Fallo Transportadores de Caudales Zubdesa, S. A. c. Empresa Ferrocarriles
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Transportadores de Caudales Zubdesa, S. A. c. Empresa Ferrocarriles
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Buenos Aires, febrero 5 de 1985.Cuestión: "Es apelable la sentencia
de 1ª instancia sobre la existencia o no de mora en la Administración,
en los amparos regulados por el art. 28 de la ley 19.549, reformada por la ley
21.666".Por la afirmativa los doctores Hutchinson, Galli, González
Arzac, Pinzón, Barletta y Tonelli.Atento a lo dispuesto por el art. 298
del Cód. Procesal en lo Civil y Comercial, la mayoría fundamenta
su voto.Considerando: En el primitivo régimen de amparo por mora, establecido
por el art. 28 de la ley 19.549, la decisión del juez en primera instancia
era apelable cualquiera fuera sus sentido. La reforma introducida por la ley
21.686 a dicho instituto que, por lo demás, no resultó sustancial
dio lugar a dificultades de interpretación, en lo que hace a la posibilidad
o no de apelar la decisión final del juez en el amparo por mora, por
cuanto no existen coincidencias entre lo que expresa el mensaje de elevación
del proyecto suscripto por el Ministro de Justicia y al texto legal.Alguna doctrina
adhirió a la tesis de la apelabilidad (confr. Creo Bay, "La reforma
introducida al amparo por mora de la Administración. Necesidad de una
regulación integral del instituto". Rev. LA LEY, t. 1978D, p. 1202;
Sagüés, "Ley de amparo", p. 446; Díez, "Derecho
procesal administrativo" ps. 385/386), otra se pronunció por la
negativa (conf. Pearson, ¿Es apelable o inapelable la sentencia final
del amparo, por mora de la Administración Pública Nacional?, Rev.
LA LEY, t. 1979B, p. 487). La entonces Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Federal y Contencioso Administrativo en pleno, resolvió, en la
causa "Esperanza, Dominga Encarnación c. E. N. T. E. L. s/amparo
por mora, por 11 votos contra 10 que la decisión final en 1ª instancia
era inapelable (Rev. LA LEY, t. 1981A, p. 180; J. A., t. 19811, p. 510).Ante
la nueva estructura y composición de esta Cámara corresponde fijar
la doctrina respecto al tema que nos convoca y en relación con él
cabe reiterar las posiciones ya fijadas por la que fue minoría en dicho
plenario, y en especial:a) Que de la simple lectura del art. 28 de la ley surge
que la inapelabilidad se ha previsto sólo en lo que hace a la resolución
inicial del juez sobre la procedencia formal de la solicitud de amparo y al
requerimiento a la autoridad administrativa del informe "sobre las causas
de la demora aducida";b) Que en consecuencia con ello, debe destacarse,
como lo ha reiterado de innúmeras oportunidades la Corte Suprema, que
la primera fuente de interpretación es la letra de la ley (Fallos, t.
299, p. 167, t. 300, p. 687; t. 301, p. 958, Rev. LA LEY, t. 1978B, p. 306;
Rep. LA LEY, t. XLI, JZ, p. 1899, sum. 35; t. XLI, JZ, p. 1899, sum. 42 entre
muchos) y no es conveniente apartarse de ella, cuando la norma es sumamente
clara y su interpretación no genera duda alguna.c) Que el Mensaje de
elevación es autocontradictorio pues afirma que la inapelabilidad encontraría
fundamento en "una jurisprudencia judicial" que no menciona. El estudio
de esa jurisprudencia que no proviene de este tribunal podría eventualmente,
demostrar que el error no está en el texto de la ley sino en la nota
de elevación;d) Que "resolver lo pertinente acerca de la mora librando
la orden, si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca", es
lo que el juez debe resolver ineludiblemente cuando decide, ya sea que tal decisión
la dicte habiendo requerido o no informe a la autoridad administrativa.e) Que
cabe agregar que la solución que se propugna resulta congruente con la
que suda, como principio liminar, en nuestro ordenamiento procesal (arts. 242
y conc., Cód. Procesal), y con la que se aplica en situaciones significativamente
análogas a este procedimiento sumarísimo (arts. 15, ley 16.986
y 498, inc. 5º, Cód. Procesal).f) Que esta conclusión conduce
a un resultado más valioso en tanto permite que un Tribunal de Alzada
pueda revisar lo decidido por un juez en 1ª instancia. En esta etapa de
nuestra organización judicial, la doble instancia resulta un sistema
que conviene preservar como garantía de una mejor administración
de justicia al permitir una mayor amplitud de defensa, sin menoscabo de la,
celeridad que debe imperar en el especial procedimiento del amparo por mora.Todo
lo expuesto nos lleva a votar por la afirmativa la cuestión propuesta.Por
la negativa los doctores Pico, Mordeglia, Esteves y Miguens dijeron:Que mantienen
la postura asumida en el plenario de fecha 25 de noviembre de 1980 en la causa
"Esperanza, Dominga c. ENTel." de la entonces Nacional de Apelaciones
en lo Federal y Contencioso Administrativo.Allí, adhiriendo al voto del
entonces integrante del tribunal doctor Meehan dijeron:1º Que de la simple
lectura del artículo de referencia (art. 28 ley 19.549 reformada por
ley 21.686), surgiría que la inapelabilidad que ha previsto sólo
se refiere a la resolución inicial del juez sobre la procedencia formal
de la solicitud de amparo y al requerimiento a la autoridad administrativa de
un informe "sobre las causas de la demora aducida". Consecuentemente,
la decisión final de aquél, librando o no orden de pronto despacho,
por aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación (art. 111, dec. 1759/72) sería apelable.2º Que
pese a lo antes expuesto resulta necesario precisar el verdadero sentido y alcance
del dispositivo de que se trata, dada la evidente contradicción que surgiría
entre lo literalmente expresado por éste y lo que habría sido
la clara intención del legislador al sancionarla; y asimismo, habida
cuenta que la admisión de la apelabilidad del pronunciamiento final del
juez podría considerarse como incompatible con la naturaleza y fines
del instituto en análisis.3º Que mediante el procedimiento que consagra
el art. 28 ley 19.549 se pretende otorgar a los administrados un medio idóneo
para que en los casos en que fueren parte en una causa administrativa, puedan
obligar a la administración a que decida expresamente sobre sus pretensiones,
haciendo efectivo un deber de ésta que se corresponde con el derecho
de aquéllos a una decisión fundada (art. 1, inc. f, apart. 3,
ley 19.549).4º Que si se tiene presente que, en estos casos, la decisión
final del juez sólo se limita a librar o no una orden de pronto despacho,
o sea, que en ningún caso se expide sobre el fondo de la cuestión
que motiva laos actuaciones administrativas, resulta claro que hace a la naturaleza
del procedimiento que tal decisión puede causar ejecutoria a la mayor
brevedad posible, contra lo que sin duda conspiraría su apelabilidad.
Seguramente que lo que se trata de obtener, es decir, un pronunciamiento de
la Administración dentro de un término que no se aparte razonablemente
de lo previsto por la ley, se vería malogrado si se permitiese que la
cuestión se debatiera en una doble instancia judicial.5º Que por
ello resulta plenamente justificable que al modificarse el art. 28 de la ley
19.549, por la 21.686 en la Exposición de Motivos que acompañó
el proyecto se haya consignado expresamente al respecto que: "En el art.
28, recogiendo una jurisprudencia judicial, se ha previsto que la solicitud
de que se libre una orden judicial de pronto despacho deberá ser resuelta
siempre por el juez, es decir, el juez de Primera Instancia o tribunal equivalente,
cuya decisión se declara asimismo inapelable".6º Que el haberse
incluido la previsión sobre inapelabilidad en medio del artículo
y no al final, como hubiere correspondido, aparece entonces como un evidente
error material de redacción que resulta explicable si se tiene presente
que para reformarlo se trabajó sobre su texto original y tratándose
sólo de modificarlo a fin de transformar en optativo el pedido de informes
que antes era obligatorio y de prever la inapelabilidad, con lo que sólo
se reformó el párr. 3 del artículo para lograr lo primero
y se agregó seguidamente como nuevo párrafo lo referido a la inapelabilidad.
Es decir, que inadvertidamente se unieron los dos aspectos sobre los que versaba
la reforma, cuando debieron haber sido consignados separadamente, uno en medio
del dispositivo y el otro al final.7º Que por lo demás, cabe admitir
que la decisión inicial del juez considerando formalmente procedente
la petición, y requiriendo informes a la autoridad administrativa, por
su contenido y efectos, en principio será siempre inapelable, por lo
que consignarlo expresamente resultaría superfluo.8º Que en conclusión,
ateniéndose a las circunstancias y al espíritu que rodearon la
modificación del art. 28 de la ley 19.549, que aparecen claramente reflejadas
por la voluntad del legislador, corresponde interpretar que lo que en realidad
se ha establecido es la inapelabilidad de la decisión final del juez
de 1ª instan cia.En virtud del resultado que instruye la votación
de fs. 92 y de conformidad con las fundamentaciones precedentes se establece
la siguiente doctrina legal: Es apelable la sentencia de primera instancia sobre
la existencia o no de mora de la Administración, en los amparos regulados
por el art. 28 de la ley 19.549 reformada por la ley 21.686.El doctor Muñoz
no suscribe la presente por haberse integrado al tribunal con poste rioridad
a la votación de fs. 92. Roberto M. Mordeglia. Rafael M. González
Arzac. Jorge N. Pinto. Oscar E. Barletta. Ideler S. Tonelli. Teobaldo A. Esteves.
Valerio R. Pico. Guillermo P. Galli. Pedro A. Miguens. Tomás Hutchinson.-
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