Fallo Zavalía, José L. v. Provincia de Santiago del Estero
y otro
Fallos Clásicos
modelos contratos comerciales civiles penales
Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 21/09/2004
Partes: Zavalía, José L. v. Provincia de Santiago del
Estero y otro
Publicado: SJA 14/9/2005.
ESTADO - Intervención federal - Reforma de la Constitución provincial
- Inconstitucionalidad - Competencia - Trámite
Comentario de:
- Iglesias Rodríguez, José L. y Spessot, Alejandro H., El caso
"Zavalía": la Corte ante la intervención federal de
la provincia de Santiago del Estero. La legitimación procesal activa
como eje temático, Ver Texto Completo
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. José
L. Zavalía, en su carácter de senador nacional por la provincia
de Santiago del Estero y por derecho propio, promueve acción de amparo,
en los términos del art. 43 Ver Texto CN. (1) y de la ley 16986 Ver Texto
(2), contra el Estado Nacional y aquella provincia, a fin de obtener que se
declare la inconstitucionalidad de la ley local 6667 Ver Texto , dictada por
el interventor federal.
Impugna dicha ley en cuanto declara la necesidad de la reforma parcial de la
Constitución provincial (3), fija los puntos a modificar, convoca a elecciones
de convencionales constituyentes para el 31 de octubre de este año y
establece un procedimiento para su elección distinto al previsto en los
arts. 115 Ver Texto y 222 Ver Texto de dicha Ley Fundamental, lo cual lesiona,
con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta a su entender la autonomía
provincial consagrada en los textos constitucionales federal y local.
Sostiene que el interventor federal, según la ley nacional 25881 Ver
Texto (4), que dispuso la intervención de Santiago del Estero, sólo
recibió de la Nación la potestad para "garantizar la forma
republicana de gobierno" y fue expresamente autorizado a "convocar
elecciones" para "asegurar la normalización y pleno funcionamiento
de los poderes provinciales".
Aduce que ese funcionario, al sancionar la ley 6667 Ver Texto que aquí
impugna, se arrogó facultades extraordinarias de poder preconstituyente
que no han sido delegadas por la provincia a la Nación (art. 121 Ver
Texto CN.) y que tampoco le fueron conferidas por el Congreso de la Nación
en la ley 25881 Ver Texto , ni por el presidente de la República en el
decreto 392/2004 por el cual lo nombró, dado que nadie puede transferir
a otro un derecho que no tiene, todo lo cual traduce en su concepto el ejercicio
"irregular", "abusivo" y "arbitrario" de una competencia
administrativa ejercida fuera del límite asignado por el gobierno federal,
lo que probaría acabadamente la gravedad institucional del asunto en
examen.
Pone de relieve que no cuestiona el procedimiento de sanción y formación
de la ley que declara la necesidad de la reforma, sino que "el problema
se centra en el control de cumplimiento de los requisitos de `competencia' en
el funcionario autor del acto recurrido" (fs. 53 vta.).
Asimismo, señala que dirige su pretensión contra el Estado Nacional,
porque el interventor es un funcionario federal, delegado del presidente de
la Nación, que lo designó, de quien depende y al que debe rendir
cuentas de su gestión.
Máxime cuando la intervención fue dispuesta por el Congreso de
la Nación. En consecuencia dice, es ésta la que debe responder
por los actos cumplidos por aquel funcionario.
También demanda a la provincia de Santiago del Estero, pues se trata
de un acto emanado de quien ejerce su gobierno y no pierde su autonomía
por el hecho de haber sido intervenida. Solicita que se decrete una medida cautelar
por la cual se ordene la suspensión de los comicios previstos para el
31/10/2004, hasta tanto se dicte sentencia en este proceso.
En ese estado, a fs. 74, se corre vista a este Ministerio Público, por
la competencia.
II. Limitado al tema sobre el cual se me confiere la vista y sin ingresar, por
lo tanto, al examen de los aspectos procesales de la causa ni a la comprobación
de los requisitos de admisibilidad de la acción, corresponde determinar
si se dan los presupuestos para que este amparo tramite en la instancia originaria
de la Corte.
Ello es así, porque el tribunal ha reconocido esa posibilidad siempre
que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria,
ya que, de otro modo, en tales ocasiones, quedarían sin protección
los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 Ver
Texto CN. (ver Fallos 307:1379 [J 60000033]; 323:2107 Ver Texto y 3326 [J 30000599],
entre otros).
Sentado lo anterior, es necesario recordar que, en principio, cuando son demandados
una provincia y el Estado Nacional, la causa corresponde a la competencia originaria
de la Corte, toda vez que ésa es la única forma de conciliar lo
preceptuado por el art. 117 Ver Texto Ley Fundamental respecto de las primeras,
con la prerrogativa jurisdiccional al fuero federal que le asiste al segundo,
sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 Ver Texto CN. (Fallos 305:441 Ver
Texto ; 308:2054 Ver Texto ; 312:389 [J 04_312V1T058] [5]; 313:98 [J 04_313V1T010],
entre otros).
No obstante, para que ello suceda es forzoso que ambos sean parte en el pleito
tanto nominal como sustancialmente, sin que sea suficiente para cumplir esos
requisitos la sola voluntad de los litigantes, en tanto tal carácter
debe surgir del examen de la realidad jurídica que se invoca, pues de
otro modo quedaría librado al resorte de aquéllos la determinación
de la competencia originaria de la Corte, siempre que pudiesen encontrar un
mínimo punto de conexión que les permitiese vincular al Estado
Nacional con las provincias.
En es orden de ideas, es dable poner de resalto que dicha competencia, por ser
de raigambre constitucional, es taxativa e insusceptible de extenderse a casos
no previstos (Fallos 302:63 Ver Texto ; 308:2356 Ver Texto ; 311:640 [6]; 315:1892
[J 04_315V2T110]).
III. Sobre la base de tales premisas y de los términos de la presente
demanda, a cuya exposición de los hechos se debe acudir de modo principal
para determinar la competencia (art. 4 Ver Texto CPCCN. [7] y doct. de Fallos
306:1056 Ver Texto ; 308:2230 Ver Texto ), surge una primera conclusión:
Que el acto que origina el pedido de amparo al órgano jurisdiccional,
es local.
Sobre el punto, es jurisprudencia asentada de la Corte aquella que señala
que los actos de los interventores federales en una provincia, no pierden su
carácter local en razón del origen de la investidura de dichos
funcionarios (Fallos 208:497 Ver Texto [8]; 263:539 Ver Texto ; 270:346 Ver
Texto [9] y 410 Ver Texto ; 300:615 Ver Texto , entre otros), aun cuando éstos
son representantes directos del gobierno nacional, respecto del cual asumen
la condición de agentes (Fallos 323:711 [J 04_323V1T141] y sus citas).
Es decir, que no son funcionarios de las provincias, pues sustituyen a las autoridades
locales y ejercen las facultades que la Constitución Nacional, la provincial
y las leyes respectivas les reconocen (Fallos 297:384 Ver Texto [10]; 314:1437
Ver Texto [11]).
Debido a que tales actos no pierden su naturaleza local, su impugnación
como contrarios a normas de igual carácter no es de competencia federal
(Fallos 127:91; 238:403 Ver Texto ; 257:229 Ver Texto [12]; 271:240 Ver Texto
[13]; 315:81 [J 04_315V1T015] [14]; 323:711 [J 04_323V1T141]) y V.E. así
lo ha considerado, incluso, cuando se impugnaron actos de suma gravedad, tales
como decretos de un interventor federal de remoción de magistrados locales
(conf. dictamen de este Ministerio Público del 17/7/2002 en la Competencia
469 XXXVIII "Gazzia de Sanz, Adriana E. v. Estado de la Provincia de Corrientes
s/acción contencioso administrativa", que V.E. compartió
en su sentencia del 22 de agosto de ese año).
En mi concepto, esta última hipótesis es la que se presenta en
el sub lite, desde que el actor impugna el mencionado acto local por ser contrario
al orden jurídico provincial y, en particular, al procedimiento que prevé
la Constitución de la provincia de Santiago del Estero (15) para su reforma
(ver manifestaciones de fs. 56, a, b y c, 57 in fine y 57 vta.).
Tal fundamento impide que el pleito tramite ante los estrados del tribunal en
instancia originaria, porque para resolverlo será necesario examinar
normas y actos provinciales (entre ellos, la ley 6667 Ver Texto y la Constitución
provincial), interpretándolos en su espíritu y en los efectos
que la soberanía local ha querido darles (Fallos 315:1892 [J 04_315V2T110]
[16] y 1904 Ver Texto y sus citas), sin perjuicio, claro está, de que
las cuestiones federales que también puedan comprender esa controversia
sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del art. 14 Ver Texto
ley 48 (Fallos 326:193 [J 20031079] [17], entre tantos otros).
No modifica esta conclusión la invocada violación de normas constitucionales,
toda vez que, tal como se presenta el tema en autos, se trata de un planteamiento
conjunto y no exclusivamente federal, requisito éste que desde siempre
ha exigido la Corte para la procedencia de esta instancia cuando una provincia
es parte (Fallos 325:3070 [J 70014742]).
IV. Si bien lo afirmado precedentemente bastaría para descartar la presencia
del Estado Nacional como codemandado en esta causa, toda vez que el amparista
también dirige su pretensión contra aquél, al atribuirle
responsabilidad por los actos de su delegado, quien se habría excedido
en las facultades que le confirió la ley de intervención 25881
Ver Texto , procede estudiar, siempre desde la óptica antes señalada,
si dicho planteo puede ser sustanciado en esta instancia. Cabe indicar que el
actor nada concreta en el escrito de demanda respecto de actos u omisiones en
que pudieren haber incurrido las autoridades nacionales contra los que pretende
protección jurisdiccional en este amparo, más allá del
dictado de la ley provincial 6667 Ver Texto que, como se vio, es de naturaleza
local. Pero también es preciso destacar que la materia que intenta someter
a conocimiento de V.E. exceso de facultades del interventor y examen sobre el
alcance de la intervención dispuesta por una ley del Congreso Nacional,
esto es, un conflicto sobre el ámbito de las competencias, aun cuando
pueda ser de naturaleza federal, excluye la participación de la provincia
codemandada y, en tales circunstancias, tampoco podría tramitar en esta
instancia.
Sobre esto, resulta oportuno poner de relieve que el propósito del actor
de dirigir su amparo contra el Estado Nacional y contra la provincia adolece
de una insalvable contradicción, a mi modo de ver, toda vez que, por
un lado, pretende que el primero se haga responsable por la conducta del interventor
en un intento de federalizar el acto cuestionado y, por el otro, al mismo tiempo
convoca a la segunda a esta instancia sobre la base de sostener que "la
intervención no ha suspendido la autonomía de la provincia de
Santiago del Estero como titular de derechos, centro de imputación del
accionar y por lo tanto llamada a estar en juicio en esta causa" (fs. 42
párr. 2º, énfasis agregado).
En tales circunstancias, parecería que esta forma de demandar tuvo como
única finalidad suscitar la competencia prevista en el art. 117 Ver Texto
CN., con desconocimiento de la doctrina antes citada en cuanto a que ella no
depende de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales y supone,
necesariamente, la exclusión de uno de los aquí codemandados como
parte sustancial en el pleito.
Finalmente, es del caso recordar que V.E. desde antiguo tiene dicho que la acción
de amparo es un remedio excepcional cuyo objeto no es obviar los trámites
legales ni alterar las jurisdicciones vigentes (Fallos 315:1485 [J 04_315V2T048]
[18]), así como que la facultad de los particulares para acudir ante
los jueces en procura de tutela de los derecho que les asisten no autoriza a
prescindir de las vías que determinan los arts. 116 Ver Texto y 117 Ver
Texto CN. y sus leyes reglamentarias para el ejercicio de la competencia que
aquélla otorga a la Corte (doct. de Fallos 311:175 [J 04_311V1T026];
321:551 [J 04_321V1T073], entre muchos otros).
V. Por ello, en el limitado marco cognoscitivo sobre el cual se me confirió
la vista, opino que la presente acción de amparo resulta ajena a esta
instancia.- Esteban Righi.
Buenos Aires, septiembre 21 de 2004.- Considerando: 1. Que a fs. 40/74 José
L. Zavalía, senador nacional por la provincia de Santiago del Estero,
en dicho carácter y por su propio derecho, inicia la presente acción
de amparo contra el Estado Nacional y contra la provincia referida a fin de
que se declare la ilegalidad, ilegitimidad e inconstitucionalidad de la ley
6667 Ver Texto , publicada en el Boletín Oficial de ese Estado provincial
el 5/8/2004, por la cual el interventor federal declaró la necesidad
de la reforma parcial de la Constitución de la provincia de Santiago
del Estero y convocó a elecciones para elegir convencionales constituyentes
para el 31/10/2004.
El actor requiere que, mientras dure la sustanciación de este proceso
y hasta tanto se pronuncie el tribunal de manera definitiva, se dicte una medida
cautelar por medio de la cual se suspenda el acto comicial indicado.
2. Que relata que tanto el Estado Nacional como la provincia de Santiago del
Estero son parte en estas actuaciones. Con relación al primero arguye
que el interventor federal es un funcionario delegado del presidente de la Nación,
circunstancia que, en su opinión, determina que deba ser la Nación
argentina la que responda por los actos que él realiza.
En lo que respecta al Estado provincial, sostiene que es parte en tanto se están
cuestionando actos realizados por quien ejerce su gobierno. Arguye asimismo
que la intervención no ha determinado la pérdida de autonomía
de la provincia, como titular de derechos y "centro de imputación
del accionar" del funcionario referido.
3. Que en el escrito inicial desarrolla conceptos referentes a los alcances
de la intervención federal prevista en el art. 6 Ver Texto CN., y señala
que se trata de un remedio extraordinario que tiene como propósito garantizar
a las provincias su desenvolvimiento bajo el sistema representativo republicano,
de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Ley Fundamental,
y resguardarle su facultad de darse sus propias instituciones y regirse por
ellas, según la previsión contenida en el art. 122 Ver Texto .
Efectúa un pormenorizado examen de los antecedentes históricos
que justificaron la incorporación del instituto en la Carta Fundamental,
como así también sus antecedentes inmediatos en los Estados Unidos
de Norteamérica y la interpretación que la Corte Suprema de ese
país ha hecho de su aplicación y alcances.
4. Que, después de señalar que la reforma constitucional de 1994
determinó cuál era la autoridad competente para disponer la intervención
federal, mediante la incorporación pertinente en los arts. 75 Ver Texto
inc. 31 y 99 Ver Texto inc. 20, destaca que es precisamente al Congreso de la
Nación a quien le corresponde considerar si se configuran los presupuestos
que justifican la necesidad de disponer la intervención, a fin de que
el Estado federal colabore en el funcionamiento normal de las instituciones
locales cuando se ven gravemente perturbadas por las causales que establece
la Ley Fundamental. Tal circunstancia presupone, según sostiene, que
la intervención no traiga aparejada necesariamente la sustitución
parcial o total de las autoridades, a menos que ello resulte indispensable para
preservar o restablecer las instituciones provinciales. Mas el actuar del funcionario
que se designa a ese efecto, cuando sustituye a los órganos del gobierno
provincial, debe ceñirse a las facultades que resultan de la norma que
dispone la intervención. Continúa su exposición señalando
que, por más amplias que sean las potestades acordadas al funcionario
designado, está inhabilitado para adoptar decisiones que desnaturalicen
la esencia del federalismo y la autonomía provincial. Así sostiene
que no podría dictar normas que alterasen el cumplimiento del art. 5
Ver Texto CN., ni desconocer el alcance del art. 7 Ver Texto , como tampoco
podría modificar los límites provinciales sin la conformidad de
los representantes legítimos del pueblo de la provincia, ni crear comisiones
especiales, nuevas regiones o asumir compromisos internacionales.
De tal manera, según su posición, tampoco está habilitado
para ejercer la función preconstituyente o constituyente, por lo que
el gobierno federal no puede, por su intermedio, declarar la necesidad de la
reforma constitucional e imponer un nuevo texto porque estaría ejerciendo
una potestad que no fue delegada por las provincias (art. 121 Ver Texto CN.).
5. Que relata que el Congreso de la Nación dictó la ley 25881
Ver Texto por la cual dispuso la intervención de la provincia de Santiago
del Estero, determinando la caducidad de los mandatos del Poder Ejecutivo y
de los miembros del Poder Legislativo y declaró en comisión a
los miembros del Poder Judicial. Esa decisión se adoptó, de conformidad
con lo señalado en el art. 4 Ver Texto ley citada, para asegurar la normalización
y pleno funcionamiento de los poderes provinciales, a cuyo efecto se facultó
al interventor a convocar a elecciones.
En su mérito, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 392/2004
mediante el cual designó al funcionario delegado que lo representaría
en la provincia "a fin de garantizar la forma republicana de gobierno,
la normalización y el pleno funcionamiento de los poderes" referidos.
Son esas, según expone, las normas que sostienen y apoyan la decisión,
y, en consecuencia, las que otorgan el marco jurídico dentro del cual
se debe examinar si el interventor Lanusse ha hecho un adecuado ejercicio de
las facultades que le han sido otorgadas, al establecer la necesidad de la reforma
de la Constitución provincial mediante el dictado de la ley 6667 Ver
Texto o si, por el contrario las ha excedido.
6. Que después de señalar que la presente acción de amparo
se subsume en lo que se ha calificado como una cuestión justiciable,
indica que el interventor carece de facultades para disponer una reforma en
tanto es la provincia la que, de conformidad con las previsiones contenidas
en el art. 122 Ver Texto citado, se da sus propias instituciones y se rige por
ellas.
Frente a ello, argumenta que, ni el delegado de la Nación puede alterar
el sistema constitucional vigente, ni puede ello encontrar legitimidad en el
"coloquio" creado en la provincia, de cuyo resultado habría
surgido "La Constitución del Consenso", dado que sólo
los legítimos representantes del pueblo, es decir, en el caso sus diputados,
invisten la representación del pueblo para tomar esa decisión.
7. Que tras señalar que en su opinión el caso tiene gravedad institucional,
pone de resalto que la Carta Fundamental de la provincia respeta y garantiza
el sistema representativo republicano, la educación primaria y el régimen
municipal, de manera tal que considera que no existe razón alguna para
aceptar la ilegítima interferencia de un funcionario del gobierno federal
en modificarla.
En ese orden de ideas expone que nadie puede sostener "racionalmente"
que el interventor federal es depositario del Poder Constituyente, tal como
se lo afirma en los considerandos de la ley que cuestiona.
8. Que, según la postura que asume, indica que reconocer el ejercicio
de las facultades que se pretenden es la antesala de la subversión del
sistema federal y la partida de defunción de las autonomías provinciales.
9. Que dado que la ley local 6667 Ver Texto se encuentra en pleno curso de ejecución
y cumpliendo sus efectos, a pesar de estar fulminada por la inconstitucionalidad,
según arguye, requiere al tribunal que haga lugar a una medida cautelar
innovativa que prohíba a la demandada, provincia de Santiago del Estero,
llevar adelante el cronograma electoral hasta tanto recaiga sentencia definitiva
en esta causa, suspendiendo de manera inmediata toda actividad al respecto.
Al efecto indica que no existe otra posibilidad fáctica o jurídica
para lograr la protección del derecho constitucional que considera violado
que no sea mediante la medida que pide, porque de continuarse con el proceso
electoral, ya desencadenado con el dictado de la ley misma, se irrogarán
innecesarios perjuicios económicos al erario provincial, y algunos hechos
cuestionados podrían tornarse una cuestión abstracta.
10. Que en su dictamen obrante a fs. 75/77 el procurador general sostiene que
esta causa es ajena a la jurisdicción originaria de esta Corte prevista
en el art. 117 Ver Texto CN., sobre la base de considerar que los actos de los
interventores federales en las provincias no pierden su carácter local
por el origen de su investidura, razón por la cual la impugnación
de dichos actos como contrarios a normas de igual carácter local, no
es de competencia federal. Considera que al impugnarse en el caso el acto del
interventor por ser contrario al orden jurídico provincial, debe entender
en la cuestión la justicia local, sin perjuicio de que las cuestiones
federales que también pueda comprender esta controversia sean susceptibles
de adecuada tutela por la vía prevista en el art. 14 Ver Texto ley 48
(19).
11. Que esta Corte no comparte el dictamen antedicho, ya que, por las razones
que seguidamente se expondrán, la cuestión federal que se propone
aparece como exclusiva y excluyente de cualquier autoridad provincial (Fallos
311:1812 [J 04_311V2T011], sus citas y antecedentes de doctrina).
12. Que la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta llevan
a destacar que este tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás
ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas
por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos,
y ha sentado el postulado axiomático de "que la Constitución
Federal de la República se adoptó para su gobierno como Nación
y no para el gobierno particular de las provincias, las cuales según
la declaración del art. 105 Ver Texto , tienen derecho a regirse por
sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores
y demás empleados; es decir, que conservan su soberanía absoluta
en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce
el art. 104 Ver Texto " (causa L. XXX "D. Luis Resoagli v. Provincia
de Corrientes s/cobro de pesos", fallada el 31/7/1869, Fallos 7:373; 317:1195
[J 952151] [20]).
Es por ello que una de las más importantes misiones de la Corte consiste
en interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la
autoridad nacional y provincial se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias
o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento
de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe
resultar la adecuada coexistencia de dos órdenes de gobierno cuyos órganos
actuarán en dos órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo
para ayudarse (Fallos 186:170 Ver Texto ; 307:360 [J 60003362]).
13. Que si bien la Constitución Nacional garantiza a las provincias el
establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades
sin intervención del gobierno federal (arts. 5 Ver Texto y 122 Ver Texto
), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano
de gobierno (arts. 1 Ver Texto y 5 Ver Texto ) y encomienda a esta Corte el
asegurarla (art. 116 Ver Texto ) con el fin de lograr su funcionamiento y el
acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al
concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos 310:804
[J 04_310V1T125]). Es por ello, y con el propósito de lograr el aseguramiento
de ese sistema, que el art. 117 Ver Texto le ha asignado a este tribunal competencia
originaria en razón de la materia en las causas que versan sobre cuestiones
federales en las que sea parte una provincia (Fallos 97:177 [J 30001166]; 183:160
[J 70009102]; 211:1162 Ver Texto y sus citas; 271:244 Ver Texto y sus citas;
286:198 Ver Texto ; 310:877 [J 04_310V1T134] [21]; 311:810 [J 04_311V1T135];
314:495 [J 04_314V1T085] consid. 1; entre otros). En su mérito, y cuando
como en el caso se denuncian que han sido lesionadas expresas disposiciones
constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno
y del federalismo, en el sentido que da a esos términos la Ley Fundamental,
y que constituyen los pilares del edificio por ella construido con el fin irrenunciable
de afianzar la justicia, no puede verse en la intervención de esta Corte
una intromisión ni un avasallamiento de las autonomías provinciales,
sino la procura de la perfección de su funcionamiento, asegurando el
acatamiento de aquellos principios superiores que las provincias han acordado
respetar al concurrir al establecimiento de la Constitución Nacional
(Fallos 310:804 [J 04_310V1T125] [22]), y que la Nación debe garantizar.
14. Que en ese orden de decisiones cabe asignarle un manifiesto contenido federal
a esta acción, ya que el planteo de inconstitucionalidad sobre la base
del cual se considera que han sido dictadas normas que lo violan constituye
una típica cuestión de esa especie (Fallos 315:2956 [J 04_315V3T123]
[23]). En efecto, toda vez que se pretende resguardar las garantías previstas
en los arts. 5 Ver Texto y 122 Ver Texto CN., se debe concluir que esta causa
corresponde en razón de la materia a la competencia originaria exclusiva
y excluyente prevista en el art. 117 Ver Texto citado ya que el asunto se presenta
como de aquéllos reservados a esta jurisdicción (Fallos 97:177
[J 30001166]; 183:160 [J 70009102]; 271:244 Ver Texto ; 311:810 [J 04_311V1T135]
y sus citas; 315:2956 [J 04_315V3T123], entre otros).
15. Que si bien es cierto, como lo recuerda el procurador general, que quedan
excluidos de la jurisdicción en examen los casos que requieren para su
solución la aplicación de normas de derecho público local
y el examen o revisión en sentido estricto de actos administrativos de
las autoridades provinciales, o legislativos de carácter local (Fallos
301:661 Ver Texto ; 310:1074 [J 04_310V1T168], entre muchos otros) debe recordarse
que ese principio cede cuando la pretensión se funda exclusivamente en
prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso,
o en tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante
en la causa (Fallos 115:167; 122:244; 292:625 Ver Texto ; 311:1588 [J 04_311V1T261]).
En estos últimos supuestos dicha cuestión adquiere tal preeminencia
que excluye la intervención de la justicia local, con el propósito
de afirmar las atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas
con la Constitución, los tratados y leyes nacionales, así como
las concernientes a almirantazgo y jurisdicción marítima (Fallos
97:177 [J 30001166]; 183:160 [J 70009102]; 271:244 Ver Texto ; 311:489 [J 04_311V1T072]).
Y ese es el caso de autos, si se considera que en la sentencia definitiva no
se entrará en la revisión en sentido estricto de actos administrativos
de "naturaleza" pública local, sino que deberá examinarse
y determinarse si, en el marco de los arts. 5 Ver Texto , 6 Ver Texto y 122
Ver Texto CN., y de acuerdo a la ley 25881 Ver Texto , sancionada por el Congreso
de la Nación a la que cabe atribuirle un inequívoco carácter
federal, el interventor federal en Santiago del Estero tiene facultades para
disponer la reforma parcial de la Constitución. Es la necesidad de afirmar
los alcances de las atribuciones que al respecto tiene el gobierno federal con
relación a las leyes que ha dictado en su órbita propia, y la
sumisión a éstas de las que dicta el interventor, la que impone
la competencia de esta Corte, sin que ningún juez local pueda ser habilitado
a hacerlo sin infringir los principios emergentes del art. 31 Ver Texto CN.
16. Que los principios y fines recordados en el consid. 12 precedente, y la
precisa necesidad de consagrar y preservar la autonomía de las provincias,
garantizada por el art. 122 Ver Texto CN., es lo que determina que sea esta
Corte, en el marco normativo federal aplicable, la que juzgue si el interventor
federal está avasallando o no dicha autonomía, o si por el contrario
está actuando de conformidad con aquél.
17. Que es preciso poner de resalto, en el estrecho marco de conocimiento que
ofrece siempre una cuestión de competencia, y sin perjuicio del examen
exhaustivo que se realice en el momento de dictar sentencia de las diversas
cuestiones de fondo que encierra el planteo efectuado, que la intervención
federal dispuesta, no ha hecho desaparecer a la provincia como persona jurídica
distinta del Poder Ejecutivo Nacional, y que los actos del interventor federal
son susceptibles de ser revisados judicialmente.
18. Que su existencia y el respeto a su autonomía son las circunstancias
que exigen que sea esta Corte quien intervenga en la cuestión, pues ha
sido el interventor federal, delegado del gobierno nacional tal como lo recuerda
el procurador general, el que ha resuelto en ejercicio de las facultades correspondientes
a la legislatura pero de índole preconstituyente reformar en forma parcial
la Constitución de la provincia. Lo contrario importaría tanto
como dejar inerme al Estado provincial frente al actuar del delegado del Estado
Nacional.
19. Que es necesario dejar establecido en qué situación se encuentra
el Estado provincial, y qué tipo de acto es el que ha sido impugnado
a fin de delimitar con la mayor precisión posible por qué este
caso cae bajo la jurisdicción originaria prevista en el art. 117 Ver
Texto CN. ya que resulta claro que no todas las actuaciones del interventor
federal, relacionadas con las necesidades de orden económico, social
y administrativo a las que aquél debe proveer (Fallos 272:250 Ver Texto
), deben ser sometidas a la competencia exclusiva y excluyente de esta Corte.
20. Que las intervenciones no se han instituido para cercenar derechos a los
habitantes de las provincias sino para garantizarlos plenamente en su ejercicio,
ni causan cesantía de la personería jurídica de los Estados,
que son de existencia necesaria. El hecho de que los interventores no sean funcionarios
legales de las provincias, en cuanto su designación emana del gobierno
nacional y sus atribuciones y responsabilidades se relacionan con el poder que
representan y no con los poderes locales, implica que la función de dichos
funcionarios federales no puede extenderse más allá de los límites
que les asigna la Constitución y la ley; pero ello no obsta al ejercicio
de sus funciones de representantes necesarios del Estado intervenido, mientras
se organizan los poderes locales (arg. Fallos 127:91; conf. causa "Laborde
Hnos.", publicada en Fallos 143:11).
Es que la cesantía temporaria de los poderes intervenidos no significa
la destrucción de su personalidad, cuya representación pública
y privada asumen los interventores para cumplir y hacer cumplir las leyes locales,
así como los derechos y las obligaciones de aquél, en virtud de
la soberanía nacional que representan, delegada implícitamente
por la Constitución (Fallos 147:239 [24]). Es en mérito de estas
atribuciones que no se interrumpe en las provincias intervenidas la percepción
de sus impuestos, ni su inversión, ni la ejecución de las obras
públicas. En consecuencia, los actos de naturaleza local emanados de
los interventores federales no pierden ese carácter por razón
del origen de su investidura (Fallos 314:1857 [J 04_314V2T126]), y caen en consecuencia
bajo la jurisdicción de los tribunales locales; sin perjuicio, desde
ya y según el caso, de la inmunidad que cabe reconocerle al interventor
en el ejercicio de sus funciones específicas y en tanto funcionario delegado
del gobierno federal (Fallos 302:732 Ver Texto [25]).
Pero no es ésa la situación que se presenta en el sub examine,
ya que cabe distinguir una doble naturaleza de actos en el accionar del susodicho
funcionario.
21. Que, en efecto, el interventor federal tiene un doble carácter, y,
en consecuencia, también lo tienen los actos que realiza. Representa
al gobierno federal, pero es también un representante promiscuo y necesario
de la provincia hasta tanto sean reorganizados los poderes locales. Es decir
que actúa con una doble personalidad y realiza actos que gozan de una
u otra naturaleza y que pueden ser calificados de diversa manera.
En ese marco diferencial, la declaración de necesidad de reforma de una
Constitución provincial, es un acto de naturaleza federal y no local.
22. Que al ser ello así, no les corresponde a los jueces locales el examen
del acto que ha sido impugnado en estas actuaciones, ya que no se trata sólo
de la revisión en sentido estricto de un acto legislativo local, sino
de su supuesta oposición con la Constitución Nacional y con la
ley del mismo orden que dispuso la intervención de la provincia de Santiago
del Estero. Tal como ya se dijo, se trata de delimitar cuáles son los
alcances de las atribuciones que el gobierno federal le ha conferido a su delegado,
y tal situación deberá ser resuelta sustancialmente en función
de la inequívoca legislación federal a que se ha hecho referencia.
Sostener lo contrario, importaría tanto como dejar sometido a la intervención
misma sea cual fuere, y tenga el alcance que tuviere en lo que respecta a los
poderes intervenidos a la autoridad judicial provincial, en la medida en que
todo acto necesario para la consecución de los fines que determinaron
la intervención federal podría ser revisado por las autoridades
judiciales locales. Algunos actos del funcionario en cuestión, y el deslinde
de sus alcances y consecuencias, tal como el aquí examinado, merecen
la especial protección que sólo les puede asegurar la justicia
federal al abrigo de cualquier sospecha o parcialidad (arg. Fallos 302:732 Ver
Texto , consid. 3). Se trata de un representante directo del presidente de la
República, que obra en una función nacional a fin de cumplir una
ley del Congreso sujetándose a las instrucciones que recibe (arg. Fallos
54:550; 55:192; 154:192).
23. Que al ser ello así la competencia originaria de la Corte es ineludible.
La materia debatida es exclusivamente federal, y la provincia de Santiago del
Estero tiene un interés directo en la solución del pleito (arg.
Fallos 307:2249 Ver Texto [26]; 324:1398; 325:246, 2236), ya que es parte sustancial
en la cuestión debatida. En efecto, no media mayor interés directo
de la provincia misma que definir en esta sede jurisdiccional si el delegado
nacional tiene facultades para promover la modificación de la norma básica
sobre la cual se fundamenta hasta su propia existencia como tal.
24. Que a esta altura de la argumentación es dable recordar que aceptar
la radicación de estas actuaciones en esta instancia constitucional es
la única forma de garantizarle al Estado provincial un juez imparcial,
dado que su calidad y preexistencia a la Nación misma impide someterlo
a los jueces federales (Fallos 280:62 Ver Texto ; 326:64); a favor de quienes
incluso no podría renunciarla cuando, como en el caso, la competencia
se determina en razón de la materia, pues el respeto a su condición
de Estado y la presencia de razones institucionales y federales se lo impediría
(Fallos 311:1812 [J 04_311V2T011]; 315:2157 [J 04_315V2T139]).
25. Que, por lo demás, cabe señalar que la índole estrictamente
federal de la cuestión se ve corroborada por el debate habido en el Senado
de la Nación con relación al proyecto de ley de intervención,
en el cual se planteó expresamente la propuesta de conceder al interventor
federal la facultad de reformar la Constitución de la provincia de Santiago
del Estero.
En esa ocasión, y al tiempo de producirse la discusión en particular,
el senador Gómez Diez manifestó "simplemente deseo dejar
constancia de que voy a votar negativamente el art. 4 Ver Texto por considerar
que debiera incluirse la previsión de una convocatoria al pueblo de Santiago
del Estero para la reforma de la Constitución provincial". A ello
la senadora Fernández de Kirchner contestó: "Como presidenta
de la Comisión de Asuntos Constitucionales la primera cosa que se me
ocurre decir es que no podríamos sancionar este proyecto de ley violando
nosotros mismos la Constitución. ¿Cómo vamos a imponer
la reforma de una Constitución provincial desde una ley nacional? Es
imposible hacer eso, por cuanto en tal caso estaríamos sancionando una
norma claramente violatoria de la organización federal del país.
La reforma de constituciones provinciales debe hacerse a través de mecanismos
que prevén las propias constituciones. Así que es imposible abordar
esto, por lo menos en el marco de legalidad constitucional desde el Congreso
de la Nación". Ante la insistencia del senador Gómez Diez
invocando la necesidad de reconocer tal facultad al interventor federal "para
restablecer la forma republicana de gobierno", la senadora Kirchner respondió:
"Desde el pacto fundacional de 1853 y luego de décadas de lucha,
las provincias argentinas lograron que la Nación no pudiera introducirse
en la organización de las provincias. Lo que deben garantizar es la administración
de justicia y la educación como únicas demandas por parte de la
nación para que se les garanticen sus autonomías. O sea, que nosotros
le impongamos una reforma constitucional desde la Nación es profundamente
violatorio de la Constitución Nacional y de los pactos fundantes de la
Constitución de 1853".
26. Que aceptada la competencia, es preciso señalar que el trámite
a imprimirle a las presentes actuaciones será el previsto en el art.
322 Ver Texto CPCCN. y no la vía de amparo.
Si bien la acción de amparo de manera general es procedente en los litigios
que caen dentro de la competencia originaria porque de otro modo en tales controversias
quedarían sin protección los derechos de las partes en los procesos
contemplados en el actual art. 43 Ver Texto CN. y por la ley 16896 Ver Texto
, en el sub lite el tribunal considera que, al tratarse la cuestión debatida
de un problema atinente a la determinación de las órbitas de competencia
entre los poderes del gobierno federal y los de un Estado provincial, parece
poco compatible el régimen invocado y los mecanismos previstos en la
ley 16896 Ver Texto (27) (Fallos 307:1379 [J 60000033]; 316:2855 [J 951012];
319:1968 [J 04_319V2T194]).
La acción declarativa que al igual que la del amparo, tiene una finalidad
preventiva es un medio plenamente eficaz y suficiente para satisfacer el interés
de la actora (conf. causa D.148.XXXVIII. "DE.U.CO. Defensor de Usuarios
y Consumidores Asociación Civil v. Neuquén, Provincia del y otros
s/acción de amparo" Ver Texto , sent. del 4/7/2003).
27. Que con relación a la cautelar pedida es preciso recordar que esta
Corte Suprema ha establecido que si bien por vía de principio, medidas
como la requerida no proceden respecto de actos administrativos o legislativos
habida cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina
debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles
(Fallos 250:154 [J 60002704]; 251:336 Ver Texto ; 307:1702 Ver Texto y sus citas;
314:695 [J 04_314V1T116]).
28. Que en el presente caso, de los antecedentes agregados a la causa surgen,
a juicio del tribunal, suficientemente acreditados los requisitos exigidos por
los arts. 230 Ver Texto incs. 1 y 2, y 232 Ver Texto CPCCN., por lo que se hará
lugar al pedido.
29. Que la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica
de la sentencia y la fundabilidad de la pretensión que constituye su
objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida,
sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del
derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad
de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda
relación jurídica. De lo contrario si estuviese obligado a extenderse
en consideraciones al respecto, peligraría la carga que pesa sobre él
de no prejuzgar, es decir de no emitir una opinión o decisión
anticipada a favor de cualquiera de las partes sobre la cuestión sometida
a su jurisdicción. En ese marco en el sub lite se presenta el fumus boni
iuris comprobación de apariencia o verosimilitud del derecho invocado
por la actora exigible a una decisión precautoria (conf. Fallos 314:711
[J 04_314V1T120]).
30. Que en ese estrecho marco de conocimiento, el tribunal debe valorar que
la finalidad del instituto cautelar es la conservación durante del juicio
del statu quo erat ante, y se asegura que cuando recaiga sentencia ésta
no sea de cumplimiento imposible o extremadamente dificultoso. En efecto, de
proseguirse el proceso de reforma constitucional ya iniciado con el ejercicio
de las facultades preconstituyentes que el actor niega al interventor federal
y dictarse una sentencia favorable a esa pretensión, o bien la decisión
podría ser ineficaz frente a los actos ya cumplidos o bien éstos
podrían quedar viciados de nulidad, con el consiguiente trastorno institucional
que ello acarrearía y la inútil realización de importantes
erogaciones; en cambio, si la sentencia fuese desfavorable, la temporaria suspensión
de aquel proceso no implicaría ninguna consecuencia negativa. Si bien
la medida innovativa es de orden excepcional, ella se justifica cuando está
encaminada a evitar la producción de situaciones que podrían tornarse
de muy dificultosa o imposible reparación en la oportunidad de la sentencia
definitiva (Fallos 320:1633 [J 974284]), como ocurriría en el caso.
Por ello se resuelve:
I. Declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción originaria
de esta Corte prevista en el art. 117 Ver Texto CN.;
II. Hacer lugar a la medida cautelar pedida y en consecuencia suspender el llamado
a elecciones para convencionales constituyentes, dispuesto por la ley local
6667 Ver Texto hasta tanto se dicte una sentencia definitiva que determine el
alcance de las atribuciones del interventor federal al respecto;
III. Fijar el plazo de cinco días para que el actor encauce su demanda
por la vía prevista en el art. 322 Ver Texto ley adjetiva (Fallos 310:877
[J 04_310V1T134]).
Notifíquese por cédula que se confeccionará por Secretaría
a la parte actora, y la medida cautelar por oficio al interventor federal de
la provincia de Santiago del Estero.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.-
Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.-
Elena I. Highton de Nolasco.
NOTAS:
(1) LA 1995-A-26 - (2) ALJA 1967-A-500 - (3) LA 1994-C-3809 - (4) LA 2004-B-1968
- (5) JA 1989-II, síntesis [J 04_312V1T058] - (6) JA 1988-I, síntesis
Ver Texto - (7) t.o. 1981, LA 1981-B-1472 - (8) JA 1947-IV-269 - (9) JA 1968-VI-162
- (10) JA 1978-IV, índice 30, sum. 32 - (11) JA 1992-II-28 Ver Texto
- (12) JA 1964-II-424 - (13) JA 1-1969-328 - (14) JA 1993-II, síntesis
[J 04_315V1T015] - (15) LA 1986-A-895 - (16) JA 1992-IV-620 [J 04_315V2T110]-
(17) JA 1992-II-546 Ver Texto - (18) JA 1993-I, síntesis [J 04_315V2T048]
- (19) ALJA 1853-1958-1-14 - (20) JA 1995-II-609 [J 952151] - (21) JA 1989-II,
síntesis [J 04_310V1T134] - (22) JA 1987-II-135 [J 04_310V1T125] - (23)
JA 1995-I, síntesis [J 04_315V3T123] - (24) JA 22-17 - (25) JA 1980-IV-411
- (26) JA 1986-IV-629 Ver Texto - (27) ALJA 1966-238.-
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