Fallo Sánchez, Norma R. v. Estado Nacional

Tribunal:Corte Sup.
Fecha:20/12/2005
Partes: Sánchez, Norma R. v. Estado Nacional
Publicado:RDLSS 2006?15?1351.
DERECHOS PERSONALÍSIMOS ? Derecho a la salud y a la integridad personal ? Tratamientos, operaciones y exámenes médicos ? Entrega de medicamentos ? Amparo ? Prótesis provista tardíamente ? Efectos

? Rodríguez Chiantore, Enrique, Protección del derecho a la salud. Carácter programático de la ley 23661 ,

OPINIÓN DEL PROCURADOR FISCAL SUBROGANTE.? Considerando: I. Norma R. Sánchez, con domicilio en la provincia de Buenos Aires, promueve acción de amparo, en los términos del art. 43 CN. (1) y de la ley 16986 (2), contra dicho Estado local ?Ministerio de Salud y Acción Social? y contra el Estado Nacional ?Ministerio de Salud y Acción Social?, a fin de que cese la omisión en que incurrieron los demandados, le brinden protección a su derecho a la salud y se les ordene proveer los medios, elementos y fondos necesarios para realizar la intervención quirúrgica de alta complejidad e internación dispuesta por los profesionales del Hospital General de Agudos Dr. Cosme Argerich, con el objeto de evitar una inminente parálisis permanente e irreversible de miembros inferiores y esfínteres, y para realizar el proceso de rehabilitación sobreviniente.

Señala que, ante la imposibilidad de obtener las sumas involucradas, efectuó, el 29/1/2004 (expte. 2947?6432/04) ?luego del rechazo de su petición ante la Municipalidad de Morón?, una presentación administrativa ante el Ministerio de Salud y Acción Social de la provincia de Buenos Aires ?Subsecretaría de Coordinación y Atención a la Salud, Área de Prestaciones Subsidiarias?, pero aún no ha obtenido respuesta (ver fs. 109).

Funda su pretensión en los arts. 14 bis , 16 , 17 , 28 , 31 , 33 , 75 incs. 12, 19, 22, 23, 24 y 32; 86 y 99 incs. 1, 2, y 6 CN., en la Declaración Universal de Derechos Humanos (3), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (4), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (5) (art. 25 ), en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (6), en las leyes 19865 (7) (Convención de Viena), 23660 (8) y 24901 (9) (arts. 2 y 27) y en el decreto 762/1997 (10).

Solicita una medida cautelar consistente en que se ordene a los demandados que le provean los medios, elementos y recursos económicos que indica en el acápite III de la demanda, para que se le pueda realizar la intervención quirúrgica antes referida.

II. Cabe recordar, en principio, que el tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en el art. 117 CN. porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 CN. y por la ley 16986 (Fallos 307:1379 ; 311:489 [11], 810 y 2154 [12]; 312:640 ; 313:127 y 1062 y 322:1514 ).

Sentado lo expuesto, entiendo que la cuestión radica en determinar si en el sub lite se dan los requisitos que habilitan su tramitación en la instancia originaria del tribunal, según los arts. 116 y 117 CN., reglamentados por el art. 24 inc. 1 decreto ley 1285/1958 (13).

De los términos de la demanda se desprende que, si bien la actora efectuó su petición ante el Ministerio de Salud y Acción Social de la provincia de Buenos Aires ?Subsecretaría de Coordinación y Atención a la Salud, Área de Prestaciones Subsidiarias? no lo hizo ante el Estado Nacional, por lo que no media incumplimiento alguno por parte de este codemandado. En consecuencia, al no ser el Estado Nacional parte sustancial en el litigio, no procede la competencia originaria ratione personae.

Por otra parte, descartado el Estado Nacional, el pleito correspondería a la competencia originaria de la Corte si ésta fuera demandada en una causa federal, pero tal supuesto tampoco se da en autos, ya que la nuda violación de garantías constitucionales provenientes de autoridades de provincia, no sujeta por sí sola las causas que de ella surjan al fuero federal, pues éste sólo tendrá competencia cuando aquéllas sean lesionadas por o contra una autoridad nacional, art. 18 parte 2ª ley 16986 (Fallos 322:190 , 1514 y 3572 ; 323:872 ; 325:887 ).

Dicha doctrina se ha reiterado en los casos de hábeas corpus y amparo ?como el presente? refiriéndose, en particular, a la violación de las garantías constitucionales relativas a la propiedad, libertad y vida de los habitantes de la República (Fallos 307:2249 [14]; 322:713 [15], entre otros).

Ello es así, puesto que la lesión que aduce la actora de su derecho a la salud tiene su origen en la omisión en que ha incurrido el Ministerio de Salud y Acción Social de la provincia de Buenos Aires, cuestión que, a mi entender, corresponde al conocimiento de la justicia de la provincia.

En tales condiciones, el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales exige que sean los jueces locales los que intervengan en las causas en que se ventilen cuestiones de esa naturaleza, sin perjuicio de que las de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario regulado en el art. 14 ley 48 (16) (Fallos 311:1588 [17] y 1597 ; 313:548 ; 323:3859 y sus citas).

Por lo expuesto, opino que el proceso es ajeno a la instancia originaria de la Corte.

No obstante, de considerar V.E. que existe peligro en la demora, siempre le asiste la posibilidad de decretar la medida cautelar solicitada, según lo previsto en el art. 196 CPCCN. (18).? Ricardo O. Bausset.

Buenos Aires, diciembre 20 de 2005.? Vistos: I) A fs. 293/300 se presenta Norma R. Sánchez e inicia acción de amparo contra la provincia de Buenos Aires ?Ministerio de Salud y Acción Social? y el Estado Nacional ?Ministerio de Salud y Acción Social? a fin de que cese la omisión en que incurrieron los demandados, le brinden protección a su derecho a la salud y se les ordene poner los medios, elementos y fondos necesarios para realizar la intervención quirúrgica de alta complejidad e internación dispuesta por los profesionales del Hospital General de Agudos Dr. Cosme Argerich, con el objeto de evitar una inminente parálisis permanente e irreversible de miembros inferiores y esfínteres, así como para realizar el proceso de rehabilitación sobreviniente.

Manifiesta que tiene 51 años y que a edad temprana ?11 años aproximadamente? padeció una enfermedad de columna vertebral, por la que debió ser operada y como consecuencia de la cual su vértebra 10 quedó afectada en forma permanente. Agrega que desde su divorcio ?hace ya varios años? vive junto con sus tres hijos ?que se encuentran a su cargo? y uno de los cuales padece una seria enfermedad, causa por la cual se vio impedida de atender su salud con anterioridad. Dice que ello le generó un desgaste en su columna, en especial las vértebras 9 y 10, y que esta última tiene en la actualidad un grosor de pocos milímetros, por lo cual padece un estrangulamiento y aprisionamiento de la médula espinal, que le produce un adormecimiento casi permanente de los miembros inferiores y fuertes e incisivos dolores de pecho y espalda. Expresa que lo más grave es que ante la ruptura de las vértebras comprometidas se produciría una parálisis de miembros inferiores y esfínteres permanente e irreversible, por lo que la única manera de evitar ese desenlace es someterse a la intervención quirúrgica recomendada por los especialistas del Hospital Dr. Cosme Argerich, para lo cual necesita una serie de elementos que describe, como así también que se le otorguen los medios necesarios para costear los gastos de intervención, insumos descartables, realización de estudios para el tratamiento de rehabilitación y medicamentos. Agrega que no cuenta con cobertura de obra social ni de medicina prepaga, por lo que ante la falta de medios suficientes para hacer frente a la intervención inició los correspondientes trámites ante la Municipalidad de Morón y ante el Ministerio de Salud y Acción Social de la provincia de Buenos Aires. Funda en derecho su pretensión, solicita el dictado de una medida cautelar, ofrece prueba y pide que se haga lugar a la demanda.

II) A fs. 306 la actora, acompaña las constancias documentales con las cuales persigue acreditar los trámites efectuados ante el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación.

III) A fs. 332 la peticionaria amplía la demanda y pide que se ordene a los demandados que le provean los medicamentos psiquiátricos que le han prescripto como consecuencia del estado depresivo en que se encuentra, originado por la falta de cumplimiento de la provincia de Buenos Aires y del Estado Nacional.

IV) A fs. 343 el Estado Nacional presenta el informe del art. 8 ley 16986 y solicita el rechazo del amparo impetrado por considerar que, en este caso, no se observan los requisitos de admisibilidad de la vía elegida pues la actora no ha iniciado trámite administrativo alguno y no existen derechos constitucionales conculcados por su parte. Destaca además que la amparista tiene su domicilio en la provincia de Buenos Aires, la cual es, a su juicio, la obligada primaria, por lo que opone también la excepción de falta de legitimación pasiva.

V) A fs. 354/358 la provincia de Buenos Aires presenta su informe y manifiesta que la prótesis requerida por la actora fue entregada al Hospital Dr. Cosme Argerich a sus efectos, por lo que al haber sido notificada la amparista del cumplimiento de la prestación y no observar lo actuado corresponde declarar abstracta la cuestión y distribuir las costas por su orden. Expresa que respecto de la petición contenida en la ampliación de la demanda, el Ministerio de Salud de ese Estado local ha manifestado que no existe inconveniente para la entrega de los medicamentos, siempre y cuando la actora presente la receta original de la prescripción médica con indicación del tratamiento y demás requisitos indicados en el informe que acompaña.

VI) A fs. 372 la amparista reconoce que ya fue intervenida quirúrgicamente y que le fue colocada la prótesis entregada por la codemandada provincia de Buenos Aires al Hospital Dr. Cosme Argerich; dice que todavía no se ha recuperado totalmente y se opone a que las costas sean distribuidas en el orden causado. Agrega que teniendo en cuenta el allanamiento que implica la manifestación efectuada por el Ministerio de Salud a fs. 356/357 respecto de los medicamentos psiquiátricos, corresponde hacer lugar a la acción contra el Estado provincial.

Considerando: 1) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (arts. 116 y 117 CN.).

2) Que este tribunal ha señalado reiteradamente que el amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías más aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales; y que para su apertura exige circunstancias muy particulares, caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios originan un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita (Fallos 310:576 [19] y 2740 ; 311:612 , 1974 y 2319 ; 317:1128 [20]; 323:1825 y 2097 ; 325:396 y causa O.59 XXXVIII, "Orlando, Susana B. v. Provincia de Buenos Aires y otro s/amparo" , pronunciamiento del 24/5/2005). También ha dicho que el objeto de la acción de amparo es la preservación de la vigencia de los derechos tutelados por la Ley Fundamental (conf. art. 43 CN. y la doct. de Fallos 259:196 ; 263:296 ; 267:165 ; 324:3602, entre otros).

3) Que si bien en las presentes actuaciones la actora peticionó la tutela de sus derechos ante el Estado Nacional ?Ministerio de Salud y Acción Social? con posterioridad a la iniciación de la demanda, lo decisivo es que éste no le dio respuesta alguna a su problema de salud hasta una vez dictada la medida cautelar, por lo que la acción intentada en su contra resulta procedente al igual que la interpuesta contra la provincia de Buenos Aires. En efecto, tanto de los términos de la demanda como de la documentación acompañada se desprende la gravedad del caso y se acredita la falta de protección en que se hallaba la amparista.

4) Que el derecho a la salud, máxime cuando se trata de enfermedades graves, se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la vida que está reconocido por la Constitución y por los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 Ley Suprema). Así, el tribunal ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga (Fallos 321:1684 [21]; 323:1339 , 3229 ; 324:3578; y causa O.59, ya citada).

5) Que el Estado Nacional ha asumido compromisos internacionales explícitos orientados a promover y facilitar las prestaciones de salud y que dicha obligación se extiende a sus subdivisiones políticas y otras entidades públicas que participan de un mismo sistema sanitario.

En tal sentido, la ley 23661 creó un sistema nacional de salud, con los alcances de un seguro social, "a efectos de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica". Con tal propósito, ese seguro ha sido organizado en el marco de una concepción "integradora" del sector sanitario, en el que la autoridad pública reafirme su papel de conducción general del sistema y las sociedades intermedias consoliden "su participación en la gestión directa de las acciones" (art. 1 ). Su objetivo fundamental es "proveer al otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del mismo tipo y nivel de prestaciones eliminando toda forma de discriminación..." (art. 2 ). El Ministerio de Salud, mediante la Secretaría de Salud, es la autoridad de aplicación que fija las políticas sanitarias del seguro y lleva a cabo la política de medicamentos. En tal carácter, le corresponde "articular y coordinar" los servicios comprendidos en la ley 23660 , los establecimientos públicos y los prestadores privados "en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país (arts. 3 , 4 , 7 , 15 , 28 y 36 )" (causa O.59, ya citada).

6) Que, asimismo, en Fallos 323:3229 este tribunal ha dejado bien establecida la responsabilidad que cabe en esta materia a las jurisdicciones provinciales.

En este sentido cabe señalar que la Constitución de la provincia de Buenos Aires (22) garantiza para todos los habitantes el derecho a la vida, desde la concepción hasta la muerte natural (art. 12 inc. 1) y reconoce el derecho a la salud, sosteniendo que: "La provincia garantiza a todos sus habitantes el acceso a la salud en los aspectos preventivos, asistenciales y terapéuticos..." y, asimismo, declara que: "El medicamento por su condición de bien social integra el derecho a la salud" (art. 36 inc. 8).

7) Que resulta evidente que las obligaciones emergentes del marco normativo examinado imponen a las autoridades locales el deber de articular un mecanismo eficaz para encauzar la entrega de los medicamentos que le fueran recetados a la actora como consecuencia de su enfermedad psiquiátrica, sin que ello implique desconocer el deber de coordinación con el Estado Nacional ?mediante el Ministerio de Salud? el que debe acudir en forma subsidiaria, de manera de no frustrar los derechos de la amparista.

De no ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad.

En este contexto, no puede soslayarse la función rectora que ejerce en este campo a través del Ministerio demandado, para garantizar el cumplimiento del tratamiento sanitario, coordinando sus acciones con los Estados provinciales, sin mengua de la organización federal y descentralizada que corresponda para llevar a cabo tales servicios (Fallos 323:3229 , consid. 27).

8) Que conocida jurisprudencia de este tribunal ha señalado que las sentencias deben atender a la situación existente en el momento de la decisión (Fallos 243:146 ; 244:298 ; 267:499 ; 308:1087 ; 313:701 , entre otros), por lo que en atención a lo que resulta del informe de fs. 334/337, de lo manifestado por el Estado local a fs. 358 y del reconocimiento efectuado por la actora a fs. 372, corresponde declarar que la acción de amparo respecto de la entrega de los elementos necesarios para proceder a la intervención quirúrgica carece de objeto actual, lo que torna inoficioso su tratamiento.

Si bien es cierto que la prótesis correspondiente, así como los demás insumos, ya fueron suministrados por el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires al Hospital Dr. Cosme Argerich para que Norma R. Sánchez pudiera ser operada, no lo es menos que el cumplimiento de esa obligación no fue espontánea sino como consecuencia de la medida cautelar decretada en autos a fs. 307/308, por lo que no se verifica razón alguna para eximir de costas a los demandados en la medida en que la peticionaria se vio obligada a promover y continuar con el proceso a fin de obtener la tutela de los derechos constitucionales conculcados por la conducta omisiva de las autoridades públicas demandadas (art. 14 ley 16986, art. 68 CPCCN.).

9) Que frente al compromiso asumido por el Ministerio de Salud de la provincia en el informe de fs. 356/357 de suministrar a la amparista los medicamentos necesarios para su tratamiento psiquiátrico, solicitados en la ampliación de la demanda, corresponde establecer que ellos deberán ser entregados ?previo cumplimiento de las medidas requeridas? dentro del plazo de cinco días contados a partir de la presentación de la documentación pertinente.

Por ello, se decide: 1) Declarar abstracta la cuestión en lo que se refiere a la entrega de los elementos necesarios para la intervención quirúrgica. 2) Hacer lugar a la acción de amparo deducida contra la provincia de Buenos Aires y el Estado Nacional con el alcance establecido en el consid. 9. Con costas (art. 68 CPCCN.). Notifíquese y, oportunamente, archívese.? Enrique S. Petracchi.? Carlos S. Fayt.? Juan C. Maqueda.? Según su voto: Eugenio R. Zaffaroni.? Ricardo L. Lorenzetti.? Carmen M. Argibay. En disidencia parcial: Elena I. Highton de Nolasco.

VOTO DEL DR. ZAFFARONI.? Considerando: Que el infrascripto coincide con el voto de la mayoría con exclusión del consid. 2, el que se redacta en los siguientes términos:

2) Que la acción intentada en el sub examine resulta procedente toda vez que de los términos de la demanda como de la documentación acompañada se desprende que se encuentran acreditadas la gravedad del caso y la falta de protección en que se hallaba la amparista, lo que revela la inacción de las demandadas.

VOTO DEL DR. LORENZETTI.? Considerando: Que el infrascripto coincide con el voto de la mayoría con exclusión del consid. 3, el que se redacta en los siguientes términos:

3) Que la acción de amparo ?cuyas características generales han sido reseñadas en el considerando anterior? es particularmente pertinente en materias como las que trata el sub lite relacionadas con la preservación de la salud y la integridad física. Y frente a un grave problema como el planteado en autos, no cabe extremar la aplicación del principio según el cual el amparo no procede cuando el afectado tiene a su alcance una vía administrativa a la cual acudir, pues los propios valores en juego y la normalmente presente urgencia del caso, se contraponen al ejercicio de soluciones de esa índole.

Desde tal perspectiva, cabe rechazar la argumentación defensiva intentada por el Estado Nacional con fundamento en el art. 2 inc. a ley 16986 (fs. 343).

Igualmente, corresponde desestimar la defensa de falta de legitimación pasiva opuesta por esa parte, pues más allá de que la intervención quirúrgica realizada en el Hospital Dr. Cosme Argerich fuera el resultado de la medida cautelar dictada en autos, lo cierto es que la legitimación del Estado Nacional resulta de la normativa constitucional y legal directamente aplicable a la especie ?que se reseña en los considerandos que siguen? y que hace procedente la acción intentada en su contra. Otro tanto cabe decir, por cierto, respecto de la provincia de Buenos Aires.

VOTO DE LA DRA. ARGIBAY.? Considerando: Que la infrascripta coincide con los consids. 1 a 3 del voto de la mayoría.

4) Que conocida jurisprudencia de este tribunal ha señalado que las sentencias deben atender a la situación existente en el momento de la decisión (Fallos 243:146 ; 244:298 ; 267:499 ; 308:1087 ; 313:701 , entre otros), por lo que en atención a lo que resulta del informe de fs. 334/337, de lo manifestado por el Estado local a fs. 358 y del reconocimiento efectuado por la actora a fs. 372, corresponde declarar que la acción de amparo respecto de la entrega de los elementos necesarios para proceder a la intervención quirúrgica carece de objeto actual, lo que torna inoficioso su tratamiento.

5) Que frente al compromiso asumido por el Ministerio de Salud de la provincia en el informe de fs. 356/357 de suministrar a la amparista los medicamentos necesarios para su tratamiento psiquiátrico, solicitados en la ampliación de la demanda, corresponde establecer que ellos deberán ser entregados ?previo cumplimiento de las medidas requeridas? dentro del plazo de cinco días contados a partir de la presentación de la documentación pertinente.

DISIDENCIA PARCIAL DE LA DRA. HIGHTON DE NOLASCO.? Considerando: Que la infrascripta coincide con los consids. 1 a 6 del voto de la mayoría.

7) Que conocida jurisprudencia de este tribunal ha señalado que las sentencias deben atender a la situación existente en el momento de la decisión (Fallos 243:146 ; 244:298 ; 267:499 ; 308:1087 ; 313:701 , entre otros), por lo que en atención a lo que resulta del informe de fs. 334/337, de lo manifestado por el Estado local a fs. 358 y del reconocimiento efectuado por la actora a fs. 372, corresponde declarar que la acción de amparo respecto de la entrega de los elementos necesarios para proceder a la intervención quirúrgica carece de objeto actual, lo que torna inoficioso su tratamiento.

8) Que con relación a la ampliación de demanda de fs. 332, donde la actora denunció el agravamiento de su cuadro depresivo a raíz de la demora en la provisión del material quirúrgico y reclamó la entrega de la medicación psiquiátrica prescripta para su tratamiento, corresponde destacar que dicha situación personal ya había sido puesta de manifiesto en el escrito de inicio (fs. 295 vta./296), sin que fuese reclamada en esa oportunidad la provisión del tratamiento psicofarmacológico.

Por lo demás, no existe constancia de que haya mediado un requerimiento previo con ese objeto ante las autoridades sanitarias nacionales o provinciales. En esas condiciones, no se advierte omisión alguna por parte de las demandadas que justifique la vía intentada. En este sentido, cabe recordar que la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta requiere que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte en forma clara e inequívoca de un acto u omisión de la autoridad pública (Fallos 325:2583 ), que no se configura en la especie.

Ello sin perjuicio de que, atento a la conformidad expresada por la provincia de Buenos Aires en su presentación de fs. 358, la accionante pueda tramitar la entrega de los medicamentos ante el Ministerio de Salud local, previa acreditación de los recaudos exigidos en la reglamentación pertinente (fs. 356/357).

Por ello, se decide: declarar abstracta la cuestión en lo que se refiere a la entrega de los elementos necesarios para la intervención quirúrgica. Con costas (art. 68 CPCCN.). Notifíquese y, oportunamente, archívese.-

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