ayuda!!!

!!! y por donde empezamos???

jeje... mira no tengo la menor idea sobre la ley asi que lo que te podria decir primero es si te han dado algunas pautas o lineamientos sobre los cuales tenes que hacer la reforma o si derictamente te dijieron que hagas una reforma a la ley un punto... por ahi se podria hacer varias cosas... todo depende de las pautas para la realizacion del tp... si es asi sería util si nos pasas las mismas para ver desde donde te podemos dar una mano...

Saludos

Hola mira habia entendido mal el trabajo...lo que tengo que hacer es un proyecto de reforma al servicio de gas...tipo como un replanteamiento del servicio, no de la ley en si....Por ejemplo yo habia pensado encararlo desde el punto de vista de que por ej ahora el servicio esta privatizado y estaria bueno fijarme si puedo presentar un proyecto donde el servicio sea estatal o mixto. Mi idea es fijarme en otro pais que tenga un buen servicio de gas... y sacar de ahi algunas ideas...pero ni idea de donde sacar eso....!!!!!!!

Ok... se entendio...

En ese caso lo que te puedo decir es esto... lo que tiene que ver con la prestacion de servvicios de gas... es cuestión que hace a la prestacion de los servicios publicos y eso corresponde al derecho administrativo, por lo cual lo que te puedo recomendar es que busques en internet cuanto puedas sobre la prestación de los servicios publicos en el resto del mundo...

Algunos pautas... nuestro derecho referente a la prestacion de los servicios publicos se asemeja a lo que es en el derecho frances aunque en mayor parte las modificaciones que se hicieron con las privatizaciones tendieron a que tenga un regimen mas parecido al de EEUU donde la prestacion de los servicios no se entiendo como una funcion del estado por ser propiedad de este sino como una mera función de control de la prestación de forma optima...

Con esto, lo que quiero decir es que podrias encarar planteando que la prestación del servicio de gas debe ser una función "indelegable" del estado por ser una cuestión que hace por ejemplo a la seguridad energetica del pais... algo que se plantea en varios sectores politicos del pais como argumento para sostener la reestatizacion del mismo...

Algunas ideas que tiro como para ir viendo en que ayudarte y ya que estamos te paso algunos link sobre lo que encontre...

http://www.observatoriodelosderechos...rticle&sid=690
http://mepriv.mecon.gov.ar/gas/marco.htm - en este link tenes todo lo refente al Marco Legal Gas en la argentina
http://www.mundourbano.unq.edu.ar/in...=108&Itemid=43

Hay un informe sobre en http://www.ilo.org/public/spanish/di...u99/tmpur1.htm
que es sobre La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos (agua, gas, electricidad) de la OIT

http://www.facua.org/facuasevilla/fa...0marzo2004.htm

http://www.enargas.gov.ar - jeje es la pagina del ente de control de gas mas que ahi informacion no vas a encontrar en otro lado...

Si sabes ingles (cosa que yo no)... encontre esta pagina que supustamente tiene info sobre el consumo de gas en EEUU http://www.nationmaster.com/country/...tes/ene-energy

http://domino.creg.gov.co/Publicac.n...-1996-CRG57-96 - en este sito hay info sobre el marco regulatorio para el servicio público de gas combustible por red y para sus actividades complementarias en Colombia

Por ultimo en este ultimo link http://www.info-moreno.com.ar/notas/...do_enemigo.htm - tenes info sobre el CEARE un muy lindo organismo que estudia la regulacion de los servicios de gas y que o casualidad esta en mi facu... asi que voy a ver que info te puedo conseguir... ya que no tengo la menos idea de que hace y para que estan en la facu mas haya de lo que se dice que hacen... (me entenderas cuando leas la informacion que dan en el link)... haaaa!!! el link del ceare es http://www.ceare.org/

Saludos

A lo aportado por Augusto sumo lo siguiente.
Sobre cargos tarifarios pegale una leida a la ley LA LEY 26095

a) Breve descripción de la ley

La ley 26095 ha dispuesto la creación de cargos específicos destinados a financiar obras para la expansión del sistema de generación, transporte y/o distribución de los servicios de gas y electricidad.

Los cargos creados están destinados a los fondos de los fideicomisos constituidos o a constituirse para el desarrollo de las obras.

La ley faculta al Poder Ejecutivo Nacional a: (i) fijar el valor de los cargos específicos y a ajustarlos, en la medida en que resulte necesario, a fin de atender a cualquier erogación que se devengue con motivo de la ejecución de las obras ,pudiendo exceptuar de su pago a las categorías de pequeños usuarios que considere oportuno;y (ii) determinar la asignación de los cargos entre los distintos fondos fiduciarios.

Las empresas que operan como generadores de energía eléctrica, transportistas o distribuidores de energía eléctrica o gas natural -según corresponda en cada caso- facturarán y percibirán los cargos específicos creados en la ley, por cuenta y orden de los fideicomisos creados a tal fin, debiendo depositar lo recaudado en los fondos respectivos.

b) El contexto en el que se inscribe la sanción de la ley

La ley 25561 (Ley de Emergencia Pública) incluyó disposiciones que tuvieron un profundo impacto en los servicios públicos. En el caso de la electricidad y del gas, el cambio de las reglas de juego provocó una profunda alteración del funcionamiento de ambos sectores. Ello implicó la primera gran distorsión de los marcos regulatorios, que consagraban el derecho de los prestadores (que operasen en forma eficiente) al cobro de una tarifa suficiente para cubrir todos los costos y para permitir la oportunidad de obtener una rentabilidad razonable por su actividad.

En estas condiciones, tanto los productores como los distribuidores (y también los transportistas) se han visto obligados a operar mediante una estructura de precios que no respeta los costos reales de su actividad.

El crecimiento económico y las distorsiones creadas por los bajos precios relativos del gas y la electricidad ocasionaron un incremento de la demanda de energía que rápidamente agotó la capacidad instalada. A partir de allí hizo eclosión una crisis energética que primero se manifestó en la industria del gas, con problemas de escasez en el suministro e insuficiencia de capacidad de transporte.

GAS (regimen regulatorio):

El régimen regulatorio del gas comparte los mismos principios tarifarios que la regulación eléctrica: las tarifas deben posibilitar a los prestadores cubrir todos sus costos y la obtención de una rentabilidad razonable (conf. arts. 38 y 39 MRG. y su reglamentación).

La prestación del servicio está sujeta a obligaciones básicas y específicas (conf. secc. IV de las Reglas Básicas de la Licencia de Distribución y secc. IV de las Reglas Básicas de la Licencia de Transporte) cuyo incumplimiento habilita a la autoridad a la imposición de penalidades (conf. secc. X de las Reglas Básicas de la Licencia de Distribución y secc. X de las Reglas Básicas de la Licencia de Transporte). Asimismo, las licenciatarias deben presentar a satisfacción de la autoridad regulatoria un programa detallado de inversiones consideradas necesarias para cumplir con los estándares de seguridad de la respectiva licencia, dentro de los doce meses de su fecha de entrada en vigencia (conf. arts. 5.1 Reglas Básicas de la Licencia de Distribución y 5.1 Reglas Básicas de la Licencia de Transporte).

Las obras de ampliación o extensión de la infraestructura existente deben contar con autorización del ente regulador, teniéndose en cuenta que: i) si la obra se encuentra prevista en el cronograma de inversiones de la habilitación, corresponde su ejecución al respectivo prestador en los plazos y condiciones estipulados; y ii) para el caso de obras no previstas en la habilitación los terceros interesados en su realización deberán arribar a un acuerdo con el prestador de la zona que corresponda y someterlo al ente para que lo autorice (conf. art. 16 MRG.).

En la revisión quinquenal de las tarifas la autoridad de aplicación puede formular la tarifa hacia el alza introduciendo -a propuesta de las licenciatarias- un factor K correspondiente a la inversión, expresado en un porcentual de signo positivo en la fórmula de cálculo tarifario (conf. arts. 9.4.1.3 Reglas Básicas de la Licencia del Distribución y 9.4.1.3 Reglas Básicas de la Licencia del Transporte).

El régimen vigente para el gas guarda algunas similitudes con el régimen eléctrico respecto de los principios tarifarios y de la responsabilidad de los prestadores para una adecuada provisión del servicio y las inversiones que sean necesarias para ello. Por el contrario, se advierte la existencia de inversiones obligatorias a cargo de las licenciatarias, factor que no está presente en la regulación de la electricidad.

LA ALTERACION AL REGIMEN:

La sanción de la ley 26095, que crea cargos específicos para el desarrollo de obras de expansión para las industrias del gas y la electricidad, constituye el reconocimiento oficial de dos circunstancias: i) las tarifas percibidas por los prestadores no son suficientes para sostener las inversiones necesarias para poder satisfacer el crecimiento de la demanda energética; y ii) no existe la voluntad política de aumentar las tarifas para que vuelvan a ser suficientes para afrontar las inversiones requeridas.

En consecuencia, se crea un cargo que resulta completamente ajeno a la empresa prestadora del servicio -limitada a la percepción del importe correspondiente y a su inmediata transferencia a fideicomisos públicos-. La asignación de los fondos y su destino no es resorte de las empresas que están a cargo del servicio, sino del Poder Ejecutivo.

Mientras que en el régimen anterior el cumplimiento de metas de calidad y de obligaciones del servicio era controlado por el ente regulador sectorial, que podía sancionar los incumplimientos, no resulta claro a partir de la ley 26095 quién controla el destino de los fondos, la ejecución de las obras y las eventuales consecuencias negativas a las que ellas pudieran dar lugar.


En el marco regulatorio del gas se encuentran taxativamente prohibidos los subsidios cruzados. En efecto, está vedado que ciertas categorías de usuarios asuman los costos correspondientes a otros usuarios.

En el mismo sentido, los distintos sujetos de la industria, y también los usuarios, deben asumir los costos que les corresponden sin absorber costos ajenos: es el principio del pass through.

Estas normas son una consecuencia del sistema de mercado que ha introducido la reforma regulatoria en materia de electricidad y gas natural. En un sistema de mercado que pretende funcionar sin distorsiones, los precios deben reflejar los costos explícitamente asumidos para la producción de un bien determinado.

Por ello las tarifas deben ser suficientes para permitir a un prestador recuperar todos sus costos, así como posibilitar un nivel razonable de rentabilidad, y éste es un principio que se aplica a todas las categorías de usuarios.

Las tarifas bajas y los subsidios cruzados son típicos mecanismos de redistribución de bienes que pueden tener un efecto progresivo o regresivo según el sentido con el que se apliquen.

En el caso de tarifas bajas como las vigentes hoy, merced a su congelamiento y pesificación, es toda la masa de contribuyentes la que subsidia a los usuarios de servicios públicos .No es difícil advertir que el efecto redistributivo de este subsidio es netamente regresivo, ya que hasta los ciudadanos más pobres de nuestro país son contribuyentes que tributan cuando pagan el IVA. sobre productos de primera necesidad, mientras que en muchos casos esos mismos ciudadanos están excluidos, por ejemplo, del uso de la red domiciliaria de distribución de gas natural.

Los subsidios cruzados, en cambio, tienen una pretensión de progresividad, ya que generalmente son los usuarios industriales (es decir, las empresas productoras de bienes) los que subsidian a los usuarios residenciales. Esta afirmación es relativa, ya que las mayores tarifas que sufren las empresas son, en una economía normal, pasadas al precio de los bienes que producen, pues implican un costo adicional.

El sentido de la reforma regulatoria no era vedar la posibilidad de la redistribución de bienes, sino excluir la posibilidad de que esa redistribución se realizase entre distintas categorías de usuarios de un mismo servicio, o a favor de los usuarios en desmedro de los contribuyentes.

Ello no precluye la posibilidad de efectuar una redistribución mediante la actividad financiera del Estado tanto en su faceta recaudatoria (el sistema tributario) como en su faceta erogatoria (el gasto público dispuesto en el presupuesto).

La desintegración vertical de la industria también ha estado orientada por una lógica propia de un sistema de mercado.

En una empresa verticalmente integrada pueden existir subsidios cruzados entre sus distintas ramas; así, podría darse el caso de que áreas superavitarias subsidiasen a sectores deficitarios. Ello, además de generar la posibilidad de que se promuevan conductas colusorias reñidas con la libre competencia, puede fomentar la ineficiencia con unidades de negocios que carecen de los incentivos suficientes como para comportarse de modo tal de afrontar sus costos y generar ganancias.

En definitiva, los principios tarifarios, el pass through, la prohibición de subsidios cruzados y la desintegración vertical de la industria son aspectos regulatorios que tienen una clara coherencia entre sí, a la vez que reflejan con claridad la lógica del sistema de mercado que se pretendió introducir mediante la reforma regulatoria.

El art. 9 ley 26095 facultó al Poder Ejecutivo a "exceptuar a las categorías de pequeños usuarios que determine, del pago de los cargos específicos para el desarrollo de infraestructura energética".

La ley no dispone expresamente quiénes son aquellos que deben afrontar el pago de los denominados "cargos específicos". La posibilidad de exceptuar de su pago a "pequeños usuarios", contrario sensu, parece indicar que quienes deben pagar el cargo son todos los usuarios.

La ley tampoco establece a expensas de quién se ejecutará la exclusión del pago de los cargos para los llamados "pequeños usuarios". No se aclara si serán los contribuyentes, mediante un aporte estatal a los fideicomisos que reemplace el monto de los cargos que dejan de abonar las categorías exceptuadas, o si, por el contrario, absorberán el monto no pagado los restantes usuarios no beneficiados por la excepción presidencial.

Si se observa lo ocurrido en los cargos que ya está abonando la demanda no interrumpible de transporte de gas natural, es posible advertir que los usuarios residenciales están excluidos del pago y que el monto faltante es aportado por los restantes usuarios. Este antecedente importa predecir que resulta probable que para el pago de los cargos fijados de aquí en más se adopte idéntico criterio.

En estas condiciones se consolidaría un verdadero subsidio cruzado a favor de los pequeños usuarios residenciales a expensas de los grandes usuarios, que deberán absorber los montos no pagados por las categorías exceptuadas, con el consiguiente impacto en los costos y, a la postre, en los precios de los bienes producidos por los usuarios que deben abonar los cargos.

Como resulta fácil advertir, ello contradice abiertamente las prohibiciones que en ese sentido contiene el marco regulatorio del gas.

Algunas consideraciones generales sobre las medidas implementadas durante la
emergencia pública
A partir de lo hasta aquí comentado, bien podría uno atinar a suponer sin temor a
equivocarse que la declaración legislativa de emergencia pública dispuesta en el año 2002 y aún hoy vigente –sin duda producto de la grave crisis general que para ese entonces vivía nuestro país– ha marcado en cierto modo un punto de quiebre sustancial en algunos de los componentes esenciales de la “estructura” del modelo concebido originariamente para regular los servicios públicos y las actividades de interés general.
La pregunta que surge ahora, y que por el momento parece no tener respuesta, es si a futuro estos cambios regulatorios implementados terminarán siendo meramente transitorios como debería ser toda regulación que se precie de tal en época de emergencia o si, por el contrario, culminarán produciendo un cambio radical y definitivo en el modelo regulatorio implementado a partir de la década del 90 de cara a una etapa post-emergencia pública.
De todas formas, lo que no suscita controversias es el hecho que tal calificación
legislativa de emergencia pública ha sido en gran manera la causa que ha “legitimado” –y aún todavía hoy legitima– la intensa e incesante intervención pública en ejercicio justamente del poder de policía de emergencia en la operatoria de los mercados energéticos –cual si la misma pudiere equipararse a una “nueva” falla del mercado– como asimismo en las diversas actividades que componen las industrias de gas natural y energía eléctrica.
Así las cosas, a lo largo de este trabajo, de matiz fundamentalmente descriptivo, es posible advertir que los efectos surgidos a raíz de las modificaciones implementadas con el dictado de la Ley Nº 25.561 llevaron al gobierno nacional a inclinarse por la emisión de una serie numerosa de medidas “transitorias” de regulación económica, fundamentalmente dirigidas a repercutir en las condiciones de operatoria y funcionamiento de los mercados mayoristas de gas natural y energía eléctrica, buscando –de algún modo– incidir aunque más no sea de manera indirecta en los mecanismos de fijación de precios de ambos mercados a partir de la “reducción “artificial” de los costos de generación de energía eléctrica y de producción de gas natural.
Es claro también que los objetivos tenidos en miras con el dictado de la regulación de la emergencia han sido, por un lado, el intentar “atemperar” los efectos nocivos de la devaluación en la tarifa final de los usuarios residenciales y al mismo tiempo tratar de asegurar en forma prioritaria el normal abastecimiento de gas natural y energía eléctrica a los usuarios con demanda firme o no interrumpible; y, por el otro, el reestablecer, aunque más no sea de manera paulatina y a un costo fiscal elevado en algunos casos, el funcionamiento normal y eficiente de ambos mercados energéticos con la pretensión final se entiende en un futuro cercano (¿post-emergencia?) de conseguir el retorno a las condiciones óptimas de operatoria y libre formación de precios en ambos mercados mayoristas.
Ha quedado por demás claro que, ante la declaración de la emergencia pública y la
decisión de no recurrir a la aplicación de los mecanismos de revisión tarifaria
contemplados en los mismos marcos regulatorios y contratos para situaciones
extraordinarias o anormales, se terminó por descartar la opción que fuera el propio
mercado el “encargado” de “limar” los mayores costos de transacción a través del libre juego de la oferta y la demanda, circunstancia que no dejó otra opción que el tener que adoptar una política regulatoria sustentada –como ya se ha dicho– en una mayor participación o interferencia pública en el mercado energético que estuviera en gran medida orientada a “contener” los indudables aumentos de los costos operativos del sector y por ende de los precios y sus posibles incidencias en las distintas categorías de usuarios de los servicios públicos –principalmente en el caso de los usuarios cautivos o residenciales–.
En relación a lo dicho, y sin desconocer los efectos provocados por la situación de
emergencia pública en la que –al menos todavía legalmente– nos encontramos inmersos y en la cual, nadie discute, encuentra quicio la aludida intervención pública, me permito señalar que si bien la actual regulación económica puede presentarse como una opción si se quiere válida –otro aspecto a analizar sería su justeza– durante un plazo “razonable” ante una situación transitoria de emergencia, la misma no resulta, en modo alguno, sostenible sine die en el tiempo como medida eficaz pasible de conseguir una “readaptación” del normal funcionamiento de ambos mercados energéticos, mucho menos aún cuando tenemos un crecimiento económico anual del orden del 6 o 7% acompañado en igual medida de un incesante incremento del consumo energético. Es así que se presenta como evidente el hecho que con las actuales condiciones regulatorias
la oferta no podrá “alcanzar” o siquiera “contener” a una demanda energética que
parece no tener techo.
En tal sentido, puede mencionarse por ejemplo que las actuales tarifas de distribución no han permitido morigerar al menos parcialmente el incremento incesante en el consumo energético; muy por el contrario han “neutralizado” en gran medida los “logros” transitorios conseguidos a partir del año 2004 con el empleo de políticas de incentivo del uso racional de la energía basadas en sistemas de premios y castigos al consumo.
De modo que la “crisis” energética que aún subsiste no podrá ser superada en forma definitiva con una estrategia que se sustente únicamente en medidas transitorias de corto plazo encaminadas a reducir los efectos causados por la actual situación energética, como ser: políticas de contención de precios (“precios públicos”) y mantenimiento de tarifas “congeladas”, ni adoptando medidas de incentivos a la restricción del consumo o de provisión prioritaria del servicio a determinada categoría de usuarios, o importando gas o electricidad, ni tampoco con aportes de fondos públicos
para aumentar la oferta y la capacidad energética, toda vez que, en este último supuesto,
además de las restricciones presupuestarias en cuanto al uso de los fondos –salvo en el
caso de los fideicomisos públicos–, tales recursos no serán suficientes –ni aún con el
actual superávit fiscal– para poder cubrir la totalidad de la demanda energética
requerida ante el aumento de la oferta y el estado actual de saturación de la capacidad de
transporte y distribución de gas natural y energía eléctrica.
Por el contrario, la teoría económica moderna, en gran parte la experiencia internacional
y, fundamentalmente, los antecedentes nacionales en la temática parecen indicar que la solución se vislumbra más bien por el lado de concentrar los esfuerzos en tratar de resolver definitivamente el problema de fondo que acoge al sector, es decir, lisa y llanamente, los precios y por ende las tarifas de los servicios públicos.
En efecto, habiendo transcurridos más de cuatro años desde la declaración de
emergencia pública y teniendo en cuenta fundamentalmente que los modelos
regulatorios implementados durante la década del 90 para las industrias de gas natural y
energía eléctrica han dejado un resultado altamente positivo en cuanto concierne a su aplicación práctica –más allá de algunas modificaciones regulatorias que quizás se
podrían efectuar pero que de todas maneras no son objeto de este trabajo– como así
también el actual favorable contexto económico (con un crecimiento constante, un
importante superávit fiscal, una inflación “contenida”, reducción de la pobreza, etc.) y
político (con elecciones a fines del año próximo) del país determinan que el momento
en el que nos encontramos se presente como una ocasión por demás propicia para
adoptar definitivamente una política regulatoria que tienda sin más a “recrear” de
manera urgente aunque escalonada las condiciones necesarias para un normal y libre
funcionamiento de ambos mercados mayoristas pre-emergencia pública.
En tal caso, la regulación pública sobre tales ámbitos institucionales debería revestir
únicamente un carácter netamente reglamentario relativo a aspectos procedimentales
externos y no de índole económica, “permitiendo” de ese modo la recomposición
paulatina de precios mayoristas en base a los verdaderos costos económicos o
marginales del sistema –libre oferta y demanda–, de modo que actúen como señales
adecuadas para incentivar la inversión privada en la capacidad (potencia instalada) tanto
en generación eléctrica como en producción de gas natural; ello independientemente
del diseño y ejecución en forma paralela de otras políticas públicas de fomento, como
pueden ser: la reducción o la devolución anticipada de ciertos impuestos, la adopción de
mecanismos de subsidios estatales transitorios y explícitos a las empresas del sector, o
la prórroga de las plazos de las concesiones de hidrocarburos, etc..
De todas formas, nadie podría desconocer que la decisión que se propicia de liberar
“nuevamente” y en forma escalonada los precios en los segmentos desregulados de gas
natural y energía eléctrica, que sin dudas debería ir acompañada de una “justa”
recomposición tarifaria mediante la aplicación de ajustes y traslado de costos (passthrough)
a las distintas categorías de usuarios –incluidos los usuarios residenciales
como ha ocurrido en numerosas provincias argentinas–, requerirá indefectiblemente
en forma paralela de la implementación de un régimen uniforme de tarifa social para
todos los servicios públicos (servicio solidario) –supeditando de ser posible a su
reglamentación la determinación de las particularidades de cada uno– que permita la
prestación efectiva del servicio, en condiciones de calidad equiparables al resto de los
usuarios de la misma categoría, a los sectores sociales más vulnerables, es decir, a los
hogares de escasos recursos que se hallen actualmente “objetivamente” imposibilitados
de poder hacer frente a la tarifa correspondiente.
A tal fin, cabe señalar que si bien los proyectos legislativos presentados en ese sentido
no han obtenido hasta el día de la fecha la correspondiente aprobación, en los acuerdos
de renegociación contractuales aprobados por el Poder Ejecutivo Nacional
expresamente se contempla la obligación de instaurar un régimen de esta naturaleza a
partir de un subsidio expreso y transparente a ser financiado por todos los actores
implicados, por lo cual entiendo que resultaría por demás conveniente que a más tardar al momento de llevarse a cabo la denominada etapa de revisión tarifaria integral
de los contratos renegociados se incorpore en forma definitiva este nuevo instituto
social al régimen tarifario de los servicios públicos.
Probablemente recién en ese entonces, las medidas de incentivos al ahorro energético o
uso racional de consumo que decidan implementarse empezarán a mostrar resultados
positivos en su aplicación, de otro modo una política de ahorro por si sola no parece ser
suficiente. De manera que la cuestión de los precios-tarifas y la del incentivo al ahorro
no son medidas excluyentes sino necesariamente complementarias.
Desde otra perspectiva, es claro también que el actual sostenimiento de los costos del
sistema energético –gas y electricidad– por parte de los grandes usuarios –industriales–
, ya sea a través de aumentos tarifarios, imposición de cargos extra-tarifarios para el
repago de obras de extensión de redes y de generación eléctrica o de la obligación de
proveerse el suministro eléctrico a mayores costos a partir de noviembre de este año,
implica reconocer en la práctica la existencia de verdaderos “subsidios cruzados”, los
cuales además de ser contrarios a los diseños regulatorios vigentes y al principio de
igualdad tarifaria de raigambre constitucional, desde una perspectiva económica en la
medida que consisten en políticas redistributivas entre distintos sectores sociales no se
traducen en señales económicas de eficiencia para la “recuperación” del funcionamiento
de los mercados energéticos.
Al mismo tiempo, además de razones de seguridad jurídica que brinden señales que
incentiven a la inversión privada (a partir de la previsión de un horizonte tarifario real),
también la ya aludida necesidad de “recomponer” el normal funcionamiento de los
mercados mayoristas de gas natural y electricidad como consecuencia de la notoria
interrelación que existe de acuerdo al diseño regulatorio escogido entre los precios
determinados en dichos mercados y las tarifas establecidas para las actividades
reguladas –transporte y distribución–, son justificativos suficientes que dan sustento a la
necesidad imperiosa de concluir definitivamente con los procedimientos de
renegociación de los contratos y licencias de servicios públicos. Sin embargo, hasta el
presente las renegociaciones contractuales que han recibido “aprobación” del Poder
Ejecutivo Nacional han sido escasas, aunque estimamos que se irán acrecentando en el
tiempo que aún resta para fin de año, oportunidad en la cual “supuestamente” concluirá
la etapa de emergencia pública.
Si bien de los propios términos de los acuerdos contractuales aprobados se desprende la
intención de efectuar una revisión integral de los contratos y licencias de servicios
públicos –desde la perspectiva que han contemplado los aspectos más relevantes
contenidos en los respectivos títulos jurídicos habilitantes de acuerdo a las pautas fijadas
en la norma autorizante y que su duración se extiende desde el inicio de la situación de
emergencia pública hasta finalizar el plazo contractual previsto en cada caso– es
menester señalar sin embargo que la metodología adoptada en tales instrumentos ha consistido más bien –como se ha advertido en su momento– en dividir la mencionada
“adecuación integral” en dos etapas claramente delimitadas.
La primera etapa de “Transición Contractual” básicamente intenta atenuar el impacto
del incremento de costos de prestación del servicio en la remuneración del
concesionario a través de un ajuste tarifario porcentual –exceptuado generalmente a los
usuarios residenciales– y el establecimiento de un procedimiento (no automático) de redeterminación de la remuneración basado también en costos razonables y eficientes del servicio de acuerdo a un plan de inversiones anual y una proyección económica– financiera; y la segunda etapa de “Revisión Tarifaria Integral” (RTI) a realizarse a instancias del ente regulador del servicio respectivo en un futuro todavía incierto – no obstante haberse previsto un plazo límite para su concreción que de todas formas no se ha cumplido– con el objetivo manifiesto de fijar el nuevo régimen tarifario que regirá el servicio de que se trata de acuerdo a las pautas tarifarias establecidas en el marco regulatorio sectorial correspondiente –ley, contrato, licencia, etc.– y los criterios incorporados en los acuerdos contractuales previamente firmados.
Por ende, reitero que más allá del carácter integral que pretendió conferirse a la
adecuación contractual, lo cierto es que se ha dejado abierto a una etapa ulterior de
revisión la determinación del nuevo cuadro tarifario para cada servicio público –
equiparable si se quiere a la revisión tarifaria quinquenal prevista en marcos
regulatorios– en base también a ciertos parámetros expresamente incorporados para
llevar a cabo dicha revisión.
De todas maneras, del mero cotejo de los acuerdos, no podría concluirse –al menos de
momento– que se halla modificado “sustancialmente” o menos aún reemplazado el
sistema regulatorio de incentivos conocido como price cap previsto, aunque con
algunas opiniones disidentes en la doctrina nacional, en los marcos regulatorios
sectoriales para los segmentos de transporte y distribución de gas natural y energía
eléctrica, toda vez que, por ejemplo, entre otras cláusulas en las “actas acuerdo”
firmadas se mantienen, con el objetivo de minimizar costos, los incentivos económicos
a la eficiencia en la prestación y el régimen de calidad y penalidades.
De cualquier forma, se puede percibir una ostensible intención de establecer una
regulación que apunte al establecimiento de un mecanismo prestacional con un régimen
tarifario (y su consiguiente redeterminación) basado exclusivamente en los costos
razonables y eficientes del servicio para lo cual se requiere, en orden a reducir la
asimetría informativa existente y así se establece en los acuerdos, la obtención de una
mayor información, control y monitoreo público de las actividades reguladas y no
reguladas de la empresa prestadora (p. e., sistema de representación cartográfico, nuevo
sistema de control de calidad del servicio, auditoría sobre los bienes del servicio),
circunstancias que, sumadas a la exigencia de incorporar criterios para determinar la
base de capital y la tasa de rentabilidad, podrían hacerlo pensar a uno más bien en la
elección de un sistema regulatorio de rate of return (o tasa de retorno sustentado en la clásica regulación de comando o control) con control sobre los medios empleados por la
empresa para la consecución de los objetivos o resultados contractuales, aunque, de
todas formas, merece destacarse que en los considerandos de las actas acuerdo
analizadas se dejó a salvo expresamente que de ninguna manera se pretende con esta
política afectar ni intrometerse en la gestión de la empresa ni tampoco modificar el
sistema de incentivos económicos previsto.
Al mismo tiempo, no hay que perder de vista que los planes de inversiones obligatorias
y las limitaciones en relación al uso de los excedentes de caja y al pago de dividendos
establecidas para los prestadores en los acuerdos renegociados parecen limitarse en
cuanto a su extensión temporal a la ya aludida etapa de transición contractual habida
cuenta que –al menos en dichos convenios– no se prevé su mantenimiento para el
momento de efectuar la revisión tarifaria integral.
De todas formas, a partir de lo expuesto, creo que por el momento tampoco se podría
descartar completamente que en definitiva nos encaminemos hacia un “modelo mixto”
de regulación en la prestación de servicios públicos de transporte y distribución de gas
natural y energía eléctrica, que considere aspectos del price cap y del rate of return,
haciendo en consecuencia más difusas aún las actuales diferencias que existen entre
ambos regímenes regulatorios, fundamentalmente, en el caso del transporte y
distribución de energía eléctrica.
En otro orden de cosas, la situación de emergencia pública dispuesta por la Ley Nº
25.561 no solo dificultó notablemente la concreción de inversiones que resultaban
necesarias en materia de operación y mantenimiento de los servicios públicos de
transporte y distribución de acuerdo a los parámetros de calidad contractuales al
establecer expresamente la obligación para los prestadores de mantener los mismos
niveles de calidad del servicio previos a la emergencia, sino que además desde una
perspectiva económica-financiera hizo completamente inviable la realización de
cualquier proyecto de inversión relativo a la ejecución de obras de ampliación y
extensión de las redes de transporte y distribución conforme con el sistema regulatorio
en ese momento vigente, según el cual al no existir planificación centralizada ni
obligación de los transportistas de gas ni de electricidad de realizar las ampliaciones, los
interesados, a través de las señales económicas que recibían del mercado, eran los
únicos encargados de iniciar y financiar las obras de ampliación y/o expansión.
Ante esta situación, el gobierno nacional –haciendo una interpretación “extensiva” de
disposiciones de los marcos regulatorios respectivos y de la aplicación del principio de
subsidiariedad en el marco de la emergencia pública en aras de defender el interés
general de la comunidad– (re) asumió el rol de interventor y/o planificador en el
campo económico, con lo cual se pasó de un mecanismo de mercado fundado en la
iniciativa privada a un mecanismo centralizado en el cual ahora el Estado Nacional es
quien decide sobre las obras de ampliación y/o extensión de redes de infraestructura
pública y de ampliación de la oferta energética a ser ejecutadas en el marco del “Plan
Energético Nacional 2004-2008”, quien crea y organiza los mecanismos de financiación
pertinentes a través de la constitución de fondos fiduciarios públicos y privados y
fideicomisos financieros, y quien, al menos en el caso del transporte eléctrico (por alta 46 tensión y distribución troncal), financia total o parcialmente la ejecución de tales obras.
A pesar de esta mayor intervención pública, cabe acotar que las obras energéticas
ejecutadas hasta el momento en el marco del citado plan –incluso, como se señaló en algunos casos con un importante financiamiento público– han servido exclusivamente para “aliviar” en forma parcial y temporal (para el corto plazo) el estado “critico” en el que se encuentran actualmente la capacidad de las redes de transporte de gas natural y en menor medida de energía eléctrica; sin embargo es evidente que la situación exige realizar aún importantes inversiones para el corto y el mediano plazo aunque no sólo ya en relación a la extensión de líneas y gasoductos y la capacidad de transporte de energía
eléctrica y gas natural sino también en el segmento de generación eléctrica que permitan en un plazo prudente de tiempo reducir los “cuellos de botella” que todavía existen y paralelamente reestablecer las condiciones óptimas de operación y funcionamiento de los mercados energéticos en un ámbito de competencia efectiva y con la menor cantidad de restricciones en el suministro e indisponibilidades en el caso del transporte.
Al respecto, creo que no pueden caber dudas que el financiamiento público de las obras –al menos en forma exclusiva– no es la opción que se presenta como más adecuada y eficiente ante el significativo aumento de la demanda de gas y energía eléctrica
producto del crecimiento económico del país de estos últimos años. Más bien, es el
sector privado quien nuevamente debería hacerse cargo de la financiación de las obras de ampliación aunque como vimos en un nuevo contexto regulatorio con un nuevo rol estatal (en este caso no se sabe si transitorio y limitado a la situación de emergencia) en donde las necesidades de inversión no surgen de iniciativas privadas del mercado sino de decisiones públicas.
Por lo pronto, el dar cumplimiento a esta propuesta permitiría destinar los recursos o fondos públicos “excedentes” para financiar en todo caso proyectos de infraestructuras sociales o atender directamente las distintas necesidades sociales de la población y de ese modo dejar librados al capital privado aquellos proyectos en donde exista la posibilidad cierta de obtener al menos una rentabilidad económica “media”.
Reitero que la particularidad que se presenta en el caso de las ampliaciones y/o
extensiones de las redes es que las respectivas prestadoras de los servicios públicos no tenían la obligación contractual de llevarlas a cabo (salvo en el caso de la distribución eléctrica en donde la tarifa preveía dichas ampliaciones), sino que por el contrario el mecanismo regulatorio empleado consistió en dejar exclusivamente librado a las reglas del mercado su efectiva concreción en la medida en que existieran interesados. Ahora bien, los hechos demuestran que evidentemente dicho mecanismo requiere también de la implementación de una serie de modificaciones o adecuaciones regulatorias –que si bien exceden el objeto de este trabajo– para fomentar realmente a través de nuevasseñales económicas y legales una efectiva concurrencia de interesados del sector privado no sólo en lo relativo al financiamiento sino también en lo que concierne a la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras.
De modo que, en todo caso, superada la emergencia pública y teniendo en cuenta las también apremiantes necesidades sociales y ambientales de la comunidad, parecería mas conveniente y eficaz readecuar e incorporar incentivos al sistema regulatorio antes aludido para el caso del gas natural y la energía eléctrica, en lugar de “retornar” a un modelo ya empleado en donde, a través de una nueva política de planificación centralizada, el Estado Nacional asuma directa o indirectamente los riesgos inherentes a la toma de decisiones sobre las obras de infraestructura económica a realizar, o participe llegado el caso en la ejecución y operación de las mismas –a través de Enarsa– y/o simplemente se haga cargo de su financiamiento o repago.
Por otro lado, si bien no puede dejar de resaltarse la importancia y utilidad práctica que viene teniendo el constante empleo de fondos fiduciarios y fideicomisos financieros como mecanismos o instrumentos de financiación “seguros” para el inversionista en la medida en que conforman patrimonios de afectación–, el todavía incipiente, volátil y a la vez reducido mercado de capitales local como asimismo las características propias de todo proyecto de infraestructura –proyectos con altos costos hundidos, no recuperables ni trasladables para otros fines, amortización a largo plazo y mayores riesgos de
inversión–, limitan las posibilidades de financiamiento en esta clase de proyectos a unos pocos inversores institucionales (AFJP y algunas compañías de seguros), como efectivamente parece estar sucediendo con las ampliaciones de las redes de transporte de gas natural correspondiente a los años 2004-05 (segunda etapa fideicomiso público) y parcialmente la construcción de las dos centrales térmicas.
Es así que tales circunstancias han conllevado a que el financiamiento de la mayoría de los proyectos de inversión en ampliación de infraestructuras de gas y electricidad
ejecutados hasta el presente se halla obtenido mediante una concertación directa previa con inversores privados –accionistas de las empresas–, con bancos nacionales y/o
extranjeros o directamente mediante la utilización de fondos públicos, sin que existiera una salida genuina al mercado de capitales para obtener en forma anticipada a través de la securitización el respectivo financiamiento extra-bancario.
Ante esta realidad, la solución que se presenta como una política de incentivos viable parece pasar por la creación de instrumentos financieros de infraestructura adecuados a las estrategias y normas que regulan la inversión de dichos inversores institucionales (en sentido similar al caso las carreteras y aeropuertos en Chile)223 que por ende puedan resultar atractivos (mayor rendimiento aunque sea a largo plazo en comparación con los fondos obtenidos por otras carteras) y a su vez que confieran las garantías mínimas a la inversión a partir de una justa distribución de riesgos del proyecto según quien esté en mejores condiciones de afrontarlo.
En tal orden de cosas, otra de las cuestiones fundamentales es el garantizar que el flujo de fondos proyectado (cash flow lending) de estos proyectos permita al inversor privado obtener el repago o recupero de sus inversiones –tal cual lo dicta la esencia de esta clase de emprendimientos (proyect finance), para lo cual la “legalización” y
consiguiente conformación del marco regulatorio de los cargos específicos con la
sanción de la Ley Nº 26.095, y su reciente decreto reglamentario, constituye, por un lado – ante la situación tarifaria actual– un incentivo importante para los inversores institucionales y, por el otro, parece marcar una tendencia –no se sabe si transitoria o no– en favor de la preferencia de un “nuevo” régimen de financiación de infraestructuras públicas sustentado en la fijación de cargos adicionales extra-tarifarios –en el cual la intervención de los prestadores del servicio es limitada, ya que únicamente intervendrán como agentes de facturación y percepción de tales montos, por cuenta y orden del fideicomiso, pero sin que los mismos ingresen en su patrimonio– como mecanismo de repago de obras necesarias para el sector energético por sobre el sistema regulatorio de repago de las ampliaciones a través de aumentos tarifarios
percibidos por los transportistas y/o distribuidores (canon anual, factor K, etc.).
Hasta aquí llegan entonces –de momento– las consideraciones que he creído necesario propiciar en relación a las medidas regulatorias implementadas en el sector energético durante el período de emergencia pública, los cuales no han pretendido ser más que una opinión de cara a las eventuales opciones pasibles de ser ejecutadas en el futuro para superar la situación de crisis energética lamentablemente aún existente en el país.

Este articulo es nuevito de fines de mayo del 2007 sobre el panorama del gas natural en Argentina:

I. LAS CRISIS, LOS CAMBIOS

Con las crisis surgen los grandes cambios o reformas del Estado.y la sufrida por la Argentina a fines de los '80 no fue la excepción. En aquella época el paquete de políticas públicas recomendadas consistía en lo que fue denominado como el "Consenso de Washington". En lo atinente a los servicios públicos, las medidas aconsejadas implicaban transferir a empresas privadas un sinnúmero de actividades comerciales que por entonces prestaba el Estado, con las mismas ineficiencias y dificultades con las cuales se desenvolvía en todos sus ámbitos. Al reducir las tareas de un Estado ineficiente, extendido y quebrado se buscaba alivianar sus cargas financieras, mejorar las prestaciones y que pudiera cumplir correctamente una disminuida cantidad de funciones, una de las cuales, y muy importante, era la de regular y controlar la prestación de los servicios públicos privatizados.

La privatización de actividades comerciales resultó ser una acertada política pública. Las empresas privadas demostraron rápidamente su capacidad para gestionar los servicios públicos, y los usuarios comenzaron a recibir parte de los beneficios del proceso de privatización. En lo que respecta al Estado, éste no aprovechó como debía el oxígeno y la legitimidad que le otorgaron dichas medidas. El Estado argentino no supo realizar las reformas necesarias para fortalecer y sanear sus propias instituciones y continuó arrastrando sus estructurales ineficiencias. Las críticas más serias a las privatizaciones giraron y giran en torno al fracaso apuntado y no a la política de transferir a la sociedad civil la prestación de actividades comerciales esenciales. Cuando se critica que los prestadores no han trasladado a los usuarios todos los beneficios que podrían haber trasladado, no se critica al sistema de prestación privada sino a errores en la regulación o en el control por parte del Estado y al accionar de un puntual prestador. La misma raíz tiene aquella crítica que las privatizaciones arrastran desde sus inicios, y que consiste en la mala imagen que surge de la combinación del éxito económico de las empresas privatizadas, el desempeño económico de los políticos que las privatizaron y la generalizada sospecha de corrupción que tiene la clase dirigente argentina.

Reconocer la raíz de las críticas, saber que el problema no pasa por la transferencia al sector privado de las actividades comerciales sino por la necesidad de sanear, reforzar y mejorar las instituciones gubernamentales y los errores de diseño regulatorio, debería ser tranquilizador. Pese a lo dicho, la actualidad de los servicios públicos no demuestra tranquilidad. Por el contrario, en el ambiente se percibe una sensación de inseguridad ante las reformas que puedan surgir de la crisis, alimentada por una entendible desconfianza en los históricos comportamientos pendulares de la política argentina. Y ello es entendible porque el discurso político en la Argentina se ha separado tajantemente de su antecesor, y muchas de las políticas instrumentadas durante la década del '90 han sido puestas en el banquillo de los acusados. Entre ellas, el discurso y la acción oficial han incorporado la idea de estatizar algunas empresas de servicios públicos o hacer que el Estado vuelva a asumir actividades comerciales (vgr., empresas de correos, empresas prestadoras de los servicios de agua y desagües pluviales, empresas de exploración, explotación y comercialización de combustibles, empresas de aviación, etc.).

Esta propuesta se lanza además en el lenguaje político actual, una técnica que invita a simplificar temas complejos, reducirlos y comunicarlos como slogans publicitarios. Un mecanismo útil para marcar contrastes pero no para debatir ideas. Asimismo, a este (no) debate se lo propone con la cancha embarrada. Ello, porque este coqueteo con la reestatización se realiza mientras se somete a los prestadores a un larguísimo proceso de renegociación de contratos durante el cual deben mantener la misma calidad de prestaciones con tarifas devaluadas, pesificadas y congeladas desde el año 2002. El maltrato al sector es evidente. Si presumimos que las tarifas antes de la devaluación resultaban justas y razonables, pues, no queda otra alternativa que presumir también que hoy existe un desequilibrio en la relación tarifa-calidad. Ahora bien, si se presumiera que las tarifas durante la convertibilidad no eran ni justas ni razonables y se encontraban desequilibradas en favor de los prestadores, tampoco se ajustaría a derecho que el Estado pretenda reequilibrar la ecuación, de hecho, al utilizar una estratégica y prolongada renegociación como justificativo para mantener las tarifas pesificadas y congeladas y compensar, de esta manera, hipotéticas ventajas pasadas. Sea cual fuera la opinión que se tenga de las privatizaciones y de la posterior prestación de los servicios públicos, no se puede pasar por alto el injusto tratamiento que están recibiendo las empresas de servicios públicos. Y tampoco se puede pasar por alto que es bajo este especial contexto que el gobierno está proponiendo ¿debatir?: la estatización de los mismos.

Pese a todos estos condicionantes no debe asustarnos la práctica de poner a prueba nuestras ideas. Siempre es sano debatir el rol, el tamaño y las funciones del Estado, y este artículo, aunque de manera indirecta y limitado al sector del gas natural, aspira a contribuir en dicho debate. Encontrarán aquí un muy breve repaso de las condiciones generales en las cuales se desenvolvía el sector del gas natural hasta el año 2002 y una breve descripción de los principales cambios que se han observado desde entonces. En cada caso he partido de estudios más completos realizados por prestigiosos analistas del sector, a quienes remito para quien quiera profundizar en los temas que se dejan esbozados. El objetivo, reitero, es permitir que cada uno, en la medida de su interés, pueda profundizar en un debate sobre qué tipo de reformas se necesitaban, qué reformas se han hecho, qué reformas se necesitarán y qué tipo de reformas es posible esperar.

II. EL SECTOR DEL GAS DESPUÉS DE LAS PRIVATIZACIONES.

Con la privatización de YPF y Gas del Estado (leyes 24145 y 24076, respectivamente) el sector del gas natural se dividió de manera vertical, separándose por una lado la exploración y producción de gas, por otro la actividad de transporte de gas y por otro la actividad de distribución de gas. A su vez, cada actividad en particular fue regulada o estructurada respetándose sus propias características.

a) La oferta

La exploración y producción del gas fue desregulada buscándose crear un segmento competitivo en el cual distintos concesionarios de exploración y explotación pudieran ofertar libremente el gas natural que producían. Esto se llevó a cabo fundamentalmente a través de los decretos de desregulación de hidrocarburos, el Plan Argentina, la posterior privatización de YPF. y el dictado del marco regulatorio del gas natural (ver decretos 1055/1989, 1212/1989 y 1589/1989, ley 24145 y ley 24076, art. 83, respectivamente).

Como resultado positivo de este proceso se observó un importante crecimiento de la producción de gas (incentivada fundamentalmente por un renovado parque de generadoras termoeléctricas y por una novedosa demanda extranjera), que permitió obtener el preciado autoabastecimiento y exportar los excedentes a los países vecinos. A pesar del éxito en la fase productiva, el desempeño de este sector puede recibir críticas u opacarse por dos motivos. La principal crítica consistió en el alto grado de concentración de la oferta, observada precisamente en el pretendido segmento competitivo. La segunda crítica apunta a destacar una tendencia a no reponer las reservas que se iban consumiendo, lo cual demostraría que los esfuerzos exploratorios no han sido tan grandes ni eficaces como los destinados a la producción. En este sentido, el sector quizás haya sido eficiente desde una perspectiva empresarial (considerando los límites temporales de los derechos a explotar los yacimientos, seguramente es más rentable exportar los recursos que venderlos -o esperar para venderlos- en el mercado interno argentino, como así también es más rentable explotar las cuantiosas reservas de Bolivia que invertir en exploración para reponer reservas en la Argentina), pero ineficiente desde una perspectiva social (amenaza de escasez y el consecuente aumento de los precios del gas). En definitiva, las críticas al sector pasan por errores en el diseño regulatorio y en la implementación y el control de políticas energéticas de largo plazo que habrían conspirado contra una mayor competencia en el sector y habrían permitido que el interés privado se distanciara demasiado del interés público.

b) El transporte

Dado que la actividad de transporte de gas natural que antes prestaba Gas del Estado es considerada un monopolio natural, ésta fue calificada como un servicio público (art. 1 ley 24076) y dividida horizontal o geográficamente en dos zonas. El servicio de transporte en cada zona quedó a cargo de una empresa privada, permitiendo al regulador estudiar los desempeños de cada una por comparación (bench marking). La Transportadora de Gas del Norte S.A. (TGN.) opera el gasoducto "Norte" y el gasoducto "Centro-Oeste" . La Transportadora de Gas del Sur (TGS.) opera el gasoducto "San Martín" (nota) y los gasoductos "Neuba I" y "Neuba II" . Todos estos gasoductos existían al momento de la privatización y fueron licenciados a las transportistas. Éstas realizaron, no obstante, todas las inversiones obligatorias bajo sus licencias para prestar el servicio de transporte con los estándares de calidad exigidos. A la vez, el crecimiento de la demanda motivó importantes ampliaciones a la capacidad de transporte de los gasoductos, que se hicieron a través de loops o mediante una mayor compresión, y fueron financiadas, en gran parte, por los beneficiarios de las ampliaciones . Las grandes inversiones en ampliaciones de gasoductos o los nuevos gasoductos provinieron de los proyectos de exportación , lo cual resulta congruente con una de las principales variables que impulsó la producción .

La privatización del servicio de transporte de gas natural ha sido considerada en líneas generales como exitosa, prestada con los estándares de calidad exigidos y manteniendo una capacidad de transporte que dejó en el olvido los cortes que existían en los '80 . Sin perjuicio de ello, se han escuchado críticas respecto de un diseño regulatorio que haría descansar demasiado la estrategia de expansión en la capacidad de financiamiento de los usuarios interesados en extender las redes . Si bien se reconoce que las expansiones han existido y han sido importantes, la racionalidad económica y privada que las motivaría podría, dependiendo de las circunstancias, frenarlas y jaquear el importante excedente de capacidad obtenido que garantiza mínimas interrupciones limitadas a los picos invernales . Nuevamente, y al igual que lo ocurrido en el sector up-stream, si bien resultaría injusto ensayar una crítica al desempeño del servicio, el cual ha sido exitoso, se pueden vislumbrar focos de tensión entre el óptimo social y el óptimo empresarial atribuibles al diseño regulatorio.

c) La distribución

Al igual que lo ocurrido con el transporte, y por idénticos motivos, los servicios de distribución en los diferentes centros de consumo han sido calificados como servicios públicos y divididos horizontal o geográficamente en zonas. Así, contamos con nueve diferentes empresas distribuidoras: de norte a sur encontramos a GasNor , GasNea , Distribuidora de Gas del Centro , Litoral Gas , Distribuidora de Gas Cuyana , Gas Natural Ban , Metrogas , Camuzzi Gas Pampeana y Camuzzi Gas del Sur . Los servicios de distribución gozan, con buena razón, del mismo reconocimiento que se otorgó al sector del transporte. Asimismo, aquí también se ha señalado que en lo que respecta a las expansiones del servicio, la regulación descansa demasiado en el financiamiento de los usuarios, restándoles importancia a las ampliaciones o extensiones de las redes para servir a la demanda que no es económicamente atractiva .

d) En conjunto

En su conjunto, la evaluación de todo el sector (producción/transporte/distribución) ha dado un resultado aceptable, puntualizándose como aspectos a corregir: i) la concentración de la oferta; ii) la tendencia y/o falta de incentivos a no reponer reservas mediante exploración; y iii) las estrategias gubernamentales atinentes a las ampliaciones obligatorias a la capacidad de las redes en la medida necesaria para garantizar siempre un excedente de capacidad (y menos cortes) y para alcanzar a la demanda no solvente. Como se observa, ninguno de los tres objetivos aspira a estatizar los servicios sino, por el contrario, a corregir fallas del mercado y de la regulación. Veremos a continuación cuáles han sido las reformas producidas después de la crisis de 2002 y verificaremos si están en línea con las requeridas.

III. EL SECTOR DEL GAS DESPUÉS DE LA CRISIS DEL AÑO 2002

Nadie en su sano juicio puede pretender que una crisis como la vivida en el año 2002 no tenga ninguna incidencia en la prestación de los servicios públicos esenciales. Una devaluación realizada después de años de recesión económica y en el inicio de una gran depresión económica, en el marco de un contexto de altos índices de desempleo, pobreza y exclusión social, y con el serio riesgo de enfrentarse a una espiral inflacionaria, se reconocen como grandes atenuantes y justificativos de la necesidad de renegociar las tarifas o los contratos de servicios públicos para adecuarlos a la nueva realidad. Esta necesidad de readecuación es, a mi juicio, indiscutible.

Ahora bien, aun cuando se pueda alegar una cierta complejidad en llevar a cabo renegociaciones que nacen de posiciones tan antagónicas (pesificación de las tarifas versus dolarización) , de ninguna manera puede admitirse la inadecuada extensión del proceso. Ello, porque esta extensión genera alteraciones a las propias actividades de transporte y distribución, como así también problemas en el sector de exploración y producción de gas y, eventualmente, en el sector eléctrico.

En lo atinente al transporte y la distribución, si se considera que las tarifas resultaban justas y razonables y se admite que el congelamiento tarifario no es representativo de una justa recomposición de la ecuación, pues entonces es posible presumir que el extendido congelamiento tarifario debería afectar de manera general la prestación de los servicios y de manera especial las expansiones de los servicios. En este sentido, el extendido congelamiento podría interpretarse como un subsidio por parte de las prestadoras a los usuarios que tiene además la capacidad para producir una crisis sectorial por falta de capacidad de transporte o por deficiencias en los estándares de calidad.

Por su parte, en lo que respecta al sector productivo, el mentado congelamiento tarifario implica, además de la general intervención de los contratos de gas producida por la ley 25561 , un congelamiento virtual de algunos precios de gas en el mercado doméstico. Para que se entienda bien qué implica la intervención estatal general en los precios del gas diremos que con la devaluación, pesificación de los contratos vigentes y congelamiento de las tarifas de los servicios públicos ocurrió lo siguiente: i) el precio de gas para los mercados de exportación mantuvo su precio original en dólares (decreto 689/2002 y Anexo V, pto. 4.1 de la resolución SEyP. 21/1997); ii) los restantes contratos de compraventa de gas natural que se encontraban vigentes debían ser renegociados conforme a las reglas de la pesificación, estos es, peso más CER. y/o reajuste equitativo del contrato sobre la base del valor objetivo del gas en el mercado (art. 8 decreto 214/2002 y iii) los nuevos contratos o los contratos que se vencían debían pactarse a precios libres. iv) Ahora bien, como las distribuidoras de gas natural mantenían congeladas sus tarifas, y, por ende, debían congelar el componente del precio del gas, éstas, al renegociar sus contratos de gas o al tener que recontratar gas, no estaban dispuestas a pagar más que el pass-through que se les permitía realizar; v) en el mismo sentido, como las distribuidoras de energía eléctrica mantenían congeladas sus tarifas, y, por ende, debían congelar el componente de la energía, éstas no podían pagar precios reales de generación eléctrica. El problema repercutió entonces en las generadoras eléctricas a las que no se les cubrían los costos reales de generación sino tan sólo los costos de generar con un gas pesificado (resolución SE. 8/2002). Bajo este marco las generadoras termoeléctricas, al renegociar sus contratos de gas o al tener que recontratar gas, no estaban dispuestas a pagar más que los costos que se les reconocían.

Las trabas para renegociar libremente los precios del gas dispuestas a las distribuidoras y a las usinas, que despachaban al MEM. generaron un conflicto entre éstas y productores respecto de quién afrontaba las cargas de subsidiar el precio del gas a un sector de la demanda: ¿debían hacerlo las distribuidoras y usinas o las productoras? Por cuestiones políticas (control de la inflación, crecimiento de la economía, imagen electoral, etc.) al gobierno lo único que le interesaba era que el subsidio a la energía (en su forma de gas y de energía eléctrica) existiese para una cantidad importante de usuarios industriales y residenciales. El gobierno estaba dispuesto a correr los riesgos asociados a las señaladas distorsiones y a las contradictorias señales que justificaban una reticencia en las inversiones y un aumento en el consumo. Hoy se sabe que dicha decisión constituyó un error. La crisis general del año 2002, las intervenciones generales a los contratos y los extendidos congelamientos de algunos precios del gas y de las tarifas de transporte y distribución han colaborado en la gestación de una crisis sectorial por insuficiencia de gas natural y por falta de capacidad de transporte. Y si las crisis generales traen consigo cambios en los servicios públicos, es por demás evidente que las crisis sectoriales también.

IV. EL SECTOR DEL GAS DESPUÉS DE LA CRISIS ENERGÉTICA DE 2004

En los inicios del año 2004 los productores le manifestaron al gobierno la imposibilidad de abastecer la demanda de gas natural . Para conjurar esta crisis energética en ciernes el gobierno dictó los decretos delegados 180/2004 y 181/2004, introduciendo las reformas más importantes al sector gasífero. Las principales consistían en: i) una delegación a la Secretaría de Energía de amplias facultades para asegurar el abastecimiento interno de gas natural a determinados usuarios; ii) una delegación a la Secretaría de Energía para que normalizase el precio del gas natural con la posterior aprobación del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios ("Minplan"); iii) una delegación a la Secretaría de Energía para que ejecutara un proceso de unbundling con el objetivo de ampliar la cantidad de demandantes en el mercado mayorista y disminuir la cantidad de usuarios beneficiados con el congelamiento del precio de gas; iv) la creación de un fondo fiduciario para ampliar las capacidades de transporte y distribución de gas natural; y v) la creación del mercado electrónico de gas con el objetivo de transparentar el mercado y mejorar las condiciones de competencia. Estudiaremos brevemente estas reformas.

a) Abastecimiento interno

Después de la transferencia de las concesiones de exploración y explotación a diferentes empresas privadas, éstas comenzaron a explotar los yacimientos con mayor eficacia aumentando la capacidad de producción en el mercado. Ahora bien, en tanto el mercado de gas natural está limitado por la extensión de los gasoductos, el potencial productivo buscó rápidamente ampliar su demanda. Los mercados de exportación de gas natural y la renovación del parque generador termoeléctrico a centrales de ciclo combinado resultaron los principales "nuevos" consumidores de ese potencial productivo. Si bien los esfuerzos de exploración, necesarios para reponer las reservas que se iban consumiendo, no fueron los esperados, el nivel de producción alcanzaba para satisfacer al mercado local y al extranjero. Ello cambió con el crecimiento de la demanda interna que acompañó la recuperación de la actividad económica argentina después de 2003. La tendencia declinante que venía observándose en la relación reservas - producción y la explicable ausencia de las inversiones necesarias para satisfacer una creciente demanda motivaron un cuadro de escasez de gas que amenazaba el suministro a las distribuidoras y usinas y, como consecuencia, a los clientes de éstas.

La reacción de un gobierno que ha demostrado un duro estilo para negociar ha sido ejecutar la obligación legislativa de preservar en todo momento el abastecimiento interno sobre el externo (arts. 3 y 6 ley 17319 y 3 ley 24076). Los productores no tienen la obligación de abastecer toda la demanda interna si ésta es superior a la capacidad de producción de los yacimientos, pero sí tienen la obligación de procurar la máxima producción de hidrocarburos compatible con la explotación adecuada y económica del yacimiento (art. 31) y la obligación de obedecer y soportar que se ejecute la preferencia del abastecimiento interno sobre el externo, incluso afectando los permisos firmes ya otorgados en caso de que no alcanzara con la afectación de los autorizados como interrumpibles (excedentes). En tal sentido, y como existía y existe una capacidad de producción suficiente para exportar, ante la escasez, el gobierno hizo uso de sus potestades para velar por el abastecimiento interno y reglamentó la manera de ejecutar dicha preferencia. Ello lo hizo mediante la resolución SE. 265/2004, complementada primero por la disposición SSC. 27/2004 y luego reemplazada por la resolución SE. 659/2004, a la que más tarde se sumaron la resolución SE. 752/2005 y, recientemente, la resolución 496/2006. Mediante ellas el gobierno ejerció, con algunas desprolijidades , el legítimo pero infeliz mecanismo de condicionar las exportaciones a la previa satisfacción de las necesidades internas. Debería aprovecharse este infeliz episodio para revisar las estrategias empresariales y gubernamentales que permitieron llegar a este estado de inseguridad en el suministro y, en todo caso, aprender de los errores y legislar en consecuencia.

b) El precio del gas en boca de pozo

Acaecida la escasez y ejecutadas las primeras medidas para privilegiar el suministro local sobre el extranjero, el Estado se encontró en la necesidad de readecuar el subsidio repasado bajo el subtítulo III. En este sentido, el gobierno y muchos de los productores celebraron un acuerdo, homologado por la resolución Minplan 208/2004, en el cual los últimos garantizaban un volumen de gas que se consideraba necesario para satisfacer la demanda interna insatisfecha (Anexo II de la resolución 208/2004). A cambio, el gobierno permitía que por dichos volúmenes acordados se pagaran paulatinamente y por etapas precios más elevados hasta llegar a un 80% (aproximadamente) de dolarización. A este mecanismo se lo denominó el "sendero de precios", y resultaba una medida que avanzaba en la tendencia a desregular y normalizar la oferta tal cual funcionaba antes del congelamiento. Si bien la medida no solucionó la escasez interna, debe reconocerse que ha tendido a mejorar las condiciones de oferta en el mercado, ya que los aumentos redujeron sustancialmente las cargas derivadas de aquellas parciales interferencias en los mecanismos de precios.

c) El unbundling

Este anglicismo define un procedimiento mediante el cual se obliga a un número importante de clientes de las distribuidoras a gestionar por sí mismos la compra del gas. Utilizando otro anglicismo, es un mecanismo de by-pass comercial compulsivo y masivo que deja a las distribuidoras con la obligación de comprar gas en representación de una menor cantidad de clientes (residenciales y pequeños consumidores). El objeto normal de una medida como la descripta sería realzar la competencia en la compra y venta de gas natural al permitir que más agentes negocien directamente con los productores y/o comercializadores. Asimismo, se supone que aquel que realiza un by-pass comercial y negocia directamente el precio del gas que consumirá tendrá un incentivo más fuerte que aquel que negocia un precio sabiendo que puede traspasar el mismo a un tercero. Con ello en mente, y considerando la criticable concentración de la oferta, las reformas mencionadas pueden ser bienvenidas.

El unbundling tiene además un segundo y plausible objetivo: disminuir la entidad de las personas que recibían el subsidio instituido por medio del congelamiento del precio del gas como componente de las tarifas de las distribuidoras. Así, en tanto el unbundling obliga a una importante cantidad de usuarios de las distribuidoras a negociar individualmente el precio del gas y extingue para ellos el mecanismo de pass-through, pues no continuarán usufructuando del "congelamiento". Tampoco debe creerse que éstos son librados a probar suerte en un mercado de escasez con oligopólicos oferentes. La protección ha sido instrumentada en la misma resolución que reglamenta el unbundling (resolución SE. 752/2005) y consiste, sintéticamente, en las herramientas para recontractualizar el mercado bajo determinadas pautas razonables (contratos con cláusulas TOP., DOP. y precios promedios de exportación), so pena de ordenar el suministro compulsivo por un período estacional (inyecciones adicionales permanentes).

d) Ampliaciones de capacidad

El sistema de transporte ofrece servicios firmes (reserva de capacidad) o interrumpibles (más baratos, sin reserva de capacidad). Si un sistema cuenta con excedentes de capacidad, los servicios interrumpibles son cortados muy pocas veces en el año, sólo en los picos de la demanda invernal. El sistema argentino mantuvo hasta antes de la crisis un nivel importante de excedentes, motivando que los servicios interrumpibles hayan sido una elección común por su relación precio/cortes (ambos bajos). Con el crecimiento de la demanda dicha relación se modificó. Actualmente, y considerando las proyecciones de demanda, las ampliaciones de capacidad son necesarias. El inconveniente es que a partir de la crisis ninguna prestataria y muy pocos usuarios están dispuestos a financiar las necesarias ampliaciones de capacidad. La lógica expectativa de mayores interrupciones y el probable enfriamiento de una economía en recuperación motivaron las consecuentes intervenciones gubernamentales. El gobierno se lanzó así a ampliar las capacidades de gasoductos. Para ello ideó y creó el Fideicomiso de Gas, un programa global para emisión de títulos de deuda y certificados de participación en fideicomisos financieros por un monto de 3000 millones de pesos (resolución Minplan 185/2004). De este gran programa surgieron luego los fideicomisos especiales para las ampliaciones de TGN. y TGS. , para crear el gasoducto patagónico (decreto 1243/2005), el gasoducto Proyecto Ruta 34 en Santa Fe (decreto 1204/2005) y para ampliar las redes de GasNea en Entre Ríos y Corrientes (decretos 130/2006 y 139/2006).

La decisión de ampliar la infraestructura disponible es a todas luces razonable y debe ser bienvenida. Las urgencias, empero, pueden dar lugar a desprolijidades. Una de éstas es, a mi criterio, un sistema de financiamiento en el cual sólo algunos clientes de las transportistas (y no necesariamente los que se benefician directamente con las expansiones) son los que deben pagar los costos de las obras a través de un cargo específico de dudosa naturaleza (¿tarifaria o tributaria?) que se destina al fiduciario para que éste repague a quienes anticiparon el financiamiento.

e) El mercado electrónico de gas

El mercado normal del gas se conforma con productores y comercializadores ofreciendo el gas y con distribuidoras y usuarios by-passers comprando dicho gas. A ello se le añade el necesario mercado de capacidad de transporte que ofrecen exclusivamente TGN. y TGS., y la posibilidad de revender capacidad de transporte que no se utilizaba (resolución Enargas 417/1997) y, según las condiciones de los contratos, gas natural. El MEG. se crea por el decreto 180/2004 con el objetivo de transparentar y mejorar las condiciones de competencia en dicho mercado. Se pretende que éste organice un caudal de información relevante en tiempo real y desarrolle eficazmente un mercado spot y un mercado secundario (reventas) de gas y transporte.

A la luz del procedimiento de unbundling ideado, que tendrá por objeto aumentar el número de participantes o clientes (usuarios by-passers), la pretensión de crear una institución que sirva de marco y garantía para facilitar un número creciente de transacciones pareciera ser una herramienta útil. Institucionalmente resta reflexionar por qué no se ha considerado competente al Enargas para cumplir dichas funciones, y si ello puede ser un síntoma de una tensión institucional con el Ente. Asimismo, debe ser estudiada la aguda advertencia de Urbiztondo respecto de los dudosos beneficios que tendría una indiscriminada apertura de la información en un mercado con las características de concentración que presenta el de gas .

V. QUÉ PUEDE DEPARAR EL FUTURO

Iniciamos este artículo destacando que las privatizaciones, como política pública, resultan medidas acertadas y que, en general, las reformas cuya implementación debería estudiarse son aquellas destinadas a sanear y reforzar las instituciones encargadas de regular y controlar la prestación de los servicios. En lo que respecta al gas natural la conclusión general se ve reafirmada. Desde su privatización el sector ha tenido desempeños aceptables que se pueden mejorar. Las causas de las fallas estarían mayormente individualizadas, y ninguna de ellas se soluciona con la estatización de las empresas prestadoras. El debate respecto de la reestatización parecería estar cerrado y a salvo de las crisis generales o sectoriales. En el sector parece entenderse que, tal cual lo señala Mairal, no es necesario ser el titular para poder regular.

En tanto es en la regulación donde debe hacerse foco, resulta fundamental que un Estado saneado intervenga mejor en el diseño y control de las políticas energéticas de largo plazo. Desde hace un tiempo se reclama que "el Estado tenga un rol más protagónico en la formulación e implementación de políticas energéticas con un carácter más sustentable, especialmente en las dimensiones social y ambiental. Esto último se vincula en gran medida con el aprovechamiento más equilibrado e integral de los recursos energéticos y con el control más efectivo de los monopolios u oligopolios que se desenvuelven en el sector energético" (Pistonesi, Héctor, "Desempeño de las industrias de electricidad y gas natural después de las reformas: el caso de la Argentina" cit., p. 8). Las primeras intervenciones realizadas después de 2002 fueron equivocadas y motivadas por fines extraenergéticos. La crisis sectorial de 2004, de la cual el Estado es en gran parte responsable, obligó al Estado a corregirlas. Las reformas que se dictaron desde entonces para intentar conjurar la crisis sectorial han estado más en línea con las que el mercado solicitaba: recomposición de precios, incentivar la competencia en el sector de la oferta, ampliaciones de capacidad, transparentar el mercado, etc. Si bien falta mucho camino por recorrer, y no es posible precisar si el Estado ha comenzado a encauzar su accionar por convencimiento o por necesidad, lo cierto es que después de la crisis sectorial de 2004 hay señales que indican que se está transitando la sana recomendación de Navajas. Esto es, parecería que se está tomando conciencia de que después de una historia de idas y venidas sin una política energética seria y consensuada, conviene abandonar las descontroladas planificaciones y pensar las políticas energéticas "sobre bases más perdurables que las modas intelectuales, políticas o ideológicas".

Esta pagina es sobre privatizacion y gas:
www.flacso.org.ar, área Economía y Tecnología, publicaciones on line.
Tambien esta esta pagina sobre corrupción y privatizaciones. http://www.worldbank.org/wbi/governa...s/gcr2004.html, ps. 92/93). En el caso específico del gas natural la falta de transparencia y pobre institucionalidad ha sido advertida en los procesos de desregulación y privatización de YPF y en la propia privatización de Gas del Estado. Respecto de esta última, la ley se dictó con la ayuda del tristemente célebre "diputrucho".
Tambien hay cosas en la pagina de CEPAL y la fundación FIEL.
Saludos espero esto te ayude.

Gracias a todos !!! por haber destinado parte de su tiempo en ayudarme!!!