Fallo San José AFJP. S.A. v. Administración Federal de Ingresos
Públicos
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 15/06/2004
Partes: San José AFJP. S.A. v. Administración Federal
de Ingresos Públicos
Publicado: RDLSS 2004-20-1515.
DERECHO TRIBUTARIO (EN PARTICULAR) - Tasa - Servicio de recaudación y
distribución por parte del Estado - Cobro a las AFJP. - Tareas de verificación
y recaudación de monotributo por AFJP. - Omisión legal de determinación
del quantum - Necesaria onerosidad del servicio prestado - Efectos
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A fs.
383/386 la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar lo resuelto a fs. 312/314 en la instancia
anterior, declaró que la tasa establecida por la ley 25085 Ver Texto
(1) -sobre los fondos colectados por el sistema de "monotributo" (ley
24977 Ver Texto [2])- sólo es aplicable a la recaudación percibida
a partir de su vigencia.
Para así decidir ratificó que dicha detracción posee el
carácter de "tasa", al ser exigida en forma obligatoria por
el Estado, a raíz de la actividad recaudatoria desarrollada por la Administración
Federal de Ingresos Públicos (AFIP., en adelante), que afecta al obligado
a su pago.
En el mismo orden, rechazó el planteo de confiscatoriedad, por no demostrarse
la absorción de una parte sustancial del capital o de la renta, como
consecuencia del pago del tributo.
También desestimó el pedido de inconstitucionalidad, que la actora
fundó en la supuesta doble imposición generada por la implementación
de similares tasas a través del decreto 863/1998 Ver Texto (3) y -posteriormente-
de la ley 25345 Ver Texto (4), al considerar que la doble imposición
sólo será inconstitucional cuando -por su conducto- se viole alguna
garantía de la Ley Fundamental o se extralimite la competencia territorial
del poder que sancionó el gravamen, hipótesis no verificadas en
el caso.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 389/406,
que fue concedido a fs. 414.
En primer lugar, negó el carácter de "tasa" atribuido
al instituto sub examine, al entender que se trata de una "afectación"
de los fondos recaudados por el régimen de "monotributo". Esto
-en su criterio- no resulta válido, pues el Estado sólo puede
decidir sobre la "afectación" de fondos propios, mas no sobre
aquellos que no le pertenecen, como es el caso de los aportes de los trabajadores
con destino a sus cuentas de capitalización individual.
Alegó violación de los derechos adquiridos al amparo del régimen
de la ley 24241 Ver Texto (5), bajo el cual las administradoras de fondos de
jubilaciones y pensiones (AFJP.) decidieron incorporarse al sistema. Especificó
que dicha ley las había eximido de costo alguno por los gastos que irrogue
la recaudación, fiscalización y distribución de fondos,
los cuales pesaban exclusivamente sobre el Estado Nacional, razón por
la cual la "afectación" creada por la ley 25085 Ver Texto modifica
unilateralmente, y de manera arbitraria, las reglas del juego establecidas.
Respecto de la confiscatoriedad, manifestó que no se configura sobre
el quantum a ingresar a favor del Fisco, sino sobre el objeto de la pretendida
tasa, y su repercusión. Ello es así, pues por ínfimo que
sea el porcentaje, recaerá sobre los fondos de los afiliados/contribuyentes
-administrados por las AFJP.-, lo cual será siempre de carácter
sustancial y violatorio del derecho de propiedad.
Reiteró, por último, que existe un supuesto de doble imposición
inconstitucional al superponerse la tasa bajo examen con la creada por el art.
14 Ver Texto ley 25345, máxime cuando ambas retribuyen el mismo servicio.
III. A mi modo de ver, el remedio intentado es formalmente admisible, en tanto
se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter
federal (ley 25085 Ver Texto y art. 14 Ver Texto ley 25345) y la sentencia definitiva
del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el recurrente
ha sustentado en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [6]).
IV. Pienso que un orden jurídicamente lógico impone examinar la
legitimación de la actora en forma previa al tratamiento de sus agravios,
puesto que de no configurarse tal requisito, se estaría ante la inexistencia
de un "caso", "causa" o "controversia", en los
términos del art. 116 Ver Texto de la Carta Magna (7), que tornaría
imposible la intervención de la justicia.
En este orden de ideas, cabe indicar que, como lo recordó este Ministerio
Público en los dictámenes recogidos en Fallos 303:893 Ver Texto
y 322:528 Ver Texto (8), desde antiguo V.E. ha declarado que no compete a los
jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del
Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos 2:253; 24:248;
94:444; 94:51; 130:157; 243:177 [9]; 256:103 Ver Texto [10]; 263:397 Ver Texto
y muchos otros).
Así, ya desde sus inicios (conf. Fallos 1:27 y 292), el tribunal negó
que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la
facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas
emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos 12:372; 95:51 y 115:163),
pues, como lo afirmó en Fallos 242:353 Ver Texto (11), el fin y las consecuencias
del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa
suponen que este requisito de la existencia de "caso" o "controversia
judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio
de la división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter
con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 US. 149).
Es por tales motivos que el art. 2 Ver Texto ley 27 (12) preceptúa que
la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción
en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así
lo ha entendido V.E. en su invariable doctrina, según la cual "si
para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales
de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad
de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como `un
pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento',
según el concepto de Marshall, la Suprema Corte dispondría de
una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría
llegar el caso en que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados
con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental" (Fallos
156:318; 227:688 Ver Texto [13]; 245:552 Ver Texto ; 322:528 Ver Texto , entre
muchos otros) (énfasis añadido).
En esta inteligencia de la cuestión, la existencia de un "caso"
o "causa" presupone la de "parte", es decir, de quien reclama
o se defiende, y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución
adoptada al cabo del proceso.
En este orden de ideas, ha expresado V.E. en Fallos 322:528 Ver Texto , consid.
9, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana,
"al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si
hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo
que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar
que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder
judicial federal" ("Flast. v. Cohen", 392 US. 83), y, en definitiva,
como fue señalado por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos,
Antonin Scalia, a fin de preservar al Poder Judicial de la sobrejudicialización
de los procesos de gobierno ("The doctrine of standing as an essential
element of the separation of powers", 17 Suffolk Univ. Law Review, 1983,
p. 881). En síntesis, la "parte" debe demostrar la existencia
de un "interés especial" en el proceso, o, como lo ha dicho
nuestra jurisprudencia, que los agravios alegados la afecten de forma "suficientemente
directa" o "sustancial", esto es, que posean "concreción
e inmediatez" bastante para poder procurar dicho proceso.
A lo dicho cabe agregar que, como también lo ha sostenido V.E. (arg.
Fallos 311:1435 Ver Texto , consid. 5 -contrario sensu- y C.1329, L.XXXVI, in
re "Casime, Carlos A. v. Estado Nacional" Ver Texto , sent. del 20/2/2001
[14] -que remite al dictamen de este Ministerio Público Fiscal-), se
configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos
legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial,
siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien
legítimamente lo invoca.
En este orden de ideas, cabe advertir que esta carencia de legitimación
en quien demanda (o en la accionada) puede aparecer en forma manifiesta al momento
de realizar su presentación ante la justicia -cuando quien lo hace luce
desprovisto de todo interés concreto en el dictado de un pronunciamiento-;
o bien puede no ser manifiesta, sino permanecer oculta o disimulada durante
el trámite de la causa, o requerir algún tipo de investigación,
para hacerse ostensible recién al momento de dictar la sentencia (arg.
art. 347 Ver Texto inc. 3 CPCCN. [15]). En este último caso debe ser
resuelta igualmente de manera previa, ya que su ausencia imposibilitaría
el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido,
so riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto.
V. Sobre la base de tales criterios, en su aplicación al sub lite, considero
que la actora carece de legitimación para esgrimir la pretensión
que dedujo frente al Estado Nacional, pues no ha demostrado tener un interés
concreto en el dictado de un pronunciamiento judicial que la beneficie -o perjudique-,
que remueva -o no- el obstáculo al que atribuye la lesión de los
derechos invocados (arg. Fallos 306:1125 Ver Texto [16]; 317:335 Ver Texto [17],
entre otros).
En efecto, a partir de la sanción de la ley 25085 Ver Texto se estableció,
en forma coactiva, una contraprestación a favor de la AFIP., por el servicio
de recaudación y verificación del "impuesto integrado",
establecido por el "Régimen simplificado para pequeños contribuyentes"
o "monotributo" (ley 24977 Ver Texto ).
Del análisis del art. 1 Ver Texto ley 25085 se desprende que la AFIP.
procederá a detraer un 2,5% del total recaudado a través del sistema
de "monotributo" y lo imputará como contraprestación
por el servicio de recaudación y verificación que realiza. El
remanente será girado a las cuentas recaudadoras nacionales y a las distintas
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP.) en los porcentajes
que correspondan.
Por su parte, la ley 24241 Ver Texto -al instituir el Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones- creó el "Fondo de jubilaciones y pensiones" como
un patrimonio independiente y distinto de la AFJP., que pertenece a los afiliados
(conf. art. 82 Ver Texto ). El citado artículo establece, en forma expresa,
que la administradora no tiene derecho de propiedad alguno sobre él.
Sobre la conjunción de ambas normas es que sostengo la carencia de legitimación
de la actora, pues resulta claro que el tributo grava con un 2,5% los importes
abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen
simplificado establecido por la ley 24977 Ver Texto . Ellos resultan los sujetos
pasivos de la tasa, pues soportan -en definitiva- la ablación patrimonial
en el aporte mensual que destinan a su cuenta de capitalización.
Por ello no advierto que la actora experimente daño alguno a raíz
de la sanción de la norma atacada, toda vez que el cobro del gravamen
recae sobre un patrimonio independiente y distinto del suyo (art. 82 Ver Texto
ley 24241). Tampoco ha alegado -y mucho menos probado- que la nueva gabela,
al disminuir el monto de la base sobre la cual percibe su comisión, torne
imposible o excesivamente gravoso el desenvolvimiento de su actividad, conforme
a los parámetros establecidos por V.E. en Fallos 150:419 (18); 179:98
Ver Texto (19); 201:202 Ver Texto (20); 205:131 Ver Texto ; 203:275 y 210:1129
Ver Texto (21), entre otros.
Sobre la base de este razonamiento, considero improcedente examinar los agravios
vinculados con la naturaleza jurídica del gravamen, la violación
de derechos adquiridos y la confiscatoriedad planteadas, pues -en mi criterio-
no existe afectación suficientemente directa o sustancial sobre la recurrente
como para habilitar su tratamiento.
VI. Desde mi óptica, idéntica respuesta merece el agravio vinculado
a la existencia de doble imposición, pues resulta requisito -para que
ella se verifique- que la capacidad contributiva sobre la cual inciden los tributos
impugnados sea la misma (Fallos 183:319 Ver Texto [22]; 187:234 Ver Texto [23];
195:250 Ver Texto [24] y 270 Ver Texto ; 193:397 Ver Texto ; 210:172 Ver Texto
[25]; 220:699 Ver Texto ; 236:22 Ver Texto ; 255:66 Ver Texto ; 262:366 [26],
entre otros).
Pienso que esta condición no se cumple en la especie, dado que la tasa
bajo examen y la creada por el art. 14 Ver Texto ley 25345 recaen sobre diferentes
sujetos pasivos, y, por ende, sobre diversas capacidades contributivas.
Como se explicó en el acápite anterior, la primera grava a los
importes abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen
simplificado establecido por la ley 24977 Ver Texto .
La segunda, por el contrario, faculta al Poder Ejecutivo a fijar una tasa de
hasta el 0,7% sobre el total de la recaudación correspondiente a los
aportes personales destinados al régimen de capitalización de
la ley 24241 Ver Texto y de las contribuciones patronales de la ley 24557 Ver
Texto , y debe ser abonada por las AFJP. y las aseguradoras de riesgos de trabajo
(ART.), previo a la transferencia de los recursos que correspondan. En este
segundo supuesto es claro que quienes soportan la carga del tributo son las
mismas AFJP. y ART.
Esto sella la suerte adversa de la pretensión de la actora, pues, en
mi criterio, no se verifica la identidad de capacidad contributiva que torne
procedente la superposición alegada.
VII. En virtud de lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs.
383/386 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.- Nicolás E.
Becerra.
Buenos Aires, junio 15 de 2004.- Considerando: 1. Que la sala 5ª de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal
(fs. 383/386), al confirmar la sentencia de primera instancia (fs. 312/314 vta.),
rechazó la demanda en lo atinente a las impugnaciones efectuadas por
la actora a la validez constitucional y aplicación a su respecto de la
ley 25085 Ver Texto -en tanto la demandada pretende imponer una tasa con sustento
en dicha ley- y la admitió en lo referente a la imposibilidad de la AFIP.
de exigirle el pago de sumas correspondientes a períodos anteriores a
la vigencia de aquélla.
2. Que para así resolver el a quo consideró que la detracción
establecida por esa norma guarda las características propias de una tasa,
en cuanto es una prestación exigida en forma obligatoria por el Estado
y tiene relación con la actividad recaudatoria de la AFIP. que afecta
al obligado. Concluyó, por lo tanto, en que no se ha violado el principio
de legalidad. Juzgó, asimismo, que no se había demostrado el carácter
confiscatorio del tributo que justifique su declaración de inconstitucionalidad.
De igual modo, desestimó que la sanción de la ley 25345 (B.O.
del 17/11/2000), cuyo art. 14 Ver Texto faculta al Poder Ejecutivo a fijar una
comisión de hasta el 0,7% del total de la recaudación correspondiente
a los aportes personales destinados al régimen de capitalización
de la ley 24241 Ver Texto y a las contribuciones patronales de la ley 24577
, constituya un "hecho nuevo", y que lo dispuesto por ella entrañe
un supuesto de "doble imposición", pues, aparte de que la ley
25345 Ver Texto fue publicada con anterioridad a la presentación del
recurso de apelación, "no surge del cotejo de la ley 25085 Ver Texto
y de la mencionada norma, la coexistencia de entidades dotadas de poder tributario
que formulen reclamos en términos confiscatorios" (fs. 385 vta.).
Empero, admitió que no surge de los términos de la ley 25085 Ver
Texto que ésta tenga carácter aclaratorio o complementario de
la ley 24977 Ver Texto , motivo por el cual no puede otorgársele efectos
retroactivos.
3. Que contra tal sentencia la actora dedujo recurso extraordinario, que, contestado
por el Fisco Nacional, fue concedido en tanto se halla debatido el alcance e
interpretación de una norma federal y denegado en cuanto a la tacha de
arbitrariedad (conf. fs. 414), sin que contra esto último se haya promovido
queja. En los términos en que fue concedido, el recurso resulta formalmente
procedente (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48).
4. Que la apelante se agravia porque, en su concepto, la ley 25085 Ver Texto
no ha creado una tasa respecto de los fondos recaudados por la AFIP. que deben
ser remitidos a ella -como empresa administradora de fondos de jubilaciones
y pensiones-, sino que se limita a realizar una afectación de recursos
(impuesto a las ganancias y al valor agregado) que le corresponden a la Administración
Nacional; es decir, se trataría de una afectación de recursos
propios del Estado Nacional. Destaca, en tal sentido, que la ley no dispone
en forma concreta la creación de una tasa, por lo que el criterio de
la demandada de tenerla por establecida resulta manifiestamente improcedente
y opuesto al principio de legalidad y a la seguridad jurídica. Aduce,
asimismo, que el establecimiento de una tasa alteraría unilateral y arbitrariamente
las reglas del juego establecidas por la ley 24241 Ver Texto , que no puso a
cargo de las administradoras los gastos de recaudación, fiscalización
y distribución de fondos. Por otra parte, alega que de tratarse efectivamente
de una "tasa", ésta resultaría confiscatoria y provocaría
una "doble imposición", atento a lo dispuesto por el art. 14
Ver Texto ley 25345 al referirse ambas gabelas a idéntica causa, hecho
y base imponibles.
5. Que ninguno de tales agravios resulta atendible. En cuanto al primero, el
texto de la ley 25085 Ver Texto es claro en el sentido de que la afectación
del 2% que establece se aplica sobre el "importe de la recaudación
de la ley 24977 Ver Texto cuya percepción efectúa la Administración
Federal de Ingresos Públicos". En consecuencia, no resulta posible
interpretar -sin contrariar la disposición legal- que ella sólo
comprende a los fondos recaudados en virtud del régimen del denominado
"monotributo" -instituido por la citada ley 24977 Ver Texto -, que
permanecen en poder del Estado, y deja al margen los que deben ser transferidos
a las empresas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, ya que,
como se ha visto, la ley 25085 Ver Texto no establece distinción alguna
que pueda dar sustento a limitar de ese modo su alcance. Sentado lo que antecede,
y con relación a estos últimos -pues a ellos se circunscribe este
pleito-, más allá de que la ley ha omitido designar el nomen iuris,
es evidente que la figura que ha creado reviste todas las características
de una tasa (conf. causa S.365.XXXVII, "Selcro S.A. v. Jefatura Gabinete
de Mtros. decisión 55/00 Ver Texto [decretos 360/1995 Ver Texto y 67/1996
Ver Texto ] s/amparo ley 16986 Ver Texto " Ver Texto , fallada el 21/10/2003,
consid. 4, en tanto se trata de una prestación impuesta coactivamente
por el Estado, cuyo presupuesto de hecho consiste en el desarrollo de una actividad
estatal que atañe al obligado, como lo es la percepción de los
fondos que se transfieren a la empresa administradora. En consecuencia, al haber
sido instituida por una disposición emanada del Congreso, ninguna objeción
puede efectuarse a su validez formal.
6. Que en cuanto a los argumentos relativos a la confiscatoriedad y a la doble
imposición, el recurso extraordinario no logra refutar las conclusiones
a las que ha llegado la Cámara en el sentido de que en el caso de autos
no se presenta ninguna de las circunstancias en las cuales, con arreglo a los
criterios establecidos en conocida jurisprudencia de esta Corte, el tributo
pueda resultar inválido por afectar principios constitucionales. En orden
a ello, basta con señalar que, según el informe contable presentado
por la propia empresa actora al promover la demanda, la incidencia de la tasa
creada por la ley 25085 Ver Texto sobre la comisión neta percibida por
ella alcanzaría al 12,33% (conf. fs. 43 y lo expresado concordemente
por aquélla a fs. 12); es decir, un porcentaje muy inferior al fijado
tradicionalmente por el tribunal como pauta para discernir la existencia de
confiscatoriedad (Fallos 210:172 Ver Texto ; 220:699 Ver Texto ; 239:157 Ver
Texto , entre otros). Por lo demás, no ha sido adecuadamente demostrado
por la actora que ese tributo y la prestación a que se refiere el art.
14 Ver Texto ley 25345 se apliquen sobre la misma base.
7. Que, por otra parte, de la circunstancia de que la ley 24241 Ver Texto no
haya previsto que el Estado Nacional cobraría a las empresas administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones por el servicio de recaudación
y distribución de las sumas respectivas no puede inferirse la existencia
de un derecho adquirido por aquéllas a que dicho servicio -que indudablemente
implica un gasto para el organismo estatal que tiene a su cargo la tarea recaudadora
y constituye un beneficio para tales empresas- continúe siendo prestado
indefinidamente a título gratuito. En tal sentido debe recordarse que,
según lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, no existe un derecho
adquirido al mantenimiento de las leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad
(Fallos 308:1361 Ver Texto [27] y sus citas, entre muchos otros). A lo expuesto
cabe agregar, a mayor abundamiento, que en el caso de autos se trata de ingresos
provenientes de un régimen legal -el denominado "monotributo"-
instituido con posterioridad a la ley 24241 Ver Texto , todo lo cual conduce
a desestimar los restantes agravios del recurrente.
Por ello, y habiendo dictaminado el procurador general, se declara admisible
el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia
de agravios. Con costas. Notifíquese y devuélvase.- Enrique S.
Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Adolfo R. Vázquez.-
Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.-
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