Fallo Universidad de Buenos Aires c/ Estado nacional
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Universidad de Buenos Aires c/ Estado nacional.
Sumarios:
1.- Al reducir la presión tributaria sobre la nómina salarial
disminuyendo la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral de
las universidades privadas, excluyendo de ese beneficio a las universidades
nacionales, configura una discriminación arbitraria de un sector, que
no encuentra debida justificación. El tratamiento discriminatorio se
presenta aún más patente si se considera que aun cuando ambas
instituciones realizan la misma actividad, sometidas a un régimen académico
análogo, la que es discriminada con un tratamiento más gravoso
es aquella que imparte su enseñanza, como principio, bajo un régimen
gratuito.
2.- Un tratamiento menos favorable hacia la universidad pública respecto
de las privadas atenta contra el principio de la calidad de la enseñanza
universitaria pública, pues es razonable presumir que las mayores erogaciones
que deberían efectuarse en tal concepto habrían de ser detraídas
de los montos presupuestarios globales de los que se dispusiera y dejarían
necesariamente de ser aplicadas a otros conceptos, tales como las especificas
tareas de investigación científica y tecnológica, el otorgamiento
de becas al efecto, etc.
En Buenos Aires, a los cuatro días del mes de octubre de 2001, reunidos
en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal a efectos de conocer
de los recursos interpuestos en los autos caratulados “Universidad de
Buenos Aires c/ EN-dtos 2609/93 y 1791/94 s/ proceso de conocimiento”,
contra la sentencia de fs. 187/193, el tribunal estableció la siguiente
cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
La doctora María Jeanneret de Pérez Cortés dijo:
1. La señora juez de primera instancia rechazó la demanda impetrada
por la Universidad de Buenos Aires contra el Estado Nacional mediante la cual
aquélla pretendía la declaración de invalidez de su exclusión
del régimen de disminución de las contribuciones patronales a
cargo de los empleadores establecido en los decretos 2609/93 y 1791/94 y las
normas modificatorias.
Para fundar su decisión sostuvo que:
a) De las consideraciones tenidas en cuenta para el dictado del decreto 2609/93
surgía que el Estado Nacional había pretendido reducir la presión
tributaria sobre la nómina salarial disminuyendo la incidencia impositiva
y previsional sobre el costo laboral, sin perjuicio de preservar el adecuado
financiamiento del sistema de previsión social.
b) El Poder Ejecutivo se encontraba facultado para tomar esa decisión
en virtud del compromiso asumido en el Pacto Federal, no pudiendo considerarse
discriminatoria la exclusión de las actividades que desarrollara el Estado
y sus instituciones (conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del
decreto 372/95) pues, en virtud de las razones invocadas al dictarse el decreto
2609/93, era razonable que la norma no abarcara a dichas personas públicas,
excepto a aquellas que tuvieran que competir con las del sector privado en la
realización de actividades de tipo empresarial de carácter oneroso.
c) Del texto del decreto 1791/94 —en el que se disponía la disminución
de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios
en relación a las actividades de investigación científica
y tecnológica desarrolladas por entidades privadas- surgía claramente
la exclusión de la universidad demandante.
d) La norma citada precedentemente tampoco discriminaba a la Universidad de
Buenos Aires respecto de las universidades o institutos privados.
Ello era así pues los gastos de aportes del personal de la demandante
—según la ley de presupuesto— debían ser asumidos
por el tesoro nacional, de modo tal que si el pago de dichos gastos se encontraba
garantizado por ley, la falta de disminución de los aludidos aportes
no implicaba para la actora un tratamiento perjudicial.
e) La dificultad para la Universidad no estaba dada orden su exclusión
del régimen de disminución de los aportes patronales previsto
en los decretos cuestionados, sino porque no le habían sido oportunamente
girados los fondos correspondientes a las previsiones presupuestarias.
Las costas las impuso en el orden causado.
II. Contra la mentada sentencia las partes actora y demandada interpusieron
sendos recursos de apelación (fs. 194 y 197 y vta.), los que fueron concedidos
libremente (fs. 195 y 198)
El Estado Nacional (AFIP-DGI) expresó sus agravios (fs. 203/209), los
que fueron respondidos por su contraria (fs. 243/244 vta.)
La demandante también expresó sus quejas (fs. 216/224), las que
fueron contestadas por la parte demandada (fs. 240/242)
III. Recurso de la actora
111.1. La Universidad manifestó que:
a) La señora juez de primera instancia había fundado su decisión
en una mera posición dogmática claramente elusiva del problema
en debate —cual era la validez constitucional de su exclusión del
régimen de disminución de los aportes patronales— sin sustento
normativo o fáctico alguno, incurriendo en una inexcusable confusión
conceptual entre la pretensión por ella esgrimida en este pleito con
otros reclamos efectuados tanto en el ámbito del Poder Ejecutrivo, como
en sede judicial.
b) Los argumentos de la magistrada de grado eran erróneos en tanto no
era lo mismo que una ley de presupuesto estableciera una suma global que sería
desagregada a posteriori para las universidades nacionales, a que se hubiera
discriminado en aquélla —específicamente— una partida
presupuestaria destinada a gastos en concepto de contribuciones patronales.
Eran los respectivos Consejos Superiores de todas las universidades nacionales
quienes especificaban los rubros en donde debían gastarse los recursos
asignados: gastos en personal, bienes de uso, servicios no personales etc.
c) La juez había obviado examinar la inconstitucionalidad de su exclusión
del régimen instaurado por los decretos 2609/93, 1791/94, concordantes
y modificatorios, a pesar de los fundamentos que habían sido desarrollados
para sustentar esa tacha.
En ese sentido reiteró que, a través de las normas aludidas, se
habían conculcado normas y principios consagrados en la Constitución
Nacional, entre ellos, los artículos 99 incisos 2° y 3°, 4°,
16, 17, 75 incisos 10 y 19, y 28.
Consideró configurada esa violación, pues no se había respetado
-respecto de la universidad— la garantía que vedaba la posibilidad
de que se excluyeran de la norma que concedía una exención situaciones
que tenían cabida en ella con arreglo a los términos del respectivo
precepto, a pesar de que las universidades privadas como las públicas
—en lo pertinente— se encontraban regidas por la ley 24.521 en cuyo
artículo 75 se establecía que “. . .las instituciones universitarias
reguladas de conformidad con la presente ley, podrán ser eximidas total
o parcialmente de impuestos y contribuciones previsionales de carácter
nacional mediante decreto del Poder Ejecutivo. . .“; la interpretación
que el Poder Ejecutivo y la A.F.I.P. habían realizado de los mentados
decretos no se compadecía con la norma transcripta en tanto en tal precepto
no se discriminaba entre las universidades públicas y privadas.
Por otra parte, ante la obligación del Congreso de sancionar leyes que
garantizaran los principios de gratuidad y equidad de la educación pública
estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales
prevista en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional
era responsabilidad indelegable del Estado colaborar con la estructura que posibilitara
el ejercicio del derecho a la educación y a la prestación del
servicio educativo por parte de la Universidad
III.2. Previo a examinar el fondo de la cuestión planteada adelanto que
un estudio más detenido que el efectuado en el marco de la medida cautelar
—requerida por la parte actora— me lleva a seguir un criterio diferente
y a propiciar declarar procedente la pretensión de autos.
III.3. Al efecto, resulta menester indagar acerca del objetivo de los constituyentes
de 1994 al plantear la reforma de la Constitución respecto de la educación.
Conviene recordar que en el nuevo inciso 19 del articulo 75 de la Ley Suprema,
se impuso al Congreso “Sancionar leyes de organización y de base
de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades
provinciales y ocales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado,
a participación de la familia y la sociedad, la promoción de los
abres democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades ;in
discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educación pública estatal y la autonomía
autarquía de las universidades nacionales.
Resulta elocuente lo manifestado por el convencional Rodríguez en cuanto
a que “. . . la reforma. . . al decir que la legislación sobre
educación debe garantizar la igualdad de oportunidades y posibilidades
sin discriminación alguna, está obligando al Congreso de la Nación
a asegurar este derecho a todos los habitantes del país . . . Estamos
estableciendo expresamente en la Constitución el derecho a recibir en
condiciones igualitarias una educación de alta calidad en cualquiera
de sus niveles. . . La prestación del servicio educativo por parte del
Estado comporta inevitablemente el cumplimiento de un conjunto de principios
que vamos a tratar de sintetizar. El primero es garantizar el acceso y la igualdad
de oportunidades mediante la gratuidad. El segundo, garantizan la igualdad de
posibilidades educativas a través del aseguramiento de los recursos necesarios
para la prestación de un servicio de igual calidad a todos los concurrentes
al sistema educativo oficial. El tercero, garantizar el principio de equidad
estableciendo políticas socioeducativas que eviten la discriminación
económica y social en el acceso y permanencia en los distintos ‘iiveles
del sistema educativo.. .“ (ver Diario de Sesiones de la Convención
Nacional Constituyente, p. 3176 y sig.).
Del texto constitucional y de la intención del constituyente surge que
la reforma ha introducido nuevos conceptos en materia de educación que
se incorporan como principios rectores: gratuidad, y equidad, así como
también solidaridad, igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación
alguna, y educación de alta calidad (el resaltado no corresponde al texto)
(confr., C.S.J.N., Fallos: 322: 875).
111.4. Como bien lo señaló mi estimado colega el Dr. Guillermo
Galli —en la oportunidad en que cambiamos ideas sobre el tema- la responsabilidad
impuesta al Estado en la elevación educacional de la población
mediante leyes que “consoliden la unidad nacional”, acordando la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales, supone
que debe a éstas prestarles todo su apoyo, sin que ello implique colocarlas
en una situación de preeminencia en desmedro de las universidades privadas.
Pero, como otra cara de la misma moneda, el cometido encomendado al Estado en
la materia impide que discrimine a ambos sistemas educativos en perjuicio de
aquel que integran las universidades nacionales.
Ya resulta reiterativo hasta el cansancio recordar la vieja doctrina de la Corte
Suprema en cuanto a que el principio de la igualdad que establece el artículo
16 de la Constitución Nacional sólo requiere que no se establezcan
excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias, mas no impide que la legislación contemple
en forma diferente situaciones que considera distintas, cuando la discriminación
no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinados
individuos o clases de personas, ni encierre indebido favor o privilegio personal
o de grupo (Fallos: 181:202; 182:355; 199:268; 238:60; 288:224; 300:1049; 302:457;306:195,
1560, 1844, y muchos más).
Y, en ese sentido, el decreto 2609/93, al reducir la presión tributaria
sobre la nómina salarial disminuyendo la incidencia impositiva y previsional
sobre el costo laboral de las universidades privadas, excluyendo de ese beneficio
a las universidades nacionales, configura —siguiendo el concepto expresado
en la doctrina resumida precedentemente— una discriminación arbitraria
de un sector, que no encuentra debida justificación. El tratamiento discriminatorio
se presenta aún más patente si se considera que aun cuando ambas
instituciones realizan la misma actividad, sometidas a un régimen académico
análogo, la que es discriminada con un tratamiento más gravoso
es aquella que imparte su enseñanza, como principio, bajo un régimen
gratuito.
111.5. De lo expresado puede también inferirse que un tratamiento menos
favorable hacia la universidad pública respecto de las privadas —como
es en el caso de autos la no inclusión de la primera en las normas en
las que se previó la disminución de los aportes patronales—
atenta contra el principio de la calidad de la enseñanza universitaria
pública, pues es razonable presumir que las mayores erogaciones que deberían
efectuarse en tal concepto habrían de ser detraídas de los montos
presupuestarios globales de los que se dispusiera —siempre escasos, máxime
en épocas de crisis económica continuada— y dejarían
necesariamente de ser aplicadas a otros conceptos, tales como las especificas
tareas de investigación científica y tecnológica, el otorgamiento
de becas al efecto, etc.
111.6. En el mismo sentido se advierte que, si el Estado debe asegurar la igualdad
de oportunidades educativas en el ámbito público y privado, tampoco
encuentra justificación adecuada (ni ella fue puesta de manifiesto al
ser sancionadas las normas) la exclusión del beneficio (disminución
de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios
por actividades referidas a la investigación científica y tecnológica)
que implica un aumento del nivel de los costos en el proceso educativo, redundando
en un perjuicio para la educación pública como tal. Un investigador
“costaría más” en el ámbito público
que en el privado.
Más patente es la irrazonabilidad por el hecho de que —para asegurar
sus posibilidades de competir en el mercado— organismos estatales que
venden bienes o prestan servicios a terceros a título oneroso resultan
expresamente beneficiados con la reducción examinada, de la que fue privada
la educación pública (confr. art. 20 del decreto 2609/93 —en
la redacción dada por el artículo 2° del decreto 372/95—
y art. 0 de la ley 22.016).
111.7. Por las consideraciones expuestas corresponde revocar, en este aspecto,
la sentencia apelada y hacer total o parcialmente de esta responsabilidad al
litigante vencido, por decisión fundada. En relación con el punto,
este tribunal sostuvo que la eximición de costas confiada al arbitrio
judicial, en cuándo importaba una sensible atenuación del hecho
objetivo de derrota, debía ejercerse restrictivamente sobre la base de
circunstancias que tornaron manifiestamente injusta la aplicación principio
general en la materia (“Spinelli”, ya citada)
Ello asentado, y a pesar de que se propicie conocer la pretensión de
la actora, en el caso las propias particularidades de la litis (confr. en especial,
las decisiones de
116/118 y fs. 187/193 de este expediente y fs. 175/177 del expediente 2420/99)
llevan a mantener la decisión de la anterior instancia en la materia,
en atención a la complejidad de la cuestión batida que involucra
el examen de un régimen normativo de singulares características
(art. 68, segunda parte, del C.P.C.C.N.).
Análogas consideraciones me llevan a proponer que s costas de esta instancia
sean soportadas, también, en el orden rnsado (art. cit.).
Por las consideraciones expuestas, voto por :
1) Revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demandada, con los alcances
indicados en el considerando 111.7.
2) Imponer las costas de ambas instancias por su orden.
El Dr. Guillermo Pablo Galli adhirió al voto precedente
En virtud del resultado de que instruye el acuerdo que antecede, se resuelve:
l)Revocar la sentencia apelada y declarar la invalidez de la exclusión
de la Universidad de Buenos Aires del régimen de disminución de
las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios
establecido por los decretos 609/93, 1791/94 y sus normas modificatorias y complementarias,
rante todo el lapso en que implique un trato desigual respecto de as actividades
—que tengan como objeto principal la investigación científica
y tecnológica— realizadas por entidades privadas.
2) Imponer las costas de ambas instancias por su orden.
El Dr. Alejandro Juan Uslenghi no suscribe la presente por hallarse en uso de
licencia (art. 109 .J.N.). Regístrese, notifíquese y devuélvase.
GUILLERMO PABLO GALLI – MARÍA JEANNERET DE PEREZ CORTÉS.-
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