Fallo Villalonga Furlong S.A c/ Empresa Nacional de Correos
y Telégrafos
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Villalonga Furlong S.A c/ Empresa Nacional de Correos y Telégrafos.
Sumarios:
1.- El razonamiento argumentativo que sustenta el fallo no se aparta de criterios
lógicos ni incurre en vicios groseros, como confundir el examen de legalidad
del acto de adjudicación de la licitación 6/83 y el examen de
legalidad del acto de rescisión. Ello es así, pues el contrato
suscripto por las partes, y que es para ellas como la ley misma y primera fuente
normativa para la decisión del conflicto, contempla las maniobras del
oferente destinadas a obtener espuriamente la adjudicación de la licitación
como una de las expresas causales de rescisión de la relación
contractual en curso.
2.- No encierra contradicción la rescisión del contrato por una
causal prevista en el marco normativo de la relación, cuya configuración
salió a la luz tras la investigación provocada por la “observación
legal” a Encotel que formuló y mantuvo la Sindicatura General de
Empresas Públicas
3.- La doctrina de la arbitrariedad tiene carácter excepcional e impone
un criterio particularmente restrictivo, ya que de lo contrario se abrirla una
tercera instancia en la cual lo resuelto por los jueces de la causa seria sustituido
por la Corte, en materia no federal. Sin embargo, cabe hacer excepción
a tal principio cuando la decisión apelada omite el tratamiento de cuestiones
conducentes formuladas oportunamente por el interesado, con evidente lesión
de la garantía del debido proceso consagrada en el art. 18 de la Constitución
Nacional. Esta situación es la que se verifica en el sub lite, toda vez
que la sentencia recurrida satisface sólo de manera aparente la exigencia
de constituir una derivación razonada del derecho vigente con aplicación
a los hechos comprobados de la causa. Ello es así porque, a fin de dilucidar
la validez de los actos de la demandada, los jueces de la causa no pudieron
soslayar ciertas circunstancias que rodearon el conflicto, puestas de manifiesto
por la actora ante la Alzada. (Del Dictamen del Sr. Procurador).
4.- El decisorio en recurso no sólo no advirtió que las pretensiones
procesales de la demandada son incompatibles entre sí, por excluirse
mutuamente -tal como se señaló ut supra y lo introdujo la actora
al contestar la expresión de agravios ante la Alzada- sino que tampoco
diferenció adecuadamente el examen de legalidad del acto de rescisión
y del acto de adjudicación, refiriéndose a ambos en forma indistinta,
cuando resulta obvio que los modos de extinción de los contratos administrativos
que se cuestionan en el sub lite —rescisión por incumplimiento
de la contratista y anulación del acto de adjudicación por razones
de ilegitimidad- responden a fundamentos diversos y producen efectos jurídicos
totalmente disímiles. (Del Dictamen del Sr. Procurador).
Suprema Corte:
—I—
Villalonga Furlong S.A. inició demanda contra la Empresa Nacional de
Correos y Telégrafos (Encotel, en adelante), a fin de que se declare
la nulidad de la Resolución N° 1266-E/85 dictada por el Administrador
General, por la que se dispuso rescindir el contrato que ligaba a ambas partes,
así como la de todo acto de ejecución o consecuencia de aquélla
y se condene a la segunda al pago de los daños y perjuicios que ese acto
ilegítimo le ocasione.
Expresó que, en abril de 1983, Encotel llamó a la licitación
pública N° 6/83 para la prestación de servicios de transporte
por vía terrestre en todo el país, la cual le fue adjudicada por
Resolución N° 1440-E/83. El 28 de octubre de 1983, ambas partes firmaron
el correspondiente contrato estableciendo las “órdenes de prestación
de servicios” por cinco años con vigencia desde el l de julio de
1983. Posteriormente, se suprimieron convencionalmente ciertos servicios y se
instituyeron otros, siempre respetando el plazo de cinco años. Sin embargo,
en febrero de 1985, Encotel dictó la Resolución N° 232-E/SS,
por la cual autorizó la contratación -por licitación pública-
de servicios que se hallaba prestando Villalonga Furlong S.A., en razón
de órdenes de compra vigentes. Luego llamó a licitación
privada para la contratación de los servicios adjudicados a la actora.
Ante esta situación, aquélla interpuso recurso jerárquico
y solicitó la suspensión del trámite licitatorio, requerimientos
que reiteró ante la falta de respuesta de la demandada y, finalmente,
demandó la nulidad de la citada resolución y de los llamados a
licitación mencionados.
El 18 de junio de 1985 Encotel —a su turno- dictó la Resolución
N° 1266- E/85, por la que dispuso rescindir el contrato adjudicado y hasta
allí ejecutado por la actora por las siguientes causales: a) vicios en
el llamado a licitación; b) irregularidades en la oferta de Villalonga
Furlong S.A, y c) incumplimiento culposo de los deberes de esta ultima
La actora fundó su impugnación de la Resolución N°
1266-E185, sosteniendo que constituye tanto la revocación del acto de
adjudicación, como una declaración de caducidad por supuestas
irregularidades en el cumplimiento del contrato En esta inteligencia, puntualizó
que se ha violado el ordenamiento jurídico vigente y atentado contra
los derechos de propiedad y de trabajar (arts. 14, 14 bis y 17 de la Constitución
Nacional), a lo que agregó que el acto impugnado adolece de nulidad absoluta,
insanable y manifiesta por haber sido dictado sin competencia (arts. 7, inc.
“a” y 15 de la ley 19.549), puesto que, de haber existido los alegados
vicios en el procedimiento licitatorio, que determinaran la nulidad o anulabilidad
del acto de adjudicación, en ambos supuestos la norma requiere la declaración
judicial de invalidez (arts. 14, 15 y 17 de la ley 19.549). En cuanto a la caducidad
del contrato, tampoco se cumplió —a su entender- con ninguno de
los tres requisitos que establece el art. 21 de la Ley de Procedimientos Administrativos,
esto es, el incumplimiento de las condiciones fijadas en el contrato, la previa
constitución en mora y la concesión de un plazo suplementario
razonable, a los efectos de que cumpla con lo incumplido. Por otra parte, afirmó
la inexactitud, irrelevancia y/o superación de las supuestas irregularidades
que habrían fundado el acto de caducidad (cf. Capítulo V de la
demanda) y que se trata de un acto ilegítimo dictado por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia, con la finalidad de desentenderse del contrato,
lo que configura desviación de poder.
Amplió demanda en tres oportunidades a fs 563/567 —en tanto se
le notificó la Resolución N° 1394-13/85, que rectifica el
error material cometido en la N° 1266-13/85-, a fs. 594/597 —en relación
a la falta de cumplimiento, por parte de Encotel, de la decisión adoptada
por la Cámara del fuero a fs. 462/464- y a fs. 695/724 —tendiente
a individualizar los daños que el acto de Encotel le habría ocasionado
-II-
A fs. 739/778, Encotel contestó el traslado de la demanda y reconvino
por nulidad del acto administrativo de adjudicación de la licitación
pública N° 6/83. Al referirse a los motivos por los cuales dictó
el acto de rescisión contractual, señaló que la actora
había incurrido en reiterados incumplimientos, entre los cuales destacó
la falta de acreditación de titularidad del dominio y puesta a disposición
de la Administración, de la cantidad de sesenta (60) vehículos
requeridos para la ejecución efectiva del contrato y la negativa a prestar
el servicio en diversas jurisdicciones. Respecto de tales deficiencias, indicó
que se practicaron las correspondientes intimaciones para asegurar el debido
proceso. Añadió que la contratista sólo había afectado
inicialmente treinta y siete (37) unidades a la prestación del servicio
y que esta situación subsistió hasta el 20 de marzo de 1985, fecha
en que la actora hizo saber que afectaría cincuenta (50) unidades. Por
otra parte, si bien estaba autorizada a subcontratar vehículos, ello
sólo podía ocurrir cuando se solicitara los sesenta (60) exigidos.
Sin embargo, la actora comenzó a subcontratar mucho antes, sin darle
aviso, circunstancia de la que tomó conocimiento a través de la
investigación administrativa que llevó a cabo, pues aquélla
se negaba a proporcionar información sobre los automóviles utilizados
y choferes designados. Respecto de esta conducta, Encotel efectuó la
pertinente denuncia penal.
Analizó las facultades rescisorias que competen a Encotel, las que fueron
expresamente pactadas con la actora en el contrato de transporte del sub lite,
el cual no importó una concesión o permiso alguno. Y concluyó
que el acto impugnado en autos (Resolución N° 1266-E/85) no implicó
una declaración de caducidad, sino una rescisión por incumplimiento
de la actora en la ejecución contractual (v. fs. 752 vta./757 vta.).
En cuanto a la reconvención, fundamentó la procedencia de la nulidad
del acto de adjudicación, pues aun cuando ya se había rescindido
el contrato administrativo, la nulidad no tiene por objeto disolverlo nuevamente
—ya que no existe- sino impedir que subsistan los efectos que ese contrato
nulo haya generado. Aclaró que Encotel primero rescindió el contrato
con efectos “ex nunc” y, en el sub examine, pide la nulidad del
acto de adjudicación lo que le permite —por su consecuente efecto
“ex tune”- reclamar la reparación del enriquecimiento indebido
de la contratista (v. fs. 766).
Puntualizó, seguidamente, los vicios que habrían existido en el
llamado a la licitación N° 6/83 y en el acto de adjudicación,
tales como modificaciones efectuadas por autoridad incompetente al pliego de
bases y condiciones y al contrato tipo; que no se hallaba claramente definido
el carácter de los servicios que se tendía a contratar; que se
violaron disposiciones del Estatuto Orgánico de Encotel que exigen el
llamado a licitación pública con las debidas garantías
de publicidad y competencia por haber presentado la contratista veintitrés
(23) facturas proforma de adquisición de vehículos (compra que
recién se concretó cuatro meses más tarde y sin que fueran
las mismas unidades) y por hallarse viciada la voluntad de la Administración
por error esencial y dolo, al tener por ciertos hechos y antecedentes que no
existían.
—III—
A fs. 2742/2764, el titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal N° 5 resolvió hacer lugar a la
demanda, declaró la ilegitimidad de la Resolución N° 1 266-E185
y el derecho de la actora a que se le abone indemnización por los daños
y perjuicios sufridos.
Fundó esta decisión, en primer término, en que las supuestas
falencias del procedimiento licitatorio que invalidarían el acto de adjudicación,
invocadas por la demandada, carecen de prueba concreta que las sustenten (v.
fs. 2755/6), motivo por el cual rechazó la reconvención deducida
por Encotel.
En cuanto a la Resolución N° 1266-E185, consideró en forma
separada cada una de las imputaciones que, por dicho acto, se efectúan
a la actora para justificar la rescisión del contrato:
a) El incumplimiento relativo a la cantidad de unidades realmente afectadas
por la actora a la prestación del servicio. Al respecto, tuvo en cuenta
los peritajes producidos y otras constancias de la causa para concluir que,
al momento de la oferta, se encontraban registrados un total de cuarenta y seis
(46) vehículos y por otras veintitrés (23) unidades se presentaron
facturas de compra. Y si bien esos veintitrés (23) vehículos no
fueron en definitiva adquiridos, surge del peritaje contable que, al momento
de la oferta y de la adjudicación, el parque automotor de la actora contaba
con setenta y dos (72) unidades y, al momento de la rescisión, con ciento
diecinueve (119). Por otra parte, la habilidad de dicha documentación,
a los efectos de la adjudicación, no fue oportunamente cuestionada ni
se ha demostrado que esta circunstancia incidiera directa o inmediatamente en
la prestación adecuada del servicio.
b) En relación al tiempo y modo en que podía recurrirse a la subcontratación
de vehículos, sostuvo que no existe norma expresa que indicara en qué
orden debían utilizarse los automotores, es decir, si una vez puestos
en uso todos los vehículos propios ofertados y comprometidos se podían
utilizar vehículos de terceros, o si se podían utilizar unidades
contratadas aún sin haber agotado las propias. Además —según
surge del peritaje contable- la demandada tenía conocimiento de la existencia
de subcontratistas c) En cuanto a las sanciones impuestas a la actora, entendió
que las deficiencias determinadas no implicaron la falta de prestación
de los servicios encomendados y que ellas representaban niveles técnicamente
bajos de incumplimiento.
d) La falta de prestación del servicio en las jurisdicciones de La Quiaca
(Jujuy) y Juan Bautista Alberdi/Germania (Provincia de Buenos Aires) contó
con la conformidad de la demandada, según surge de las constancias agregadas
a la causa.
e) La imputación de haber ofrecido para la licitación pública
N° 6/83 los mismos vehículos que habían sido ofrecidos para
las licitaciones Nros. 13/83 y 42/82 y al permiso N° 61 también fue
desestimada, por cuanto quedó demostrado que —a la fecha de la
rescisión- la actora contaba con una flota integrada por ciento treinta
y nueve (139) automotores que se destinaban a los tres contratos, sesenta y
dos (62) de los cuales estaban destinados al permiso N° 61.
De tales consideraciones, concluyó que las deficiencias o irregularidades
formales concernientes al procedimiento licitatorio —aun aceptando como
hipótesis que realmente se hubieran verificado- no pueden fundar la rescisión
contractual, toda vez que media una incompatibilidad casi absoluta entre anulación
y rescisión y que la pretensión anulatoria de la Administración
implica —en el caso- volver sobre sus propios actos, anteriormente consentidos
y que resultan, genéricamente, abarcados por la preclusión emergente
de la ejecución material del servicio contratado. Tampoco se encuentran
fehacientemente comprobados —a juicio del magistrado- los incumplimientos
que se imputan a la actora como causales de rescisión contractual, máxime
cuando el servicio, en términos globales, fue eficientemente prestado.
En tal sentido, puso de resalto que, al ser la rescisión una solución
extrema, debieron arbitrarse los mecanismos necesarios para corregir —de
haber existido las deficiencias en la prestación del servicio, en lugar
de promover la aniquilación del contrato con la consecuente interf en
el servicio público encomendado.
Finalmente, admitida la ilegitimidad de la Resolución 1266/85, procedió
a examinar los distintos rubros resarcitorios reclamados por la actora.
-IV-
Apelada esta decisión por ambas partes, la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal —Sala IV- la revocó
a fs. 2884/2893.
Para así decidir, consideró que, si bien en virtud del art. 17
de la ley 19.549 la adjudicación del contrato resultaba irrevocable en
sede administrativa, al haber generado a favor del adjudicatario derechos subjetivos
que se estaban cumpliendo, el art. 18 de la misma norma establece la posibilidad
de que la Administración revoque un acto administrativo regular cuando
—entre otras circunstancias- el interesado hubiera conocido el vicio.
Si la Administración cuenta con esta facultad —afirmó- aún
tratándose de un vicio leve, con mayor razón podrá hacerlo
cuando se trata de un acto irregular, pues de lo contrario, “se reconocería
mayor estabilidad al acto administrativo nulo de nulidad absoluta e insanable
que al acto anulable que sólo presenta un vicio de mínima gravedad”.
Advirtió, seguidamente, que correspondía establecer si la exigencia
de propiedad de los sesenta (60) vehículos de transporte era una condición
del llamado a licitación y si la presentación de las facturas
proforma de adquisición de unidades constituyó una maniobra de
la actora con el fin de hacer incurrir en error a la Administración,
de tal modo que este actuar justificara la acción rescisoria del Estado,
pese a que el contrato ya se estaba cumpliendo.
Tras examinar los términos del contrato y el informe emitido por el perito
actuante acerca de la conformación del parque automotriz de la actora,
concluyó que ésta no se ajustó a las exigencias de la licitación
y que actuó engañosamente respecto de las condiciones de la empresa
y de las posibilidades de los servicios que podía prestar. Tal conclusión
—agregó- no se modifica por la circunstancia de que Villalonga
Furlong poseía, al momento de otorgarse la “concesión”,
setenta y un (71) vehículos de su propiedad, puesto que no es posible
aceptar que se hubiera admitido la utilización promiscua de las unidades
en esas tareas y en otras asumidas en las demás licitaciones a las que
había accedido.
Asimismo, sostuvo que tal actitud resulta violatoria de la buena fe que se debe
exigir a todo participante en una licitación pública, causal suficiente
para declarar la nulidad del acto de la “concesión”. Puso
de resalto, además, que la firma actora, al presentarse al concurso,
ocultó su verdadera situación en relación al cumplimiento
de uno de los requisitos exigidos para acceder a la contratación, con
pleno conocimiento de, que ese requisito fundamental no fue satisfecho.
A ello agregó que, según surge del régimen de contrataciones
de Encotel, ésta se encontraba facultada para rescindir el contrato sin
derecho a indemnización alguna, cuando se comprobare que el contratista
ha cometido hechos dolosos para obtener la adjudicación, circunstancia
que se verifica —a su entender- en el sub lite, toda vez que, a fin de
completar el mínimo exigido, la actora mencionó como propios vehículos
de cuya titularidad sólo había acompañado fotocopias de
facturas proforma, relacionadas con adquisiciones que luego no hizo efectivas,
lo que demostraría una clara actitud dolosa con el fin de engañar
al ente oficial.
Este ocultamiento malicioso, por parte de la firma Villalonga Furlong, de la
falta de cumplimiento de uno de los requisitos esenciales del llamado a licitación
N° 6/83, configura un vicio grave que justifica la anulación de la
“concesión otorgada”, sin tener que examinar las demás
causales invocadas por Encotel al reconvenir.
-V-
Disconforme con este pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario
a fs. 2898/2922, el que fue denegado y dio origen a la presente queja.
Sostiene que la sentencia es arbitraria por prescindir de prueba decisiva; por
tener un fundamento aparente; por apartarse del texto legal sin dar razones
para ello y por violar derechos constitucionales.
Pone de resalto que la Cámara, tras afirmar que la actora debía
contar con la propiedad de un mínimo de sesenta (60) unidades discriminadas
según su capacidad, sostuvo que “conforme lo acredita el perito
actuante en su informe”, ella sólo cumplía con dicho requisito
respecto de cuarenta y seis (46) vehículos, sin especificar a cuál
de los expertos se refiere —perito contador, perito ingeniero o consultores
técnicos- y sin que entre los informes producidos por ellos se encuentre
la expresión referida en la sentencia. Agrega que esta prueba resulta
contradictoria con otras producidas en la causa (peritaje técnico del
ingeniero, prueba informativa del Registro Nacional de la Propiedad Automotor,
peritaje contable y sus aclaraciones, informes de los consultores técnicos
contables de la actora y de la demandada), de las cuales surgiría que
la actora acreditó la afectación de más de sesenta (60)
unidades de su propiedad para la ejecución del contrato.
Aduce que lo resuelto por el tribunal, con relación a su actitud engañosa
al presentarse a la licitación, carece de fundamento fáctico,
en razón de que en la entrega de veintitrés (23) facturas proforma
no hubo fraude ni error y que Encotel conoció el contenido de la oferta
y tuvo la oportunidad de estudiarla y rechazarla. Sin embargo, la aceptó,
dando por cumplido el requisito establecido en el Pliego de Bases y Condiciones
en lo que hace a la propiedad de sesenta automotores, sin efectuar ninguna observación
ni impugnación. Agrega que la adjudicación sin reservas impide
a Encotel alegar su propia torpeza y rescindir un contrato en pleno cumplimiento,
pues ello implicaría volver sobre actos administrativos definitivamente
concluidos.
La Cámara incurre en la misma causal de arbitrariedad —continúa-
al considerar que la circunstancia de poseer setenta y un (71) vehículos
propios al momento de otorgarse la concesión, no modifica la falta de
cumplimiento de la exigencia indicada supra. Del texto del Considerando 19 de
la sentencia (v. fs. 2891 vta./2892), surge que el a quo reconoce que en la
licitación se exigía únicamente que los sesenta (60) vehículos
estuvieran a disposición exclusiva de Encotel, lo cual no implicaba la
prohibición de que ellos pudieran ser utilizados para prestar servicios
de otras licitaciones otorgadas por la demandada, mientras no se afectara el
cumplimiento de dichos servicios. Destaca que el contrato fue cumplido en forma
eficiente y que los servicios fueron ejecutados conforme a las órdenes
de prestaciones emitidas.
Otra prueba fundamental —a su modo de ver- que no fue tenida en cuenta
por el tribunal, la constituye el peritaje técnico de fs. 1610/1649,
el cual formula un cuadro comparativo de las características de los contratos
adjudicados a Villalonga Furlong. Al referirse específicamente a los
automotores requeridos en cada uno de ellos, se estableció que, para
el contrato N° 6/83, la actora afectaba sesenta (60) unidades y para los
otros dos, la cantidad de diecisiete (17) lo que hace un total de setenta y
siete (67), mientras que —como también quedó demostrado-
a la fecha de la rescisión, la actora era propietaria de una flota de
ciento treinta y nueve (139) automotores que se afectaban a los tres contratos
y al Permiso N° 61.
En relación a lo que dispone el Pliego de Bases y Condiciones de la licitación,
expresa que no surge de sus términos que la contratista no pudiera afectar
a la prestación del contrato N° 6/83 vehículos que hubieran
sido ofrecidos en otras licitaciones en ejecución simultánea,
motivo por el cual la consideración del tribunal, acerca del ofrecimiento
de los mismos vehículos para varias licitaciones, carece de entidad para
fundamentar válidamente la rescisión del contrato dispuesta por
la Resolución N° 1266-1985.
Niega que haya existido el engaño ni el ocultamiento que invoca la Cámara
para declarar la nulidad del acto de concesión, porque Encotel —empresa
que cuenta con órganos técnicos especializados- tuvo oportunidad
de evaluar la oferta presentada por ‘Villalonga Furlong y conocer su íntegro
contenido antes de aceptarla, a lo que añade que, si no, se formalizaron
las operaciones de compra referidas a las veintitrés (23) facturas proforma
presentadas, este hecho no afectó el servicio porque la actora tenía
vehículos bastantes para prestarlo adecuadamente.
Aduce que la causal de arbitrariedad más importante está constituida
por haber prescindido -el tribunal a quo- de considerar que Encotel reconoció
la improcedencia de la rescisión en el convenio transaccional celebrado
con la actora pues, aun cuando no adquirió vigencia por la observación
efectuada por el Tribunal de Cuentas de la Nación, resulta relevante
para la evaluación de los hechos debatidos en el sub lite, ya que de
los actos administrativos producidos en consecuencia y del convenio mismo, surgiría
que Encotel admitió la dificultad de probar incumplimientos contractuales
graves y variados que justificaran la rescisión del contrato y que, por
ende resultaba previsible el resultado adverso del litigio para ella.
Asimismo, considera que la sentencia carece de fundamento normativo, pues los
argumentos esgrimidos en punto a que la Resolución N° 1266-EJ8S no
cumplió con los requisitos establecidos en el art. 21 de la ley 19.549
—previa constitución en mora y concesión de un plazo razonable
para el cumplimiento de las obligaciones-, no fueron siquiera mencionados, sin
que se hubiera explicado el motivo de tal omisión.
-VI-
Ante todo, es preciso señalar que la doctrina de la arbitrariedad tiene
carácter excepcional e impone un criterio particularmente restrictivo,
ya que de lo contrario se abrirla una tercera instancia en la cual lo resuelto
por los jueces de la causa seria sustituido por la Corte, en materia no federal
(Fallos: 303:888). Sin embargo, cabe hacer excepción a tal principio
cuando la decisión apelada omite el tratamiento de cuestiones conducentes
formuladas oportunamente por el interesado, con evidente lesión de la
garantía del debido proceso consagrada en el art. 18 de la Constitución
Nacional (Fallos: 310:1764).
Esta situación es la que se verifica en el sub lite, toda vez que la
sentencia recurrida —que, por una parte, justifica la anulación
del contrato celebrado con Villalonga Furlong por vicio grave en el procedimiento
previo a la adjudicación y, al mismo tiempo, sostiene que Encotel se
hallaba facultada a rescindir el contrato por incumplimientos en la ejecución-
satisface sólo de manera aparente la exigencia de constituir una derivación
razonada del derecho vigente con aplicación a los hechos comprobados
de la causa.
Ello es así porque, a fin de dilucidar la validez de los actos de la
demandada, los jueces de la causa no pudieron soslayar ciertas circunstancias
que rodearon el conflicto, puestas de manifiesto por la actora ante la Alzada
y que serán mencionadas seguidamente, sin que ello signifique emitir
opinión sobre el fondo de la cuestión.
En primer término, más allá de que los pliegos correspondientes
a la licitación N° 6/83 exigieran la propiedad de sesenta (60) automotores
o sólo la puesta a disposición de Encotel de ese número
de unidades, lo cierto es que, ante la presentación efectuada por la
actora de los títulos de propiedad de cuarenta y seis (46) vehículos
y de las facturas profirma por otros veintitrés (23), la demandada no
rechazó aquella oferta ni intimó a la oferente a ajustarse a las
condiciones del llamado, sino que dictó el acto de adjudicación
(Resolución N° 1440-E/83) y, sin reservas, suscribió el pertinente
contrato, que comenzó a ejecutarse el 10 de julio de 1983.
A partir de ese momento, Encotel libró órdenes de prestación
y pagó por los servicios realizados por la actora y, recién tiempo
después, al realizar investigaciones sobre el llamado a licitación
y el cumplimiento del contrato, optó por rescindir el vínculo
contractual que la ligaba a Villalonga Furiong S.A., tal como surge de los propios
términos de la Resolución N° 1266-E/85, en donde señala
que “sin perjuicio de los vicios que rodearon al llamado y los restantes
procedimientos seguidos que conllevaron el acto de adjudicación “,
la conducta asumida por la contratista “permite concluir que ha cumplido,
a la fecha, negligente y defectuosamente las prestaciones que se encontraban
a su cargo” (v. fotocopia del telegrama obrante a fs. 8/17).
De lo expuesto, puede advertirse que la postura adoptada por Encotel, hasta
el momento de deducir la reconvención de fs. 739/778, fue clara en el
sentido de tener por válido el contrato de prestación eventual
del servicio de transporte que ligaba la actora y que, por ende, comenzó
a ejecutarse, jurídicamente relevante y eficaz que suscito en ésta
una expectativa de comportamiento futuro. Posteriormente, congruente con ello,
declaró su rescisión, con fundamento en diversas causales de incumplimiento
contractual.
Habida cuenta de lo expuesto, aun cuando la demandada pueda, entre otras alternativas,
introducir nuevas pretensiones al proceso a través de la reconvención,
la pretensión de nulidad del acto de adjudicación —luego
de haber defendido extensamente la legalidad de su acto de rescisión
(v. contestación de demanda, en especial fs. 747/764)-, la coloca en
contradicción con sus propios actos. Precisamente, si los reiterados
incumplimientos en que habría incurrido la actora la autorizaron a rescindir
el contrato, la pretensión posterior —no de carácter subsidiario,
ni eventual- de anular el acto de adjudicación, constituye una conducta
incompatible con la asumida anteriormente, deliberada, jurídicamente
relevante y plenamente eficaz (Fallos: 307:1602; 315:1738).
El decisorio en recurso no sólo no advirtió que las pretensiones
procesales de la demandada son incompatibles entre sí, por excluirse
mutuamente -tal como se señaló ut supra y lo introdujo la actora
al contestar la expresión de agravios ante la Alzada- sino que tampoco
diferenció adecuadamente el examen de legalidad del acto de rescisión
y del acto de adjudicación, refiriéndose a ambos en forma indistinta,
cuando resulta obvio que los modos de extinción de los contratos administrativos
que se cuestionan en el sub lite —rescisión por incumplimiento
de la contratista y anulación del acto de adjudicación por razones
de ilegitimidad- responden a fundamentos diversos y producen efectos jurídicos
totalmente disímiles. En efecto, al decir que examinará “la
facultad de la Administración de haber declarado por sí, y sin
recurrir a los estrados judiciales, la rescisión del contrato, invocando
encontrarse éste viciado de nulidad absoluta” (y. Considerando
15°), continuar con el estudio de los vicios en el procedimiento licitatorio
que justificaran la “acción rescisoria del Estado”, para
finalizar en que la existencia de un vicio grave ‘ la anulación
de la concesión otorgada” ( v. Considerando 24°, énfasis
agregados), muestra que el tribunal no ha precisado en forma nítida,
como hubiera sido menester para la correcta solución del litigio, si
sólo consideró válida la rescisión por encontrarse
acreditado que la actora no cumplió con el requisito de la propiedad
de sesenta (60) vehículos o si los vicios que afectaron al acto de adjudicación
eran de tal magnitud que habilitaban anular el contrato de servicio de transporte
eventual por vía terrestre, así caracterizado por las Cláusulas
Particulares del Pliego de Bases y Condiciones (y. fs. 19/21) y no la “concesión”,
como lo califica el a quo, sin valorar la inexistencia de las modulaciones propias
del contrato administrativo de concesión.
En tales condiciones, lo decidido afecta de modo directo e inmediato las garantías
constitucionales invocadas, por lo que —sin abrir juicio respecto de la
validez del acto administrativo de rescisión que se ha puesto en tela
de juicio y tampoco sobre las serias y fundadas alegaciones de la actora sobre
el particular- entiendo que correspondería descalificar la resolución
apelada, con arreglo a la doctrina de ¡a Corte en materia de arbitrariedad
de sentencias (Fallos; 320:444).
-VIl-
Por todo ello, considero que corresponde hacer lugar a la queja, declarar procedente
el remedio federal interpuesto y devolver las actuaciones para que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expuesto.
Buenos Aires, 28 de septiembre de 2000.- NICOLAS EDUARDO BECERRA.
Buenos Aires, 11 de Diciembre del 2001.
Vistos los autos: Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Villalonga
Furlong S.A. c/ Empresa Nacional de Correos y Telégrafos”, para
decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal revocó lo decidido en la instancia
anterior y, consecuentemente, rechazó la demanda deducida por Villalonga
Furlong S.A. contra la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos -hoy
liquidada- por nulidad de la resolución 1266-E/85 y resarcimiento de
los daños y perjuicios que se habrían derivado del acto administrativo
impugnado. Asimismo, el a quo estimó abstracta la consideración
de la reconvención planteada por la demandada, impuso las costas de la
demandada a la actora y distribuyó las correspondientes a la reconvención
en el orden causado. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el
recurso extraordinario federal, que fue contestado por su contraria y fue declarado
inadmisible mediante el auto de fs. 2944. Ello motivó la presentación
de queja ante esta Corte, cuyo trámite dio lugar a la intervención
del se Procurador General, que corre a fs. 357/363 vta.
2°) Que el apelante solícita la apertura de la vía extraordinaria
por vicio de arbitrariedad de sentencia, sobre la base de agravios que pueden
resumirse así: a) se habría prescindido de prueba decisiva pues
la sentencia afirma que la actora no satisfizo las exigencias del contrato ni
en cuanto a la propiedad de los vehículos ni en cuanto al número
de unidades afectadas al servicio; esas conclusiones, a juicio de la actora,
se contradicen con el conjunto de pruebas aportadas y se basan en una lectura
del pliego de bases y condiciones de la licitación que no fue plasmada
en el con trato; b) la cámara sólo da un fundamento aparente de
su decisión, pues no advierte que la rescisión del contrato mediante
la resolución 1266-E/85 es incompatible con la pretensión deducida
por Encotel en este litigio mediante la reconvención, centrada en la
nulidad del acto de adjudicación, en abierta contradicción con
sus propios actos; c) no existió ni el engaño ni el ocultamiento
que invoca la cámara para declarar la nulidad del acto de concesión,
pues Encotel tuvo oporotunidad de evaluar su oferta antes de la adjudicación
y antes de comenzar la ejecución de las prestaciones comprometidas; d)
el pronunciamiento omitió tratar sus reproches relativos al incumplimiento
de los requisitos establecidos en el art. 21 de la ley 19.549, como pasos previos
a todo acto de rescisión contractual, lo cual configura arbitrariedad
normativa.
3) Que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto convertir a la Corte
en un tribunal de tercera instancia ordinaria, sino que procura cubrir casos
de carácter excepcional en los que groseras deficiencias lógicas
del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo impidan considerar
el pronunciamiento de los jueces ordinarios como una “sentencia fundada
en ley”, con directa lesión a la garantía del debido proceso
(doctrina de Fallos: 308:2351; 313:1045; y muchos otros). Tal circunstancia
no se configura en el sub lite en donde el litigio pone en juego cuestiones
fácticas y de derecho administrativo y procesal, sin que se advierta
materia federal que justifique la vía extraordinaria. 4°) Que repetidas
veces esta Corte ha sostenido que un tribunal no está obligado a ponderar
una por una y exhaustivamente todas la pruebas agregadas a la causa (art. 386
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) sino que es
suficiente que haga mérito de los elementos de juicio que considera relevantes
para sustentar su decisión (Fallos: 272:225; 291:390; 308:2263; 310:2012,
entre otros). La cámara a quo se centró en la maniobra engañosa
de Villalonga Furiong S.A. “respecto de las condiciones de la empresa
y de las posibilidades de los servicios que podía prestar” -consideran
dos 16 in fine 18 y 20 del fallo apelado- con el propósito de tener por
configurada la conducta descripta en el art. 170, ap. i, del Régimen
de Contrataciones de Encotel (considerando 22, fa. 2892).
5°) Que el razonamiento argumentativo que sustenta el fallo no se aparta
de criterios lógicos ni incurre en vicios groseros, como confundir el
examen de legalidad del acto de adjudicación de la licitación
6/83 y el examen de legalidad del acto de rescisión, es decir, de la
resolución 1266- E/SS, objeto de la pretensión actora. Ello es
así, pues el contrato suscripto por las partes, y que es para ellas como
la ley misma y primera fuente normativa para la decisión del conflicto,
contempla las maniobras del oferente destinadas a obtener espuriamente la adjudicación
de la licitación como una de las expresas causale8 de rescisión
de la relación contractual en curso. Precisamente, la cláusula
13, ap. 1, del contrato (fs. 53), que coincide con el art. 170, ap. c, del Régimen
de Contrataciones de Encontel (fa. 340); contempla la pérdida de confianza
por actos graves de conducta como una de las causales que justifican la rescisión
por parte de la empresa nacional. Por su parte, el art. 170, ap. i, citado en
el considerando precedente, que funda el acto de rescisión - ver telegrama,
en copia fe. 12- establece la facultad de Encotel de rescindir: ...i) Cuando
se comprobase que el contratista ha cometido hechos dolosos para obtener la
adjudicación del servicio...”.
6°) Que las conclusiones del a quo sobre la causal examinada, que por sí
sola justifica la rescisión contractual, se sustentan, en las constancias
del expediente, espe cialmente en el dictamen del perito contador designado
de oficio, quien a fe. 1578/1579 vta, proporciona los datos esenciales que fueron
razonablemente ponderados por los jueces de cámara. No encierra contradicción
la rescisión del contrato por una causal prevista en el marco normativo
de la relación, cuya configuración salió a la luz tras
la investigación provocada por la “observación legal”
a Encotel que formuló y mantuvo la Sindicatura General de Empresas Públicas
(resoluciones 50/84 y 70/85, cuyas copias corren a fe. 2326/2331.y 2352/2.355,
respectivamente).
7°) Que, por lo expuesto, la selección del material fáctico
y su apreciación por los magistrados de la causa proporciona fundamento
normativo válido al pronunciamiento apelado, raz6n que conduce a desestimar
el vicio de arbitrariedad.
8°) Que, en cambio, el agravio relacionado con la imposición de costas
(fs. 2920 vta., punto b) debe prosperar, pues si bien -como regla- el recurso
extraordinario no resulta procedente para revisar lo decidido por los jueces
de la causa en lo referente a la distribución de las costas de las instancias
ordinarias (Fallos: 307:888; 311:97), cabe hacer excepción a ese principio
cuando se ha prescindido de efectuar un tratamiento adecuado de la cuesti6n
de acuerdo con las constancias de la causa (Fallos: 311:1515), lo que derivó
en una indebida distribución de los gastos del proceso con el consecuente
menoscabo del derecho de defensa en juicio y de propiedad del demandante (Fallos:
323:1006).
90) Que, en efecto, el tribunal a quo no tuvo en
cuenta a tales fines el expediente 018170, en el que consta que se elaboró,
en sede administrativa, un acuerdo transaccional entre las partes de este juicio,
posterior a la reconvención de Encotel, que fue aprobado por los ministros
de Economía y de Obras y Servicios Públicos (fe. 129/131), y que
llevó al Poder Ejecutivo Nacional a disponer la modificación del
presupuesto general de la administración nacional -período 1990-
a efectos de cancelar la obligación resultante de tal acuerdo (fsd. 137/138).
Aun cuando dicho acuerdo no prosperó debido a la observación formulada
por el Tribunal de Cuentas de la Nación (fa. 462/467), correspondía
reparar en ciertas circunstancias relevantes: a) el referido acuerdo transaccional
mereció opinión favorable de la Procuración del Tesoro
de la Nación (fe. 116/116 vta); b) frente a la observaci6n del Tribunal
de Cuentas, el interventor de Encotel informó al ministro de Obras y
Servicios Públicos acerca de la conveniencia para esa empresa del dictado
de un decreto de, insistencia (fe. 484/485); c) en idéntico sentido dictaminó
la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos (fs. 470/482) .
Dichas circunstancias ponen de relieve que, a pesar de no concluirse el acuerdo
transaccional, la propia demanda da habría admitido la pretensión
sustancial de la empresa actora luego de haber contestado la demanda y reconvenido,
actitud demostrativa de que aquélla pudo creerse con derecho a demandar
como lo hizo, extremo que justifica la imposición de las costas en el
orden causado (Fallos: 323:1321)
Por ello, habiendo dictaminado el señor procura4or General, se declara
parcialmente admisible el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia
apelada con el alcance señalado en los considerandos 8° y 9°.
Costas por sus orden en todas las instancias (art. 16, segunda parte ley 48).
0 agréguese la queja al principal integrese el depósito y, oportunamente.
Devuélvase. JULIO S. NAZARENO .- EDUARDO MOLINE O´CONNOR.- ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia parcial)..- CARLOS S. FAYT(en disidencia parcial).
.- GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia parcial)..- GUILLERMO A. F. LOPEZ.- AUGUSTO
CESAR BELLUSCIO (en disidencia parcial). - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
DISIDENCIA PARCIAL DE LOS SEÑORES MINIS DON CARLOS S. FAYT. DON AUGUSTO
CESAR BELLUSCIO. DON ENRIOUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1°) Que la sentencia de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo Federal revocó lo decidido en la instancia
anterior y’ consecuentemente, rechazó la demanda deducida por Villalonga
Furlong S.A. contra la Empresa Nacional de Correos y Telégrafos
-hoy liquidada- por nulidad de la resolución 1266-E/85 y resarcimiento
de los daños y perjuicios que se habrían derivado del acto administrativo
impugnado. Asimismo, el a quo estimó abstracta la consideración
de la reconvención planteada por la demandada, impuso las costas de la
demandada a la actora y distribuyó las correspondientes a la reconvención
en el orden causado. Contra ese pronunciamiento, la parte actora interpuso el
recurso extraordinario federal, que fue contestado por su contraria y fue declarado
inadmisible mediante el auto de fs. 2944. Ello motiv6 la presentación
de queja ante esta Corte, cuyo trámite dio lugar a la intervención
del señor Procurador General, que corre a fs. 357/363 vta.
2°) Que el apelante solicita la apertura de la vía extraordinaria
por vicio de arbitrariedad de sentencia, sobre la base de agravios que pueden
resumirse así: a) se habría prescindido de prueba decisiva, pues
la sentencia afirma que la actora no satisfizo las exigencias del contrato ni
en cuanto a la propiedad de los vehículos ni en cuanto al número
de unidades afectadas al servicio; esas conclusiones, a juicio de la actora,
se contradicen con el conjunto de pruebas aportadas y se basan en una lectura
del pliego de bases y condiciones de la licitación que no fue plasmada
en el con trato; b) la cámara sólo da un fundamento aparente de
su de cisión, pues no advierte que la rescisión del contrato mediante
la resolución 1266-E/85 es incompatible con la pretensión deducida
por Encotel en este litigio mediante la reconvención, centrada en la
nulidad del acto de adjudicación, en abierta contradicción con
sus propios actos; c) no existió ni el engaño ni el ocultamiento
que invoca la cámara para declarar la nulidad del acto de concesión,
pues Encotel tuvo oportunidad de evaluar su oferta antes de la adjudicación
y antes de comenzar la ejecución de las prestaciones comprometidas; d)
el pronunciamiento omitió tratar sus reproches relativos al incumplimiento
de los requisitos establecidos en el art. 21 de la ley 19.549, como pasos previos
a todo acto de rescisión contractual, lo cual configura arbitrariedad
normativa.
3°) Que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objetó convertir
a la Corte en un tribunal de tercera instancia ordinaria, sino que procura cubrir,
casos de carácter excepcional en los que groseras deficiencias lógicas
del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo impidan considerar
el pronunciamiento de los jueces ordinarios como una “sentencia fundada
en ley” con directa lesión a la garantía del debido proceso
(doctrina de Fallos:
308:2351; 313:1045; y muchos. otros). Tal circunstancia no se configura en el
lite en donde el litigio pone en juego cuestiones fácticas y de derecho
administrativo y procesal, sin que se advierta materia federal que justifique
la vía extraordinaria.
4°) Que repetidas veces esta Corte ha sostenido que un tribunal no está
obligado a ponderar una por una y exhaustivamente todas la prueba agregadas
a (art. 386 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación)
sino que es suficiente que haga mérito de los elementos de juicio que
considera relevantes para sustentar su decisión (Fallos: 272:225; 291:390;
308:2263; 310:2012, entre otros). La cámara a quo se centr6 en la maniobra
engañosa de Villalonga Furlong S.A. “respecto de las condiciones
de la empresa y de las posibilidades de los servicios que podía prestar”
-consideran dos 16 in fine 18 y 20 del fallo apelado- con el prop6sito de tener
por configurada la conducta descripta en el art. 170, ap. i, del Régimen
de Contrataciones de Encotel (considerando 22, fa. 2892).
5°) Que el razonamiento argumentativo que sustenta el fallo no se aparta
de criterios l6gicos ni incurre en vicios groseros, como confundir el examen
de legalidad del acto. de adjudicación de la licitación 6/83 y
el examen de legalidad del acto de rescisión, es decir, de la resoluci6n
1266- E/85, objeto de la pretensión actora. Ello es así, pues
él contrato suscripto por las partes, y que es para ellas como la ley
misma y primera fuente normativa para la decisión del conflicto contempla
las maniobras del oferente destinadas obtener espuriamente la adjudicación
de la licitación como una de las expresas causales de rescisión
de la relación contractual en curso. Precisamente, la cláusula
13, ap. 1 del contrato (fa. 53), que Coincide con el art. 170, ap. c, del Régimen
de Contrataciones de Encontel (fa. 340), contempla la pérdida de confianza
por actos graves de conducta como una de Las causales que justifican la rescisión
por parte de la empresa nacional. Por su parte, el art. 170, ap. 1, citado en
1 considerando precedente, que funda el acto de rescisión ver telegrama,
en copia a fs. 12- establece la facultad de Encotel de rescindir: “..,i)
Cuando se comprobase que el contratista ha cometido hechos dolosos para obtener
la adjudica ción del servicio...”.
6°) Que las conclusiones del a quo sobre la causal examinada, que por sí
sola justifica la rescisión contractual, se sustentan en las constancias
del expediente, especialmente en el dictamen del perito contador designado de
oficio, quien a fs. 1578/1579 vta, proporciona los datos esenciales que fueron
razonablemente ponderados por los jueces de cámara. No encierra contradicción
la rescisión del contrato por una causal prevista en el marco normativo
de la relación, cuya configuración salió a la luz tras
la investigación provocada por la “observación legal”
a Encotel que formuló y mantuvo la Sindicatura General de Empresas Públicas
(resoluciones’ 50/84 y 70/85, cuyas copias corren a fe. 2326/2331 y 2352/2355,
respectivamente).
7°) Que, por lo expuesto, la selección del material fáctico
y su apreciación por los magistrados de la causa proporciona fundamento
normativo válido al pronunciamiento apelado, razón que conduce
a desestimar el vicio de arbitrariedad.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara
inadmisible el recurso extraordinario de la parte actora.. Dése por perdido
el. depósito de fs. 1 de esta queja. Notifíquese, devuélvase
los autos principales y, oportunamente, archívese. CARLOS S. FAYT.- ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI.- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- GUSTAVO A. BOSSERT.-
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