Fallo Refinerías Metales Uboldi y Compañía S.A.C.I.F.I.
v. Estado Nacional
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 02/11/2004
Partes: Refinerías Metales Uboldi y Compañía S.A.C.I.F.I.
v. Estado Nacional
DERECHO TRIBUTARIO (EN PARTICULAR) - Exenciones y beneficios - Exportación
- Régimen promocional de "ajuste compensador" - Suspensión
- Emergencia económica - Ley - Interpretación
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: A fs. 224/228
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal,
sala 1ª, revocó la resolución de primera instancia por la
cual se declaró abstracta la demanda articulada por Refinería
Metales Uboldi y Cía. S.A.C.I.F.I. contra el Estado Nacional, a fin de
obtener que se disponga la nulidad de la resolución ME. 266/1992 , del
26/2/1992, que desestimó el recurso jerárquico planteado contra
la resolución SSIC. 314/1990 , del 20/11/1990, por la cual se denegaron
las inscripciones de las operaciones RCE. 60/1989, 61/1989 y 62/1989 en el Registro
de Contratos de Exportación creado por el decreto 526/1985 (1), para
ser beneficiario del régimen promocional de "ajuste compensador".
A tal efecto descartó la aplicación en el sub lite de la ley 23697
Ver Texto (2) y de su decreto reglamentario 824/1989 Ver Texto (3), por entender
que tal ajuste no se encontraba afectado a la suspensión de subsidios
allí establecida pues, en su concepto, cuando dicha ley había
querido imponer una restricción temporal al ejercicio de determinados
beneficios promocionales lo indicó expresamente, tal como da cuenta el
capítulo IV, referido a la suspensión de los regímenes
de promoción industrial; el capítulo V, sobre regímenes
de promoción minera; el capítulo VII, de reintegro, reembolsos
y devolución de tributos, etc. De tal modo, consideró insustancial
expedirse sobre si el "ajuste compensador" debía ser entendido
como subsidio, subvención o compromiso del mismo carácter.
Consideró que al dictarse el decreto 435/1990 Ver Texto (4), por vez
primera, se dispuso, en el art. 50 Ver Texto , suspender aquel régimen.
De ello extrajo un doble orden de conclusiones: por una parte, que recién
con su dictado se adoptó una medida suspensiva de los beneficios que
otorgaba el decreto 526/1985 ; y por la otra, que expirado dicho plazo de suspensión
continuaba la plena vigencia del "ajuste compensador".
En tales condiciones descartó que fuera aplicable la resolución
de la Secretaría de Industria y Comercio Exterior 1084/1989 , que había
suspendido el registro de solicitudes de inscripción para obtener tal
beneficio desde la entrada en vigencia de la ley 23697 Ver Texto , porque constituía
un exceso reglamentario, al no tener sustento normativo suficiente a la luz
de lo antes considerado, y agregó que tampoco debía atenderse
a las disposiciones de los decretos 1930/1990 Ver Texto (5) y 1923/1991 Ver
Texto (6), que prorrogaron la emergencia económica, toda vez que en ellos,
del mismo modo que en la ley, no existe referencia alguna al aludido ajuste.
II. Contra esta decisión el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario
de fs. 232/243, que fue concedido a fs. 253.
Manifiesta que la decisión del a quo es arbitraria y que existe cuestión
federal, toda vez que se ha efectuado una errónea interpretación
de las leyes 19549 Ver Texto (7) y 23697 Ver Texto y de los decretos 526/1985
, 824/1989 Ver Texto , 435/1990 Ver Texto y 2032/1991 Ver Texto , como así
también de las resoluciones SICE. 1084/1989 y SSE. 81/1991 , y por afectar,
además, el derecho de propiedad del Estado.
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario es admisible, toda vez que
se ha puesto en tela de juicio la inteligencia y aplicación de normas
de naturaleza federal -tales como las leyes 23101 Ver Texto (8) y 23687 , los
decretos 526/1985 , 824/1989 Ver Texto , 435/1990 Ver Texto , 2032/1991 Ver
Texto y las resoluciones SICE. 1084/1989 y SSE. 81/1991 - y la decisión
definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria a los derechos
que el recurrente fundó en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [9]).
IV. Considero que la cuestión central a dilucidar en el sub lite consiste
en establecer si el régimen de "ajuste compensador", establecido
en el decreto 526/1985 , se encontraba alcanzado por las suspensiones establecidas
en la ley 23697 Ver Texto y en el decreto 824/1989 Ver Texto , por ser estas
últimas, básicamente, las disposiciones sobre las cuales se fundan
las resoluciones ME. 266/1992 y SSIC. 314/1990 para denegar la inscripción
de la actora en el Registro de Contratos de Exportación.
Al respecto cabe recordar que en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas
de carácter federal la Corte no está limitada por las posiciones
de la Cámara ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria
sobre el punto disputado según la interpretación que rectamente
le otorgue (Fallos 307:1457 Ver Texto [10]; 308:647 Ver Texto ; 312:2254; 316:631
Ver Texto [11]; 321:663 Ver Texto , entre otros).
En tal sentido cabe señalar que el decreto 526/1985 , en el marco de
la ley 23101 Ver Texto , con el propósito de incrementar las exportaciones,
creó un Registro de Contratos de operaciones celebrados en firme y de
presentaciones de ofertas en licitaciones públicas internacionales o
de presentaciones en concursos de precios de carácter público
internacional convocados por entes de carácter público domiciliados
en el exterior (art. 1 ), a la vez que instituyó el régimen de
"ajuste compensador" para aquellos que se inscribieran en dicho Registro,
a los cuales se garantizaba "el contravalor en pesos argentinos de las
divisas y reembolsos o derechos a la exportación, vigentes a la fecha
de inscripción de los mencionados contratos y ofertas o presentaciones
en concursos de precios de carácter público internacional"
(art. 2 parte 1ª). Dicho contravalor se corregía según la
evolución de los costos internos de la producción, mediante los
índices internos elaborados por el INDEC. y la de los precios internacionales
sobre la base de los índices elaborados por el Departamento de Comercio
de los Estados Unidos de Norteamérica a través de la publicación
"Survey of Current Business".
Así pues, y según los conceptos que surgen de la motivación
del decreto, resulta claro que el "ajuste compensador" tenía
como finalidad garantizar que las condiciones económicas contractuales
se mantuvieran en términos reales durante la vigencia total del contrato,
mediante el empleo de fórmulas correctoras de los costos internos e internacionales
de la producción.
En tales condiciones el beneficio actuaba como un seguro de cambio para los
exportadores, desde que el Estado se encontraba obligado a efectivizar el ajuste
en el caso de que la fórmula establecida en el art. 10 decreto 526/1985
diera un resultado positivo, esto es, que el tipo de cambio efectivo había
resultado inferior en términos reales al vigente al momento de la inscripción
del contrato (conf. consid. 9 de la resolución SSE. 81/1991 ).
Dicho régimen tuvo su fundamento en el hecho de que las variables económicas,
tales como el valor de la moneda extranjera y los costos internos, eran manejadas
por el Estado Nacional, quien debía compensar los desfases que se produjeran
en los contratos por los cambios operados (conf. consid. 2 del decreto 2032/1991
Ver Texto ).
Desde la perspectiva expuesta, a mi juicio, el citado régimen, contrariamente
a lo sostenido por la actora, implicaba una "erogación" a cargo
del Estado para mantener en términos reales el contrato celebrado en
firme. Cabe señalar que en la especie este aspecto de la cuestión
adquiere particular relevancia, ya que conducirá a establecer si se encontraba
o no alcanzado por la suspensión dispuesta en las normas de emergencia
dictadas a partir de 1989, pues la naturaleza del "ajuste compensador"
no fue tratado por la Cámara, al considerarlo insustancial, y constituye
el planteo principal de la apelante.
La ley 23697 Ver Texto (publicada en el Boletín Oficial el 25/9/1989)
dispuso en su art. 2 Ver Texto -cap. II-, en lo que aquí interesa, la
suspensión "por el plazo de ciento ochenta días a contar
desde su vigencia, con carácter general, [de] los subsidios, subvenciones
y [de] todo otro compromiso del mismo carácter que, directa o indirectamente,
afecten los recursos del Tesoro Nacional y/o las cuentas del balance del Banco
Central de la República Argentina y/o la ecuación económico-financiera
de las empresas de servicios públicos de cualquier naturaleza jurídica,
en especial cuando éstas facturen tarifas o precios diferenciales"
(énfasis agregado).
Por su parte, el decreto 824/1989 Ver Texto , publicado el mismo día,
aclaró los alcances de la ley en su art. 1 Ver Texto , al disponer que
"A los fines de la suspensión establecida en el art. 2 Ver Texto
cap. II ley 23697 se entiende por subsidio, subvención o compromiso del
mismo carácter, a todas aquellas asignaciones y/o erogaciones de carácter
público, extraordinarias o permanentes, recibidas directa o indirectamente
por cualquier persona de existencia visible o jurídica, fundadas en razones
de mérito u oportunidad, sin compensación, ni contraprestación
económica o de otra especie, o que cuando éstas existan, fueren
manifiestamente insuficientes o desproporcionadas al beneficio recibido... Asimismo,
estarán alcanzadas por esta norma, las asignaciones, erogaciones o transferencias
que se otorguen con recursos establecidos por leyes especiales, como también
los casos en que directa o indirectamente, el Tesoro Nacional, el Banco Central
de la República Argentina y/o empresas de servicio públicos de
cualquier naturaleza jurídica dejen de percibir ingresos que les correspondan,
por aplicación de leyes, decretos o reglamentaciones especiales".
De la correlación de las normas antes transcriptas entiendo que el ajuste
compensador, en cuanto implica, como se dijo, erogación a cargo del Estado
para equilibrar el desfase del contrato celebrado en firme, afecta directa o
indirectamente los recursos del Tesoro Nacional y, por tratarse de un beneficio
que obtienen los particulares en virtud de una contribución otorgada
para promocionar las exportaciones, está alcanzado por la suspensión
establecida en la ley al prever con carácter residual "cualquier
otro compromiso del mismo carácter" al del subsidio. Abona este
concepto el hecho de que el Estado no recibe contraprestación alguna,
ya que no puede reputarse como tal el ingreso de divisas provenientes de las
exportaciones, que era obligatorio en los términos del decreto 2581/1964
Ver Texto (12).
Por otra parte, el capítulo II establece un principio general de suspensión
por ciento ochenta días aplicable a "todos" los supuestos no
contemplados en los restantes capítulos. Así lo pienso, porque
la diferencia entre los comprendidos en aquel capítulo y los siguientes,
obedece a que el legislador quiso otorgar un tratamiento particular a los regímenes
especiales, ya sea porque algunos no podían tener plazo, tal el "Régimen
penal tributario y previsional" (cap. XXVIII), o bien merecían particulares
consideraciones como, por ejemplo, la "Suspensión de regímenes
de promoción industrial" (cap. IV), para los cuales se dispuso una
restricción del 50%, entre otras condiciones, al igual que para la promoción
minera (cap. V).
Entiendo que ello es así como consecuencia de interpretar el régimen
en su conjunto y atender a los fines que se privilegiaron en oportunidad de
su creación (Fallos 307:993 Ver Texto ). Este propósito no puede
ser obviado por los jueces con motivo de posibles imperfecciones técnicas
en su instrumentación legal, toda vez que ellos, en cuanto servidores
del derecho para la realización de la justicia, no deben prescindir de
la ratio legis y del espíritu de la norma (Fallos 302:973 Ver Texto y
323:1406, entre muchos otros).
En ese contexto cabe atender al sentido que el legislador atribuyó al
artículo antes transcripto -según los términos del miembro
informante de la mayoría de la Cámara de Diputados, Jorge Matzkin-,
expresamente aludido en el debate parlamentario que precedió a su sanción:
"El capítulo II, sobre el que me quiero detener un instante, quizás
sea uno de los más importantes del proyecto. Este capítulo dispone
en forma drástica la suspensión por ciento ochenta días
de subsidios y subvenciones. Lo que hace, en general, es suspender todo tipo
de compromiso que pueda afectar el erario.
"Lo cierto es que a través del tiempo se fueron acumulando en distintos
sectores del Estado -aunque quizás el término correcto sea enquistando-
erogaciones destinadas a favorecer excepcionalmente a sectores o a personas
y hoy, ante la emergencia, no aparecen como hechos prioritarios dentro de la
actividad estatal, por lo que no se aconseja su mantenimiento. Queremos eliminarlos
o por lo menos intentar saber cuáles son y dónde están.
"Tenemos que confesar en este recinto que no conocemos la totalidad de
los subsidios, subvenciones o privilegios que en este momento está pagando
el Estado, cuando digo Estado lo expreso en sentido amplio, porque resulta imposible
contar con un inventario al respecto" (ver Diario de Sesiones de la Cámara
de Diputados de la Nación, 23 y 24/8/1989, p. 2557) (énfasis agregado).
En ese contexto, cabe recordar que dicha iniciativa fue excepcional porque excepcional
había sido la situación que había pasado la Nación.
La ley 23697 Ver Texto de Emergencia Económica, sancionada con el propósito
primordial de paliar el déficit público, contiene un variado haz
de propuestas para mejorar los recursos del sector público y otras para
limitar y bajar sus gastos, es decir que puso en marcha un conjunto de políticas
originadas a partir del dictado de la ley 23696 Ver Texto (13), continuada después
con aquel régimen de emergencia y la 23982 Ver Texto (14), las cuales
no resultaban compatibles con el anterior instituido por la ley 23101 Ver Texto
y el decreto 526/1985 , motivo por el cual las entonces autoridades nacionales
se autolimitaron en su ejercicio, al suspender su aplicación en los términos
precedentemente expuestos y al prorrogar tal suspensión, mediante los
decretos 1930/1990 Ver Texto y 1923/1991 Ver Texto .
Según conocida doctrina de la Corte, las leyes "no pueden ser interpretadas
sólo históricamente, sin consideración de las nuevas condiciones
y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión
de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su
sanción" (Fallos 241:291 Ver Texto ), de suerte que, como ha expresado
un antiguo procurador general de la Nación, una vez promulgadas "cobran
vida propia y autónoma" (Soler, Sebastián, "La interpretación
de la ley", 1962, p. 123, citado en Fallos 316:3077 Ver Texto , voto en
disidencia del Dr. Barra).
De ahí que el régimen que prevé el beneficio sub examine
no debe sino interpretarse a la luz de las pautas jurídico económicas
imperantes al dictado de la ley 23697 Ver Texto , lo cual se concilia con la
vigorosa tradición doctrinaria del tribunal, en el sentido de que el
fin primordial del intérprete "es dar cumplido efecto a la voluntad
del legislador" (Fallos 303:245 Ver Texto y sus citas, entre muchos otros),
en cuyo contexto resulta ineludible considerar que "las normas no deben
necesariamente entenderse con el alcance más restringido que su texto
admita, sino en forma tal que el propósito de la ley se cumpla, de acuerdo
con los principios de una razonable y discreta interpretación" (Fallos
179:337 Ver Texto , entre muchos otros).
La tendencia expuesta se afirmó cuando el decreto 435/1990 Ver Texto
del 4/3/1990 (publ. en el B.O. del 6/3/1990), prorrogó los plazos establecidos
en la ley 23697 Ver Texto y, en particular, suspendió por noventa días
la vigencia del decreto 526/1985 , hasta que finalmente, el 30/9/1991, en el
contexto de las medidas económicas entonces adoptadas por el Gobierno
Nacional, en especial, la libre convertibilidad dispuesta por la ley 23982 Ver
Texto y lo estipulado por el decreto 530/1991 -que dejó sin efecto la
obligatoriedad del ingreso y negociación de divisas-, que hicieron desaparecer
las causas que motivaron la creación del referido "Régimen
de ajuste compensador", se dictó el decreto 2032/1991 Ver Texto
(publ. en el B.O. del 4/10/1991) que lo derogó, al igual que a sus modificatorias
y las resoluciones reglamentarias dictadas en su consecuencia.
Así pues, debo concluir que al encontrarse alcanzado el ajuste compensador
en la suspensión establecida en la ley 23697 Ver Texto y sus prórrogas,
resultan infundados los vicios atribuidos por el a quo a las resoluciones SSIC.
314/1990 y ME. 266/1992 , que denegaron tal beneficio a la actora.
V. Por todo ello, opino que corresponder hacer lugar al recurso extraordinario
y revocar la sentencia de fs. 224/228.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, noviembre 2 de 2004.- Considerando: Que esta Corte comparte los
fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador general de la Nación,
al que se remite en razón de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se rechaza la demanda.
Con costas. Notifíquese y devuélvanse.- Enrique S. Petracchi.-
Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Eugenio R. Zaffaroni.-
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