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Fallos Clásicos |
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TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 21/04/1959
PARTES: Sofìa, Antonio y Baquero Fulvio
Buenos Aires, 22 de mayo de 1959.
Vistos los autos: "Sofía Antonio y Baquero Fulvio L. s/habilitación
de feria, días y horas, por reunión denegada", en los que
a fs. 22 vta. se ha concedido el recurso extraordinario contra la sentencia
de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo
de fecha 28 de marzo de 1959.
Considerando:
1°) Que habiendo el Jefe de la Policía Federal negado autorización
a la Liga Argentina por los Derechos del Hombre para realizar un acto público
en el Teatro Montevideo, destinado a "analizar la situación imperante
en el Paraguay, en relación a la vigencia de los derechos del hombre"
(fs. 4 y 5), y con motivo del recurso que se interpuso en los términos
del art. 33 in fine del decretoley 1285/58, el tribunal a quo decidió
revocar la resolución apelada (fs. 19/20). Contra esa sentencia el Sr.
Procurador Fiscal de Cámara dedujo recurso extraordinario (fs. 21/22),
el que le fue concedido (fs. 22 vta.).
2°) Que el recurrente afirma que el fallo impugnado contraría el
art. 23 de la Constitución Nacional. por cuanto "durante el estado
de sitio quedan suspensas las garantías constitucionales" y "es
obvio que no pueden ejercitarse ciertos derechos que, como el de reuniones públicas,
puedan impedir u obstaculizar el restablecimiento del orden y la tranquilidad
general, o sea la finalidad perseguida con la suspensión temporaria de
aquellas garantías".
3°) Que, como lo advierte el Sr. Procurador General, el recurso es procedente
con arreglo al art. 14, inc. 3°, de la ley 48, por haberse cuestionado la
inteligencia de una cláusula constitucional y ser la decisión
contraria a la potestad que el Poder Ejecutivo ejerció con base en esa
cláusula.
4°) Que, habida cuenta de los fundamentos de la resolución administrativa
de que aquí se trata, la que no fue dictada de conformidad con las disposiciones
reglamentarias del derecho de reunión, sino en uso de las atribuciones
que derivan del estado de sitio declarado por la ley 14.785 (fs. 5), está
claro que la cuestión sometida a pronunciamiento debe ser examinada y
resulta con exclusiva sujeción al art. 23 de la ley Fundamental y a los
principios que le son inherentes.
5°) Que, tratándose de materia no reglada legislativamente, tales
principios han sido fijados por la doctrina que esta Corte tiene adoptada desde
antiguo y que, en su actual integración, decide mantener, si bien precisándola
en lo que atañe a la esfera del control judicial y a ciertas expresiones
o aspectos que, ocasionalmente, la hicieron rígida y extrema. Cualesquiera
hubieren sido las extralimitaciones cometidas en el pasado por los poderes políticos
a las que alude el memorial de fs. 25 el recuerdo de ellas
de ningún modo ha de gravitar sobre la opinión de los jueces acerca
de la naturaleza, el ámbito propio y la función útil del
estado de sitio.
6°) Que, como se infiere del citado precepto constitucional, la declaración
del estado de sitio produce la suspensión de garantías constitucionales
(Fallos 195: 439; 236: 41 y otros), y, entre ellas, la de los derechos de trabajar
(Fallos 236: 41), de publicar ideas por la prensa (ídem) y de reunión
(Fallos 236: 41 y 584). Por tanto, el punto de partida que corresponde dejar
establecido es que la garantía que se invoca está en suspenso,
como consecuencia de la sanción de la ley 14.785; y ello con alcance
general y para todos los habitantes del país (Fallos 236: 657).7°)
Que una vez producido el acto político y no justificable por el cual
el Congreso declara el estado de sitio, las medidas que el Poder Ejecutivo adopta
para efectivizarlo por ejemplo, la prohibición de una reunión
pública son actos administrativos cuya ejecución supone
el ejercicio de facultades propias, dotadas de una fuerza restrictiva mucho
más intensa que la atinente a las manifestaciones ordinarias del poder
de policía.
8°) Que esas facultades son privativas del Poder Ejecutivo y, en principio,
no se hallan sujetas a revisión judicial (Fallos 235: 681; 197: 483;
195: 439; 170: 246 y otros). Así lo declaran precedentes tan remotos
como el del conocido caso "Alem", en el cual el juez interviniente
sostuvo que el Poder Judicial "no puede intervenir en el modo, forma o
criterio con que se ejecuta" alguna de las atribuciones emergentes del
art. 23 (Fallos 48: 17 y 27) y años más tarde, en el caso "Alvear",
esta Corte dijo que tal definición era "justa y exacta" (Fallos
167: 267). Coincidentemente, en los recientes casos del diario "La Hora",
de "Rubén L. Iscaro" y de "Jorge Antonio", el Tribunal
reiteró que la apreciación de las circunstancias y motivos determinantes
de las medidas adoptadas en virtud del estado de sitio, es facultad exclusiva
del Poder Ejecutivo y excluyente de revisión por el Poder Judicial (Fallos
236: 41, 632 y 657).
9°) Que esta doctrina judicial se funda en el indicado carácter privativo
de la potestad sub examine, en los principios que informan la división
de poderes y en la índole objetiva de las medidas realizadoras del estado
de sitio, las que, por lo general, no son sino un modo de actuar frente a "actitudes
y circunstancias que escapan a la formal comprobación judicial y requieren
una rápida ejecución para su eficacia" (Fallos 170: 246 y
su remisión a Fallos 169: 255). Si no se aceptara y respetara como regla
esta irrevisibilidad judicial el resultado sería una cabal y total transferencia
de funciones: los jueces se sustituirían al Poder Ejecutivo asumiendo
en cada caso el ejercicio de las atribuciones excepcionales del art. 23, con
desmedro del sistema institucional vigente, una de cuyas premisas es que cada
poder de Estado dentro de los límites de su competencia, obra con independencia
de los otros dos en cuanto a la oportunidad y extensión de las medidas
que adopta y a los hechos y circunstancias que las determinan (Fallos 195: 439;
236: 657).
10°) Que, por ello, el control de los actos de la naturaleza del que origina
las presentes actuaciones es ajeno a la competencia judicial. salvo casos estrictamente
excepcionales. Así dicho control procedería:
a) Tratándose de la facultad de arrestar o trasladar personas de un punto
a otro de la Nación, si mediara transgresión franca y ostensible
de los límites trazados por la Ley Fundamental. Verbigracia, si el Presidente
de la República aplicara una pena o si, debidamente requerido al efecto,
negara el derecho de opción para salir del territorio argentino, en circunstancias
como las que motivaron los precedentes de Fallos 170: 246 y 197: 483.
b) Respecto de la generalidad de las medidas de ejecución del estado
de sitio, cuando ellas sean clara y manifiestamente irrazonables, es decir,
cuando impliquen medios que no guarden relación alguna con los fines
del art. 23. Tal lo que sucedería, por ejemplo, si hoy y con invocación
de la ley 14.785 se impidiera a un extranjero el ejercicio del derecho a testar
o a casarse conforme a las leyes, reconocido por el art. 20 de la Constitución
Nacional.
11°) Que al ejercer el control de razonabilidad de los actos ejecutados
en virtud del art. 23, los jueces deben referirlo a la causa constitucional
e inmediata del estado de sitio situación de conmoción
interior y no a los motivos concretos que el legislador haya mencionado
como sus factores iniciales.
En esta materia ha de tenerse por razonable la restricción o prohibición
de actividades que puedan contribuir a mantener, expandir, excitar o agravar
la causa antedicha. Lo que equivale a decir que con el art. 23 se ha querido
neutralizar no sólo los factores iniciales de la conmoción interior
carácter que cabría asignar, en todo caso, a la agitación
gremial de que hace mérito la Cámara, sino también
los factores sobrevinientes y agravantes que ella, dentro de su proceso de desarrollo,
haya procreado.
Juzgar la razonabilidad de la medida de que se trate con referencia tan sólo
a las circunstancias aludidas en el primigenio debate legislativo, además
de significar una interpretación equivocada y acaso frustránea
de la ley, obligaría a sostener que, dentro de una situación política
perturbadora y cambiante que pone en peligro el imperio de la Constitución
y la estabilidad de las autoridades previstas por ella, cada vez que se sumaran
circunstancias sobrevinientes y agravantes serían indispensables nuevas
leyes destinadas a incluirlas de manera expresa, quedando así supeditado
el resguardo de la comunidad y del Estado a las dilaciones que inevitablemente
aparejaría el repetido funcionamiento de los cuerpos legislativos. Mientras
éstos no actuaran, la seguridad y la paz hallaríanse desguarnecidas
y a la espera de la discusión, sanción, promulgación y
publicación de las normas legales pertinentes, esto es, a merced de las
expresiones de violencia desatadas con posterioridad a la declaración
del estado de sitio.
No parece dudoso que semejante consecuencia contravendría el propósito
que inspiró el art. 23, uno de cuyos fines es permitir que la democracia
sea capaz de practicar su autodefensa y de asegurar la supervivencia de las
formas políticas que le dan vida, mediante el empleo de un instrumento
extraordinario puesto en manos de los poderes políticos como medio de
conjurar situaciones también extraordinarias de peligro colectivo.
La actuación del Congreso, que es imprescindible como recaudo
en el punto de partida del estado de sitio, deja de serlo cuando los órganos
competentes ya han sido habilitados para accionar contra los hechos y personas
de que proviene la perturbación. Una vez expresada la voluntad del pueblo
a través de la de sus representantes, la actividad estatal, para resultar
eficazmente preservadora, debe ser ágil y drástica, sin que ello
excluya la intervención de los jueces, tuitiva de los derechos individuales,
toda vez que la exigencia de razonabilidad tal como queda expuesta
sea infringida. Esa intervención, claro está, deberá practicarse
con especial circunspección y mesura, teniendo en vista que uno de los
datos más reveladores y angustiosos de la realidad contemporánea
es el de que, comúnmente, el presupuesto fáctico del despotismo
se encuentra en la debilidad del sistema democrático que lo antecede.
12°) Que para ejemplificar los riesgos a que está expuesta la tesis
de que el alcance de la ley que declara el estado de sitio debe extraerse del
respectivo debate parlamentario, interesa recordar que la ley 14.433, sancionada
el 16 de setiembre de 1955, tuvo vigencia hasta el 28 de junio de 1957 (decretoley
7298/57) y, por tanto, resguardó al gobierno defacto surgido del movimiento
revolucionario contra el que esa ley había sido originariamente dictada.
13°) Que, sin perjuicio de lo dicho, es oportuno señalar que la ley
14.785 no tiene alcance limitado ni fue sancionada con el propósito de
restringir únicamente las actividades gremiales.
Aunque lo expresado en el considerando 11° es en sí mismo decisivo,
sólo a mayor abundamiento y a los efectos del completo esclarecimiento
del tema debatido, interesa dejar establecido que la referida ley posee la misma
amplitud y generalidad que el común de las leyes dictadas en el país
con idéntico fin.
En efecto, la alusión a actividades gremiales contenida en el decreto
9764/58 tuvo un significado perfectamente definido. Es cierto que se mencionó
diversos movimientos huelguísticos, pero para señalar fundamentalmente
que ellos eran "típicamente insurreccionales" (Consid. 3°);
o sea que esos movimientos fueron invocados en tanto y en cuanto constituían
la manifestación actual y externa de un proceso más vasto y profundo.
Tanto es así que en los considerandos 5° y 6° del referido decreto
puede leerse: "Que elementos políticos, con propósitos notoriamente
antidemocráticos y en gran parte apoyados e incitados desde el exterior,
al margen de la auténtica vida sindical, intentan crear en el país
una situación de anarquía y subversión especialmente en
aquellas fuentes de producción a las que se dirige la acción del
gobierno para obtener nuestra indispensable transformación económica.
Que toda esta actividad está dirigida contra los intereses económicos
primordiales de la Nación, e importa, por su confesado propósito,
un abierto ataque al régimen constitucional y al principio representativo
de gobierno".
El mismo concepto fue reiterado y ampliado, en la Cámara de Diputados
de la Nación, por el Sr. Ministro del Interior, quien, al fundar el proyecto
del Poder Ejecutivo de la que luego se convirtió en ley 14.774, sostuvo:
"Quedan suspendidas las garantías constitucionales; pero desde ya
adelanto, en nombre del Poder Ejecutivo, que no será un instrumento para
acallar la voz del pueblo, sino para prevenir las consecuencias de un estado
de conmoción interna. Signos visibles, evidentes, señalan que
se trata de desencadenar la violencia planificada y tenemos que asegurar el
orden y la tranquilidad pública. Hay un estado de perturbación
e inquietud que significa un peligro para la paz interior y el orden constitucional"
(Diario de Sesiones, p. 6099). A estas palabras, que informan suficientemente
acerca de los hechos frente a los cuales se dictó la norma, el miembro
informante de la mayoría agregó las siguientes: "Existen
declaraciones de organismos políticos de apoyo a estas huelgas y de su
extensión posible a otros sectores del trabajo. Además, el gobierno
tiene información de la actividad sindical y política tendiente
a que se amplíen estos movimientos de fuerza en otros sectores del trabajo.
Existe también una actividad política coincidente para estimular
o propiciar este tipo de actos de fuerza; y existen actividades políticas
insurreccionales que desde la tribuna pública incitan "a las fuerzas
armadas y al pueblo a un alzamiento contra el orden constitucional y los poderes
constituidos. Es decir que hay signos evidentes que señalan un estado
de conmoción interna" (ídem, p. 6103).
Con parecido lenguaje, al debatirse en el Senado de la Nación la ley
que rige en el caso, 14.785, nuevamente el Sr. Ministro del Interior explicó
las razones que fundaban el proyecto del Poder Ejecutivo. Dijo: "Se advierten
dos móviles en esta anormal actividad. Por una parte, sectores internos
de los gremios que pretenden valorizarse con actos de fuerza ante la inminencia
de las elecciones sindicales. Se está en la puja por la captación
en cualquier forma de la masa que deberá elegir a los dirigentes. Por
la otra, como lo dijo claramente el Presidente de la República en su
alocución del 9 de noviembre, juegan un papel importante intereses políticos
de distinta procedencia, para los cuales la normalización del país
y su vigoroso desarrollo son fatales". Y refiriéndose a estos "intereses
políticos", añadió: "Se quiere crear un clima
de desacato e irrespetuosidad. Se estimula la desobediencia, la indisciplina
y el desprecio de la ley. Se hace burla y escarnio de la autoridad. Se pretende
imponer la coacción y la amenaza como normas. Frente al imperio de la
ley, el imperio de la anarquía. Frente a la conciencia nacional del deber,
la primacía del egoísmo y del desprecio por el respeto mutuo y
la tolerancia. Este cuadro se refleja en discursos y periódicos en un
tono de inusitada violencia, con desembozada incitación a la acción
subversiva y de reclamo a las fuerzas armadas para guiarlas a una acción
fuera de su misión específica" (Diario de Sesiones, ps. 2825
y sigtes.).
Sobre la base de aseveraciones como las transcriptas fue reclamada y ocurrió
la sanción de la ley 14.785, cuyo art. 1° dice lisa y llanamente:
"Declárase en estado de sitio a todo el territorio de la República".
Por consiguiente, la aserción de que este precepto tiene alcance limitado
o especial, así como la de que con él se quiso restringir éste
y no aquel tipo de actividades o derechos, además de contrariar los principios
expuestos en el considerando 11°, no se ajusta a la letra, ni al espíritu
ni a los antecedentes de la disposición cuestionada. El supuesto de un
estado de sitio parcializado o circunscripto, cuyo ámbito sea menor que
el establecido por el art. 23 de la Constitución Nacional, sólo
podrá ser considerado cuando medie una manifestación de voluntad
legislativa expresa e inequívoca al respecto, semejante a la que contiene
el considerando 3° del decretoley 12.171/57, en que el legislador defacto
dijo de manera asertiva: "La restricción no afectará el ejercicio
de los derechos de reunión y de expresión que se han restaurado
plenamente". En ausencia de una limitación de esta especie, deliberada
y cierta, no puede ser ni siquiera examinada la posibilidad de negar el carácter
general y pleno de la ley que pone en vigencia el régimen del art. 23.
14°) Que, por lo demás, la tutela judicial de las garantías
individuales basada en el carácter no gremial de las actividades realizadas
o a realizarse, aunque fuera aceptada según se la expone, fácilmente
podría resultar más ilusoria que real, como sucedería si
la autoridad administrativa interviniente en el sub lite, además de asegurar
que la entidad peticionante "registra antecedentes de extrema izquierda"
(fs. 4 vta.), hubiera añadido que actúa con fines de agitación
gremial. Indudablemente, la sola agregación de esta referencia habría
bastado para impedir el amparo del derecho individual que se invoca, aun dentro
de la tesis más restrictiva. Salvo que se admitiera que, en la hipótesis,
los jueces estarían facultados para averiguar la veracidad de la afirmación
policial, lo que, si bien otorgaría eficacia a la tutela, sólo
podría concederse a costa de la total y cabal transferencia de funciones
de que se habló en el considerando 9°.
15°) Que, conforme a lo expuesto, la misión de los jueces, en casos
como el presente, debe reducirse al control de razonabilidad de los actos administrativos
impugnados, habida cuenta de la particular intensificación que el estado
de sitio supone respecto del poder de policía. De conformidad con esta
premisa, versando este juicio sobre una reunión pública, presumiblemente
cuantiosa, a realizarse en lugar céntrico y de libre acceso al público,
organizada por una entidad que a criterio del órgano competente "registra
antecedentes de extrema izquierda" (fs. 4 vta.), no parece dudoso que la
prohibición dispuesta no es irrazonable y, por tanto, no configura uno
de los supuestos excepcionales que autorizan la revisión judicial de
la medida. Ello, debido a que, en general, de la aglomeración de personas
pueden resultar perturbados el orden y la tranquilidad públicos (Fallos
191: 197; 193: 244); a lo que particularmente debe añadirse que, como
esta Corte lo sostuvo en el caso de "Israel Fascovicz y otros", durante
la vigencia del estado de sitio "entre los derechos que suelen ser más
afectados, se halla precisamente el de reunión, a fin de que el orden
y la tranquilidad pública deban ser mantenidos" (Fallos 240: 235).
Por ello, habiendo dictaminado el Sr. Procurador General, se revoca la sentencia
apelada de fs. 19/20, en cuanto ha sido materia del recurso extraordinario.
Alfredo Orgaz (en disidencia). Aristóbulo D. Aráoz
de Lamadrid. Luis María Boffi Boggero (en disidencia).
Julio Oyhanarte. Francisco P. Laplaza (según su voto).
Voto del Señor Conjuez Doctor Don Francisco P. Laplaza
Considerando:
En el caso constitucional planteado se cuestiona la extensión de las
facultades excepcionales que el art. 23 de la Constitución Nacional atribuye
al Poder Ejecutivo; pero no la validez de la ley 14.785 que declaró el
estado de sitio en todo el territorio de la República y que, por lo tanto,
invistió al Poder Ejecutivo de dichas facultades.
El examen de la conformidad de la ley con las disposiciones superiores de la
Constitución Nacional está, pues, fuera de controversia. La realidad
o apariencia de las causas que motivaron el estado de sitio, su ámbito
territorial o temporal y sus finalidades quedan al margen de la materia del
recurso, en cuanto la impugnación no se funda en la razón legal
sino en el ejercicio de atribuciones que derivan de ella.
Aunque se hubiera articulado la referida cuestión, esta Corte Suprema
sólo podría decidir acerca de la adecuación formal de la
ley a la Constitución y, a lo sumo, acerca del contenido y fines de la
ley dentro del marco que consienten las propias normas fundamentales. Este es
el alcance con que el Poder Judicial examina los fines políticos de una
ley y, a la vez, el sentido de la suprema misión que le incumbe en defensa
de la Constitución.
Los mal llamados "poderes políticos" de la Corte Suprema no
pueden consistir en resolver el caso constitucional en identidad de miras políticas
con el Poder Ejecutivo o con las mayorías legislativas. Sus funciones
propias de acuerdo con el principio de la separación de los
poderes y de la correlación en el gobierno de la República
son, en cambio, las de juzgar plenamente sobre la constitucionalidad de las
leyes y actos administrativos, en salvaguardia de la Constitución misma
y de los derechos e intereses legítimos vulnerados.
La circunstancia de que la Corte Suprema no se pronuncie acerca del mérito
político, social o económico de las leyes, no significa, en modo
alguno, que los derechos y las garantías constitucionales queden a merced
de la discrecionalidad incontrolada de los otros poderes del gobierno.
Lejos de ello, tales derechos y garantías son tutelados, toda vez que
resulten desconocidos o menoscabados por normas secundarias o actos arbitrarios,
mediante la refirmación de la norma fundamental que los consagra.
Esto es así, no porque los poderes políticos o de hecho subordinen
a los órganos jurisdiccionales a fin de juridizar sus actos y sus fines,
sino porque aun los poderes políticos deben subordinarse al derecho en
se anticipó al descaecimiento constitucional, a desconocer
el estado de
Mucho antes del apogeo del constitucionalismo, llegó a afirmarse que:
"Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está
asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de constitución"
(art. 16 de la "Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano").
Más tarde se dijo por la Suprema Corte norteamericana, en el célebre
caso Milligan: "La Constitución de los Estados Unidos es ley tanto
para los gobernantes como para los gobernados, en tiempos de guerra o de paz,
y cubre con el escudo de su protección a todas las clases de hombres,
en todos los momentos y bajo todas las circunstancias" (4, Wall., 2, 1866).
Es obvio que en un estado de derecho, como el nuestro, los principios expuestos
tienen plena validez. Fuera de los supuestos de quebrantamiento del orden jurídico,
las situaciones de emergencia, la conmoción interior, la guerra civil,
el ataque exterior, la guerra internacional, están sometidas por igual
al derecho, en el sentido de que no son simples actos de fuerza, de violencia
o de arbitrariedad, sino actos que deben ejercerse dentro del marco de la juridicidad
que emana de la Constitución y de las leyes.
Por eso es incongruente que un régimen jurídico de libertades
y de garantías admita la existencia de momentos tales que obliguen a
suspender la vigencia misma de la Constitución. Ello equivaldría
a negar lógicamente los presupuestos fundamentales y la estructura del
estado de derecho, para reemplazarlo por una situación de hecho. No se
trataría ya de un orden jurídico dado, aplicable por igual a gobernantes
y gobernados, sino de un orden de fuerza, de un poder de mando o arbitrario.
Por eso expresó la Suprema Corte norteamericana, en el citado ex parte
Milligan: "Ninguna doctrina que implique consecuencias más perniciosas
fue concebida nunca por el ingenio humano como la de que sus disposiciones (las
de la Constitución) puedan ser suspendidas durante algunas exigencias
de gobierno".
Por eso, en fin, las instituciones de emergencia que responden a la denominación
de "suspensión de garantías constitucionales" atendiendo
a algunos de sus posibles efectos, deben considerarse, en sentido
propio, como instituciones de defensa de la Constitución, pues tal es
precisamente su razón de ser y su finalidad jurídica.
El art. 23 de la Constitución Nacional ha sido objeto de interpretaciones
amplias y restringidas. Los tratadistas argumentan en el plano teórico.
Los políticos, en el de la práctica, que tiene, a veces, peculiares
urgencias. Pero la defensa de la Constitución, en el plano jurisdiccional,
no se hace simplemente con ideas generosas o postulados de doctrina ni, por
supuesto, cediendo a requerimientos prácticos, sino con la serena decisión
fundada en las disposiciones de la ley suprema, sana y lealmente interpretada,
en el examen imparcial del caso y en las consecuencias directas e indirectas
que la resolución pueda tener para afianzar la justicia, consolidar la
paz interior y asegurar los beneficios de la libertad en el ámbito del
derecho.
No está de más recordar, en nuestros días de desasosiego,
de turbulencias y de criticismo desmedido, que la Corte Suprema, además
de defender la Constitución, es el intérprete final del orden
jurídico que vincula a todos los poderes del Estado, a las autoridades
y a cualquiera del pueblo. La ruptura de dicho orden y la disolución
de los aludidos vínculos conducen a la anarquía y al caos. De
ahí la actualidad que ahora tienen las sabias palabras de Joaquín
V. González acerca del más alto tribunal de la República:
"Rodeada de una inviolable atmósfera de respeto y de independencia,
para consagrarse sólo al estudio, interminable y siempre nuevo, de la
gran carta de nuestras libertades republicanas pues que ésta
vive, se transforma y se magnifica con el pueblo mismo, ha podido
mantener durante más de tres décadas, con igual entereza y rectitud,
la integridad de su doctrina, no sólo en la protección y en el
imperio sobre los ciudadanos y hombres todos del mundo que viven en nuestra
tierra, sino contra las tentativas violentas o pacíficas de las pasiones
e intereses colectivos; contra los impulsos y choques de las luchas civiles,
en que muchas veces se pusiera a prueba la existencia misma de aquella ley vital
de la Nación; y contra las amenazas de desquicio y de ruptura de los
lazos de unión nacional a tanta costa forjados" (Manual de la Constitución
Argentina, n° 751).
Sean cuales fueren las vicisitudes de nuestra historia política e institucional,
no cabe hacer de ellas un elemento decisivo de la interpretación. Más
importancia asumen de jure condendo que de jure condito. La historicidad del
legislador es substituida por la que evoca y, sobre todo, por la que vive el
intérprete.
Hasta el dogma de la voluntad originaria de la ley resulta hoy abandonado frente
a la labor activa y actual de quien hace propias las fórmulas legales
para resolver el caso concreto, identificándose siempre con el entero
ordenamiento jurídico.
Con estas premisas, es claro discernir que las atribuciones excepcionales otorgadas
al Poder Ejecutivo durante la vigencia del estado de sitio son facultades y
no poderes de mando o arbitrarios regladas por la Constitución
misma (arts. 23, 67, inc. 26, y 86, inc. 19).
No ocurre así en la Constitución norteamericana, donde el art.
1 (referente al Poder Legislativo) determina en la sección IX, §
2: "El privilegio de hábeas corpus no será suspendido, salvo
cuando en casos de rebelión o de invasión la seguridad pública
lo requiera".
Los precedentes estadounidenses deben, pues, ser manejados con suma prudencia,
ya que son diversas las disposiciones constitucionales sobre el particular.
El Presidente carece de otras facultades de excepción que las que le
asigna la ley, como comandante en jefe del ejército y de la armada, en
casos de necesidad (ley marcial). Por creación jurisprudencial se han
distinguido dichas facultades en preventivas y represivas. Corresponde al Congreso,
en cambio, suspender el hábeas corpus en situaciones de emergencia. El
hábeas corpus, como se sabe, constituye una de las principales garantías
procesales de que disponen los particulares contra los funcionarios públicos.
Tal es el efecto de esta suspensión de garantía.
El art. 23 de la Constitución Nacional autoriza, de manera expresa, a
suspender las garantías constitucionales y a proceder al arresto o traslado
personal.
Teniendo en cuenta lo expuesto hasta aquí, las dos tesis interpretativas
extremas resultan contradictorias con el principio fundamental de la defensa
de la Constitución, con el sistema que ella establece y con la letra
del artículo en cuestión.
Si se suspendieran todas y cada una de las garantías constitucionales,
con el alcance de la organización y funcionamiento de los poderes creados
por la Constitución misma o de los mecanismos políticos o jurisdiccionales
protectores de los derechos, esto equivaldría como se anticipó
al descaecimiento constitucional, a desconocer el estado de derecho. Ha dicho
con razón Linares Quintana que semejante extensión "importaría,
lisa y llanamente, pretender la defensa de la Constitución mediante la
instauración del despotismo y la supresión de la libertad, que
es precisamente la negación de lo que busca proteger" (Tratado de
la Ciencia del Derecho Constitucional, t. V, p. 459). Además, la suspensión
amplísima de las garantías constitucionales llevaría a
identificar o confundir los efectos del estado de sitio derivados
de facultades excepcionales, regladas, necesarias y limitadas con
las facultades extraordinarias que prohibe el art. 29 bajo la amenaza de la
más severa e infamante penalidad (Conf. Fallos 11: 423).
Si el único efecto del estado de sitio fuera, por el contrario, suspender
la garantía de la seguridad personal o de la libre locomoción
(Rébora, Sánchez Viamonte, Linares Quintana), se estaría
cercenando el art. 23 en su literalidad y se lo interpretaría como si
se limitara a la suspensión del hábeas corpus, según acontece
en el texto constitucional norteamericano. Pero lo paradojal de este criterio,
que en apariencia restringe al mínimo los efectos jurídicos del
estado de sitio, es que convalida el arresto y el traslado de las personas por
el Poder Ejecutivo de manera tal que lo que pudo limitarse, en la medida de
la necesidad, a la incautación de papeles, a impedir determinadas reuniones
o allanar algún domicilio, obligaría a multiplicar el número
de personas detenidas o trasladadas como único instrumento eficaz de
la defensa de la Constitución.
Lo que se suspende, entonces, durante la vigencia del estado de sitio, son las
garantías constitucionales referentes a los derechos individuales, civiles
y políticos, en relación con la necesidad razonable de prevenir
o reprimir la emergencia que le dio motivo.
Esto no significa, como es obvio, que queden abolidos los derechos y suprimidas
erga omnes las garantías. Los ciudadanos y habitantes de la Nación
siguen gozando de sus derechos sin mayores trabas y disponen de las mismas garantías
que los tutelan en épocas normales. Lo que sucede es que la autoridad
puede, en virtud de las facultades conferidas, tomar las medidas razonablemente
necesarias para terminar con el estado de conmoción interior, y aunque
tales medidas obliguen a suspender algunas garantías en casos concretos
y limitados.
El ejercicio de las facultades excepcionales, por parte del Poder Ejecutivo,
tiene cierto grado de discrecionalidad; pero de ahí no se deduce que
los funcionarios puedan actuar arbitrariamente o estén exentos de responsabilidad.
La substanciación del presente recurso así lo pone de manifiesto.
Vigente o no el estado de sitio, todo habitante de la Nación puede acudir
ante los tribunales en salvaguardia de sus derechos.
En el caso presente la suspensión de la garantía concierne al
derecho de reunión, y se discute si la prohibición de realizar
un acto en lugar abierto al público se vincula o no con la causa del
estado de sitio.
El problema no puede resolverse en abstracto, con referencia genérica
a los derechos susceptibles de ser o no incluidos en la suspensión prevista
por el art. 23 de la Constitución Nacional, así como tampoco acudiendo
a la presunta voluntad de la ley que dispuso el estado de sitio.
Es conveniente insistir en que la suspensión de garantías constitucionales
no enerva derechos objetivos, no coarta derechos subjetivos públicos
y tampoco impide o traba el goce y ejercicio de tales derechos por parte de
los habitantes. Si éste es el principio jurídico que corresponde
a un auténtico estado de derecho, inútil será detenerse
a elaborar una serie de categorías de derechos, con sus correlativas
garantías, susceptibles o no de ser restringidos por las facultades que
derivan del estado de sitio.
Sentada la necesidad que obligó a dictar la ley 14.785, la voluntad general
que ella determina es autónoma y sólo cesará en sus efectos
cuando el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo en receso de aquél
así lo resuelvan (art. 67, inc. 26, de la Constitución Nacional
y art. 2° de la ley 14.785), por haber desaparecido las causas que lo motivaron.
El Poder Judicial, a su vez, sólo podría examinar la posible ratio
legis en el supuesto de que se cuestionara la constitucionalidad de la citada
ley, cosa que no sucede en el caso de autos, conforme se señaló
al comienzo del presente voto.
En consecuencia, el argumento de que el decreto 9764/58 se refería, en
sus fundamentos, a que la declaración del estado de sitio respondía
a la necesidad de contener la subversión proveniente de una huelga en
sectores de la producción y distribución de petróleo y
gas, que tenía por centro la Provincia de Mendoza, no persuade de que
tal sea también la razón de la ley 14.785, ya que esta última
no hizo mención expresa o tácita de aquellos fundamentos y extendió
la medida de emergencia a todo el territorio de la República. Pensar
de otro modo obligaría a concluir que la ley 14.785 es falsa en su causa
y, por lo tanto, írrrita según la letra y el espíritu del
art. 23 de la Constitución Nacional.
Cierto es que en el mensaje del Poder Ejecutivo, de fecha 4 de diciembre de
1958, con el que se acompañaba el proyecto de ley remitido al Congreso,
se hizo mención a la "ola de huelgas" que se extendía
por todo el país. Pero ello demuestra simplemente que la existencia de
una situación de conmoción interior es indiscutible, como dato
dogmático, a los fines que importa para resolver el caso.
Partiendo, pues, de este verdadero estado de necesidad establecido por ley y
que implica un peligro para el ejercicio de la Constitución y de las
autoridades creadas por ella (art. 23 de la Constitución Nacional), es
obvio que sería imposible la defensa relativamente eficaz contra semejante
peligro si no se aceptara un mínimo razonable de facultades excepcionales.
Tanto desde el punto de vista de la eficacia en defensa de la Constitución,
como desde el punto de vista de la consiguiente protección de los derechos
individuales, las medidas preventivas deben preferirse a las represivas. Es
preferible suspender pro tempore alguna garantía en concreto que privar
de la libertad a numerosas personas en ejercicio de las atribuciones constitucionales
otorgadas al Poder Ejecutivo durante el estado de sitio.
Dentro del concepto de peligro actual e inminente de la Constitución
y de las libertades públicas y privadas, se comprenden ahora, más
que en ninguna otra época, las acciones de índole subversiva.
Puede definirse la subversión como toda acción encaminada de manera
mediata o inmediata, a cambiar el orden constitucional por medios contrarios
a la Constitución y a las leyes.
Con o sin estado de sitio, la subversión entra sin esfuerzo dentro del
concepto de conmoción interior, puesto que aquélla es el motor
de ésta.
El proceso de instauración de los regímenes totalitarios en distintos
lugares del mundo, durante las tres o cuatro décadas últimas,
demuestran suficientemente, para quien quiera advertirlo, cuáles son
las artes y cuáles los fines, cuán concreto el peligro y qué
inmenso es el daño de la subversión.
Muchas veces se ha intentado defender las instituciones democráticas
por medio del derecho, con éxito o sin él. De todos modos, los
remedios jurídicos, aunque imperfectos y desagradables en ocasiones,
deben ser ensayados antes de soportar aparatos represivos que mutilan o deforman
las libertades públicas o de acudir a las armas como razón última.
Las facultades excepcionales, propias del estado de sitio, obligan al Poder
Ejecutivo a evitar el peligro, a hacer cesar la conmoción interior y
a contener las actividades subversivas, no por imposición de su política
o por simple interés de perdurar en el poder, sino por ser la rama del
Gobierno que dispone de los medios adecuados para este tipo de defensa del orden
jurídico y constitucional establecidos.
El ejercicio de las referidas facultades se presta, sin duda, a abusos que pueden
avasallar la libertad.
El debido equilibrio entre los derechos y las garantías que se mantienen,
aun durante el estado de sitio, y los medios requeridos por la necesidad de
prevenir al daño o disipar el peligro real, en el ejercicio de las facultades
excepcionales, constituye uno de los puntos más delicados de esta grave
cuestión.
Precisamente el fundamento jurídico de la necesidad impone el sacrificio,
también jurídico, de un bien menor, o mejor todavía, autoriza
a evitar el mal mayor a riesgo de causar otro de menos entidad.
Pero siempre se requiere, a pesar de la ineludible colisión de derechos,
la prudencia igualmente indispensable para que el sacrificio no sea general,
sino circunscripto y temporario.
El derecho de reunión, aunque no esté reglado por ley, emana tácitamente
de los arts. 14 y 33 de la Constitución Nacional y, sin duda, se cuenta
entre los de máxima jerarquía.
Por eso no cabe admitir, de plano, que el estado de sitio importa suspender
el ejercicio del derecho de reunión como tal, con alcances generales
en el tiempo y en el espacio, o sea, dentro del ámbito de eficacia de
las facultades de emergencia.
Sin embargo, el límite de prudencia y discrecionalidad reservado al Poder
Ejecutivo, durante el estado de sitio, no se excede por la sola circunstancia
de no autorizar alguna reunión pública o en lugares de libre acceso
al público, cuando pudo válidamente detener a todos los concurrentes
al acto realizado con o sin permiso previo.
Lo arbitrario sería negar caprichosamente toda reunión pública
o privada.
Mas no lo es cuando las circunstancias de personas, modo, tiempo, lugar o fines
demuestren, o tornen verosímil, la necesidad de la medida preventiva
en relación directa con el peligro determinante. Y tampoco lo es cuando
en la actividad de evitar dicho peligro, se niega una autorización por
motivos discrecionales, mediante resolución administrativa.
Equivocada o no, la resolución denegatoria está, para el examen
constitucional del caso, dentro de las facultades otorgadas por la ley 14.785
y conforme con el marco de posibilidades que consiente el art. 23 de la Constitución
Nacional.
Mientras no se dicte una ley que reglamente el ejercicio del derecho de reunión,
aún en momentos normales no sería susceptible de revisión
judicial la prohibición de actos públicos resuelta en virtud del
poder de policía. En la órbita de sus facultades discrecionales
ordinarias, la administración no está sujeta a contralor jurisdiccional.
Con mayor motivo es irrevisible la prohibición dictada en razón
de las facultades excepcionales emanadas del estado de sitio (Conf. Fallos 236:
584).
Distinto sería si la denegatoria en sede administrativa estuviera privada
de legitimidad, careciera de oportunidad e incluso de todo fundamento, o si
se hubiere violado el debido procedimiento legal, una vez que la ley reglamentaria
estableciera lo pertinente.
Entre tanto, si bien es cierto que las decisiones administrativas pueden burlar
intereses particulares, parecer inmotivadas o torcidas en sus fines, tener vicios
de forma, etc., el recurso de desviación de poder es extraño a
la jurisdicción de esta Corte.
Los casos límites de arbitrariedad substancial harían procedente,
en cambio, el amparo judicial que la jurisprudencia de la Corte amplía
a fin de equilibrar las necesidades de la defensa constitucional con el respeto
efectivo a la libertad y de las garantías fundamentales.
Por estos fundamentos, se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido materia
del recurso.
Francisco P. Laplaza
Disidencia del Señor Presidente Doctor Don Alfredo Orgaz
Considerando:
Que de las constancias de esta causa, resulta que los señores Antonio
Sofía y Fulvio L. Baquero, invocando el carácter de Presidente
y Secretario General de la Liga Argentina por los Derechos del Hombre, respectivamente,
con fecha 20 de marzo del corriente año se dirigieron por escrito al
Sr. Jefe de la Policía Federal comunicándole, "a los efectos
que correspondan", que esa Liga había organizado un acto público
para el día 30 del mismo mes, a realizarse en el Teatro Montevideo, ubicado
en calle Montevideo 361, y en el que se analizaría "la situación
imperante en el Paraguay, en relación a la vigencia de los derechos del
hombre". Harían uso de la palabra los señores Dr. Galo Acher,
Francisco Fernández, Horacio Gussoni y Antonio Sofía (fs. 4).
Después de informar la División Informaciones Polic. Antidemocrática
que la Liga solicitante "Registra antecedentes de extrema izquierda"
(fs. 4 vta.), el Sr. Jefe de la Policía Federal resolvió no autorizar
el acto "atendiendo al estado de sitio vigente por ley 14.785" (fs.
5).
Esta resolución fue apelada por los comparecientes (fs. 1), y el recurso
les fue concedido para ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal
y Contenciosoadministrativo (fs. 9), la que dictó pronunciamiento revocando
la denegatoria policial (fs. 19/20). Contra esta sentencia el Procurador Fiscal
de Cámara ha deducido el presente recurso extraordinario para ante esta
Corte (fs. 21/22), alegando una errónea interpretación del art.
23 de la Constitución por parte del tribunal a quo.
Que en el caso se trata de apreciar los efectos del estado de sitio, declarado
por la ley vigente 14.785, con respecto al derecho de reunión que pretenden
ejercer los interesados. Como es notorio, el derecho de reunión no figura
en la enumeración del art. 14 de la ley suprema, pero nadie ha puesto
seriamente en duda que él es también uno de los derechos esenciales
del individuo amparados por la Constitución. Todavía cabe añadir
que, dentro de la alta jerarquía de esos derechos primarios, el de reunión
es, en cierto sentido, el principal, pues más que un derecho concreto
y aislado constituye la condición normal para el ejercicio de los demás
derechos en una sociedad organizada según el régimen democrático:
la posibilidad de que los individuos se reúnan entre sí para la
consecución de fines comunes es de tal modo de la esencia de la democracia,
que no sólo el ejercicio de los derechos políticos sino también
el de los propiamente civiles, como los de enseñar y aprender, comerciar
y desenvolver industrias útiles, etc., exige indispensablemente aquella
posibilidad. Aun el derecho de carácter más íntimo, como
el de orar a Dios, no es necesariamente de ejercicio solitario y a menudo requiere
las formas colectivas del culto. Por ello, cuando se restringe excesivamente
el derecho de reunión, en rigor lo que se restringe con exceso es el
ejercicio de la libertad misma en la pluralidad de sus manifestaciones fundamentales.
Que los arts. 23, 67, inc. 26, y 86, inc. 19, de la Constitución facultan
al Congreso y, durante el receso de éste, al Poder Ejecutivo, en caso
de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio
de la Constitución y de las autoridades creadas por ella, para declarar
"en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación
del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales".
Que, como surge inmediatamente de los preceptos antes citados, el estado de
sitio constituye un régimen excepcional determinado por la necesidad
pública que en cada caso lo origina. Es una aplicación particular
de lo que se llama en derecho "estado de necesidad"; esta necesidad
es su justificación y, por lo mismo, también su límite:
"su inteligencia es restrictiva y su uso limitado por la necesidad efectiva
de la seguridad pública" (Joaquín V. González, Manual
de la Constitución Argentina, n° 242 y 245). Esta doctrina ha sido
también afirmada por esta Corte, en el precedente de Fallos 167: 267,
donde dijo que el estado de sitio constituye "un régimen de excepción
y por consiguiente la interpretación de los poderes que por él
se acuerdan debe hacerse restrictivamente y en sentido favorable a la seguridad
personal, especialmente, cuando, como en el caso la extensión y medida
de aquellos en uno de sus aspectos se presta a la discusión y a la duda".
Es conveniente, por tanto, para la adecuada solución de las cuestiones
que la materia puede ofrecer, no dejar en la oscuridad y sí, al contrario,
en plena luz, ese carácter excepcional del estado de sitio así
como su estrecha dependencia de las causas que motivaron la declaración.
Lo primero, porque el recuerdo permanente de que se trata de un régimen
excepcional, y no ordinario, permite recordar también la conocida regla
de que la excepción es de aplicación estricta y no puede extenderse
más allá de la órbita que el legislador ha querido circunscribir.
Con respecto a lo segundo, esto es, a la conexión del estado de sitio
con las causas que lo determinaron, también su consideración tiene
importancia fundamental. Como depende él de las causas concretas que
tuvo en vista la declaración, no hay un solo estado de sitio, aplicable
con idéntico alcance en todas las circunstancias del país, sino
varios y diferentes estados de sitio, de extensión singular y diversa,
según la necesidad pública que ellos tiendan a satisfacer. En
otros términos, no se trata de aplicar en todos los casos un concepto,
abstracto e invariable, de estado de sitio, sino una ley concreta, cuyos fundamentos
y extensión pueden ser más o menos amplios o limitados y admitir
o no distinciones de situaciones o de circunstancias. Como toda ley, la que
declara el estado de sitio necesita, para su aplicación, la previa interpretación
de su inteligencia y de su alcance, el conocimiento cabal de las causas que
la determinaron y de la necesidad pública concreta que quiere remediar.
La mayor parte de las leyes dictadas en el país declarando el estado
de sitio, lo han sido con cierto carácter general en el sentido de que
no circunscribían la declaración a un determinado sector de las
actividades individuales. Aún con respecto a estas leyes, no puede de
ninguna manera entenderse que la Constitución ha entregado al libre arbitrio
que puede ser también libre arbitrariedad del Poder
Ejecutivo o de un funcionario policial, cualquiera sea su jerarquía,
el goce y ejercicio de todos los derechos esenciales de la persona. Es forzoso
reconocer que el lenguaje de esta Corte no ha tenido siempre la debida precisión
y que, por ello, ha favorecido la opinión contraria (vgr., Fallos 54:
432; 160: 104; 195: 439; 236: 41, entre otros). Pero en tales casos, se trataba
más de una generalización excesiva que de un error de concepto,
pues en ellos las actividades restringidas estaban relacionadas con las causas
del estado de sitio. Para restablecer, sin embargo, la doctrina correcta basta
señalar, como lo han hecho diversos tratadistas argentinos, la inmediata
evidencia de que sería absurdo entender, a favor de aquellas generalizaciones
y de los términos del art. 23 de la Constitución, que pueden quedar
suspendidas garantías como la de la defensa en juicio, de la cosa juzgada,
de la liberación contra la esclavitud, etc. Avanzando en el mismo rigor,
corresponde añadir que tampoco quedan suspendidas las demás garantías
en la medida en que su ejercicio carece de toda vinculación con las causas
que determinan en cada caso el estado de sitio: una reunión familiar,
por ejemplo, o la que tiene por objeto una función religiosa o una sesión
de puro carácter científico, sólo con evidente despotismo
podrían ser prohibidas con la sola invocación del estado de sitio,
aunque sea verdad que el derecho de reunión queda suspendido en la medida
en que su ejercicio se vincula con la conmoción interior o el ataque
exterior.
Con mayor razón estas observaciones son pertinentes a propósito
de la aplicación de la ley en vigor 14.785, que es de carácter
especial y limitado según resulta de sus antecedentes: en efecto, el
Poder Ejecutivo Nacional, con fecha 11 de noviembre de 1958, dictó el
decreto 9764 por el que declaraba en estado de sitio todo el territorio de la
República por el término de 30 días. En los fundamentos
amplios del decreto, dejó establecido que la declaración tenía
por objeto contener la subversión que provenía de un movimiento
de huelga, en sectores de la producción y distribución de petróleo
y gas, cuyo centro estaba en la Provincia de Mendoza. La ley 14.774, sancionada
el 12 de noviembre del mismo año, aprobó la declaración
hecha por el Poder Ejecutivo. Y en momentos en que fenecía el plazo fijado
por esta ley, el Congreso declaró nuevamente el estado de sitio, esta
vez sin término, a requerimiento del Poder Ejecutivo, el que, en su Mensaje
de fecha 4 de diciembre, señaló que con posterioridad a la primera
declaración se había producido "un movimiento de fuerza dentro
del gremio ferroviario, de carácter francamente subversivo" y que
"otras organizaciones sindicales amenazaban también con huelgas
que afectarían a sectores vitales de la economía nacional",
etc. En el debate a que dio lugar el proyecto en la Cámara de Diputados
(sesión del 11 de diciembre ppdo.) pues en la de Senadores
no lo hubo las razones de la sanción de la ley se circunscribieron
a la necesidad de contener la subversión derivada de lo que alguno de
los participantes llamó "ola de huelgas" que se estaba produciendo
en el país.
Este objeto limitado y concreto de la ley 14.785 no permite, por consiguiente,
la restricción del derecho de reunión con motivo de actos que
ninguna vinculación tienen con la agitación de carácter
gremial. Para restringir también el derecho de reunión en estos
casos, ya no basta invocar la ley 14.785, que deliberadamente no los ha comprendido
en su ámbito excepcional; es preciso, al contrario, modificar y ampliar
esa ley, dándole un alcance general que manifiestamente no tiene. Y es
obvio que esto no puede ser válidamente hecho por el Jefe de Policía
ni por otro órgano alguno de aplicación de la ley.
La declaración del estado de sitio, en suma, no significa constitucionalmente
el naufragio de todas las garantías individuales ni el sometimiento de
todas las libertades a la discreción de los funcionarios policiales:
como dijo esta Corte en un precedente importante: "El estado de sitio,
lejos de suspender el imperio de la Constitución, se declara para defenderla"
(Fallos 54: 432). Significa solamente que, en casos de conmoción interior
o de peligro exterior, la Constitución pone en manos de la autoridad
el poder excepcional que, por lo mismo, es limitado y estricto
de prevenir o contener con remedios también excepcionales el peligro
que deriva de aquellas situaciones. Todos los derechos y actos que no están
en relación clara o, siquiera, verosímil, con ese peligro, escapan
al control excepcional de la autoridad y continúan gobernados por el
régimen común.
Hay, así, una órbita reducida en que el poder excepcional funciona
y en que la autoridad puede, con discreción pero con el sentido
de "sensatez", no de "antojo" poner impedimentos
al ejercicio de ciertos derechos individuales. En esta órbita, los jueces
no tienen facultad para revisar el acierto o la extensión de las medidas
adoptadas por la autoridad, salvo el supuesto de claro abuso. Y hay otra órbita
más amplia, constituida por los derechos y los actos sin relación
con el peligro y con las causas del estado de sitio, en que el régimen
jurídico es el normal y ordinario y en donde la autoridad carece, por
tanto, de los poderes excepcionales que involucra el estado de sitio.
Ahora bien: determinar en cada caso y concretamente en el aquí
planteado si el derecho restringido está dentro o fuera de
esa órbita excepcional, no importa querer sustituir el juicio de la autoridad
encargada de la preservación de la paz pública, en materia que
le concierne, con el juicio de los tribunales, sino establecer simplemente,
de una manera objetiva, si aquella autoridad ha excedido o no los límites
de la propia ley que invoca y aplica. Esta determinación incumbe de modo
inexcusable a los jueces, a quienes la Constitución ha confiado en primer
término la custodia de los derechos y garantías individuales.
Esos límites se deducen, como ya se ha dicho, del examen de cada caso,
de las causas que han determinado el estado de sitio y del peligro a conjurar,
así como de las demás circunstancias de hecho concernientes a
la naturaleza de la garantía a restringir y de los actos que se intentan
realizar. Esta Corte dijo ya, en un fallo reciente, que "las restricciones
a los derechos individuales dependen de las circunstancias particulares"
y, con respecto al derecho de reunión en especial, que "era un derecho
que no podía ser limitado imponiéndole restricciones que excedieran
lo razonable o aplicando las normas limitativas con un rigor no justificado
en el caso, que haría frustáneo su ejercicio" (Fallos 240:
235).
En el que se trae ahora a decisión de esta Corte, se trata de una reunión
pública, con el objeto de "analizar la situación imperante
en el Paraguay, en relación a la vigencia de los derechos del hombre",
es decir, que la reunión no reviste carácter gremial ni tiene
vinculación alguna con las causas que motivaron el estado de sitio, como
señaló con acierto el fallo de la Cámara. La reunión
se desea realizar en local cerrado, donde es más fácil el control
de la autoridad; tampoco ésta ha pretendido o insinuado que la finalidad
declarada por los organizadores sea falsa o sólo aparente ni que haya
la presunción fundada de que se intenta un acto que se relacione con
la subversión que se quiere prevenir, pues la denegatoria policial no
hace mérito alguno de estas circunstancias: se limita a negar la autorización
"atendiendo al estado de sitio vigente por ley 14.785", lo que no
basta para configurar un fundamento razonable. Tampoco es suficiente señalar
que la Liga Argentina por los Derechos del Hombre "registra antecedente
de extrema izquierda" (fs. 4 vta.), ya que no cabe hacer discriminaciones
entre ideologías no prohibidas por nuestra ley para negar a los sostenedores
de unas lo mismo que se concede a los de otras: "las reuniones no pueden
prohibirse en razón de las ideas, opiniones o doctrinas de sus promotores,
sino en razón de los fines con que han sido convocadas", ha dicho
otra vez esta Corte con indudable exactitud (Fallos 191: 197).
Por ello, habiendo dictaminado el Sr. Procurador General, se confirma la sentencia
apelada en todo cuanto ha sido objeto del recurso.
Alfredo Orgaz
Disidencia del Señor Ministro Doctor Don Luis María Boffi Boggero
Considerando:
Que el 20 de marzo del año que rige se presentaron don Antonio Sofía
y don Fulvio L. Baquero e, invocando carácter respectivo de presidente
y secretario de la Liga Argentina por los Derechos del Hombre, comunican al
Señor Jefe de la Policía de esta ciudad que la institución
por ellos representada "ha organizado un acto público para el día
30" de ese mes en el Teatro Montevideo, "donde se analizará
proseguía la situación imperante en el Paraguay,
en relación a la vigencia de los derechos del hombre" (fs. 4). A
fojas 4 vta. consta un informe que, aludiendo a la institución solicitante,
le imputa antecedentes de extrema izquierda y, a fs. 5, corre la resolución
del Jefe de la Policía Federal por la que se deniega permiso para la
realización del acto en virtud, lo dice muy brevemente, del estado de
sitio en vigencia por la ley 14.785. Notificada la institución solicitante
de la resolución policial (fs. 8), interpone recurso de nulidad y apelación
(fs. 1), concediéndosele este último con los efectos de elevación
al Tribunal a quo (fs. 10), que revoca la resolución del Jefe de la Policía
Federal (fs. 19/20). Contra esta sentencia recurre la Procuración Fiscal
de Cámara por vía extraordinaria (fs. 21/22) y suscita, así,
la intervención de esta Corte en la causa.
Que, por lo tanto, se debate en torno a los alcances del estado de sitio que
establece el art. 23 de la Constitución Nacional, y es propicia esta
causa para que la Corte, por ser ésta la primera oportunidad presentada
de fijar su doctrina en la actual composición, lo haga con detenimiento,
máxime cuando esa doctrina no concuerda como en este voto, con algunos
aspectos de la que numerosos fallos han sostenido como cierta a la luz de la
Constitución (verbigracia: Fallos 160; 104; 236; 41 y 584, así
como muchos otros).
Que el estado de sitio es un remedio de excepción, cuyos efectos no pueden
valorarse sin considerar las otras normas constitucionales que, con aquélla,
forman parte del ordenamiento fundamental que rige la Nación (verbigracia:
arts. 67, inc. 26; 86, inc. 19, sobre el estado de sitio; 29, acerca de las
facultades extraordinarias; arts. 14 y 33, con respecto a los derechos de que
gozan los habitantes; etc., etc.).
Que esa medida, como lo indica el mencionado art. 23, se decreta ante "conmoción
interior" o "ataque exterior" que coloquen en peligro el ejercicio
de la Constitución y las autoridades que ella crea. Su objeto, por tanto,
es desvanecer las consecuencias mencionadas y, dando estabilidad a la vigencia
constitucional con el gobierno regulay de sus autoridades, restablecer la paz
social subvertida.
Que el estado de sitio produce la suspensión de las "garantías
constitucionales", pero esa medida no puede llevarse a efecto con cualquier
alcance, sino con uno razonable, guardando la debida proporción con los
motivos de la medida y con el objeto perseguido por ella. Por de pronto, si
bien el art. 23 contiene una generalización sobre las "garantías"
suspendidas, es también cierto que en su parte final establece una importante
limitación y que el art. 29 prohibe, con énfasis de contenido
histórico y vigencia permanente, la concesión de "facultades
extraordinarias" o "la suma del poder público" o las "sumisiones
o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos
queden a merced de gobiernos o persona alguna"; y que, por ello, no puede
transformarse una medida de emergencia en una tan profunda e ilimitada que,
aun de modo indirecto, pueda significar alguna de esas conductas prohibidas
por la letra y el espíritu de la Constitución Nacional que fue
escrita, al decir de Estrada "con la sangre" de los argentinos. Y
a este extremo podría llevar, o poco menos, una actividad que, más
allá de los motivos que originaron el estado de sitio y de los fines
que éste lleva consigo, suspendiera sin más el derecho "de
trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de
peticionar a las autoridades;..."; es decir, todos los derechos expresa
e implícitamente contenidos en la Constitución Nacional (arts.
14, 33 y afines).
Que surge de lo expuesto una limitación. Deben suspenderse solamente
las "garantías constitucionales" cuyo ejercicio resulte claramente
incompatible, en cada caso, con la preservación de la paz social y en
la medida que esa suspensión sea indispensable para la obtención
de los fines respectivos. Como lo afirmó Joaquín V. González,
esa suspensión de las garantías constitucionales" es de "uso
limitado por la necesidad efectiva de la seguridad pública" (Manual
de la Constitución Argentina, 14ª edición, p. 253). Y aún
Alberdi, que proyectó la suspensión del imperio constitucional
por inspiración de la Corte chilena de 1833 (art. 28 de su proyecto),
medida indudablemente más grave que el "estado de sitio". no
le fijó tampoco un alcance independiente de los fines de estabilidad
social que se perseguían. Es que lo contrario podría dejar librado
a los Poderes Políticos, no solamente el ejercicio de facultades privativas,
sino su ejercicio sin límites constitucionales, lo que, como se dijo
en causa reciente (P. 224. XIII, Recurso de Hecho), equivaldría a transformar
"las facultades privativas en facultades sin control de los jueces".
Que, por otra parte, la defensa más eficaz del sistema de gobierno instituido
por la Constitución consiste en no extender los efectos de una grave
medida de emergencia, que significa salir de las normas regulares de aquélla,
más allá de la necesidad que la originó y de los fines
que la inspiran, pues todo exceso en ese sentido puede encerrar aún más
peligros que el exceso de libertad. En todo caso, si cupiere duda, se impone
interpretar el alcance de la medida excepcional en favor de la libertad.
Que el derecho de reunión es uno de los fundamentales en el ordenamiento
jurídico argentino (arts. 14 y 33 de la Constitución Nacional).
Constituye traducción de la libertad individual y es formativo de la
opinión pública como pilar del sistema representativo republicano
(art. 1°), de modo que toda disposición que importe restringirle
debe interpretarse con suma prudencia. Una suspensión de él sin
discriminar la naturaleza diversa de las reuniones, que va desde las dedicadas
a la fe religiosa y las congregadas por los motivos más utilitarios,
y, desde otro punto de vista, desde las más íntimas a las más
públicas, desde las más pacíficas a las más violentas,
entraña un ejercicio no razonable de las facultades establecidas por
el art. 23 de la Constitución. Esta distinción fundada en la razonabilidad,
entre las reuniones que se vinculan claramente a las causas del estado de sitio,
por un lado, y a los fines del mismo, por el otro, es principio constitucional
que esta Corte ha aplicado en numerosas oportunidades y para variadas materias.
Así; a efectos de juzgar la formación de categorías de
contribuyentes, de apreciar el ejercicio del poder de policía, etc. y
constituye un principio que hace a la esencia de un sistema republicano y representativo
del Gobierno.
Que aun cuando el fallo de esta Corte citado por el Tribunal a quo (Fallos 191:
197) no tuvo en cuenta la situación creada por el estado de sitio, el
principio expuesto sobre las ideas de los promotores de una reunión rige
también para esta causa en virtud de sus particularidades.
Que los principios anteriores y las mencionadas circunstancias de la causa,
valoradas en conjunto por esta Corte en su función de control jurisdiccional
(Fallos 48: 17 y 27; 54: 432 y 484; 158: 391: 242: 73 y otros), indican que
la reunión no aparece en condiciones de perturbar el ejercicio de la
Constitución ni a las autoridades creadas por ella, hecho ante el cual
no pudo atribuírsele por anticipado esa finalidad. La tesis que informa
la resolución del Jefe de Policía, a fuer de preventiva, puede
entonces consagrar el cercenamiento del derecho de reunión sin un razonable
vínculo con los fines del estado de sitio. El citado funcionario ha procedido
extremando su función en defensa del orden, mas siempre corresponde a
esta Corte decidir si ese propósito no ha marginado los límites
normativos en vigor.
Que las razones precedentes son bastantes para sustentar la confirmación
de la sentencia impugnada.
Por ello, habiendo dictaminado el Sr. Procurador General, se confirma la sentencia
apelada en cuanto ha sido materia del recurso.
Luis María Boffi Boggero.-
