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Fallos Clásicos |
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Universidad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (PEN) s/ Inconstitucionalidad
de decreto.
Buenos Aires, junio 18 de 1991.
Considerando: 1) Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62, que confirmó el pronunciamiento de primera instancia de fs. 32/33 que rechazó "in limine" la demanda interpuesta por la Universidad Nacional de Buenos Aires contra el Estado nacional, aquella interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 vía., que fue concedido a fs. 102.
2) Que el rector de la Universidad de Buenos Aires, doctor Oscar J. Schuberoff, demandó por la vía procesal del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, la nulidad del decreto 1111/89 por medio del cual, el Poder Ejecutivo nacional anuló la res. C. S. 474/86, que mediante la derogación de su similar (G. S. P.) 306/84, había determinado la incompetencia del Ministerio de Educación y Justicia para entender de los recursos de alzada interpuestos por los particulares afectados, contra las resoluciones definitivas de los órganos superiores de la Universidad. La sentencia de primera instancia confirmada en atención a sus fundamentos por la cámara interviniente, dispuso el rechazo "in limine" de aquella demanda, por entender que la inconstitucionalidad del decreto 1111/89, se persigue mediante una acción autónoma despojada de vinculación con casos concretes y por lo tanto, susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del tribunal (ley 27, art. 2º); por considerar que la Universidad es un ente autárquico de la Administración nacional que, aunque sea sólida la corriente jurisprudencial según la cual sus decisiones internas son jurisdiccionalmente irrevisables salvo cases de arbitrariedad, no escapa por tal razón a la jefatura que sobre ella ejerce el presidente por mandato de la Constitución (art. 86, inc. 1º); por merituar que es aplicable al caso la ley 19.983 que dispone que los conflictos interadministrativos de carácter pecuniario han de ser resueltos, según los montos pero siempre de manera definitiva e irrecurrible, por el procurador del Tesoro de la Nación o por el Poder Ejecutivo Nacional.
3) Que en el recurso extraordinario de fs. 76, se sostiene que el fallo es consecuencia de una actividad jurisdisccional promovida en los términos del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad e ilegalidad de dos decretos, por parte del poder encargado de ejercer el conocimiento y decisión de todas las causas que versan sobre puntos regidos per la Constitución y por las leyes de la Nación. Sostiene, asimismo, que la sentencia de Cámara que indirectamente rechaza "in limine» la demanda, comete el error de aplicar al caso el art. 1º de la ley 19.983 y, por tanto, el de considerar que se esta en presencia de un conflicto interadministrativo cuya solución en manos del procurador del Tesoro o Poder Ejecutivo es irrevisable por el Poder Judicial, cuando en verdad se trata de un reclamo de inconstitucionalidad de los decretos 1111/89 y 9101/72, art. 1º, inc. 20, porque éstos, cuando impiden que la Universidad se autoexcluya del régimen de recursos de alzada contra resoluciones definitivas de sus m autoridades (Res. CS 474/86) y simultáneamente le ordenan elevar al Ministerio de Educación los expedientes recurridos, ignoran la peculiar naturaleza jurídica de una Universidad Nacional: ente creado por el Congreso de la Nación mediante una ley que regula su funcionamiento, la que al concederle el dictado de su propio estatuto, le otorga tanto la facultad genérica del autogobierno como el disponer específicamente que su Consejo ejerza la "superior jurisdicción universitaria". Sostiene, por último, que la autonomía universitaria restablecida por el decreto 154/83, por la ley 23.068 y por la puesta en vigor de los estatutos de la U. B. A. que regían al 29 de Julio de 1966, suponen la tácita derogación del art. 94 del decreto 1759/72 en tanto instituye el recurso de alzada como opción a cargo de los administrados frente a actos administrativos del órgano superior de un ente autárquico y del art. 1º, inc. 20, del decreto 9101/72 en tanto éste dispone la continuación de la vigencia de los procedimientos administrativos especiales de las universidades, pero sin perjuicio de lo establecido en el recién transcripto art. 94 del decreto 1759/72. Esta tácita derogación se basa, según el recurrente, en que ]as sucesivas delegaciones que en materia universitaria se producen de la Constitución a la ley (art. 67, inc. 16 Constitución Nacional) y de ésta al Estatuto (ley 23.068, art. 2º), confieren al último, una jerarquía legislativa, desde la que debe ser entendido el gobierno de la universidad por sus claustros. Consiguientemente, los recursos de alzada ante el Poder Ejecutivo provienen de normas de inferior jerarquía que elípticamente conspiran contra el ejercicio de aquel gobierno y medidas del Poder Ejecutivo como el decreto 1111/89, suponen un acto de intervención al margen de los cuatro supuestos previstos para ello en el art. 4º de la ley 23.068.
4) Que a diferencia de las provincias, que en nuestra estructura constitucional son las únicas entidades autónomas porque se dictan sus propias normas (arts. 5º y 106 Constitución Nacional), las universidades nacionales sólo están dotadas de autarquía administrativa, económica y financiera, para adoptar y ejecutar por si mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que le son impuestas (art. 67, inc. 16, Constitución Nacional) (Fallos 299:185), de modo que la expresión "autonomía universitaria" expresión no receptada en el régimen vigente debe ser entendida no en sentido técnico, sino como un propósito compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultural alcancen la mayor libertad de acción compatible con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. En síntesis, la denominada autonomía universitaria no impide que otros órganos controlen la legitimidad de sus actos (Fallos 235:337) ya que las decisiones universitarias no escapan al ámbito de aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros (Fallos 269:293 La Ley, 129882).
5) Que las disposiciones de la Constitución Nacional que confieren al Presidente el carácter de "jefe supremo de la Nación", a cuyo cargo se halla la "administración general del país" (art. 86, inc. 1º) y le facultan para efectuar nombramientos y remociones de empleados y para requerir informes a "todos los ramos y departamentos de la Administración" (art. 86, incs. 10 y 20), acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor administrativo que corresponde ejercer a la administración central sobre las entidades autárquicas en general y respecto de las universidades en particular. La falta de ese contralor las convertiría en entidades independientes, desnaturalizando el régimen jurídico que les es propio.
6) Que en lo atinente a la ley 23.068 que restablece, la vigencia de los estatutos que regían en las universidades nacionales al 29 de Julio de 1966, pero siempre que sus disposiciones no se le opongan (art. 2º) se encuentran en ella ejemplos clásicos de ese contralor a ejercer por el ministro del ramo: la autorización previa que la administración central debe prestar en ciertos casos para la validez de los actos de una entidad autárquica, se expresa en el art. 6º a) de la ley, cuando establece que sea el Ministerio de Educación y Justicia quien apruebe las modificaciones de los estatutos universitarios que los Consejos Superiores Provisorios impulsen; o bien su art. 4º, cuando consagra cuatro supuestos que autorizan la expresión de ese control administrativo que es la sustitución de los órganos directivos de la entidad, mediante el mecanismo de la intervención.
7) Que la existencia de relaciones administrativas en las que el control de un órgano superior es posible, motiva la presencia de vías recursivas para los administrados que vieran afectados sus derechos subjetivos o intereses legítimos. No son ajenas a este principio las entidades autárquicas como lo demuestra el art. 94 del decreto 1759/72 cuya vigencia no suscita dudas en razón del cual los actos del órgano superior de un ente autárquico pueden ser recurridos por los interesados para que la administración central los modifique o revoque.
8) Que si bien la doctrina nacional ha admitido la distinción entre las entidades autárquicas seguían el modo de su creación mediante una ley del Congreso o por decreto del Poder Ejecutivo, asignándole incidencia en cuanto al régimen jurídico respectivo (ver Miguel S. Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t 1, parág. 116 y 126, ps. 397 y 424 a 428, Ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1981), ello sólo atañe a los alcances que en uno y otro supuesto se ha reconocido al control administrativo, pero en modo alguno ha tenido el significado que insinúa el apelante de excluir dicho contralor por parte de la administración central en algún caso, tal como se pone de manifiesto en lo expresamente estatuido por el art. 97 del decreto 1759/72 con respecto al recurso de alzada (ver también exposición de motivos de la ley 19.549, parág. IV, 6º párrafo).
9) Que tampoco cabe admitir el argumentos del recurrente vinculado con una supuesta derogación tácita del art. 94 del decreto 1759/72 y del inc. 20 del art. 1º del decreto 9101/72, como consecuencia de lo dispuesto en el art. 2º de la ley 23.068 en cuya virtud fue restablecida la vigencia del estatuto universitario que regia en 1966 en tanto no se opusiera a la citada ley, pues tal alcance no podría ser asignado a dicha norma sin menoscabo de las atribuciones propias del Poder Ejecutivo. En efecto, si los estatutos deben ser aprobados por el Ministerio de Educación y Justicia, conforme lo establece el art. 6º de la misma ley 23.068, ello significa que las universidades nacionales carecen de las atribuciones normativas propias y excluyentes que la actora les atribuye. Asimismo, cabe reconocer al citado Ministerio la atribución de controlar el comportamiento de las autoridades universitarias, para verificar si se adecua a los estatutos aprobados de la manera expuesta.
Por otra parte, ni la ley 23.068 ni el estatuto universitario vigente aun cuando se lo entendiera como una actividad legisferante delegada según la tesitura del recurrente, contienen referencia alguna al ejercicio del recurso de alzada contra resoluciones definitivas de las normas autoridades universitarias. Además, cuando el art. 98, inc. a, del estatuto atribuye al Consejo Superior el ejercicio de la "Jurisdicción superior universitaria", no impide que fuera del ámbito universitario esa jurisdicción sea a su vez controlada, de acuerdo con los criterios generales de supervisión de las entidades autárquicas por parte de la administración central.
10) Que así descriptos los antecedentes del caso, se advierte que, si bien no seria específicamente aplicable la ley 19.983, porque no se da en la especie una reclamación interadministrativa de naturalza pecuniaria, se habría suscitado aquí una cuestión de competencia atípica, introducida por la res. (CS) 474/86 de la Universidad de Buenos Aires en menoscabo de las facultades que la Constitución Nacional, las leyes y los reglamentos otorgan al propio ministro del ramo. Tal cuestión ha sido resuelta directamente por el Poder Ejecutivo en su carácter de inmediato superior jerárquico de aquél y autoridad administrativa de la Nación (art. 86, inc. 1º, Constitución Nacional), de conformidad con la letra y el espíritu de los arts. 3º y 4º de la ley 19.549 (conc. art. .2º, ley 19.983). La decisión así adoptada no es susceptible de recurso por parte de la entidad autárquica a tenor de lo dispuesto por el art. 74 del decreto 1759/72, reglamentario de la ley antes citada. En este orden de ideas, es dable inferir que si los entes autárquicos no están legitimados para impugnar administrativamente los actos de la administración central, menos pueden hacerlo judicialmente ya que el sistema establecido por los arts. 23 y 25 de la ley 19.549 supone el previo agotamiento de las instancias administrativas.
En consecuencia, en mérito de las razones precedentemente expuestas, cabe concluir que no hay en autos un "caso" a "Juicio" propiamente dicho (doctrina de Fallos 156:318 y sus citas, entre otros) y no hay materia justiciable que quepa a esta Corte decidir, por lo que corresponde declarar mal concedida el recurso extraordinario interpuesto.
Por todo ello, se rechaza el recurso deducido por la actora. Sin costas, por resultar aplicable la doctrina "in re": B. 684.XXI, "Provincia de Buenos Aires c. Estado nacional s/cobro de australes», sentencia del 4/9/90. Ricardo Levene (h.). Mariano A. Cavagna Martínez. Carlos S. Fayt (en disidencia). Augusto C. Belluscio (según su voto). Enrique S. Petracci (según su voto). Rodolfo C. Barra. Eduardo Moliné O'Conor. Julio S. Nazareno.
Voto de los doctores Belluscio y Petracchi:
Considerando: 1) Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62 que al confirmar el pronunciamiento del juez de primera instancia de fs. 32/33 rechazó "in limine" la acción deducida per la Universidad de Buenos Aires contra el Estado nacional, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 vía., que fue concedido a fs. 102.
2) Que, en su calidad de representante legal de la Universidad de Buenos Aires (art. 103 del Estatuto Universitario vigente conforme a las disposiciones de la ley 23.068), el doctor Oscar J. Schuberoff rector de esa alta casa de estudios solicitó, por la vía del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, la declaración de nulidad del decreto 1111/89 mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional revocó en sede administrativa la res. CS 474/86 que había derogado a su vez la 306/86 y excluido a las decisiones del rector o del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires de la vía recursiva prevista en los arts. 94 y concs. del decreto 1759/72. En su pronunciamiento de fs. 30/31 confirmado por el a quo a fs. 62 el juez de primera instancia rechazó "in limine" la acción instaurada por entender. a) que ella no se encontraba vinculada con un caso concreto en los términos del art. 2º de la ley 27 y era susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del tribunal; b) que la Universidad de Buenos Aires es un ente autárquico que, en su calidad de tal, no escapa a la jefatura ejercida respecto a la administración pública por el Presidente de la república (art. 86, inc. 1º, Constitución Nacional) ni puede ser considerando una suerte de cuarto poder; c) que el conflicto planteado entre la Universidad de Buenos Aires y el Estado nacional debía ser resuelto por el procedimiento previsto en la ley 19.983 a, en su defecto, de acuerdo a los principios y normas arriba mencionadas y d) que si bien la autonomía universitaria es un principio reconocido en el derecho argentino, éste se encuentra limitado sin que deba desprenderse de ella su falta de dependencia del Poder Ejecutivo o el Ministerio de Educación.
3) Que, en esas condiciones, resulta imprescindible discernir, en primer lugar,
si existe en el "sub examine" un caso contencioso en los términos
de los arts. 100 de la Constitución Nacional y 2º de la ley 27 que
habilite la intervención de los órganos judiciales en el conflicto
planteado entre ambos entes estatales.
4) Que, más allá de las razonables dudas que pudiera suscitar
la cuestión planteada, esta Corte considera acreditado en el caso, el
requisito constitucional mencionado en tanto no puede dejar de advertirse: a)
que el decreto del Poder Ejecutivo impugnado dejó sin efecto un acto
de alcance general emanado del ente recurrente como era la resolución
(CS) 474/86 y b) que en la posición defendida por ella, la Universidad
de Buenos Aires no contaba con otra vía apta para cuestionar la decisión
impugnada que la judicial intentada toda vez que si la actora cuestiona la calidad
de entidad autárquica que le ha sido atribuida y la competencia del Poder
Ejecutivo Nacional para dejar sin efecto las decisiones de su Consejo Superior,
no parece posible exigirle que más allá del acierto o error de
la petición, que sólo podrá ser determinado en la sentencia
definitiva que ponga fin a la causa sea el propio Presidente de la Nación
quien resuelva específicamente este conflicto (conf arg. arts. 4º,
ley 19.549 y 74, 2ª parte, decreto 1759/72).
En esas condiciones, cabe concluir que la declaración de certeza peticionada
en estos autos no tiene un simple carácter consultivo y responde al .caso"
exigido por la norma constitucional para la intervención de los órganos
judiciales en tanto busca precaver los efectos de un acto en ciernes al que
se atribuye ilegitimidad y lesiona, a juicio del recurrente, el régimen
constitucional (confr. arg. art. 322, Cód. Procesal Civil y Comercial
de la Nación y Fallos 307:1379; 308:2569, entre otros).
5) Que ello sentado y toda vez que los agravios deducidos por el apelante suscitan
cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada
en tanto se halla en tela de juicio la interpretación de diversas normas
de carácter federal y la decisión recaída en la causa ha
sido adversa a las pretensiones que la recurrente fundó en ellas corresponde
pronunciarse sobre las pretensiones formuladas por la Universidad de Buenos
Aires en su presentación de fs. 76/84.
6) Que la recurrente sostiene, entre otros argumentos, que la ley 19.983 invocada por el a quo al resolver en la causa no resulta de aplicación toda vez que el conflicto suscitado entre la Universidad de Buenos Aires y el Estado Nacional no es un conflicto interadministrativo por no ser aquélla un ente autárquico más. Señala, además, que la autonomía universitaria restablecida por el decreto 154/83 y la ley 23.068 que dispusieron la entrada en vigencia de los estatutos universitarios que regían al 29/7/66 supuso la derogación tácita del art. 94 del decreto 1759/72 y del art. 1º, inc. 20, del decreto 9101/72, pues las sucesivas delegaciones que en materia universitaria se produjeron de la Constitución a la ley (art. 67, inc. 16, Constitución Nacional) y de ésta al estatuto (art. 2º, ley 23.068), conferirían a éste jerarquía legislativa. En consecuencia, la posibilidad de interponer recursos de alzada ante órganos dependientes del Poder Ejecutivo provendría de normas de jerarquía inferior que conspiran contra el gobierno universitario, y medidas del Poder Ejecutivo como el decreto 1111/89 cuya declaración de inconstitucionalidad se persigue, supondrían un acto de intervención ajeno al de los cuatro supuestos previstos en el art. 4º de la ley 23.068.
7) Que los loables propósitos perseguidos tanto en nuestro país como en el extranjero al proclamarse la necesidad de defender la I autonomía universitaria no deben llevar a confundir su verdadero alcance centrado en los aspectos académicos del funcionamiento de la vida universitaria con aquel que debe regir el control de legitimidad de los actos de los órganos y entes estatales, pertenezcan éstos a la administración central o descentralizada.
8) Que, en efecto, el sistema constitucional vigente en nuestro país ha otorgado el control de los aspectos académicos de la materia universitaria al Congreso de la Nación (art. 67, inc. 16, de nuestra Ley Suprema) sin sustraer a las universidades nacionales, en los restantes ámbitos de su funcionamiento, de la estructura administrativa de la República, cuyo control general atribuyó expresamente al Poder Ejecutivo Nacional (art. 86, incs. 11 y 10. Constitución Nacional).
9) Que, en ese sentido, las universidades nacionales han sido organizadas en el ordenamiento argentino, desde antaño, como entes de derecho público bajo el régimen de la autarquía. Así lo dispuso expresamente el legislador desde la primera ley en la material la 1597 del año 1885, conocida como ley Avellaneda y lo reconoció en forma uniforme este tribunal al señalar que las universidades nacionales sólo están dotadas de autarquía administrativa, económica y financiera, para adoptar y ejecutar por sí mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines, de conformidad con normas que les son impuestas por el Congreso (Fallos 299:185, consid. 4º).
10) Que, en esa inteligencia, la expresión "autonomía universitaria" debe ser interpretada más allá de su sentido técnico, como expresión que trasciende el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia: la plasmada no sólo en la alta apreciación que nuestra comunidad tiene por las entidades a las que confía la promoción, difusión y preservación de la cultura superior, sino además la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que en el cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben, por cierto, pleno acatamiento.
11) Que, de ese modo, la universidad se encuentra protegida dado su carácter de entidad de cultura y de enseñanza por un doble orden de libertades. En primer lugar, por una libertad académica referente a la organización y gobierno de los claustros que representa una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes .poner en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas" (García de Enterria, Eduardo, "La autonomía universitaria", Revista de Administración pública (R. A. P.), Madrid, núm. 117, p. 12).
12) Que la ley 1597 intentó consagrar esos objetivos mediante lo que
se ha dado en llamar en el campo del derecho administrativo una descentralización
administrativa institucional. En esa comprensión, el legislador consideró
conveniente desprender del Poder Ejecutivo la administración de la enseñanza
pública correspondiente a] ciclo primario y superior de modo tal de permitir
el desarrollo de una verdadera política de enseñanza en la que
no predominara la influencia centralizadora y se asegurara en su dirección
una indiscutida idoneidad moral y profesional. Así se pronunció
Nicolás Avellaneda en los debates parlamentarios que precedieron a la
sanción de la ley 1597 (DS C de Senadores, año 1885, 4ª reunión,
2ª sesión ordinaria) al señalar que el proyecto en debate
"sólo da bases administrativas que el Congreso puede sancionar y
luego sobre esas bases la universidad se da su reglamento".
13) Que similar objetivo persiguieron el decreto 477/55 en cuanto restableció
la vigencia de la ley 1597, y los dec.leyes 6403/55 y 10.775/56 que delegó
en la asamblea de cada universidad la aprobación de sus respectivos estatutos
sin perjuicio de que en su art. 99, este último cuerpo normativo considera
derogadas "las disposiciones de la ley 1597, del decreto 6403/55 y de cualquier
otra disposición legal o reglamentaria que se le oponga". Esas disposiciones
tuvieron por objeto dejar claramente expuesta la necesidad de restaurar una
autonomía académica de la cual las universidades argentinas habían
conocido durante el periodo de vigencia de las leyes 13.031 y 14.297, en el
que, por ejemplo, los rectores eran designados por el Poder Ejecutivo (arts.
9º y 10, ley 13.031 y 81 y 98, ley 14.297).
14) Que, en esas condiciones y frente a lo dispuesto en el art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional en cuanto atribuye al Congreso la facultad de dictar los planes de instrucción general y universitaria, la llamada autonomía universitaria debe ser considerada, desde el punto de vista técnico, únicamente como una autonomía imperfecta o virtual, producto de la delegación legislativa que, como tal, no sólo puede ser retomada en cualquier momento por el órgano delegante sino que debe, además, someterse a los límites y condiciones impuestas constitucionalmente a éste.
15) Que, así entendida, la delegación legislativa sólo podría abarcar aquellos aspectos atribuidos constitucionalmente al Congreso. Muy por el contrario, esta transferencia transitoria de competencias no permitiría, en modo alguno, sustraer a los órganos o entes administrativos del control al que se encuentran sometidos por parte del Presidente de la Nación como jefe supremo de la administración (art. 86, inc. 1º, Constitución Nacional).
16) Que así lo sostuvo tradicionalmente este tribunal al ratificar que la llamada "autonomía universitaria" no impide que otros órganos del Estado controlen la legitimidad de sus actos (FaIlos: 235:337), ya que las decisiones adoptadas en el ámbito universitario, no escapan al ámbito de la aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros (Fallos 269:293, consid. 9º).
17) Que esta interpretación única compatible con el sistema constitucional establecido por nuestros padres fundadores se vio plasmada posteriormente en el dec.ley 6403/55 de organización de las universidades nacionales dictado con el propósito de volver al régimen de la llamada ley Avellaneda, invocado expresamente por el recurrente, toda vez que si bien en el primer de su exposición de motivos se expresó que "el programa de recuperación de la Universidad argentina...está fundado, como es público y notorio, en el principio de la autonomía, cuyo valor y eficacia ha proclamado reconociéndolo como el fundamente de la responsabilidad que incumbe a dichas corporaciones para darse a si mismas su estructura y funcionamiento de acuerdo con las finalidades que les son propias...", el art. 1º de ese cuerpo legal reconoció expresamente que "las universidades nacionales se organizan y desenvuelven dentro del régimen jurídico de la autarquía. Tienen el pleno gobierno de sus estudios y la administración de su patrimonio conforme a las leyes respectivas".
18) Que, si bien el dec.ley 10.775/56 redujo en alguna medida el control ejercido por la administración central sobre las universidades nacionales al excluir en su art. 5º del recurso jerárquico a las resoluciones del Consejo de la Universidad como consecuencia de los sucesos ocurridos en el mes de mayo de 1956, semejante decisión no modificó en modo alguno su carácter de ente autárquico ni implicó limitar la posibilidad de reinstaurar posteriormente un control de tutela por parte de la administración central en tanto su calidad de ente autárquico así lo permitía.
19) Que, de igual modo, ningún efecto puede atribuirse en este aspecto al estatuto universitario dictado por la Asamblea Universitaria el 8/10/58 o a sus modificaciones posteriores del 22/7 y 11/11/60, toda vez que más allá de lo dispuesto en el art. 9º del dec.ley 10.775/56 ellas no podían apartarse de la norma de organización de las universidades nacionales que les dio origen, dictada por quien de hecho, ejercía en ese momento el Poder Legislativo de la República, en uso de las atribuciones que la Constitución Nacional otorga a éste en su art. 67, inc. 16. Una conclusión en sentido contrario importaría suponer que las universidades nacionales se encontrarían habilitadas por ley para apartarse no sólo de lo que el legislador ha dispuesto sino, además, para ejercer facultades que ni siquiera éste se encontraba habilitado para delegar en tanto no fueron atribuidas al Congreso por los constituyentes.
20) Que, en esas condiciones, el decreto 154/83 mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la intervención de las universidades nacionales (art. 1º) debe ser interpretado en concordancia con las normas superiores que fijaron su organización y sin las cuales carecerían de eficacia, de modo tal que el compromiso asumido por el Gobierno Nacional, de restablecer el pleno ejercicio de la autonomía universitaria y declarar aplicables los estatutos universitarios vigentes al 29/7/66 (art. 4º), no podía exceder el marco de la autarquía fijado por la ley 1597 y el dec.ley 6403 mencionados anteriormente.
21) Que la ley 23.068 no modificó en modo alguno esa situación, pues si bien restableció en su art. 2º la vigencia de los estatutos que regían al 29/7/66 tal como lo había hecho anteriormente el art. 4º del decreto 154/83, sus disposiciones no permiten deducir un encuadre jurídico de las universidades nacionales, distinto del señalado en los considerandos precedentes.
22) Que, muy por el contrario, la propia ley 23.068 invocada reiteradamente por la recurrente en su presentación de fs. 76/84 exigía la aprobación previa por parte del Ministerio de Educación y Justicia en los supuestos de modificación de los estatutos universitarios (art. 6º, inc. a) y atribuía al órgano ministerial la creación, división, fusión o supresión de sus facultades o unidades académicas (art. 6º, inc. b), al igual que la fijación y alcance de los títulos y grados (art. 6º, inc. g). De modo similar, si bien el art. 8º de la ley 23.151 autorizó a los respectivos consejos superiores de cada universidad a ajustar su presupuesto a nivel de partida principal, les prohibió expresamente incrementar las partidas para financiar gastos de personal o disminuir el monto total de las destinadas a obras públicas "sin autorización del Poder Ejecutivo Nacional», previsiones éstas incompatibles con el alcance que pretende otorgar la Universidad de Buenos Aires a la llamada autonomía universitaria. En esas condiciones, el art. 98 de su estatuto en cuanto atribuye al Consejo Superior, el ejercicio de la jurisdicción superior universitaria obliga a interpretar esta previsión de modo tal de otorgar a ese órgano de gobierno las máximas facultades en ese Ambito sin que ello implique desconocer el control de legitimidad que sobre sus actos se encuentra facultado para ejercer el Poder Ejecutivo Nacional.
23) Que, de conformidad a lo expuesto en los considerandos anteriores, el dictado por parte del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires de la res. 474/86 mediante la cual excluyó la aplicación del art. 94 y concs. del decreto 1759/72 destinado expresamente a los entes autárquicos y con un control más limitado en el caso del art. 97 respecto a aquellos entes creados por el Congreso en ejercicio de facultades constitucionales, entre los que cabria encuadrar a las universidades nacionales a esa casa de estudios constituía una decisión administrativa viciada de incompetencia y que, como tal, podía ser dejada sin efecto por aquel órgano de la administración central competente para ejercer el control de tutela. Así lo consideró pertinente el Poder Ejecutivo Nacional "mediante el dictado del decreto 111/89 que, en tanto, se limita a restablecer un control de legitimidad de las decisiones emitidas por las autoridades universitarias, no puede ser considerado violatorio del ordenamiento constitucional y legal vigente ni de la autonomía universitaria. entendida ésta en el sentido referido precedentemente.
24) Que, en esas condiciones, y por darse en el "sub examine" un supuesto de improcedencia de la demanda, corresponde rechazarla sin necesidad de mayor sustanciación.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se rechaza la acción instaurada (art. 16, 2ª parte, ley 48). Augusto C. Belluscio. Enrique S. Petracchi.
Disidencia del doctor Fayt:
1) Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de fs. 62, que confirmó el pronunciamiento de primera instancia de fs. 32/33 que rechazó "in limine" la demanda interpuesta por la Universidad Nacional de Buenos Aires contra el Estado Nacional, aquélla interpuso el recurso extraordinario de fs. 76/84 vía., concedido a fs. 102.
2) Que el rector de la Universidad de Buenos Aires, doctor Oscar J. Schuberoff, demandó por la vía procesal del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, la nulidad del decreto III 1/89 por medio del cual el Poder Ejecutivo Nacional anuló la res. CS 474/86 que mediante la derogación de su similar (G. S. P.) 306/84, había determinado la incompetencia del Ministerio de Educación y Justicia en los recursos de alzada interpuestos por los particulares afectados, contra las resoluciones definitivas de los órganos superiores de la Universidad. La sentencia de primera instancia, confirmada en atención a sus fundamentos por la alzada, dispuso el rechazo "in limine" de aquella demanda, por entender que la inconstitucionalidad del decreto 1111/89 se persigue mediante una acción autónoma despojada de vinculación con casos concretes y por lo tanto susceptible de producir un pronunciamiento abstracto del tribunal (ley 27, art. 2º); por considerar que la Universidad es un ente autárquico de la Administración nacional que, aunque sea sólida la corriente jurisprudencial según la cual sus decisiones internas son jurisdiccionalmente irrevisables salvo casos de arbitrariedad, no escapa por tal razón a la jefatura que sobre ella ejerce el presidente por mandato de la Constitución Nacional (art. 86, inc. 1º); por considerar que es aplicable al caso la ley 19.983 que dispone que los conflictos, interadministrativos de carácter pecuniario de ser resueltos, según los montos, pero siempre de manera definitiva e irrecurrible, por el procurador del Tesoro de la Nación o por el Poder Ejecutivo Nacional.
3) Que en el recurso sostiene que el fallo es consecuencia de una actividad Jurisdiccional promovida en los términos del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad e ilegalidad de dos decretos, por parte del poder encargado de ejercer el conocimiento y decisión de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación. Sostiene, asimismo, que la sentencia de Cámara que indirectamente rechaza "in limine" la demanda, comete el error de aplicar al caso el art. 1º de la ley 19.983 y, por tanto, el de considerar que se esta en presencia de un conflicto interadministrativo cuya solución en manos del procurador del Tesoro o Poder Ejecutivo, es irrevisable por el Poder Judicial, cuando en verdad se trata de un reclamo de inconstitucionalidad de los decretos 1111/89 y 9101/72, art. 1º, inc. 20, porque éstos, cuando impiden que la Universidad se autoexcluya del régimen de recursos de sus máximas autoridades (res. CS 474/86) y simultáneamente le ordenan elevar al Ministerio de Educación los expedientes recurridos, ignoran la peculiar naturaleza jurídica de una universidad nacional: ente creado por el Congreso de la Nación mediante una ley que regula su funcionamiento, la que al concederle el dictado de su propio estatuto le otorga tanto la facultad genérica del autogobierno como el disponer específicamente que su Consejo ejerza la "superior jurisdicción universitaria". Sostiene, por útimo, que la autonomía universitaria restablecida por el decreto 154/83, por la ley 23.068 y por la puesta en vigor de los estatutos de la U. B. A. que regían al 29/7/66, suponen la tácita derogación del art. 94 del decreto 1759/72 en tanto instituye el recurso de alzada como opción a cargo de los administrados frente a actos administrativos del órgano superior de un ente autárquico y del art. 1º, inc. 20, del decreto 9101/72 en tanto éste dispone la continuación de la vigencia de los procedimientos administrativos especiales de las universidades, pero sin perjuicio de lo establecido en el recién transcrito art. 94, del decreto 1759/72. Esta tácita derogación se basa, según el recurrente, en que las sucesivas delegaciones que en materia universitaria se producen de la Constitución a la ley (art. 67, inc. 16, Constitución Nacional) y de ésta al estatuto (ley 23.068, art. 2º), confieren al último una jerarquía legislativa, desde la que debe ser entendido el gobierno de la universidad por sus claustros. Consiguientemente los recursos de alzada ante el Poder Ejecutivo, provienen de normas de inferior jerarquía que elípticamente conspiran contra el ejercicio de aquel gobierno y medidas del Poder Ejecutivo como el decreto 1111/89, suponen un acto de intervención al margen de los cuatro supuestos previstos para ello en el art. 4º de la ley 23.068.
4) Que los argumentos del a quo no son admisibles. La ley 19.983 se refiere a "reclamación pecuniaria de cualquier naturaleza o causa", hipótesis que no es obviamente la de este expediente, donde no están en juego cuestiones de esa índole. No cabe interpretar dicha norma en el sentido de que proscribe todo tipo de pleito entre entes que de algún modo pertenezcan al Estado nacional. La intención del legislador, claramente reflejada en el texto legal, es impedir solamente reclamos, con el consiguiente dispendio jurisdiccional y la producción de gastos causídicos, entre entidades cuyo patrimonio es en definitiva uno.
5) Que esto sentado, tampoco es compatible la afirmación de que en el presente se plantea una cuestión abstracta. Cualquiera sea la naturaleza jurídica que se concluya por atribuir a las universidades nacionales, es claro que ellas son personas de existencia ideal, habilitadas para estar en juicio no mediando inhabilidades expresas como la contenida, para supuestos distintos, por la citada ley 19.983, que no se advierten en la especie. Por el contrario, en el "sub examen", la actora, al margen del acierto o error que le asista, persigue una declaración judicial que le posibilite desarrollar sus actividades en el ámbito de atribuciones que considera que ha querido concederle el Congreso nacional. Solicita para ello del Poder Judicial, un pronunciamiento que en definitiva asegure el respeto de la voluntad legislativa, que entiende desconocida por una norma infralegal, con menoscabo de la Constitución Nacional. Esta situación no presenta en modo alguno una cuestión abstracta ni meramente académica; antes bien, contiene un concreto planteo de derecho en cuya elucidación media un interés institucional, que es especial incumbencia de la justicia nacional resolver, en tanto se hallan en juego leyes de la Nación por cuya supremacía aquélla debe velar (arts. 100 y 31, Constitución Nacional).
6) Que, finalmente, es inadecuada la calificación que hace el a quo de la naturaleza jurídica de la actora, en tanto concluye la sentencia apelada en que es una entidad "autárquica" que se halla por ello colocada dentro de la Administración de la que es jefe el presidente de la República.
La calificación de "autárquica", comentada en la Constitución Nacional, es fruto de elaboraciones efectuadas en ramas del derecho infraconstitucional, a las que sólo es adecuado recurrir frente a problemas de constitucionalidad cuando contribuyen a su esclarecimiento mediante aportes congruentes con la Ley Fundamental y siempre que sean de pertinente aplicación en la materia del pleito. No ocurre así cuando se recurre a tales elaboraciones doctrinarias con la pretensión que de ellas surjan directivas que afecten una cuestión constitucional y menos aún cuando se evocan disposiciones regales que a la postre resultan inaplicables para resolver el punto disputado.
En el caso. determinar si la actora es o no entidad "autárquica", sólo tendría razón a partir de la aceptación de los términos del art. 94 del decreto 1759/72, que establece el "recurso de alzada" contra actos "emanados del órgano superior de un ente autarquico". Esta disposición excede claramente las facultades reglamentarias de quien lo dictó detentando el Poder Ejecutivo, en tanto sobrepasa las previsiones de la norma legal reglamentada, ley 19.549, dictada también por detentadores del poder ejercido.
La ley citada delegaba en el Poder Ejecutivo la determinación de los "procedimientos especiales actualmente aplicables que continuaran vigentes". El citado recurso no estaba previsto en la norma legal que entonces regia a las universidades nacionales, ley 17.245, de donde no puede afirmarse que su pretendida imposición respecto de las universidades nacionales sea admisible, al margen de la dudosa constitucionalidad del establecimiento mismo de dicho recurso en términos generales.
7) Que si bien lo antedicho es suficiente para decidir la causa, cabe agregar que media en el razonamiento del a quo una inapropiada calificación de las universidades nacionales, mediante el empleo del referido término.
Es de uso general en el lenguaje corriente la expresión "autonomía universitaria" para referirse a una decisión eminentemente política y propia del Congreso nacional, en virtud del art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional, que implica no sólo la libertad académica y de cátedra en las alias casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por si mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernara, designarán su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades.
El tema excede en mucho los márgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que más allá de la caracterización que se haya confeccionado en torno a las expresiones "autarquía" y "autonomía", lo que quiere decir la expresión "autonomía universitaria" en el campo de las decisiones políticas es lo antes afirmado. Por otra parte, los términos citados evocan inconfundiblemente cuestiones largamente debatidas por la sociedad toda, que por otra parte poseen orígenes seculares, en el peculiar estatuto que se reconoció a las universidades en la historia de occidente y más próximamente, a partir del movimiento de la "reforma universitaria", que nacido en nuestro país, alcanzó amplia trascendencia en otros. No cabe extraer a las palabras de su contexto histórico y político para pretender acomodarlas al sentido que tiene en áreas específicas y de carácter técnico y por ello mucho más estrecho.
Revela también la familiaridad del Congreso nacional y en ocasiones de quienes han usurpado sus funciones con las alternativas políticas de la cuestión la frondosa legislación dictada sucesivamente en tomo a la educación universitaria, que muestra la existencia de diversas tendencias que han marcado en diferentes momentos las orientaciones seguidas. En junio del año 1885, la ley 1597 conocida como "Ley Avellaneda" en sólo tres artículos estableció los requisitos básicos dentro de los cuales las Universidades de Córdoba y Buenos Aires únicas existentes en la época debían dictar sus estatutos. Se determinaba en ellos la existencia de "autoridades universitarias" y se les confería la facultad de ejercer el poder de policía dentro de sus establecimientos. Dicha norma mantuvo su virtualidad durante largo tiempo dado el profundo consenso que la rodeó prolongadamente, al punto que fue apoyada su vigencia por los movimientos reformistas de principios de la segunda década de este siglo. En el año 1947 se dictó la ley 13.031, que significó, una orientación diferente en lo que hacia a la independencia de la educación terciaria con relación Ed poder político. La ley 14.297 del año 1954, derogó expresamente la anterior. Su art. 6º decía: "Las universidades cuentan con autonomía docente y científica y gozan de la autarquía en el orden administrativo que ]es confiere la presente ley". Más adelante, el 7/10/55 fue dictado el decreto 477 que al derogar a la ley 13.031 y 14.297 otorgaba nuevamente aplicabilidad a la ley 1597. Pocos meses más tarde se promulgó el dec.ley 6403 que pretendió dar plena autonomía a la Universidad Argentina y fue tal vez con el que se hicieron tangibles los objetivos básicos de la Reforma de 1918 en lo que respecta a su contenido.
En 1956 por el decreto 10.775, se creó el Consejo de Universidades Nacionales: este organismo, como se expresó en los considerandos de la medida, tendría las facultades que "hasta ahora habían sido privativas del Poder Ejecutivo". El nuevo ente habría de resolver en cada universidad sobre cuestiones de tipo administrativo sin posibilidad de recurso o apelación posterior (art. 5º).
En 1967 fue sancionada la ley 17.245, denominada "ley orgánica de las universidades nacionales"; su art. 5º preveía un sistema de "autonomía académica" y "autarquía financieras" y "administrativa"; el art. 7º delimitaba los poderes de autoridades universitarias y las administra en estos términos: "...la autonomía y autarquía reconocidas por esta ley no se entenderán nunca como obstáculo para el ejercicio de las atribuciones y deberes que competen a otras autoridades nacionales, respecto al mantenimiento del orden público y ad imperio de la legislación común en el ámbito universitario". Por último y en lo que hace a las vías recursivas previstas, se disponía la interposición de impugnaciones ante resoluciones definitivas de las universidades ante la Cámara Federal competente.
Más cerca ya de nuestros días, rigieron la actividad mencionada, la ley 22.207 y dictada por el Congreso nacional la ley 23.068 que buscó la norma normalización de las casas de estudio y repuso las previsiones de la norma sancionada en el año 1967. A la luz de las alternativas antes expuestas su sentido político es claro, por cuanto tales alterativas no autorizan a pensar que el Congreso actuó sin clara conciencia de la extensión de su decisión, fuera ésta o no congruente con cierta doctrina: es en el campo del orden público y de la aplicación del "derecho común" no del administrativo donde sólo se cree pertinente fijar el límite de lo que el legislador quiso denominar "autonomía".
8) Que cabe afín indagar si es correcta la afirmación de que la imposición del mencionado recurso de alzada podría surgir de las facultades del Presidente reconocidas por la Constitución Nacional. La opción del Poder Legislativo al instaurar la corrientemente llamada "autonomía universitaria", es caracterizada, en ese ámbito como uno de sus rasgos esenciales precisamente por colocar a las autoridades universitarias al margen de la administración de la que es jefe el Presidente. Esto es posible porque no toda "ejecución" de políticas del Congreso requiere el necesario concurso de la administración. El presidente no es sólo el agente de las decisiones del Congreso, como que tiene poderes propios más allá de que sea efectivamente tal agente en una generalidad de situaciones. Paralelamente a la existencia de un campo de facultades propias del presidente, existe la posibilidad de que en ocasiones señaladas el Congreso asegure el cumplimiento de sus decisiones, encomendándolo a cuerpos determinados, cuyas facultades é1 fija.
9) Que así ha entendido que debía actuar cuando ha creado organismos en especial de control o de carácter jurisdiccional respecto a los cuales se ocupó de señalar especialmente los limites precisos del ámbito en que tales órganos actuaran con independencia del Poder Ejecutivo, como ocurre con los "tribunales administrativos" en general. En todos estos casos importa esencialmente la libertad de criterio con que tales entes ejercen su actividad, en relación particularmente a la "Administración", en tanto organización que tiene como jefe al Presidente. Cuando el interés de la institución de tal ámbito de libertad cesa, no hay obstáculos en insertar a tales entes en aquel cuerpo general, que por otra parte suele proveerles del apoyo necesario para su funcionamiento.
De esta acción de sostén y apoyo no cabe extraer una subordinación desnaturalizante de la decisión legislativa, como seria la de afirmar que por tal "inclusión" en la administración, se encuentran ellos "integrados" a ésta de modo que deban acatar las órdenes y admitir la supervisión de la administración en aquéllas de sus decisiones que deben tomar libremente.
Así, verbigracia, el Tribunal Fiscal de la Nación, el cual por
la ley 11.683 y sus modificatorias se asegura un ámbito de independencia,
aunque se halla inserto en el cuadro de la administración nacional. Este
hecho que se torna patente cuando se observan las previsiones que hacen al nombramiento
y cumplimiento de los deberes de sus integrantes.
10) Que tales situaciones son fácilmente admisibles a poco que se advierta
que el apoyo para la ejecución de funciones esenciales se da también
en la tarea de otros Poderes del Estado, los que obviamente no dependen del
Ejecutivo. El Poder Judicial posee agentes ejecutores propios ujieres, oficiales
de justicia, etc. y cuenta también con recursos determinados, pero requiere
normalmente de la administración el apoyo de la policía. de los
servicios penitenciarios, de prestaciones municipales, etc., así como
de la provisión de elementos materiales necesarios para su funcionamiento
que aquélla le asegura. Esta ineliminable vinculación nunca llevó
a afirmar que por ello el Poder Judicial esté incluido en la administración.
El Congreso recurre también tanto a sus agentes propios y utiliza recursos
de su exclusivo resorte, como los requiere de la administración, sin
por ello perder su ámbito de independencia.
11) Que es así claro que la afirmación de que toda actividad concreta esta incluida en la administración, entendida en términos absorbentes y referida al Poder Ejecutivo, es inexacta. Esto especialmente cuando otros poderes ejercen facultades propias estableciendo el Congreso mediante sus leyes, los jueces mediante sus sentencias o esta Corte mediante los poderes que le da el art. 99 de la Constitución Nacional decisiones o ámbitos de decisión que sólo pueden requerir apoyo y auxilio, pero nunca sujeción de la administración.
12) Que la decisión política del Congreso, al margen de cuestiones de términos ha sido asegurar a las universidades el gobierno por sus propios estamentos, al margen de la urgencia de los poderes políticos. Este es un punto central de la decisión tomada por aquél, ejerciendo una potestad propia fundada en la Constitución Nacional.
13) Que esto no implica en modo alguno colocar a las universidades nacionales por encima del imperio de las leyes, sino precisamente adecuar su funcionamiento a las previsiones de ellas. Del acatamiento a la ley no puede resultar una "independencia" tal que tenga por consecuencia que estos entes puedan obrar conforme su solo arbitrio sin el control que constitucionalmente corresponda, que será el que la Constitución Nacional encomienda al Poder Judicial, así como el que establezca es el propio Congreso Nacional que la sujeción al control de la administración es la única vía posible para asegurar la integración de organismos al Estado, es desconocer la rica variedad de posibilidades previstas al respecto en nuestra Constitución.
Tampoco contribuye a aclarar el presente caso, la obvia observación relacionada a la diferente extensión y fundamentación de las potestades de las provincias, que la Constitución Nacional reconoce, en relación con las que pueden poseer entes como las entidades nacionales, que sólo son derivación de la manifestación de una voluntad legislativa. La cuestión de si solo en el primer caso corresponde con propiedad del empleo del calificativo de "autonomía", al margen de su indudable interés académico, es debate teórico que no contribuye a la solución de esta concreta causa. En modo alguno, se ha pretendido que asistan a las universidades nacionales poderes de origen constitucional y anteriores a la legislación, como los que pueden invocar las provincias; esto no impide que, con la relatividad inherente a todo lenguaje humano, históricamente se haya utilizado la expresión "autonomía" para mentar aquella orientación política que, cabe reiterarlo una vez más, es facultativo del Congreso seguir o no por lo cual se organiza legalmente a las universidades nacionales de modo que puedan desenvolverse en adelante sin la regular intervención del Poder Ejecutivo en su gobierno. Es esta una decisión política que tiene en vista, precisamente, apartar a las alias casas de estudio de la injerencia de los poderes "políticos".
14) Que el solo empleo del término "autarquía" en la ley de 1967 no autoriza, por otra parte, la admisión del recurso de alzada en el caso, atentas las razones dadas en el consid. 6º en relación al "decreto reglamentario que instituyó tal remedio. Tampoco su legitimidad puede extraerse de propios actos de la actora, como fue el dictado de normas que lo admitían, cuando tales normas fueron establecidas en momentos en que la universidad se hallaba intervenida, lo que pudo tornar congruente en esas especiales circunstancias tal tipo de control.
Por ello, se admisible el recurso y se deja sin efecto la sentencia apelada. Carlos S. Fayt.-
