Fallo Quintela, Ricardo C. y otro v. Estado Nacional
Fallos Clásicos
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Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 24/08/2004
Partes: Quintela, Ricardo C. y otro v. Estado Nacional
COMPETENCIA (EN GENERAL) - Conflictos de Competencia - Jueces federales de provincia
- Tribunal Superior de Justicia - Facultades de la Corte Nacional - Municipios
- Recursos financieros - Conflictos con el gobierno provincial - Amparo
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
I. A fs. 4/23, el Estado Nacional (Ministerio de Economía) se presentó
ante V.E. y solicitó su intervención para resolver el conflicto
de competencia planteado entre el Juzg. Fed. La Rioja y el Trib. Sup. Just.
La Rioja, toda vez que en ambos órganos judiciales tramitan causas en
las que se ha dispuesto que el Estado nacional debe cumplir dos órdenes
disímiles entre sí respecto de una misma cuestión.
Luego de relatar los antecedentes de ambos procesos, sostuvo que el juez federal
debió declararse incompetente para entender en la causa que tramita ante
su juzgado, por no encontrarse comprendida entre aquellas enumeradas en la Constitución
Nacional Ver Texto y porque los temas en debate son de naturaleza eminentemente
local.
A fs. 16, se solicitó a ambos tribunales que remitieran los expedientes
mencionados por el presentante, los que, una vez recibidos, se agregaron -sin
acumular- a esta presentación y se corrió vista a este Ministerio
Público, en mérito a la cuestión de competencia suscitada
(fs. 22).
II. Del expediente n. 23219/04, "Quintela, Ricardo C., intendente de la
Ciudad Capital de la provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción
de amparo", proveniente del Juzg. Fed. La Rioja, surge que el intendente
de dicha ciudad promovió amparo contra el Estado Nacional, a fin de obtener
que este "asuma efectivamente el deber, consagrado en el art. 5 Ver Texto
de la CN., de garantizar el mantenimiento de los regímenes municipales
(en este caso en particular en la provincia de La Rioja)" y solicitó
que se lo condene a cesar en su conducta omisiva. Añadió que el
Estado provincial, al no dictar la Ley de Coparticipación municipal,
se arroga la atribución de decidir unilateralmente los fondos que corresponden
a cada municipio, con un criterio injusto y arbitrario. Asimismo, requirió
la concesión de una medida cautelar a los efectos de que se ordene al
Ministerio de Economía de la Nación a transferir al municipio
en forma directa, mensual e inmediata una suma de dinero, a extraerse de una
partida del presupuesto nacional.
Concedida la medida solicitada, a fs. 47/48 se presentó la provincia
de La Rioja y solicitó que se admita su participación, como tercero
directamente afectado, así como que el juez se declare incompetente a
favor de V.E., una vez que acoja su pedido (art. 117 Ver Texto CN.). También
se presentaron los intendentes de diversos municipios de la misma provincia
y requirieron intervenir en los términos del art. 90 Ver Texto del CPCCN.
Dicha participación fue denegada a fs. 71/72 y ello dio lugar al recurso
de apelación interpuesto por el fiscal de Estado a fs. 94/96, que todavía
no fue proveído.
Por su parte, a fs. 55/70, la representante del Estado Nacional interpuso los
recursos de nulidad y de apelación en subsidio contra la resolución
del juez federal que declaró su competencia para entender en el proceso
y concedió la medida cautelar. Asimismo, puso en conocimiento del juez
que se encuentran en trámite ante el Trib. Sup. Just. La Rioja los autos
caratulados "Municipalidad Capital-Amparo" (a los que me referiré
infra).
También el intendente de la ciudad de La Rioja interpuso recurso de reposición
y apelación en subsidio contra la misma resolución, con fundamento
en que no se especificaron las partidas presupuestarias respecto de las cuales
deben efectuarse las retenciones para enviar los fondos al municipio actor,
circunstancia que fue resuelta mediante el auto de fs. 92. Esto originó
una nueva apelación del Estado nacional (v. fs. 110/116) que, al igual
que el recurso de fs. 55/70, tampoco fue proveído.
III. Del expediente n. 724/04 del registro del Trib. Sup. Just. La Rioja surge
que el intendente de la ciudad promovió acción de amparo e inconstitucionalidad
por omisión contra la provincia, con fundamento en que, al no sancionarse
el régimen de coparticipación municipal, se le impide cumplir
con la prestación de los servicios básicos esenciales. Solicitó
que se remitan al municipio la totalidad de los fondos que legítimamente
le corresponden y que hacen al pleno ejercicio de su autonomía financiera
y económica, así como la concesión de una medida cautelar
para que se le remita una suma mensual a cargo del gobierno provincial.
A fs. 108/111, el Trib. Sup. Just. La Rioja confirmó su competencia para
entender en ese proceso y requirió al juez federal que se inhibía
de entender en los autos "Municipalidad de La Rioja v. Ministerio de Economía
de la Nación s/ amparo". Asimismo, ordenó al Poder Ejecutivo
Nacional, al Ministerio de Economía, del Interior y al Banco de la Nación
Argentina que se abstengan de efectuar deducciones, retenciones o quitas de
cualquier naturaleza con destino a la Municipalidad del Departamento Capital,
de partidas de fondos coparticipables y/o extracoparticipables correspondientes
a la provincia de La Rioja.
Para ello, consideró que la problemática en debate -asignación
de recursos financieros por parte de la provincia de La Rioja a la municipalidad
del mismo nombre- es de naturaleza eminentemente local, sujeta a las normas
provinciales, por lo que corresponde a la competencia de la justicia provincial.
A fs. 124, el juez federal no hizo lugar al planteo inhibitorio y ratificó
su competencia para entender en el expediente 23.219, que tramita ante el juzgado
a su cargo, con fundamento en que se encuentra en juego la aplicación
e interpretación del sistema jurídico federal, así como
las atribuciones del Gobierno Nacional.
Devueltas las actuaciones, el tribunal local resolvió elevarlas a la
Corte Sup., a los efectos que dirima el conflicto de competencia suscitado.
IV. Ante las particularidades procesales que se advierten en la causa respecto
de la que se corre vista a este Ministerio Público, corresponde señalar
que el conflicto positivo de competencia ha quedado planteado entre el Juzg.
Fed. La Rioja y el Trib. Sup. Just. La Rioja en el expediente n. 23219/04, en
trámite ante dicho juzgado, en razón de que el alto tribunal local
entendió que resulta competente para conocer en él.
En tales condiciones, dicha contienda debe ser resuelta por V.E., en los términos
del art. 24, inc. 7 Ver Texto , del decreto ley 1285/58.
V. Sentado lo anterior, circunscripto a la contienda de competencia, cabe recordar
que la materia y las personas constituyen dos categorías distintas de
casos cuyo conocimiento atribuye la Constitución a la justicia federal.
En uno y otro supuesto dicha competencia, de excepción, no responde a
un mismo concepto o fundamento. En el primero, lleva el propósito de
afirmar atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la
Constitución, los tratados y las leyes nacionales, así como lo
concerniente a almirantazgo y jurisdicción marítima. En el segundo,
procura asegurar -entre otros aspectos- la imparcialidad de la decisión
y la armonía nacional, en las causas en que la Nación o una entidad
nacional sea parte (art. 116 Ver Texto de la CN y art. 2, incs. 6 Ver Texto
y 12 Ver Texto , de la ley 48), y cuando se plantean pleitos entre vecinos de
diferentes provincias (v. Fallos 314:101 Ver Texto ; 324:1470; 325:1883, entre
otros).
Por aplicación de tales principios, pienso que, por el momento y hasta
tanto se produzcan otras circunstancias que ameriten adoptar un temperamento
diferente, dicha causa debe continuar su trámite ante el Juzg. Fed. de
1ª Instancia, toda vez que, atento a lo dispuesto por el art. 116 Ver Texto
de la CN. y al encontrarse demandado el Estado Nacional, es competente la justicia
federal para entender en ella.
En efecto, de la exposición de los hechos que el actor efectúa
en la demanda -a la cual cabe atender a los fines de determinar el tribunal
competente de acuerdo a los arts. 4 Ver Texto y 5 Ver Texto del CPCCN.- surge
que, si bien la pretensión del municipio se dirige a obtener la sanción
por parte de la provincia de la ley de coparticipación municipal, lo
cierto es que se demandó al Estado Nacional por la supuesta conducta
omisiva en el incumplimiento de las obligaciones a su cargo con relación
al principio de autonomía de los municipios consagrado por el art. 123
Ver Texto de la CN., circunstancia que impide que ese proceso tramite ante los
jueces locales, sin perjuicio de lo que pueda en definitiva resolverse en cuanto
a la procedencia de la acción sobre el fondo del asunto debatido.
Por otro lado, toda vez que es distinta la pretensión deducida, así
como la parte demandada en el expediente n. 724/04 "Municipalidad Capital
s/ amparo", no advierto que la prosecución de su trámite
ante el Trib. Sup. Just. La Rioja provincia sea susceptible de dar lugar al
dictado de sentencias contradictorias sobre el fondo del asunto. No obstante,
en lo que respecta a una eventual producción de tal anomalía entre
las medidas precautorias dictadas en ambas causas, cabe señalar que podrá
ser subsanada por las vías procesales que correspondan, que ya están
siendo utilizadas por los interesados (v. recursos del Estado Nacional y de
la provincia de La Rioja).
VI. Opino, por tanto, que el juez federal de La Rioja debe continuar con el
trámite del expediente n. 23219/04, hasta tanto ocurra alguna circunstancia
procesal que provoque el desplazamiento de las actuaciones hacia otro tribunal.
Asimismo, entiendo que las actuaciones en trámite ante el Superior Tribunal
local deben serle devueltas, a sus efectos.
Por último, si V.E. lo estima pertinente, entiendo que podría
instar al magistrado federal a que despache, con la mayor celeridad que lo permita
el estado de las actuaciones, los recursos pendientes para su pronta consideración
por el tribunal de alzada.- Buenos Aires, julio 16 de 2004.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, agosto 24 de 2004.
Considerando:
I. Que los antecedentes de las causas que han dado lugar a la cuestión
de competencia, suscitada entre el Trib. Sup. Just. La Rioja y el Juzg. Fed.
La Rioja, así como la atribución de esta Corte para dirimirla
con arreglo a lo dispuesto en el art. 24, inc. 7 , del decreto ley 1285/58,
han sido adecuadamente señalados en el dictamen del Sr. procurador fiscal
subrogante (puntos I a IV), al que cabe remitir por razones de brevedad.
II. Que la circunstancia de tratarse de un juicio de amparo en modo alguno impide
la intervención de este tribunal.
Ello es así porque el art. 16 Ver Texto de la ley 16986 -en cuanto veda
la articulación de cuestiones de competencia- solo tiende a impedir el
planteamiento de defensas o excepciones previas que obstaculicen la celeridad
del trámite que debe imprimirse a estas causas, mas no impide la declaración
de incompetencia que expresamente contempla el art. 4 Ver Texto de dicho texto
legal (Fallos 270:346 Ver Texto y otros) ni que, por ende, esta Corte deba conocer
en cuestiones como la suscitada en el sub lite, tal como lo ha hecho en el precedente
de Fallos 242:112 Ver Texto , entre otros, para preservar el principio de que
el reconocimiento de esta acción no importa alteración de las
instituciones vigentes ni justifica la extensión de la jurisdicción
legal y constitucional de los jueces de la Nación (Fallos 256:386 Ver
Texto ; 259:11 Ver Texto ; 263:15 Ver Texto ).
III. Que sin abrir juicio sobre si la cuestión planteada en estas causas
constituye un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del
Poder Judicial (Fallos 133:236), cabe recordar -como premisa- una regla que
este tribunal ha establecido desde sus primeros pronunciamientos: "Los
jueces provinciales son independientes de la justicia nacional en el ejercicio
de sus funciones, y por consiguiente no pueden ser demandados ante esta para
responder de las faltas que cometan procediendo en las causas de que conocen"
(sent. del 7/7/1865 dictada en la causa LXXXV, publicada en Fallos 2:84); tal
enunciado no es sino el principio que fundamenta una doctrina mantenida por
esta Corte hasta la actualidad para sostener pronunciamientos recientes (Fallos
317:247 Ver Texto ; 318:2664 Ver Texto ; 322:2247).
En efecto, en cada oportunidad en que este tribunal fue llamado a intervenir
en asuntos de esta naturaleza, ha subrayado la necesidad de permitir el desenvolvimiento
armonioso de la actuación de las autoridades federales y locales, evitando
el choque y oposición de ellas, principio hermenéutico que se
vio reflejado en la evolución de la legislación nacional para
delimitar los dos órdenes de gobierno destacados, al derogar por medio
de la ley 48 Ver Texto la facultad que acordaba a los jueces de sección
el art. 21 Ver Texto de la ley 27 de "conocer en grado de apelación
de los fallos y resoluciones de los juzgados inferiores de provincia, en los
casos regidos por la Constitución y leyes nacionales" (Fallos 308:490
Ver Texto ).
IV. Que sobre tal base y con particular referencia al proceso de amparo, el
tribunal ha decidido que el art. 18 Ver Texto , parte 2ª, de la ley 16986,
limita su aplicación por los jueces federales con asiento en provincias
a "los casos en que el acto impugnado mediante la acción de amparo
provenga de una autoridad nacional" (Fallos 321:207 Ver Texto ) o cuando
se invoque la violación de garantías constitucionales por o contra
una autoridad nacional (Fallos 307:2249 Ver Texto ), lo cual no es sino la aplicación
a dicha clase de acciones de la reiterada doctrina con arreglo a la cual el
fuero federal con asiento en provincias tiene carácter de excepción,
vale decir, se halla circunscripto a las causas que expresamente le atribuyen
las leyes que fijan su competencia, cuya interpretación debe ser de carácter
restrictivo (Fallos 305:193 Ver Texto ; 307:1139 Ver Texto , sus citas y otros).
Debe ser subrayado que dicha regla no es sino una aplicación de la tradicional
doctrina establecida en Fallos 21:73, transcripta en Fallos 306:1363 Ver Texto
, con arreglo a la cual sostener que la justicia nacional tiene que rever los
actos de las autoridades de provincia contraría y destruye el sistema
de gobierno establecido por la Constitución, pues los jueces nacionales
no constituyen autoridades superiores con respecto a los actos de los gobiernos
provinciales, sino que solo tienen jurisdicción cuando las garantías
constitucionales son violadas por o contra una autoridad nacional.
V. Que la mera circunstancia de que la municipalidad de La Rioja hubiese promovido
el segundo amparo contra el Estado Nacional, o una de sus dependencias, no justifica,
tal como esta Corte ha tenido oportunidad de subrayarlo en un caso en que, como
en el sub lite, se había incluido como parte nominal de la causa al Ministerio
del Interior del Gobierno Nacional (Fallos 322:2207 y 2247), la actuación
de la justicia federal para tomar intervención en una situación
litigiosa cuya naturaleza local es inocultable, en la medida en que el conflicto
de intereses invocado por la comuna solo lo mantiene con el gobierno provincial.
En efecto, así como en el precedente citado el tribunal rechazó
-con énfasis y marcada rigurosidad- que pudiera sostenerse la competencia
federal en la condición de parte que se había asignado al Ministerio
del Interior por la invocada omisión en que habrían incurrido
sus funcionarios en tomar, con fundamento en el art. 6 Ver Texto de la CN.,
las medidas conducentes para el sostenimiento de las autoridades provinciales
regularmente constituidas, igual modo de actuación debe seguir esta Corte
en el sub lite cuando, mediante una alegación tan insubstancial como
la mencionada, la comuna pretende fundar aquella competencia de excepción
en "... que el Estado Nacional asuma efectivamente el deber, consagrado
en el art. 5 Ver Texto de la CN., de garantizar el mantenimiento de los regímenes
municipales" (fs. 9), persiguiendo un pronunciamiento con la declaración
"... que el Estado nacional es garante efectivo de los regímenes
municipales, en los términos de los arts. 5 Ver Texto y 123 Ver Texto
de la CN., ordenándose que... disponga las medidas efectivas necesarias
para garantizar el régimen municipal en la provincia de La Rioja"
(fs. 18).
VI. Que, además, la cabal comprensión de la causa promovida por
la municipalidad de La Rioja ante la justicia federal demuestra que en dichas
actuaciones se pretende, en definitiva, satisfacer un objeto igual al que perseguía
ante el superior tribunal local, consistente en que se provean a la comuna los
fondos provenientes de la coparticipación de impuestos que recauda o
percibe la provincia y que, según se invoca, no le son liquidados a la
demandante con arreglo a las normas locales en vigencia.
La demostración más concluyente de que la comuna utilizó
la demanda presentada -el 18/5/2004- ante la justicia federal como un instrumento
elíptico, pero inequívoco, para interferir en el conflicto local
ventilado en las actuaciones judiciales que se estaban llevando a cabo ante
el superior tribunal local, está constituida por las expresiones utilizadas
por la municipalidad para fundar el desistimiento del amparo que había
promovido, por las cuales sostuvo que "motiva lo solicitado, el entendimiento
de que no contamos con expectativas ciertas de que el presente juicio sea resuelto
en tiempo oportuno y por razones de público conocimiento, tampoco que
lo sea en el sentido de nuestra pretensión" (causa "Municipalidad
Capital - Amparo" (expte. 724- 2004-M; escrito presentado el 18/5/2004;
fs. 106).
VII. Que en las condiciones expresadas y por no tratarse tampoco de un caso
en que el acto local obstaculice el ejercicio de funciones de una autoridad
federal (Fallos 307: 2249 Ver Texto ), resulta aplicable la doctrina según
la cual los conflictos entre autoridades locales deben hallar solución
-jurídica o política- en el ámbito provincial, sin injerencia
de la justicia de la Nación (Fallos 136:147; 264:7 Ver Texto ; 291:384
Ver Texto , que comparte el dictamen del Sr. procurador general de la Nación
Dr. Enrique C. Petracchi). Joaquín V. González sostenía:
"Es regla de todo gobierno federativo, que estas cuestiones -los conflictos
o disputas sobre derechos o atribuciones que pueden ocurrir entre los poderes
internos de una misma provincia- corresponden al fuero local, ya para ser resueltas
por el pueblo mismo, ya por el poder o los poderes que las respectivas constituciones
hubiesen creado para ejercerlo, pues tal es el objetivo de ellas... Tal es el
sentido de las palabras de la Constitución relativas a las provincias:
‘se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas’; eligen
sus funcionarios ‘sin intervención del gobierno federal’;
cada una ‘dicta su propia Constitución’; y tal fue el sentido
de la reforma de 1860, que eliminó de entre las atribuciones del Poder
Judicial de la Nación, el decidir en los conflictos entre los diferentes
poderes públicos de una misma provincia" ("Manual de la Constitución
Argentina", edición 1897, ps. 770 y 771).
En todo caso, y aun si se tratara en el caso de un supuesto en que el demandante
intentara hacer valer en su favor alguna cláusula de la Constitución
Nacional Ver Texto desconocida por la autoridad provincial, tal circunstancia
no alteraría la competencia de la justicia local para conocer del asunto,
pues las eventuales cuestiones federales que pudieran suscitarse siempre encontrarían
adecuada tutela en la vía del recurso previsto en el art. 14 Ver Texto
de la ley 48 (Fallos 154:5; 310:2841 Ver Texto y 311:1597).
VIII. Que con apartamiento de los precedentes del tribunal sobre la materia,
el Sr. conjuez del Juzg. Fed. La Rioja ha realizado una creación ex nihilo
del título para fundar su competencia e irrumpir en la ajena, desconociendo
el sabio principio sentado por esta corte en el precedente de Fallos 12:134
como guía insoslayable para prevenir a los magistrados del ejercicio
arbitrario del poder deferido: "El Poder Judicial, por su naturaleza, no
puede ser jamás el poder invasor, el poder peligroso, que comprometa
la subsistencia de las leyes y la verdad de las garantías que tiene por
misión hacer efectivas y amparar".
Además, la actuación del tribunal no se limitó a emplazar
indebidamente como parte ante sus estrados al Estado Nacional a pesar de que
el Gobierno Federal -como lo subrayó en la presentación efectuada
ante este estrado a fin de que la Corte se avoque y resuelva la situación
de gravedad institucional generada por la intervención del juzgado federal
(fs. 4/15)- era ostensiblemente extraño al conflicto local existente
entre las autoridades provinciales y municipales, sino que denegó la
participación en la litis que el Estado provincial había solicitado
a pesar de que era de toda evidencia su condición substancial de parte
en el asunto, como lo demuestra la afectación de los fondos provinciales
que son liquidados por el Estado Nacional.
Por último, la indebida intervención del juzgado federal se concretó
en una orden de embargo de los fondos provinciales para su directa entrega al
municipio demandante, afectando la autonomía que la Constitución
Nacional Ver Texto reconoce en favor de las provincias, interferencia que dio
lugar a una enérgica respuesta del superior tribunal provincial en defensa
de su competencia y que originó una situación hondamente conflictiva
debidamente subrayada por el Estado Nacional cuando invocó haber recibido
dos órdenes judiciales contradictorias, de parte de órganos distintos,
con respecto a la situación de los fondos a liquidar a la provincia de
La Rioja, todo lo cual justifica su inmediata resolución para evitar
un menoscabo al régimen federal que diseñaron los constituyentes
de 1853.
IX. Que, en tales condiciones y en consideración a la naturaleza de la
cuestión ventilada en la causa radicada ante el Juzg. Fed. La Rioja,
corresponde disponer -como se decidió en los precedentes de Fallos 318:2664
Ver Texto ; 322:2247 y en la Competencia n. 117.XXXIX. "Notificación
remitida por el juez federal con competencia electoral, en autos n. 42/03 caratulado
´Barrionuevo, José L. v. Juzg. Elec. y Minas Catamarca y otro s/
amparo’ ", sent. del 4/7/2003- la nulidad de todo lo actuado en el
expediente "Quintela Ricardo C., intendente de la ciudad capital de la
provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción de amparo" (expte.
23.219/04), ordenando a dicho tribunal que proceda al archivo de todo lo actuado.
Es necesario recordar, nuevamente, que frente a manifestaciones litigiosas deformadas,
el tribunal está autorizado -y del modo en que lo estime conducente a
esos fines- para tomar conocimiento del asunto y arbitrar lo que razonablemente
corresponda para superar los escollos, y corregir y encauzar los excesos deformantes
del trámite (resoluciones 41/01 en expte. 4705/2000 y 17 en expte. 1290/01).
Por todo lo expuesto y habiendo dictaminado el Sr. procurador fiscal subrogante,
se resuelve:
1. Tomar intervención en el conflicto de competencia planteado por el
Trib. Sup. Just. La Rioja en la causa "Municipalidad Capital- amparo"
(expte. 724-2004-M) con respecto a las actuaciones cumplidas por el Juzg. Fed.
La Rioja en el expediente "Quintela Ricardo C., intendente de la ciudad
capital de la provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción de amparo"
(expte. 23219/04).
2. Declarar la incompetencia del tribunal mencionado en último término
para intervenir en dicho asunto y la nulidad de todo lo actuado en el proceso
mencionado.
3. Ordenar que se agregue copia de la presente a las causas que dieron lugar
a este pronunciamiento.
4. Devolver los expedientes a los tribunales de origen a fin de que procedan
conforme a lo resuelto. Notifíquese al Estado Nacional y, oportunamente,
archívese.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.-
Juan C. Maqueda.- Elena I. Highton de Nolasco.-
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