porque
cimenta la unión definitiva de los argentinos, emergiendo de ella el
texto de la Constitución de la Nación Argentina.
Con posterioridad a 1860, la Constitución Nacional fue modificada por
las convenciones reformadoras de 1866 y 1898. Ella es el arca que conserva las
cenizas del pasado y mantiene encendidas las ascuas vivas del porvenir de los
argentinos.
No es una creación artificial. Sus artículos han sido escritos
con sangre argentina, vertida en medio siglo de luchas civiles. Es la ley primera,
fundamental y suprema para todos los que habitan el suelo argentino y para que
siga siendo fundamental y suprema y mantenga siempre su supremacía sobre
las leyes y declaraciones del Congreso, los actos del Poder Ejecutivo, los tratados
con las potencias extranjeras y las autoridades nacionales y provinciales, el
más alto Tribunal del país, la Corte Suprema está obligada,
como guardián e intérprete final, a entender y declarar la invalidez
de aquellas normas o actos que se sitúen a extramuros de sus principios,
derechos, garantías y organización de los poderes. Se trata de
mantener la supremacía de la Constitución Nacional y en el caso
"sub examine", de evitar que se llegue a la reforma de la parte orgánica
de la Constitución con el estigma de una declaración de la necesidad
de la reforma que vulneraría el régimen representativo establecido
en el art. 1° de la Constitución Nacional.
19. Que, por lo dicho, la decisión del a quo resulta insostenible y contraria
a los principios superiores de la Constitución Nacional que es función
de esta Corte preservar. Está así plenamente configurada, en virtud
del planteo de un recurrente legitimado, una cuestión federal atendible,
por cuya índole corresponde dejar sin efecto el pronunciamiento impugnado.
Por ello, se hace lugar al recurso y se deja sin efecto la sentencia apelada.
Carlos S. Fayt.
Disidencia del doctor Boggiano
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala I de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que confirmó
la de primera instancia en cuanto había rechazado la acción de
amparo promovida por los diputados nacionales Héctor T. Polino y Alfredo
P. Bravo con la finalidad de que se declare la nulidad del proceso que concluyó
con el dictado de la ley 24.309 que convocó a la formación de
asamblea constituyente para la reforma de la Constitución Nacional, por
haberse transgredido el trámite pertinente previsto en la Constitución
Nacional, el primero de los mencionados interpuso el recurso extraordinario
de fs. 92/102 que fue concedido a fs. 104.
2. Que el recurso extraordinario es admisible, pues se ha puesto en tela de
juicio la inteligencia de la Constitución Nacional y la decisión
fue contraria a la validez del derecho que se funda en ella (art. 14, inc. 3°,
de la ley 48). Y, por otra parte, la contradicción que alguno de los
votos de esta sentencia reprocha al apelante es solo aparente. En efecto, es
cierto que el contenido del interés propio de Polino, en tanto que diputado,
consistiría, exclusivamente, en impedir que el Senado declare la necesidad
de reforma de un artículo de la Constitución Nacional en condiciones
distintas a las aprobadas por la Cámara de Diputados, y que, simultáneamente,
cuestiona el art. 5° de la ley 24.309, que exige la aprobación o
rechazo en conjunto de diversos temas. Sin embargo, ambos planteos son escindibles,
pues esta Corte podría o no atender los dos, o sólo uno de ellos,
sin que se consagrase contradicción alguna.
Así, son cuestiones distintas las concernientes a la validez de la limitación
de las potestades de la Convención Constituyente según el art.
5° de la ley, por un lado, o por otro, las referentes a las facultades del
Senado de la Nación para declarar la necesidad de la reforma de un determinado
artículo de la Constitución con un alcance diverso del aprobado
por la Cámara de Diputados.
3. Que la Cámara de Diputados de la Nación aprobó un proyecto
de ley declaratoria de la necesidad de la reforma constitucional. En su art.
2° incluyó entre las normas de la Constitución Nacional que
podrían ser modificadas por la Convención Constituyente al art.
48, referente a la duración del mandato de los senadores. A continuación,
en el mismo art. 2°, se incluyó entre las cláusulas que integran
el llamado "Núcleo de Coincidencias Básicas" una de
la cual se fijaba en 4 años el mandato de los senadores. No obstante,
la Cámara de Senadores, al aprobar el Proyecto de Diputados y sancionar
la ley 24.309, modificó especialmente este punto. En efecto, si bien
se mantuvo al art. 48 entre aquellos que podrán ser reformados, se excluyó
la determinación del mandato en 4 años, tal como lo había
aprobado la Cámara de Diputados.
4. Que, en tales condiciones, es razonable reconocer al recurrente un interés
lo suficientemente concreto, en la medida en que, mediante la sanción
de la ley de la manera reseñada, ha sido privado del derecho que la Constitución
le reconoce de concurrir o no con su voto para integrar las mayorías
requeridas por ella para la declaración de la necesidad de su reforma.
5. Que, en efecto, no se alcanzaron en la sanción de la ley 24.309 las
mayorías exigidas por la Constitución en su art. 30 respecto del
punto relativo al lapso preciso del mandato de los senadores. Las dos terceras
partes de los miembros de la Cámara de Diputados aprobaron la inclusión
de un plazo específico de duración cuatro años para el
mandato de los senadores. En cambio, la Cámara de Senadores no aprobó
ese aspecto del proyecto de los diputados. Por lo tanto, en relación
a tal plazo, senadores y diputados aprobaron cosas distintas y, en consecuencia,
no puede considerarse satisfecho el exigente requisito impuesto por el art.
30 de la Carta Magna. En su virtud, no cabe otro remedio que declarar la inconstitucionalidad
del art. 2° de la ley 24.309 en cuanto incluye al art. 48 de la Constitución
Nacional entre las normas respecto de las cuales se declaró la necesidad
de reforma, sin que a ello obste la regla del inc. d) del art. 2° de la
ley 16.986, con arreglo a conocida jurisprudencia del tribunal (Fallos 267:215
y 306:400 La Ley, 126293; 1984C, 183).
6. Que, por lo expresado, el caso de autos encuadra en la excepcional circunstancia
contemplada en Fallos 256:556 (La Ley, 112226) aun cuando median ciertas diferencias
entre uno y otro, esto es, ocurre que en la sanción de la norma que declara
la necesidad de reforma no han sido observados los requisitos constitucionales
mínimos e indispensables, en lo atinente a la coincidencia de las mayorías
exigidas. Cabe así tener por configurada una cuestión justiciable,
de indudable trascendencia por el carácter institucional de la materia
involucrada.
7. Que lo precedentemente considerado no importa abrir juicio sobre la constitucionalidad
del condicionamiento que para la Convención Constituyente supone la regulación
del "Núcleo de Coincidencias Básicas" establecida por
el art. 5° de la ley 24.309, pues respecto de este punto, el recurrente
carece de legitimación para impugnarla, en su carácter de diputado
de la Nación.
Por ello, se hace lugar parcialmente al recurso extraordinario, se revoca la
sentencia apelada y se declara la inconstitucionalidad del art. 2° de la
ley 24.309 en cuanto incluye al art. 48 de la Constitución Nacional entre
las normas respecto de las cuales se declaró la necesidad de reforma.
Antonio Boggiano.-
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