Fallo Pradera del Sol v. Municipalidad de General Pueyrredón
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 02/12/2004
Partes: Pradera del Sol v. Municipalidad de General Pueyrredón
Publicado: SJA 1/6/2005. JA 2005-II-27.
ACTO ADMINISTRATIVO - Caracteres - Estabilidad - Crédito reconocido en
un decreto municipal
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
206/224 la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires -por mayoría-
rechazó la demanda contencioso administrativa articulada por Pradera
del Sol S.A. contra la Municipalidad de General Pueyrredón, a fin de
obtener la nulidad del decreto municipal 394/1996 -por el cual se declararon
nulos el convenio del 19/5/1995 y el decreto 1577/1995 , que reconocían
un crédito a favor de la actora, originado en tarifas por conservación,
cuidado y mantenimiento de 1500 parcelas en el Cementerio Parque "Los Robles"-,
así como del decreto 956/1996 , mediante el cual se rechazó el
recurso de revocatoria interpuesto contra aquel acto.
Al así decidir, entendieron los integrantes de ese tribunal -por mayoría-
que el pago convenido a favor de la actora y ratificado después por el
decreto 1577/1995 carecía de causa. En primer lugar, porque el uso de
las parcelas por parte de la Municipalidad de General Pueyrredón había
quedado supeditado, en virtud del art. 3 de la disposición de fs. 237
del expediente administrativo y del convenio del 19/5/1995, a la suscripción
de un acuerdo previo que no llegó a concretarse y, en segundo lugar,
porque no se acreditó que el municipio hubiera entrado en posesión
de las parcelas, ni que tuviera su efectivo uso y goce, motivo por el cual,
con invocación, exclusivamente, de normas de derecho común, concluyeron
que aquél no debía contribuir a los gastos de mantenimiento, cuidado
y conservación.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 229/237,
que fue concedido a fs. 245.
Alega que la decisión de la mayoría del tribunal es arbitraria
y vulnera su derecho de propiedad y la garantía constitucional de la
defensa en juicio, toda vez que hubo un palmario apartamiento de lo establecido
en los arts. 5 Ver Texto Código Contencioso Administrativo provincial
(1) y 114 Ver Texto y 117 Ver Texto Ley de Procedimientos Administrativos local,
que consagran la intangibilidad de los derechos adquiridos, al igual que de
lo previsto en los arts. 1197 Ver Texto y 2952 Ver Texto CCiv.
Sostiene que se ignoraron las cláusulas del convenio del 19/5/1995 -ratificado
por un acto administrativo- en cuanto había consolidado la deuda que
mantiene el municipio en concepto de gastos de mantenimiento, cuidado y conservación
de las parcelas, al igual que se prescindió de tomar en cuenta que aquél
había comenzado a ejecutarse.
Manifiesta que, en virtud de la escritura constitutiva del derecho de uso, el
municipio se comprometió a cumplir con el reglamento interno del cementerio
desde su habilitación. Por ello aduce, con fundamento en lo sostenido
en uno de los votos disidentes del fallo recurrido, que el derecho de uso puede
ser reglamentado por las partes y que las disposiciones que contiene el corpus
de derecho común son supletorias de la voluntad de aquéllas.
Asimismo, afirma que se prescindió de prueba decisiva agregada al sub
lite, ya que, al sostener que el derecho real de uso no llegó a consolidarse
a favor de la comuna, omitió considerar la ordenanza 5440/1997, por la
cual la demandada renunció a tal derecho real y autorizó al Departamento
Ejecutivo a materializar dicha renuncia mediante la escritura respectiva y que
en ésta el intendente manifestó que se había constituido
el aludido derecho a título gratuito a favor de la Municipalidad de General
Pueyrredón.
III. Si bien, en principio, según reiterada doctrina de la Corte, el
examen de cuestiones de hecho, prueba, derecho común y público
local constituye materia propia de los jueces de la causa y ajena al recurso
extraordinario previsto en el art. 14 Ver Texto ley 48 (2), ello no constituye
óbice para habilitar tal instancia cuando el tribunal a quo prescinde
de dar un tratamiento adecuado a la controversia de acuerdo con las constancias
del expediente y a las normas aplicables (doct. de Fallos 310:927 Ver Texto
, 2114 Ver Texto ; 311:1171 Ver Texto [3], entre otros) y cuando formula consideraciones
fragmentarias de los elementos conducentes para la decisión del litigio,
lo cual impide una visión de conjunto sobre la prueba reunida y frustra
el derecho a obtener una sentencia que sea derivación razonada del derecho
vigente (Fallos 311:608 Ver Texto [4], 621 Ver Texto [5] y 880 Ver Texto , entre
otros).
A la luz de tales principios, estimo que la valoración del tribunal a
quo de las pruebas aportadas a la causa, y, en especial, del análisis
parcial de las cláusulas del convenio suscripto el 16/5/1995 -con prescindencia
del objeto principal de la voluntad allí libremente exteriorizada, por
la cual el municipio reconoció la deuda que mantiene con la actora- constituye
una afirmación dogmática y subjetiva que se sustenta únicamente
en la interpretación personal de los sentenciantes, motivo por el cual
la decisión deviene, en este aspecto, arbitraria (Fallos 236:27 Ver Texto
; 241:405 Ver Texto [6], entre muchos otros).
Si bien lo concerniente a la exégesis de la voluntad contractual es materia
de derecho común, ajena al recurso extraordinario, ello reconoce excepción
cuando, como ocurre en el sub lite, los jueces asignan a las cláusulas
del contrato un alcance reñido con la literalidad de sus términos
y la clara intención de las partes y omiten ponderar argumentos conducentes
para la correcta solución del pleito (Fallos 312:1458 [7]).
En efecto, al pronunciarse sobre la validez de su revocación por la sola
voluntad del municipio el sentenciante ha desconocido la jurisprudencia del
tribunal en torno a que el contrato administrativo es también ley para
las partes, la modificación unilateral de lo convenido llevada a cabo
por la Administración con independencia de la voluntad del contratista
no puede justificarse a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197
Ver Texto CCiv. (Fallos 312:84 Ver Texto y 313:376 Ver Texto [8], consid. 11
del voto del Dr. Carlos S. Fayt). Ello no es otra cosa que la aplicación
del principio de la legalidad administrativa -derivación de los postulados
del estado de derecho-, que importa la vinculación y sujeción
de la Administración Pública al bloque de legalidad, que se integra
no sólo con las normas de rango jerárquico superior -a partir
de la Constitución, art. 31 Ver Texto - y reglamentos que emite, sino
también con los actos unilaterales y bilaterales que, ceñidos
a las normas mencionadas, dicta o asume (conf. sentencia in re C.401, L.XXIV,
"Credimax S.A.C.I.F.I.A. v. Ferrocarriles Argentinos s/nulidad de resolución"
Ver Texto , del 20/10/1994, consid. 11 del voto en disidencia del Dr. Guillermo
A. López).
En ese orden de ideas, también considero que el pronunciamiento debe
ser descalificado con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, toda vez
que el tribunal a quo, en claro apartamiento de las normas que rigen el caso,
omitió aplicar las disposiciones de derecho administrativo invocadas
por la actora, con grave menoscabo del derecho de defensa en juicio (doct. de
Fallos 323:3924).
Así lo creo, pues el razonamiento adecuado para la solución de
la causa exigía -de manera ineludible- recurrir a las normas del Código
Contencioso Administrativo provincial y a la Ley de Procedimientos Administrativos
municipal Ver Texto (ordenanza general 267/80), en particular al art. 5 Ver
Texto CPCA., en cuanto establece que "...las autoridades administrativas
no podrán revocar sus propias resoluciones, en asuntos que den lugar
a la acción contencioso administrativa, una vez que la resolución
hubiese sido notificada a los particulares interesados. Si se dictase una resolución
administrativa revocando otra consentida por el particular interesado, éste
podrá promover el juicio contencioso administrativo, al solo efecto de
que se restablezca el imperio de la resolución anulada". Esta disposición,
que, a mi entender, se complementa -y no se contradice- con los arts. 113 Ver
Texto , 114 Ver Texto y 117 Ver Texto ordenanza general 267/1980, reafirma el
principio de estabilidad de los actos administrativos.
Desde esta perspectiva, el a quo, si bien encuadró el caso como un supuesto
de revocación de tales actos, al sostener la legalidad de la actividad
de la demandada únicamente en normas de derecho común, se apartó
de aquel principio y prescindió de considerar el mecanismo legal previsto
en el ordenamiento administrativo vigente que protege a los particulares contra
el ejercicio de aquella facultad.
Al respecto, cabe recordar el precedente de V.E. sentado en "Carman de
Cantón" Ver Texto en torno a "Que no existe ningún precepto
de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos
administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos
nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio
de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio
constitucional, legal o ejecutivo" (Fallos 175:368 Ver Texto ); doctrina
consolidada en Fallos 310:1045 Ver Texto al sostener que el principio de intangibilidad
de los derechos subjetivos adquiridos por los particulares, que hace imposible
su desconocimiento unilateral en sede administrativa, es de decisiva importancia,
porque responde al respeto de la propiedad y de la seguridad jurídica.
IV. Opino, por tanto, que al guardar las garantías constitucionales invocadas
relación directa e inmediata con lo resuelto, cabe hacer lugar al recurso
extraordinario interpuesto, dejar sin efecto la sentencia de fs. 206/224 y devolver
las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte una nueva conforme
a derecho.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1) Que esta Corte comparte
y hace suyo lo expuesto en los aps. I, II y III párr. 1º del dictamen
del procurador general de la Nación, a los que corresponde remitir en
razón de brevedad.
2) Que en estos autos se constituye el supuesto de excepción al que alude
el ap. III párr. 1º de aquel dictamen, pues el pronunciamiento del
a quo prescindió de la voluntad expresada por las partes en el acuerdo
suscripto el 19/5/1995 y, además, omitió considerar las disposiciones
de derecho local referentes a la estabilidad de los actos administrativos que
fueron invocados por la actora y rigen el caso (arts. 5 Ver Texto Código
Contencioso Administrativo provincial y 114 Ver Texto y 117 Ver Texto Ley de
Procedimientos Administrativos local).
3) Que, en efecto, el argumento central expuesto en el voto de la mayoría
del tribunal para avalar la revocación dispuesta por la Administración
fue el hecho de que la Municipalidad de General Pueyrredón nunca entró
en posesión de las parcelas ni tuvo el efectivo uso y goce de ellas,
razón por la cual se consideró en aquel voto, con sustento en
normas del Código Civil relativas al derecho de uso (en especial, los
arts. 2948 Ver Texto , 2957 Ver Texto , 2966 Ver Texto y 2967 Ver Texto CCiv.),
que no podían ser reclamados a la demandada los gastos de mantenimiento,
cuidado y conservación de las "unidades enterratorias", puesto
que aquellos gastos únicamente se generan como consecuencia natural de
la efectiva posesión de la cosa. En este razonamiento, exclusivamente,
apoyó el a quo su afirmación en el sentido de que si la comuna
nunca ejerció efectivamente el derecho real de uso sobre las parcelas,
carecía de causa el acuerdo suscripto el 19/5/1995 con la firma Pradera
del Sol S.A. (por el cual la Municipalidad de General Pueyrredón había
reconocido su deuda en concepto de los gastos antes mencionados y en el que
se había instrumentado el modo en que se efectuarían los pagos)
y, en consecuencia, resultaba procedente anular aquel convenio, como asimismo
el decreto 1577/1995 del intendente municipal que lo había ratificado
(ver fs. 216 vta.).
Por lo tanto, toda vez que la decisión impugnada importó convalidar
las facultades de revocación de la Administración municipal, en
ella debió ponderarse si tales facultades podían ser ejercidas
en el caso sin vulnerar lo previsto en esta materia por el art. 5 Ver Texto
Código Contencioso Administrativo provincial y por los arts. 114 Ver
Texto , 117 Ver Texto -y concs.- Ley de Procedimientos Administrativo local,
máxime si se repara en el hecho de que antes de concluir el acuerdo celebrado
el 19/5/1995 (y ratificado por el decreto 1577/1995 ) la Administración
dio intervención a sus dependencias técnicas, las que, reiteradamente,
aconsejaron aceptar la deuda que reclamaba la actora y suscribir el convenio
que posteriormente se pretendió desconocer mediante el dictado del decreto
394/1996 (ver fs. 71/73; 78 y 83 del expediente administrativo). Dicho análisis
era ineludible pues, según conocida jurisprudencia del tribunal, por
una parte, los contratos administrativos constituyen una ley para las partes
(Fallos 313:376 Ver Texto , consid. 11 del voto del juez Fayt; Fallos 315:1760
Ver Texto ); en ellos el principio es siempre el cumplimiento de lo pactado
(pacta sunt servanda), y la modificación unilateral llevada a cabo por
la Administración con independencia de la voluntad del contratista no
puede ser justificada a la luz de lo expresamente dispuesto en el art. 1197
Ver Texto CCiv. (Fallos 312:84 Ver Texto ). Por otra parte, la deficiencia antes
apuntada implicó por parte del a quo desconocer lo sostenido por esta
Corte en el sentido de que la potestad que tienen los órganos administrativos
para enmendar sus actos anteriores encuentra justificación en la necesidad
de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por
aquellos actos administrativos irregulares, esto es, los que carecen de las
condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y
ostensibles en su forma, competencia o contenido (Fallos 314:322 Ver Texto [9],
consid. 7 y sus citas; Fallos 316:3157 Ver Texto [10], consid. 8 y sus citas;
Fallos 319:1899 Ver Texto [11], consid. 3). En efecto, desde Fallos 175:368
Ver Texto esta Corte estableció como criterio general "...que los
actos administrativos firmes que provienen de autoridad competente, llenan todos
los requisitos de forma y se han expedido sin grave error de derecho, en uso
regular de facultades regladas, no pueden ser anulados por la autoridad que
los dictó..." y que "...esa estabilidad cede cuando la decisión
adolece de vicios formales o sustanciales, o ha sido dictada sobre la base de
presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente
comprobados (Fallos 265:349 Ver Texto ; 277:205 Ver Texto ; 303:1684 Ver Texto
)" (ver Fallos 311:160 Ver Texto ).
4) Que lo expuesto es suficiente para descalificar la decisión apelada
con arreglo a la doctrina de la arbitrariedad de sentencias (Fallos 323:3924),
sin que quepa abrir juicio acerca de la peculiar interpretación y aplicación
al caso que efectuó el a quo respecto de las normas de derecho común
que regularían el "derecho real de uso" constituido en favor
de la Municipalidad de General Pueyrredón.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación,
se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada.
Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado en
el presente. Notifíquese y, oportunamente, remítase.- Enrique
S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio
R. Zaffaroni.- Elena I. Highton de Nolasco.-
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