Fallo Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de c/
Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción
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Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de c/
Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción
DICTAMEN DE LA PROCURADORA FISCAL DE LA CORTE SUPREMA
Suprema Corte: I
La actora promovió recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción
contra el decreto 1737/84 del Intendente de la Municipalidad de Rosario, que
dejó sin efecto su designación como agente de la comuna.
Sostuvo que, en su carácter de pianista profesional, fue contratada por
la Municipalidad de Rosario como solista de piano y clave en 1978, junto con
otros músicos, previa selección de una terna de postulantes, asignándoseles
la categoría 20. Por decreto 1709 del 15 de setiembre de 1983 fue incorporada
a la planta permanente, en iguales condiciones que sus colegas integrantes del
quinteto. En ese tiempo se encontraba vigente la ley 9286, cuyo artículo
133, del Anexo I, fue el soporte legal de la medida adoptada, puesto que la
demandante con taba ampliamente -a la fecha del acto- con los tres meses de
antigüedad requeridos, por la norma, para acceder a la planta permanente
de agentes comuna- les.
Continuó formulando otra serie de consideraciones que se vinculan con
la nulidad del acto segregativo y que no hacen al tema debatido en esta instancia
excepcional.
En su responde, la Municipalidad demandada adujo que la ley 9286 es inconstitucional
porque, al sancionar el Estatuto y Escalafón del Personal Municipal,
ha avasallado sus legítimas facultades. Añadió que, por
Ordenanza 3583/84, se dictó un nuevo estatuto para el personal municipal
siguiendo las pautas del sancionado por ley 9286, pero excluyendo disposiciones
contenidas en este último, entre las que se encuentra el art. 133 que
fundamentó la incorporación de la actora al plantel permanente.
Señaló que el Concejo Municipal había autorizado, al Intendente,
a revisar las designaciones efectuadas en el plantel correspondiente a las categorías
19 a 23, durante el período de facto, que resultaran violatorias de las
normas estatutarias municipales. En la inteligencia de que la ley provincial
9286 carece de validez, la Intendencia dictó el acto de separación
de la actora, que declaró la nulidad absoluta e insanable de su designación,
como personal permanente, por resultar violatoria de la Ley de Municipalidades
2756, del Decreto NI 46.657/72 y de la Ordenanza 2576/80.
La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe anuló la decisión administrativa,
dispuso la reincorporación de la agente en el cargo que ocupaba al momento
del cese y condenó, a la demandada, a abonarle los salarios caídos,
en moneda actualizada y con intereses; rechazando, en cambio, la indemnización
pretendida por daño moral (fs. 176/188).
En lo sustancial, el a quo sostuvo que, en la constitución santafesina,
se dispuso la organización de los municipios por ley. Por tanto, si bien
la Ley Orgánica de las Municipalidades atribuía, al Concejo Municipal,
la facultad de dictar ordenanzas sobre escalafón y estabilidad de los
empleados de la administración comunal (art. 40, inciso 67 de la ley
2756) ningún reparo jurídico existió para que el legislador
provincial reasumiera tal atribución y, por ley, estableciera un régimen
uniforme para el personal de municipalidades y comunas de la Provincia. Agregó,
por otra parte, que si bien se trata de una disposición legislativa "de
facto", fue convalidada (si se creyera que esto es necesario en atención
a su origen), por medio de la ley 9996 (B.O. 13 de enero de 1987), de la Legislatura
"de jure".
Basado en esta conclusión, estimó que la demandante, contratada
por varios años como agente del municipio rosarino, fue legítimamente
incorporada a la planta permanente, en virtud de las disposiciones de la ley
9286, que otorgó este carácter a los empleados que se hubieran
desempeñado como contratados por un lapso superior a tres meses.
Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso extraordinario
federal (fs. 193/212), que le fue concedido a fs. 246/247.
II
Estimo que corresponde, en primer lugar, queme expida acerca de la viabilidad
formal de la apelación, recordando que el municipio demandado planteó
en autos la inconstitucionalidad de la ley provincial 9286, porque resultaría
violatoria del artículo 5!! de la Constitución Nacional, fundando
de esta manera la legitimidad del acto administrativo cuyo examen resulta ser
el objeto del sub discussio.
Al respecto, esta Corte ha sostenido que "el art. 14 de la ley de jurisdicción
y competencia del año '63 ha sido tomada de la ley americana de 24 de
septiembre de 1789, Judiciary Act., Sección 25, capítulo 50 (sección
709), y tanto la jurisprudencia nacional, como la de aquel país, han
reconocido que la procedencia de ese recurso extraordinario exige: primero,
que se haya debatido en el pleito una cuestión federal; segundo, que
la decisión haya sido contraria al recurso fundado en la Constitución,
tratado o ley nacional invocados" (Fallos: 148:62). Continuó diciendo
el Tribunal que "eso se explica desde que la remoción excepcional
de una causa desde el superior tribunal de una provincia, al más elevado
del orden nacional, se funda en la necesidad de asegurar la supremacía
de la Constitución, tratados y leyes nacionales, consagrada por el art.
31 y cuya validez, discordancia con alguna ley, decreto o autoridad provincial,
o bien la inteligencia de alguna de sus cláusulas, para indicar los tres
casos que prevé el citado art. 14, haya sido cuestionada ante los tribunales
locales y la decisión de éstos desconozca el derecho, privilegio
o exención, fundado precisamente en lo que la carta fundamental llama
ley suprema de la Nación (ver. pág. 64).
Precisamente, a mi juicio, ésta es la situación de autos, pues
la Corte Suprema local se pronunció en favor de la validez de la ley
provincial, razón por la cual estimo que el remedio federal resulta formalmente
procedente (art. 14, inc. 2" , ley 48).
No obsta, a esta conclusión, por otra parte, la circunstancia de que,
parejamente con la apelación federal, la perdidosa hubiera ensayado un
recurso de inconstitucionalidad local (fs. 214/226), para ante el mismo tribunal.
Así lo pienso, por cuanto V. E., a partir de la causa "Strada, Juan
Luis d Ocupantes del perímetro ubicado entre las calles Dean Funes, Saavedra,
Barra y Cullen", fallada el 8 de abril de 1986, ha sentado la doctrina
conforme la cual, tribunal superior de provincia, según el art. 14 de
la ley 48, es el órgano judicial erigido como supremo por la constitución
de la provincia. En la especie, la recurrente ha satisfecho este requisito,
toda vez que el caso quedó residenciado originariamente ante el supremo
tribunal santafesino. En cuanto al recurso de inconstitucionalidad, la propia
Corte local 10 declaró improcedente "in limine", por no existir
en el ordenamiento procesal un remedio de tal índole, limitándose
la recurribilidad de sus pronunciamientos en el Código de lo Contencioso
Administrativo Oey 4106) a los medios de impugnación excepcionales previstos
en los arts. 76 y 80 (ver fs. 249). Por lo demás estos recursos, de revisión
el uno y de nulidad el otro no son, por su naturaleza, aptos para atender los
agravios que, con fundamento en disposiciones constitucionales, motivan la impugnación
de la demandada.
En consecuencia, estimo que la sentencia en recurso proviene del superior tribunal
de la causa y no le es imputable, a la apelante, la frustración de una
vía que pudo estimar apta para reparar su gravamen, dado que no se trata
del incumplimiento de recaudo s formales que hubieren impedido la consideración
del recurso por el a quo; ni existe otro remedio local idóneo, según
lo afirmado por la Corte provincial.
III
En cuanto al fondo de la cuestión, entiendo que el planteo recursivo
gira fundamentalmente en torno a la afirmación de que el "régimen
municipal", exigido por el art. 5 de la Ley Fundamental, para garantizar
el Gobierno Federal a la provincia el goce y ejercicio de sus instituciones,
queda desnaturalizado si -como en el caso- Ia legislatura local establece el
estatuto y escalafón del personal municipal, ya que esta facultad resulta
de importancia fundamental para la administración de la comuna.
De esta manera, antes de adentrarme en los agravios concretos de la apelante,
me parece oportuno efectuar una relación de la jurisprudencia de esta
Corte, en torno a los alcances del régimen municipal y, más ajustadamente,
al grado de independencia del municipio que el mismo supone, en el marco de
la organización político-administrativa de la provincia. Aclaro
que, de este análisis, excluyo el status jurídico de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, toda vez que median al respecto disposiciones
constitucionales expresas (arts. 67, inc. 27, y 86, inc. 3), que no son aplicables
a los municipios de provincias. En tal sentido, este Tribunal ha sostenido que
el artículo 52 de la Constitución Nacional se refiere al régimen
municipal en las provincias; agregado que, sea cual fuere su alcance, no rige
respecto a la Capital, sometida a la legislación exclusiva del Congreso
ya la autoridad inmediata del Poder Ejecutivo (Fallos: 114:161).
A poco de instalada esta Corte, en 1870, en ocasión de decidir acerca
de su competencia para conocer de una demanda de un particular contra la Provincia
de Santa Fe, afirmó enfáticamente la independencia de las Provincias,
frente a los Poderes de la Nación, para decidir todo lo que hace al régimen
de sus propias instituciones, materia dentro de la que se incluye el derecho
municipal, el que entendió de competencia exclusiva del ordenamiento
local (Fallos: 9:277).
Con posterioridad, en 1911, tuvo oportunidad de resolver la incompetencia planteada
por la empresa Ferrocarril del Sud en la demanda por cobro de impuestos que
le inició la Municipalidad de La Plata. En tal ocasión, acuñó
una doctrina que prosperó con el tiempo, definiendo las municipalidades
como meras "delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas
a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto
como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación
(art. 52)" (Fallos: 114:282). Esta forma de concebir la institución
del municipio provincial se adscribe, es evidente, a la doctrina que ve en la
comuna un ente autárquico del Estado local; porque no otro sentido puede
tener la limitación de sus fines a la esfera administrativa y la referencia,
que formula, a la legislación provincial a que se encuentra sometida.
Al poco tiempo, en 1916 (Fallos: 123:313), el Tribunal vuelve a reiterar la
doctrina acuñada en Fallos: 114, reafirmando implícitamente el
carácter autárquico del municipio, dado que, en el mismo considerando,
destaca la autonomía de la provincia (ver cons. 52).
En Fallos: 154:25, se reafirma el carácter de delegación de poderes
provinciales que revisten las municipalidades pero, al mismo tiempo, se las
considera "organismos de gobierno" y se las define como "entidades
esenciales", en virtud del régimen establecido en el art. 52 de
la Ley Fundamental. De este pronunciamiento, deduzco que la Corte ha estimado
la existencia del municipio como necesaria en la organización provincial
y, además, dotada de cierta individualidad frente al resto de la administración
local, de modo que no se puede concebir como una oficina más de la provincia.
Requiere, asimismo, una dotación de atribuciones tales que, en su esfera,
le permitan ejercer alguna clase de "gobierno".
Si bien la sentencia de Fallos: 156:323 se refiere a las facultades de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, porque se discutía la aptitud del Concejo
Deliberante para establecer sanciones al ejercicio de la prostitución
clandestina, el Tribunal se explayó acerca del contenido del Régimen
Municipal prescripto por los Constituyente en el art. 5!!, al consagrarlo como
requisito de la autonomía provincial. Siguió en esa oportunidad,
esta Corte la doctrina de Joaquín V. González, a quien citó,
determinando que el Gobierno municipal consiste en la administración
de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un
distrito o lugar particular, sin que afecten directamente a la Nación
en su conjunto. A renglón seguido, advirtió que tal Gobierno debe
estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad,
ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc., de la Comuna, y del poder de preceptuar
sanciones correccionales para las infracciones de las mismas. De estas consideraciones,
se desprende que el municipio tiene un ámbito propio a administrar y
que debe estar munido de atribuciones suficientes para regular la vida vecinal,
que le permitan establecer los detalles reglamentarios que hacen al "gobierno
de propios", como le ha llamado la tradición hispano-colonial. No
obstante, se destaca en el pronunciamiento que los reglamentos de los ediles
deben sujetarse alas normas generales, amplias y orgánicas, que vienen
dadas por la ley provincial. Esta referencia:, me permite inducir que sigue
firme hasta este momento -1930--, en el Tribunal, la concepción autárquica
del municipio.
No parece variar la idea básica, en Fallos: 192: 17 porque, si bien se
refiere nuevamente a la naturaleza jurídica del municipio capitalino,
desechando totalmente su autonomía, agrega "y lo contrario no puede
inferirse del art. 5 de la Ley Fundamental", con lo que implícitamente
viene a sostener que tampoco los municipios de provincia pueden alcanzar el
rango de autónomos. N o obstante, hay otro aspecto del pronunciamiento
que me parece necesario resaltar. La Corte afirma que la Municipalidad de Buenos
Aires no es ni ha sido una simple repartición administrativa nacional,
destacando de esta forma su autarquía, con apoyo en antecedentes legales
muy cercanos a la sanción de la Constitución del '53; vale decir,
el decreto del 2 de setiembre de 1852 del Directorio de la Confederación
Argentina y la ley del 4 de mayo de 1853, sancionada por el mismo Congreso Constituyente.
Esta forma de concebir la organización comunal y la interpretación
que se asignó en el fallo a la expresión "poder" municipal,
contenida en las normas mencionadas, tiene valor más allá del
régimen de la Capital Federal, debido al efecto paradigmático
que los constituyentes del '53 asignaban al ordenamiento jurídico que
habían sancionando para la comuna metropolitana, estimando que serviría
de norte a los legisladores locales al momento de disponer la organización
de los municipios provinciales.
El cambio, a mi juicio trascendente en esta línea jurisprudencial que,
por otra parte, retornó varias veces la Corte, sobreviene en 1944. En
Fallos: 199:423, destacó que el alcance y los límites de las facultades
municipales surgen de la Constitución y las leyes provinciales, materia
que resulta ajena a la Nación, en cuanto no violen los principios, derechos
y garantías establecidas en la Carta Fundamental de la República.
Asimismo, desentrañando el alcance de la expresión "régimen
municipal", contenida en el art. 5, sostuvo que se traduce en el establecimiento
del municipio como requisito esencial para la efectividad de la autonomía
de las provincias, pero en manera alguna importa la prefijación del sistema
econórnico-financiero al cual deba ajustarse la organización comunal,
atribución esta última que entra en la órbita de las facultades
propias locales, conforme a los arts. 104, 105 y 106 de la Constitución.
Esta jurisprudencia fue reafirmada en Fallos: 249:99 (año 1961) y en
Fallos: 259:166, donde se ratifica que el régimen legal de los municipios
no es cuestión regida por la Constitución y las leyes de la Nación,
sino propia del ordenamiento jurídico provincial.
Resta agregar, en este recorrido por la evolución jurisprudencial de
la Corte que v. E., en su actual composición, ha mantenido el criterio
de Fallos: 114, al afirmar en autos" Ambros Palmegiani S. Ay Gennaro y
Femández S. A Empresas Asociadas" que las municipalidades no son
más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas afines
y límites administrativos (sentencia del1 de abril de 1986).
A mi modo de ver, esta concepción autárquica del municipio provincial
no puede sostenerse hoy con carácter único y uniforme en todo
el ámbito de la República. Ello así, porque si bien pudiera
haber sido cierta para el tiempo en que fue establecida, no puede dejar de computarse
que, a partir de 1957, se ha desarrollado una evolución en el constitucionalismo
provincial que tiende indudablemente a configurar a los municipios, o al menos
a los de categorías superiores, con un inequívoco carácter
autónomo. Tallo que surge de las constituciones de las provincias de
Chubut (arts. 207, 208 y 210); Río Negro (arts. 168, 176); Formosa (arts.
140, 143); y Neuquén (arts. 182, 184, 186); todas de 1957. Igual carácter
resulta de la constitución de Misiones (arts. 161, 170), de 1958; y de
la de Santiago del Estero (art. 156 bis, inc. 1!!) de 1932, según la
reforma de 1960, vigente hasta hace muy poco tiempo.
Una corriente como la expuesta, se viene robusteciendo en los últimos
años, a medida que los Estados locales han convocado convenciones para
reformar sus leyes fundamentales.
La constitución de Santiago del Estero, sancionada en 1986, reconoce
al municipio como una entidad jurídico-política y como una comunidad
natural con vida propia e intereses específicos. Sostiene la independencia
del gobierno comunal ante todo otro poder provincial (arts. 216 y 220, inc.
2) y asegura la autonomía de los municipios de primera categoría,
a los que otorga poder constituyente para fijar sus propias cartas (art. 220,
inc. 1). En igual sentido, se legisla en la nueva constitución de San
Juan (1986), reconociendo a todas las comunas autonomía política,
administrativa y financiera y, además, para los municipios de primera
categoría, la autonomía institucional (arts. 247 y 241). Igual
camino siguió la constitución de Salta, sancionada también
el 1986 (arts. 164 y 168). La Carta Fundamental de La Rioja (1986), inspirada
en similares principios, otorga a las comunas autonomía institucional,
política y administrativa, concediendo la facultad de dictar sus propias
cartas orgánicas, a todas ellas, sin distinción de categorías(arts.154y
157). Por su parte, la nueva constitución de Jujuy (1986), asegura a
los municipios de la provincia, la autonomía necesaria para resolver
los asuntos de interés local (art. 178), estableciendo para los más
populosos la facultad de dictar su carta orgánica a través de
una Convención Municipal (art. 188). A su vez, la constitución
de Córdoba, recientemente sancionada (1987), reconoce la existencia del
Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia, y asegura el
régimen municipal, basado en su autonomía política, administrativa,
económica, financiera e institucional, otorgando a los asentamientos
que la ley reconozca como ciudades, la atribución de celebrar convenciones,
para darse sus cartas orgánicas (arts. 180 y 181).
Igual concepción se recepta en la Constitución de la Provincia
de San Luis (1987), que reconoce al municipio como una comunidad natural con
vida propia e intereses específicos, con necesarias relaciones de vecindad;
desprendiendo de ello el carácter de institución política
administrativa-territorial, que se organiza independiente- mente dentro del
Estado, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los fines
de un gobierno propio (art. 237). A todos los municipios se les reconoce, en
consecuencia, autonomía política, administrativa y financiera
ya aquellos que pueden dictar su propia carta Orgánica, además,
se les concede autonomía institucional (arts. 248 y 254).
Con base en los antecedentes expuestos, a mi modo de ver, la exigencia contenida
en el art. 5Q de la Constitución Nacional, dirigida a las provincias,
consistente en asegurar su "régimen municipal", se traduce
en la necesidad de implementar, en cada jurisdicción, la institución
del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de la administración
provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno
y administración de los asuntos comuna- les. Pero la cláusula
constitucional no importa una definición en cuanto al grado de independencia
que debe acordársele, quedando reservado, a la discreción del
constituyente o del legislador provinciales, la determinación del modo
e intensidad que revestirá la descentralización. En resumen, el
municipio provincial es una institución necesaria, pero su configuración
resulta atribución privativa del orden local, pudiendo escoger la provincia
entre un régimen autárquico o autonómico, con las múltiples
facetas que cada uno de éstos puede adoptar.
Esta es, por otra parte, la opinión de Joaquín V. González,
quien refiriéndose ala recreación de las corporaciones en la Constitución
de 1853, señala la obligatoriedad para las Provincias del establecimiento
del régimen municipal, y agrega: "N o les prescribe bases para definir
la naturaleza del gobierno municipal, pero es justo entender que dejaba librada
su elección ala voluntad y a la experiencia de los constituyentes de
Provincia. Sólo habla de 'su régimen municipal', es decir, que
lo considera, según es su naturaleza histórica y jurídica,
una institución propia y exclusivamente local, esto es, que deriva su
existencia, forma y poderes de la soberanía constituyente o legislativa
de cada Provincia" ("Manual de la Constitución Argentina",
Buenos Aires, 1897, págs. 717 y 718). Luego, al analizar las facultades
que les son concedidas a los municipios, de línea ambos status, autárquico
y autonómico, como posibles para la configuración del municipio
provincial, cuando sostiene: "Respecto de su posición en el Estado
o Provincia, los hay de dos formas: los que son sólo una rama administrativa
y política del gobierno y los que tienen existencia más separada
y distinta de éste" (íd. pág. 721).
IV
Determinado así el alcance del precepto constitucional, me parece oportuno
recordar que la sentencia en recurso ha establecido el carácter autárquico
del municipio santafesino, mediante una interpretación de la legislación
local que no resulta revisable en esta instancia, por la naturaleza del derecho
comprendido y en atención a que no ha sido alegada por la recurrente
la arbitrariedad del fallo. Vale decir, que de los grados de descentralización
que admite el art. 5 de la Constitución Nacional, la Carta Fundamental
de Santa Fe ha escogido el de menor independencia, sujetando el municipio a
las normas de la legislatura local.
Con este alcance, me haré cargo exclusivamente de los agravios que se
dirigen contra la sentencia y que resultan vinculados a la Constitución
Nacional, dado que, en el remedio federal, se deslizan otros que remiten a temas
de derecho público provincial (v. g.: cap. VII, puntos 2, 3, 5, 8 y 9).
En tal sentido, contrariamente a lo sostenido por la Municipalidad de Rosario,
estimo que la ley en base a la cual la actora obtuvo su estabilidad en el empleo
no resulta violatoria de la norma constitucional tantas veces citada. Ello así,
por cuanto estableció un régimen general para todos los empleados
de los municipios, determinando sus derechos y deberes, y derogando así
la facultad que, por la Ley Orgánica, había concedido a las corporaciones
locales para dictar las normas atinentes a su personal.
Habida cuenta que esta última competencia le había sido atribuida
por la legislatura local y no le corresponde originariamente por mandato constitucional,
no me parece que exista obstáculo jurídico alguno para reasumir
la facultad delegada y trazar las bases de un régimen uniforme para los
agentes comunales. No observo, que de esta manera, se prive al municipio de
su personalidad, ni de atributos fundamentales que hagan al gobierno vecinal;
pues no se ha dado -como sostiene la impugnante- una intromisión inadmisible
en el ámbito propio de la .corporación, que desnaturalice su existencia,
toda vez que la ley no procedió a designar o remover a personal individualmente
considerado, sino que estableció un estatuto general, a cuyo amparo quedó
incorporado como permanente todo aquel servidor que tuviera una determina- da
antigüedad como contratado.
N o se trata, desde otro ángulo, de una asunción directa de la
gestión de los intereses municipales por parte de la Provincia, puesto
que la Municipalidad conserva la potestad disciplinaria sobre sus agentes y
mantiene la superintendencia de su personal, a quien puede designar o separar,
según las bases dispuestas por la legislatura provincial. Con el recorte
de facultades que significa la sanción legal de un estatuto de personal,
que anteriormente el municipio podía dictar, no se altera por esta sola
circunstancia su autarquía, ni se desnaturalizan los fines para los que
fue creado; representando la medida una determinación, por parte del
legislador provincial, del grado de independencia que discrecionalmente ha resuelto
asignar al municipio, dentro del marco tan amplio de distintos modelos de organización
descentralizada, que supone el "régimen municipal" previsto
en el artículo 6!! de la Ley Fundamental.
V
Por las razones expuestas, soy de opinión que corresponde admitir el
recurso extraordinario y confirmar la sentencia apelada. Buenos Aires, 28 de
abril de 1988. María Graciela Reiriz.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 21 de marzo de 1989.
Vistos los autos: "Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván
de c/ Municipalidad de Rosario sI recurso contencioso administrativo de plena
jurisdicción".
Considerando:
1) Que la actora, contratada por la Municipalidad de Rosario como ejecutante
musical en 1978, e incorporada a la planta pern1anente mediante el decreto de
facto 1709 del 15 de septiembre de 1983, por aplicación del art. 133
del anexo I de la ley también de facto 9286, del 1 de agosto del mismo
año, impugnó por vía del recurso contencioso administrativo
de plena jurisdicción el decreto del intendente municipal 1737 del 19
de octubre de 1984, que dispuso -en ejercicio de la autorización conferida
por el Concejo Municipal por decreto 6053/84 para revisar los nombramientos
efectuados entre el 24 de marzo de 1976 y ellO de diciembre de 1983 en las categorías
19 a 23 o sus equivalentes a la fecha de ingreso- anular el mencionado decreto
1709 y dejar sin efecto, entre otros, el nombramiento de la demandante.
2) Que la comuna rosarina se opuso al progreso de la demanda sosteniendo la
inconstitucionalidad -tanto provincial cuanto nacional- de la ley de facto 9286
y en especial del art. 133 de su anexo I, por ser contraria a lo dispuesto en
los arts: 106 y 107 de la Constitución de la provincia y al art. 5 de
la Constitución Nacional. Invocó la ordenanza municipal 3583/84,
la cual sancionó un nuevo estatuto y escalafón del personal municipal
sobre los lineamientos de la ley provincia} 9286, pero que excluye disposiciones
como la del impugnado art. 133.
3) Que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la provincia de Santa
Fe anuló la decisión del intendente municipal, disponiendo la
reincorporación de la actora al cargo que desempeñaba y condenando
a la comuna a pagarle los salarios caídos con sus intereses. Sostuvo
para arribar a esa conclusión que, si bien la ley orgánica de
las municipalidades 2756, art. 40, inc. 67, había atribuido a los concejos
la facultad de dictar ordenanzas sobre escalafón y estabilidad de los
empleados municipales, no existía óbice constitucional para que
esa facultad hubiese sido reasumida por la Legislatura estableciendo un régimen
uniforme para todas las municipalidades provinciales, lo que efectivamente tuvo
lugar mediante la ley 9286, originada en un gobierno de facto pero ratificada
por la Legislatura de iure por ley 9996.
4) Que, contra esa decisión, interpuso la demandada el recurso extraordinario
federal, el cual es formalmente procedente ya que se ha puesto en cuestión
la validez de una ley de provincia bajo la pretensión de ser repugnante
a la Constitución Nacional, y la decisión ha sido en favor de
la primera (art. 14, inc. 2, ley 48). A ese respecto, corresponde remitirse,
brevilalis causae, a lo expuesto en el capítulo II del preceden- te dictamen
de la señora Procuradora Fiscal..
5) Que, en cuanto al fondo del asunto, la recurrente sostiene la invalidez constitucional
de la ley provincial 9286, al afirmar que, en tanto priva a la comuna de la
atribución de organizar el estatuto y escalafón de su personal,
viola el art. 5 de la Ley Fundamental en tanto desnaturaliza el "régimen
municipal" al implicar una asunción directa por parte de la provincia
de funciones que hacen a la administración directa de los intereses municipales
y locales; y, en especial, del art. 133 de su anexo I, en cuanto dispone la
incorporación automática a la planta permanente del personal que
revistiera como contratado con no menos de tres meses de antigüedad.
6) Que, si bien esta Corte tiene como misión esencial la de asegurar
la primacía de la Constitución Nacional. y de las leyes dictadas
en su consecuencia por sobre cualquier norma de orden local que las contra-
diga (art. 31 de la Constitución), esa atribución no puede ser
ejercitada de manera genérica sino en la medida en que se presente un
caso contencioso concreto (arts. 2 y 3 de la ley 27). Por tanto, no corresponde
en el sub lile entrar a examinar la validez constitucional genérica de
la ley provincial 9286 sino únicamente del art. 133 del estatuto que
organiza, ya que se trata de la norma específicamente aplicada para resolver
este caso en particular.
7) Que frente a la discrepancia doctrinal entre la autarquía y la autonomía
de las municipalidades, a partir del caso de Fallos: 114:282, esta Corte se
pronunció claramente en favor del primer término de esa alternativa,
considerándolas como entes autárquicos territoriales de las provincias
al definirlas como "delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas
a fines y límites administrativos, que la constitución ha previsto
como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación"
(en el mismo sentido, Fallos: 123:313, 308:403, entre otros).
8) Que un nuevo y más detenido examen de la cuestión aconseja,
en el momento actual, revisar esa doctrina que se ha mantenido casi invariablemente
en la jurisprudencia de esta Corte.
En primer lugar, como bien señala la señora Procuradora Fiscal
en su dictamen, ella de ningún modo podría ser afirmada con carácter
uniforme para todo el territorio de la Nación, ya que a partir de 1957
diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la autonomía
de los municipios, que puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias
cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución.
Por otra parte, aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vigentes, debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de
autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen
constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas;
la existencia de una base sociológica constituida por la población
de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión
o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia,
lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de
legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones
administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas;
el carácter de personas jurídicas de derecho público y
de carácter necesario de los municipios (art. 33 del Código Civil,
y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez
Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes
autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los
habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las
personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad
de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que
no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica
dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible
en las entidades autárquicas.
9) Que, sin embargo, aun cuando no se reconozca que la autonomía de los
municipios cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que
la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art.
5 de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo
no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan
privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño
de su cometido, entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su
personal, designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encontraran
sujetos en esos aspectos alas decisiones de una autoridad extraña -aunque
se trate de la provincial- ésta podría impedirles el cumplimiento
de sus funciones negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo,
o causar el desorden administrativo o la ruina económica imponiéndoles
un número excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos no
permitiesen afrontar .
10) Que tal conclusión tiene también sus raíces en la propia
jurisprudencia de esta Corte, que -como también recuerda la señora
Procuradora Fiscal-en Fallos 154:25 expresó que las municipalidades son
organismos de gobierno de carácter esencial, en Fallos: 156:323 juzgó
que tienen un ámbito propio a administrar, y en Fallos: 192:17 reconoció
que la Municipalidad de la Capital Federal, a la cual los propios constituyentes
entendieron atribuir carácter de modelo para las provincias, no es una
mera repartición administrativa nacional. Es que si son órganos
de gobierno -aun cuando no se trate del gobierno político, que es del
resorte de las autoridades provinciales, sino del gobierno municipal- resulta
inconcebible que ese gobierno, bien que se ejerza en un ámbito limitado
territorial y funcionalmente, esté desprovisto del poder de designar
y remover a sus empleados.
11) Que, en tal virtud, ha de concluirse que la norma impugnada, en tanto impone
a la municipalidad rosarina admitir con carácter '" permanente a
personal que sólo había sido contratado, y al que, por esa vía,
se haría entrar irregularmente en categorías superiores en desmedro
de la carrera administrativa, está en pugna con el art. 5 de la Constitución
por implicar una desnaturalización del régimen municipal que pone
en riesgo su subsistencia.
12) Que, por otra parte, tanto la decisión del Consejo que autorizó
al intendente municipal a revisar las designaciones efectuadas en los cargos
superiores del escalafón por las autoridades de facto, cuando la del
intendente municipal que revocó nombramientos comprendidos en esas categorías
por violar las normas vigentes para el ingreso de empleados municipales, resultan
claramente adecuadas al criterio reiteradamente establecido por esta Corte en
su actual composición en el sentido de que la validez de las normas y
actos emanados del Poder Ejecutivo de facto está condicionada a que,
explícita o implícitamente, el gobierno constitucionalmene elegido
que lo suceda, la reconozca, y que la restitución del orden cónstitucional
en el país requiere que los poderes del Estado Nacional o los de las
provincias, en su caso, ratifiquen o desechen explícita o implícitamente
los actos del gobierno de facto (Fallos: 306:2303; disidencia de los jueces
Fayt y Belluscio en Fallos: 307:338; C. 335-XX "Canovas, Andrés
Pedro c/ Aerolíneas Argentinas- Empresa del Estado", B. 744-XX "Budano,
Raúl Alberto c/Fac. Arquitectura" y G. 556-XXI "González
Ruzo, Eduardo A c/ Poder Ejecutivo Provincial sI acción contencioso administrativa"
falladas el 14 de mayo, 9 de junio de 1987 y 9 de junio de 1988, respectivamente).
A la luz de esa doctrina, resulta evidente la legitimidad de que las autoridades
municipales constitucionales revisasen los nombramientos efectuados por las
de facto, máxime cuando limitaron esa revisión a las realizadas
en los cargos más altos del escalafón y prescindiendo de las normas
que organizaban la carrera administrativa, ala vez que inadmisible que el propio
gobierno de facto, mediante una ley de alcances generales, convalidase las transgresiones
cometidas por él mismo mediante el arbitrio de imponer a las autoridades
constitucionales futuras la validez de tales designaciones, como pretendió
la norma impugnada. La ratificación de ese acto por la Legislatura -posterior
en el tiempo al decreto municipal que motiva este proceso- no desvirtúa
ese razonamiento, pues fue dictada cuando ya el gobierno municipal había
ejercitado su facultad de desconocer la imposición pretendida por los
gobernantes de facto.
Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por la señora ~ Procuradora
Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario ~ interpuesto ~'se revoca
la sentencia recurrida. Devuélvase al tribunal de origen, a fin de que
se dicte una nueva con arreglo a lo dispuesto, por quien corresponda.
JOSÉ SEVERO CABALLERO -AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO -CARLOS. FAYT -ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI -JORGE
ANTONIO BACQUÉ.-
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