DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
1.- A fs. 229/243, la C. Fed. de Córdoba revocó la sentencia de
1ª instancia y, en consecuencia, rechazó la acción declarativa
interpuesta.
Para así decidir, afirmó la exclusión de la Universidad
Nacional de Córdoba (UNC, en adelante) del beneficio de disminución
de las contribuciones patronales establecido por los decretos 2609/93 Ver Texto
, 1791/94 Ver Texto y sus modificatorios, pues ello constituye una medida extraordinaria,
que debió ser objeto de expresa y clara consagración normativa
por parte del Poder Ejecutivo nacional.
También reconoció que, si bien existen similitudes entre la UNC
y las universidades privadas que gozan de este, en el marco del objeto y de
los fines del decreto 2609/93 Ver Texto y del "Pacto federal para el empleo,
la producción y el crecimiento", no se advierte igualdad de situación
entre ambas instituciones.
Explicó que es así pues estas medidas buscan promover el empleo
mediante la disminución del costo laboral, circunstancia que no afecta
a la actora, que se rige por normas diferentes a las del empleo privado y cuyos
recursos provienen del presupuesto nacional.
En tales condiciones, concluyó que la exclusión de la UNC no representa
un ejercicio abusivo, arbitrario o irrazonable de las facultades discrecionales
con que cuenta el PEN en la materia y desestimó la acción promovida.
2.- Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario obrante a fs.
249/263, que fue concedido por el a quo a fs. 280.
En primer lugar, negó su pertenencia al Estado nacional, pues posee autonomía
y, como consecuencia, aseveró que no le es aplicable lo dispuesto por
el art. 2 Ver Texto del decreto 2609/93 (texto según su similar 372/95
Ver Texto ), en cuanto establece la exclusión de la disminución
para las actividades desarrolladas por aquel, así como por los estados
provinciales y municipales y sus correspondientes instituciones.
Consideró transgredido el principio de legalidad, pues entendió
que el beneficio surge -en su caso- en forma directa del art. 75 Ver Texto de
la ley 24521, el cual no distingue entre universidades estatales y privadas.
Por último, también estimó conculcados la garantía
de igualdad ante las cargas públicas y el principio de razonabilidad
(arts. 16 Ver Texto y 28 Ver Texto , CN.), por la inteligencia que realizó
el a quo, sin que su inclusión dentro de las previsiones de la ley 24156
Ver Texto altere lo concluido.
3.- A mi modo de ver, el remedio extraordinario es formalmente admisible, en
tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter
federal (leyes 24195 Ver Texto y 24521 Ver Texto ), y la sentencia definitiva
del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el recurrente
ha sustentado en ellas (art. 14, inc. 3 Ver Texto , de la ley 48).
4.- Mediante el decreto 2609/93 Ver Texto se dispuso la disminución de
las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina salarial,
para las actividades referidas a la producción primaria, industria, construcción,
turismo e investigación científica y tecnológica.
Posteriormente, y respecto de las actividades enumeradas en último término,
su similar 1791/94 Ver Texto limitó el beneficio a las entidades privadas
que tengan como objeto principal la investigación científica y
tecnológica, aún cuando esté destinada a la actividad académica
o docente.
Desde mi óptica, entonces, la primera cuestión a dilucidar consiste
en establecer si la UNC debe ser considerada como una "entidad privada",
a los fines de su encuadramiento en el precepto citado.
En tal sentido, es claro el art. 48 Ver Texto de la ley 24521, en cuanto establece
que las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas
de derecho público, que sólo pueden crearse por ley de la Nación,
con previsión del crédito presupuestario correspondiente. Su cese
también se hará por ley, y tienen asegurado su sostenimiento mediante
aportes financieros del Estado nacional (art. 58 Ver Texto ).
Aun cuando poseen autarquía económico-financiera, deben acatar
la ley de administración financiera y control del sector público
nacional (24156 Ver Texto ), de la cual no pueden sustraerse invocando sus normas
estatutarias, como sostuvo V.E. en Fallos: 322:910 Ver Texto (cons. 21). Asimismo,
están sujetas al régimen general de contrataciones, responsabilidad
patrimonial y gestión de bienes reales (art. 59, inc. f Ver Texto ),
y los rectores y miembros de su consejo superior serán responsables por
los daños económicos causados, en los términos de los arts.
130 Ver Texto y 131 Ver Texto de la ley 24156.
En tales condiciones, pienso que la alegada autonomía y autarquía
universitaria, garantizada por el art. 75, inc. 19 Ver Texto , párr.
3, de la CN. y con el alcance fijado en Fallos: 319:3148 Ver Texto ; 322:842
Ver Texto , y en especial respecto de la misma UNC en Fallos: 322:919 Ver Texto
, cons. 13 y 14, no son aptas para enervar su carácter público
y estatal, ontológicamente diverso de las "entidades privadas"
a las que se refiere el decreto 1791/94 Ver Texto .
Por esto, considero que es correcta la interpretación del a quo, referida
a la exclusión de la recurrente del beneficio dispuesto por el reglamento
citado.
Desde mi punto de vista, ello torna insustancial el análisis del agravio
vinculado con el decreto 372/95 Ver Texto , en cuanto dispuso que la disminución
de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina salarial
sería de aplicación para todas las actividades, excepto las desarrolladas
por los estados nacional, provinciales y municipales, y por las instituciones
que les pertenecen.
Esto es así, pues la actora ya se encontraba excluida del beneficio por
imperio del decreto 1791/94 Ver Texto , sin que el nuevo reglamento mejore o
perjudique su situación.
5.- Por otra parte, con referencia a la violación de la garantía
de igualdad ante las cargas públicas y al principio de razonabilidad,
considero oportuno recordar que, desde antiguo, la Corte ha sostenido que las
garantías constitucionales han sido dadas a los particulares contra las
autoridades, y la del art. 16 Ver Texto podría ser invocada por un contribuyente
a quien se pretendiera gravarlo más que a otro, pero ella no está
destinada a asegurar el poder del Estado en un caso concreto (Fallos: 132:101;
134:37; 134:148; 202:230 Ver Texto ; 303:113 Ver Texto ).
En estas circunstancias, aún cuando no se trata de un particular sino
de una persona jurídica de derecho público, perteneciente al Estado
nacional, entiendo que la garantía de la igualdad resulta aplicable,
pues la actora acude en su situación de contribuyente, y no en su carácter
de autoridad estatal, quien soporta una detracción coactiva de riqueza
que presume más gravosa que otros en idéntica situación.
Como desde antiguo ha sostenido la Corte, esta garantía importa, en lo
relativo a impuestos, establecer que, en condiciones análogas, deberán
imponerse gravámenes idénticos a los contribuyentes (Fallos: 105:273;
117:22; 132:198, entre otros).
Por consiguiente, la norma constitucional de que se trata no excluye la facultad
del legislador para establecer distinciones o formar categorías, siempre
que tales clasificaciones no revistan el carácter de arbitrarias o estén
inspiradas en un propósito manifiesto de hostilidad contra determinadas
personas o clases (Fallos: 115:111; 132:402), es decir, siempre que las distinciones,
categorías o clasificaciones se apoyen en una base razonable o respondan
a una finalidad económica o social (Fallos: 138:313 Ver Texto ; 147:402).
Sobre tales parámetros, pienso que en el caso no aparece violada la garantía
constitucional invocada, desde que todas las instituciones universitarias estatales
son gravadas con una base uniforme, esto es, aplicando íntegramente la
alícuota, sin disminución alguna. Nótese, a mayor abundamiento,
que todo el Estado nacional, provincial y municipal, y las instituciones que
le pertenecen son alcanzados de igual manera.
Y, por otra parte, no es posible desconocer la existencia de motivos razonables
para hacer distinción entre las universidades públicas y las instituciones
privadas a los fines de la procedencia del beneficio, pues el mismo ha sido
instaurado por el decreto 2609/93 Ver Texto -en cumplimiento del compromiso
asumido por el acto declarativo segundo, pto. 3, del "Pacto federal para
el empleo, la producción y el crecimiento", del 6/1/1994- con el
objetivo expreso de disminuir la presión tributaria sobre la nómina
salarial, para así lograr un crecimiento sostenido de la actividad económica,
la productividad y los niveles de ocupación (conf. cons. 1 y 5).
A la luz de estos objetivos, es mi parecer que la limitación del beneficio
a las instituciones privadas -únicamente- responde a una justificada
finalidad económica, dirigida a fomentar el crecimiento de sus niveles
de ocupación y productividad. Ello no implica -en mi opinión-
hostilizar ni perseguir arbitrariamente a la universidad estatal, pues el pleno
funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines se encuentra suficientemente
garantizado por el Estado nacional (art. 58 Ver Texto , ley 24521).
Sostener lo contrario implicaría afirmar, al mismo tiempo, que este último
incumple con su responsabilidad indelegable en la prestación del servicio
de educación superior de carácter público y no garantiza
adecuadamente el derecho a acceder a ese nivel de la enseñanza a todos
aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad requeridas
(art. 2 Ver Texto , ley 24521), materia que no ha sido objeto de debate en este
proceso.
Por ello, aun cuando sólo se tenga en cuenta que la ley 25521 Ver Texto
asegura a las universidades públicas -y no a las instituciones privadas-
su sostenimiento por parte del Estado nacional, así como garantiza su
funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines, ello representa, desde
mi óptica, causal bastante para autorizar el distinto tratamiento otorgado
por el decreto 1791/94 Ver Texto .
6.- Tampoco existe, en mi criterio, violación al principio de reserva
de ley, pues el decreto 2609/93 Ver Texto ha sido dictado por el Poder Ejecutivo
en uso de las atribuciones conferidas por el art. 188 Ver Texto de la ley 24241,
cuya legitimidad no ha sido cuestionada, lo cual sella -en mi parecer- la suerte
adversa de su pretensión.
Pero, aun cuando la actora pretendiera fundar su derecho al beneficio en el
art. 75 Ver Texto de la ley 24521, cabe destacar que éste, contrariamente
a lo sostenido, solo faculta al órgano ejecutivo a eximir, total o parcialmente,
de impuestos y contribuciones previsionales de carácter nacional a las
instituciones universitarias, sin obligarlo, y sin reconocer tampoco legitimación
a éstas últimas para exigir en tal sentido.
En consecuencia, el principio invocado por la UNC no hace mas que ratificar
la improcedencia de su postura pues, si las exenciones impositivas deben resultar
de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador o de
la necesaria implicancia de las normas que las establezcan (Fallos: 277:373
Ver Texto ; 279:226 Ver Texto ; 283:61 Ver Texto ; 284:341; 286:340 Ver Texto
; 289:508 Ver Texto ; 292:129 Ver Texto ; 302:1599 Ver Texto ), ninguna de las
tres hipótesis se verifica en el art. 75 Ver Texto de la ley 24521.
En efecto, ningún beneficio de reducción en las contribuciones
patronales se establece por medio del citado precepto, ni puede inferirse de
allí la inequívoca voluntad del legislador en tal sentido, razón
por cual resulta notoriamente insuficiente para sustentar su derecho.
7.- Por último, es doctrina reiterada del tribunal que sus sentencias
deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión,
aunque sean sobrevinientes al recurso extraordinario (Fallos: 298:33 Ver Texto
; 304:1649; 312:555 Ver Texto ; 323:3083 Ver Texto y 3158 Ver Texto , entre
muchos otros).
En este marco, no escapa a mi análisis que, a través del decreto
1103/02 Ver Texto , publicado en el BO el 28/6/2002, se aprobó el convenio
general 266, suscripto el 20/9/2001 entre la Secretaria de Hacienda de la Nación,
la AFIP, la ex Secretaría de Educación Superior y distintas universidades
nacionales, entre las que no se encontraba la actora.
Allí se acordó el procedimiento para resolver la situación
de mora en el pago de las contribuciones patronales, originada en el conflicto
planteado entre el Estado nacional y algunas casas de altos estudios, respecto
de los alcances de los decretos 2609/93 Ver Texto , 1791/94 Ver Texto , y sus
modif.
En lo que aquí interesa, el art. 2 Ver Texto del decreto 1103/02 dispuso:
"Instrúyese a la AFIP del ME a archivar las actuaciones administrativas
que tenga en trámite con relación a las diferencias de ingresos
de contribuciones patronales de las universidades firmantes del acuerdo objeto
del presente, originados en la aplicación de quitas zonales, por los
períodos anteriores al 30/8/2001, y a prestar conformidad con los desistimientos
que se obligaron a efectivizar las universidades firmantes y la UNC, de las
acciones judiciales en trámite que tengan por objeto esta cuestión.
En todos los casos las costas serán soportadas en el orden causado.
En estas condiciones, observo que la actora ninguna obligación ha podido
asumir a través de un convenio en el que -como se dijo- no ha sido parte,
razón por cual, pese a lo sostenido por el art. 2 Ver Texto del decreto
1103/02, considero que su promulgación no altera la solución propiciada.
8.- Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 229/243
en cuanto fue materia de recurso extraordinario.-Buenos Aires, noviembre 26
de 2003.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, junio 24 de 2004.
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyas las razones expuestas por el Sr. procurador
general en su dictamen, al que cabe remitirse en razón de brevedad.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aquél, se confirma la
sentencia apelada. Con costas (art. 68 Ver Texto del CPCCN.). Notifíquese
y, oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.-
Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.-
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